Cuaderno Jurídico #9 - Supremo Tribunal de Justicia del Estado de

Federalismo Judicial —Creación de cortes estatales—
Jorge Romero Zazueta
FEDERALISMO JUDICIAL
CREACIÓN DE CORTES ESTATALES
SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTICIA
DEL ESTADO DE SINALOA
CUADERNO JURÍDICO No. 9
La confianza en la impartición de justicia, la convicción de
que jueces y tribunales van a responder adecuadamente
mediante una pronta y correcta aplicación de las leyes a las
demandas de los ciudadanos, es un elemento esencial para
asegurar el respeto del orden jurídico y para la plena
vigencia del Estado de Derecho.
Las sociedades modernas de nuestro tiempo suscitan una
serie de cambios que dejan sentir su impronta en
prácticamente todos los aspectos del acontecer institucional
y aun fuera de él. Hoy día, las sociedades trasmutan
esquemas para caracterizarse por una organización
económica en la cual producción, distribución y consumo
tienen proporciones de masa. Se trata, por otra parte, de
características que distan mucho de constreñirse únicamente
al sector económico pues se refieren también a los
comportamientos, a los sentimientos y a los conflictos
[1]
sociales .
En el ámbito de la impartición de justicia, los Estados
democráticos han experimentado en los últimos decenios el
fenómeno de la “explosión jurídica” que se traduce en el
enorme aumento de trabajo de los órganos jurisdiccionales.
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A ello ha abonado una creciente judicialización de la vida
social en muchos de sus aspectos, que ha configurado un
proceso a través del cual cada conflicto que se produce en la
sociedad parece poder concretarse o canalizarse en una
pretensión ante un juez.
En los tiempos en que vivimos se ha desarrollado en el
interior de la sociedad una fuerte demanda de una tutela
eficaz de los derechos tanto individuales como colectivos,
es decir, se han acrecentado entre los ciudadanos las
expectativas generales de justicia material. Tales
expectativas de justicia, lo han puesto de manifiesto los
estudiosos del tema, no se basan en la nada o en un simple
deseo de o aspiración social sino que responden en gran
medida al aumento de los derechos tutelados, así como al
consiguiente aumento paralelo de las posibilidades de
accionar, de interponer demandas, querellas y recursos
jurisdiccionales.
Este aumento de los procesos judiciales ha comportado un
incremento de los costes de la impartición de justicia y una
disminución de su efectividad lo que ha propiciado en la
ciudadanía una nociva percepción de ineficiencia de los
órganos jurisdiccionales.
Es innegable que la distribución territorial del poder
político, es decir, el establecimiento de un estado compuesto
o federal como lo es el mexicano en el que medie un
reconocimiento constitucional de poder político a los entes
territoriales que integran el Estado, debe tener
consecuencias no sólo en la consiguiente configuración de
los poderes legislativo y ejecutivo, sino también en el poder
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judicial operante en dichos sistemas. Esto es lo que se
[2]
denomina federalismo judicial .
La Carta Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de
octubre de 1824, estableció, inspirada en la Constitución de
los Estados Unidos de 1787, la dualidad de organismos
judiciales: los tribunales de la Federación y los tribunales de
los Estados, separados y con competencia propia. Este
mismo sistema de doble jurisdicción se continuó en la
legislación en la Constitución Federal de 1857, así como en
la vigente de 1917, de manera que tanto la Federación como
las entidades federativas han organizado sus tribunales en la
[3]
forma que han estimado más adecuada .
Al respecto, el artículo 160 de nuestra primera Constitución
federal disponía: “El poder judicial de cada estado se
ejercerá por los tribunales que establezca o designe la
Constitución (local); todas las causas civiles o criminales
que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, serán
fenecidas en ellos hasta la última instancia y ejecución de
la última sentencia”.
Este precepto no se incluyó en la Constitución federal del 5
de febrero de 1857, no obstante que dicha Ley Fundamental
consagró también el principio de la doble jurisdicción, es
decir, de la competencia separada y autónoma de los
tribunales federales y locales (implícitamente en el artículo
97).
Pero este sistema empezó a modificarse en cuanto la
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Suprema Corte de Justicia aceptó, en particular desde 1869,
la impugnación por medio del juicio de amparo de las
sentencias de los tribunales locales dictadas en aplicación de
la legislación también local. Por medio de dicha
jurisprudencia se concentró de manera paulatina la
impugnación de las resoluciones judiciales de todos los
tribunales del país en la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, con lo cual se subordinaron al más alto tribunal
del país los organismos jurisdiccionales del Distrito Federal
y de los estados, que perdieron así su autonomía
[4]
constitucional .
Este cambio verdadero hito en la historia del amparo y la
impartición de justicia en México se basó en una
interpretación artificiosa del artículo 14 de la Constitución
federal de 1857, al grado de que Don Emilio Rabasa, en su
célebre obra “El Artículo 14”, llegó a calificarlo de
corrupción o degeneración.
En el Constituyente de 1916-1917, el tema no pasó
desapercibido ya que en el propio Mensaje y Proyecto de
Constitución, Don Venustiano Carranza, se refirió a él
indicando que:
“Vigesimotercer párrafo del Mensaje. El artículo 14 de la
Constitución de 1857, que en concepto de los
constituyentes, según el texto de aquél y el tenor de las
discusiones a que dio lugar, no se refirió mas que a los
juicios del orden penal, después de muchas vacilaciones y
de resoluciones encontradas de la Suprema Corte, vino
definitivamente a extenderse a los juicios civiles, lo que dio
por resultado, según antes expresé, que la autoridad judicial
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de la Federación se convirtiera en revisora de todos los
actos de las autoridades judiciales de los estados; que el
poder central por la sujeción en que tuvo siempre a la corte,
pudiese ingerirse en la acción de los tribunales comunes, ya
que con motivo de un interés político, ya para favorecer los
intereses de algún amigo o protegido, y que debido al abuso
del amparo, se recargasen las labores de la autoridad
judicial federal y se entorpeciese la marcha de los juicios
del orden común.
Vigésimocuarto párrafo. Sin embargo de esto, hay que
reconocer que en el fondo hay la tendencia a dar al artículo
14 una extensión indebida, estaba la necesidad ingente de
reducir a la autoridad judicial de los estados a sus justos
límites, pues bien pronto se palpó que convertidos los jueces
en instrumentos ciegos de los gobernadores que
descaradamente se inmiscuían en asuntos que estaban por
completo fuera de sus atribuciones, se hacía preciso tener un
recurso, acudiendo a la autoridad judicial federal para
reprimir tantos excesos.
Vigésimoquinto párrafo. Así se desprende de la reforma que
se le hizo, en 12 de diciembre de 1908, al artículo 102 de la
Constitución de 1857, reforma que por lo demás, estuvo
muy lejos de alcanzar el objeto que se proponía, toda vez
que no hizo otra cosa que complicar más el mecanismo del
juicio de amparo, ya de por sí intrincado y lento, y que la
Suprema Corte intentó abrir tantas brechas a la expresada
reforma que en poco tiempo la dejó enteramente inútil.
Vigésimosexto párrafo. El pueblo mexicano está ya tan
acostumbrado al amparo en los juicios civiles, para librarse
de las atribuciones de los jueces, que el gobierno de mi
cargo ha creído no sólo injusto, sino impolítico, privarlo
ahora de tal recurso, estimando que bastará limitarlo
únicamente a los casos de verdadera y positiva necesidad,
dándole un procedimiento fácil y expedito para que sea
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efectivo, como se servirá ver la cámara en las bases que se
[5]
proponen para su reglamentación .
El mismo Carranza advertía que el amparo judicial, gestado
a raíz de la interpretación dada por la Corte al citado
artículo 14 constitucional, convertía a la Federación en la
revisora de todos los actos de las autoridades judiciales de
los estados, con detrimento de la soberanía que la propia
Ley Fundamental les prescribía a éstos. Empero, pudieron
más en el ánimo del jefe constitucionalista razones de tipo
político como la falta de independencia que respecto de los
titulares de los ejecutivos de los estados, y aun de caciques
regionales, prevalecía en los miembros de la judicatura
locales, así como el hecho de que el uso del amparo judicial
sobre todo el referido a la materia civil se hallaba ya
extendido y el pueblo mexicano vería su proscripción como
un retroceso, como un derecho del cual se le despojaba.
Sin embargo, los razonamientos de jefe revolucionario no
fueron compartidos por todos los constituyentes. Hilario
Medina y Heriberto Jara disintieron del proyecto de la
mayoría y formularon voto particular. En la 55ª sesión
ordinaria, celebrada el 22 de enero de 1917, Medina
explicaba:
“El dictamen de la comisión que está de acuerdo con el
proyecto del primer jefe concede el amparo contra
sentencias definitivas que pronuncien los tribunales, esto es,
se conserva la pésima tradición que nulifica la justicia local
[...] La justicia común de los estados, de esta manera, nunca
ha existido ni nunca existirá si van a seguir las cosas como
están en materia de litigios [...] La Constitución de México
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de 1824 tenía un artículo que es muy exacto, pues decía que
todos los juicios civiles y criminales que se tramitan en un
estado, deberían fallarse allí mismo en primera instancia, y
allí debería dictarse la sentencia. Esta es la justicia local
bien entendida. Quiero que se considere cuál es la soberanía
del estado cuando un estado no tiene la última palabra en
esta cuestión y que se somete a sus tribunales;
efectivamente la soberanía del estado en este caso queda
mutilada [...] La diferencia consiste en esto: el proyecto
centraliza la administración de justicia, da a la corte la
última palabra; nosotros pretendemos que haya justicia y se
imparta en cada estado, que cada uno tenga su
jurisprudencia y sus tribunales. La corte sólo falla en
cuestiones constitucionales [...] Mis ideas fundamentales
son éstas: respetemos la soberanía local, la justicia local, el
prestigio de los tribunales locales, y que ellos den su última
palabra, dicten la sentencia y no haya poder humano que
venga a revocarlas, tanto en materias civiles como penales,
ya que constitucional es la Corte si debe conocer esos
asuntos”.
Jara, por su parte, sostuvo el voto particular que
conjuntamente con Medina suscribió, al tenor de los
siguientes argumentos:
“Señores diputados: yo considero que estando los estados de
la Federación constituidos en su régimen gubernamental lo
mismo que está la Federación, es decir, teniendo sus tres
poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, a esos tres poderes
se les debe dejar toda la amplitud de su funcionamiento, a
esos tres poderes se les debe conceder todo el respeto de
que son acreedores. El pacto federal lo entiendo a base de
un respeto mutuo, a base de una verdadera concordia y no a
base de una invasión a la soberanía [...] Por otra parte,
señores, nosotros sabemos que los estados tienen su propia
legislación en consonancia con el código fundamental de la
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República, en consonancia con nuestra carta magna; pero
supuesto que están facultados para tener legislación propia
son distintos los procedimientos empleados para administrar
justicia en los diversos estados, y ninguna más apropiado
para administrar justicia que el que conoce a fondo lo que
ha hecho, que el que conoce la propia ley”.
Como lo habían vislumbrado Rabasa y los propios
constituyentes Medina y Jara, el ensanchamiento del
amparo, al reconocerse finalmente en el propio texto del
artículo 107 constitucional su procedencia en negocios
judiciales, aparte de invadir la soberanía de los estados
argumento central de estos últimos originó el
gravísimo problema del rezago de la Suprema Corte
aspecto sobre el que insistía Rabasa y que llegó a
denominar “tarea imposible” problema que sería la causa
motor de las múltiples reformas que se efectuarían al Poder
Judicial Federal pero, hasta las más recientes de 1999, sin
llegar a afrontar el problema original: la de abatir el
centralismo judicial.
La reforma constitucional de 1951, acogiendo una “tesis
[6]
moderada” en palabras de Don Lucio Cabrera , autor de
una de las más importantes monografías sobre el Poder
Judicial Federal que se han escrito en el país, marcó una
etapa en el desarrollo histórico de la justicia federal y el
inicio de un proceso de descentralización de la misma. En la
exposición de motivos de la reforma se esgrimía como
argumento toral que:
“El régimen inadecuado y francamente anacrónico que
preside a la distribución de competencias entre los diversos
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órganos del Poder Judicial de la Federación, ha redundado
en la formación de un rezago de amparos pendientes de
sentencia de la Suprema Corte de Justicia, que
progresivamente alcanza cifras más alarmantes”.
"Sería quizás ideal, pero no es posible, que la Suprema
Corte conociera, a través del amparo, acerca de todos los
actos que todas las autoridades de la República realizan
continuamente. Las numerosas leyes, en los más variados
temas, expedidas por el Congreso de la Unión y las
Legislaturas de las entidades federativas; los actos de todas
las autoridades administrativas y del trabajo, federales o
locales y las resoluciones judiciales de todos los tribunales
del país, en suma, cualquier acto de la autoridad, puede,
salvo casos de excepción reclamarse por la vía de amparo.
Ello explica la tremenda concentración de negocios
actualmente existente en la Suprema Corte de Justicia, la
que al no poder despachar estos asuntos de su competencia,
puede llegar a paralizar, no sólo el comercio de los bienes,
con graves repercusiones para la economía nacional, sino la
efectiva seguridad jurídica de las garantías individuales. La
necesidad impone, con olvido de cualquier polémica,
soluciones tajantes, válidas para su tiempo”.
Irrumpen así en la impartición de justicia federal los
Tribunales Colegiados de Circuito, bajo la idea de dar
auxilio a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dotados
de jurisdicción para conocer del amparo-legalidad o
casacional procedente contra de las sentencias pronunciadas
por las autoridades jurisdiccionales. Bajo este mismo signo
abatir el rezago que seguía acumulándose en las Salas del
más alto tribunal en 1967, se dieron nuevas reformas en
las que se limitó aún más la jurisdicción de la Corte
mediante la trasferencia de facultades a los Tribunales
Colegiados de Circuito bajo la tónica de reservar para
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aquélla únicamente el control de constitucionalidad y el de
legalidad en los negocios de “mayor entidad”. Bajo esta
misma premisa, en 1988 se da una nueva trasferencia de
jurisdicción hacia los Tribunales Colegiados, con la que,
según se expresaba en la exposición de motivos de dicha
reforma constitucional, se asignaba en su integridad el
control de legalidad a dichos órganos de impartición de
justicia.
La trascendental reforma constitucional en materia judicial
de 1994, introdujo cambios de indiscutible importancia en
la llamada “macrojusticia” entre los cuales se cuenta: 1) La
creación del Consejo de la Judicatura como órgano de
administración y gobierno del Poder Judicial Federal; 2)
Una nueva integración que vuelve a su número original de
11 miembros; 3) La redistribución de las facultades
jurisdiccionales y no jurisdiccionales de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación; 4) El establecimiento de nuevas
atribuciones a cargo de la Suprema Corte para conocer de
las controversias constitucionales y las acciones de
inconstitucionalidad.
La más reciente reforma constitucional en materia judicial
la de 1999 perfiló, en esa línea histórica, a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación con los rasgos característicos
de un verdadero Tribunal Constitucional al transferir, ahora
sí prácticamente de manera exhaustiva, el control de
legalidad a los Tribunales Colegiados de Circuito, mediante
la facultad otorgada al Pleno para expedir acuerdos
generales para remitirles los asuntos en los cuales hubiere
establecido jurisprudencia y limitándose aún más la
procedencia del recurso de revisión en tratándose de amparo
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directo, perviviendo únicamente la facultad de atracción a
cargo de dicho alto tribunal. Adicionalmente, la reforma
clarificó y perfeccionó el sistema de administración y
gobierno a cargo del Consejo de la Judicatura, así como las
relaciones de éste con la propia Corte.
La agenda de la reforma judicial tiene ahora nuevas
asignaturas. La consolidación de un federalismo real
comprende, ineludiblemente, el tema de la impartición de
justicia.
El federalismo significa descentralización que a su vez
consiste en la cesión por parte del gobierno federal, de
atribuciones, recursos y poder a los gobiernos de las
entidades federativas.
La renovación del federalismo implica contar con una nueva
cultura política, administrativa, económica y jurídica. Este
proceso de vigorización del federalismo es congruente con
el perfeccionamiento de la democracia, con una mayor
expresión de la división de los poderes federales, con la
reivindicación institucional de la autonomía política de los
estados y con los nuevos ímpetus de participación de la
sociedad mexicana.
El nuevo federalismo tiene como fin último, revertir la
concentración de atribuciones y decisiones en el centro, a
fin de impulsar las potencialidades locales mediante una
descentralización basada en la autonomía política de los
estados, la renovación de la unidad nacional, la eficacia de
la administración pública, el combate a las disparidades
regionales, y la revisión de los marcos institucionales, a fin
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[7]
de fortalecer la república.
No se trata entonces de una idea exótica ni de inventar un
federalismo, sino llevar a su máxima expresión este
principio fundamental para el mejor cumplimiento de los
cometidos estatales.
No debe extrañar esta postura en tiempos de cambios
vertiginosos en el mundo, que apuntan hacia un siglo XXI
verdaderamente diferente, cambios inéditos en lo
tecnológico, económico y productivo, en la biotecnología,
microelectrónica, informática y robótica; se transforma la
geopolítica mundial, nacen bloques tecnológicos y se
internacionaliza la economía.
En el plano nacional, cada vez se da en mayor grado la
descentralización de competencias y funciones en materias
tributaria, de salud, educación y se profundiza la
descentralización de la vida municipal.
Descentralizar es pues, trasladar las decisiones y las
acciones tan cerca como sea posible de la gente a la que va
dirigida.
La centralización de la impartición de justicia obedeció a
condiciones sociales, políticas e institucionales distintas y
hasta opuestas a las que vivimos en el México de estas
horas.
Por eso es que en el seno del XVIII Congreso celebrado en
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Querétaro en 1994, se mencionó por primera vez que
mediante el control de legalidad se ha desvirtuado
ostensiblemente el propósito inicial del juicio de amparo,
por lo que los tribunales locales se han convertido en
tribunales de instrucción y los federales en revisores de todo
tipo de sentencias del fuero común.
Por eso también es que en el Congreso celebrado en Mérida
el año pasado, todos coincidimos en que el federalismo
mexicano, en particular el federalismo judicial, por su
importancia en la vida nacional, exige una revisión
profunda tendente a lograr una renovación del pacto federal
que establezca el equilibrio con una nueva distribución de
competencias entre los dos ámbitos jurisdiccionales, el
federal y el estadual.
Ahí, en ese mismo evento, en octubre de 1999, se afirmó
que la nueva pluralidad social y política del país provocaría
muy pronto un verdadero federalismo y que éste produciría
importantes cambios para la impartición de la justicia,
asegurándose igualmente que los poderes judiciales
estatales debían estar preparados para tales cambios.
Las entidades federativas del país cuentan hoy día con
poderes judiciales con un alto grado de autonomía,
profesionalismo e independencia, con reconocidos niveles
de eficacia y calidad.
No existen, pues, razones que justifiquen que no sean las
autoridades judiciales estatales las que pronuncien la última
palabra en los asuntos de su competencia, y sí muchas para
que asuman cabal y plenamente el ejercicio de su soberanía.
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Por supuesto que lo anterior no debe verse como una
reacción de lo local contra lo federal, sino la tendencia de
ese nuevo federalismo, de aquel que se encamine a construir
un modelo de desarrollo “a partir de las potencialidades
locales sumadas a una inteligente integración regional, (este
es) el nuevo paradigma”.
A la par de cumplirse el desiderátum constitucional de
autonomía de los gobiernos estatales, con ello se
fortalecería la garantía de tutela judicial efectiva que
preconiza el artículo 17 de nuestra Ley Fundamental, al
trasuntar una reducción sustancial de los tiempos para que
una causa sea definitivamente fenecida, lo cual constituye el
problema más serio y urgente que enfrenta la impartición de
justicia y el cuestionamiento más serio a la legitimidad del
Poder Judicial.
En esta propuesta no se fijan normas, detalles y
procedimientos, la estructuración pertinente será posible
cuando en un amplio diálogo jurídico se dé la comprensión,
la convergencia y el apego a la realidad estatal.
No se trata de imponer esta idea sino de analizar con detalle
lo que se considera socialmente útil en estos tiempos en que
debe y puede hablarse y resolverse de otra forma, en un
marco de auténtica modernización.
Acapulco, Guerrero, octubre 12 de 2000
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Federalismo Judicial —Creación de cortes estatales—
MAG. JORGE ROMERO ZAZUETA
Presidente del Supremo Tribunal de Justicia
del Estado de Sinaloa.
[1]
Véase al respecto a M. CAPELLETTI, Giudici Legislatori?, Giuffré,
Milán, 1984, p. 51. Citado por Cristina García Pascual en “Legitimidad
Democrática y Poder Judicial", Valencia, 1998.
[2]
Véase al respecto a G. RUIZ, El Federalismo Judicial (El modelo
americano), Civitas, Madrid, 1994, p. 15; en el ámbito nacional, J.R. COSSÍO
DÍAZ, Constitución, Tribunales y Democracia, Themis, México, 1998, pp.
227-232.
[3]
Cfr. FIX-ZAMUDIO H. y VALENCIA CARMONA S., Derecho
Constitucional Mexicano y Comparado, Porrúa, México, 1999, pp. 743-744.
[4]
Cfr. H. FIX-ZAMUDIO y J.R. COSSÍO DÍAZ, El Poder Judicial en el
ordenamiento mexicano, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, pp. 910.
[5]
Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones.
Antecedentes, origen y evolución del articulado constitucional, Artículo 107,
Tomo/X, LII Legislatura, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión,
México, 1985.
[6] El Poder Judicial Federal Mexicano y el Constituyente de
1917, UNAM, México, 1968, pp.121-122.
[7]
EL NUEVO FEDERALISMO. Página de internet de la Secretaría de
Gobernación.
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