22-96 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia

22-96
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las catorce horas
del día uno de febrero de dos mil uno.
El presente proceso constitucional ha sido promovido por el ciudadano Ulises Flores, a fin
que este tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicio en su contenido, de los arts. 3,
29, 31, 74, 75 y 100 y, por vicio en su forma, de la totalidad del Decreto Legislativo N°
746, de 12-IV-1991, publicado en el Diario Oficial N° 80, Tomo 311, correspondiente al 3V-1991, por medio del cual la Asamblea Legislativa emitió la Ley Orgánica del Banco
Central de Reserva de El Salvador (LOBCR).
Las disposiciones impugnadas por vicio en su contenido, prescriben:
  "Art. 3. El Banco Central tendrá por objeto fundamental velar por la
estabilidad de la moneda y será su finalidad esencial promover y mantener
las condiciones monetarias, cambiarias, crediticias y financieras más
favorables para la estabilidad de la economía nacional. --- Al efecto
corresponde al Banco: a) Ejercer con carácter exclusivo la facultad de emitir
moneda, de conformidad con la delegación a que se refiere el Art. 35 de la
presente ley; b) Mantener la estabilidad del valor interno y externo de la
moneda y su convertibilidad; c) Prevenir o moderar las tendencias
inflacionarias y deflacionarias; d) Mantener la liquidez y estabilidad del
sistema financiero; e) Propiciar el desarrollo de un sistema financiero
eficiente, competitivo y solvente; f) Regular la expansión del crédito del
sistema financiero; g) Velar por el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos; h) Adecuar el nivel de los medios de pago al desarrollo
de las actividades productivas; i) Administrar las reservas internacionales
del país y el régimen de operaciones de cambios internacionales; j) Dictar
las políticas y las normas correspondientes en materia monetaria, crediticia,
cambiaria y financiera; k) Coordinar sus políticas, con la política económica
del Gobierno; y l) Realizar las actividades, operaciones y servicios que
establecen las leyes y demás disposiciones compatibles con su naturaleza de
Banco Central".
"Art. 29. El Banco realizará sus operaciones monetarias y financieras con
base en el Programa Monetario anual, en el cual se estimarán las
necesidades de medios de pago y de crédito del país y contendrá en forma
explícita los objetivos y metas que se persigan para el período de que se
trate; así como las medidas que se estimen necesarias para asegurar su
consecución. --- El Programa Monetario se presentará al Presidente de la
República y se hará del conocimiento del público en la forma que el Consejo
establezca".
"Art. 31.- El Banco deberá informar al Presidente de la República, sobre las
políticas y normas generales que dicte en el ejercicio de sus atribuciones.
Asimismo, deberá asesorar al Presidente de la República, cuando éste lo
solicite en todas aquellas materias que tengan relación con las actividades
del Banco".
"Art. 74. El Banco no podrá financiar directa o indirectamente al Estado, ni
a las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo, ni adquirir
documentos o valores emitidos por el Estado y las mencionadas
instituciones. El Banco no podrá otorgar avales, fianzas o garantías por
obligaciones contraídas por el Estado y las instituciones y empresas estatales
de carácter autónomo".
"Art. 75.- Se prohíbe al Banco pagar cualquier obligación en colones o en
moneda extranjera, por cuenta del Estado, Instituciones y empresas estatales
de carácter autónomo, sin que previamente se hayan depositado los recursos
correspondientes".
"Art. 100. El Estado deberá restituir las pérdidas del Banco, derivadas de las
operaciones establecidas en la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento
Financiero de Bancos Comerciales y Asociaciones de Ahorro y Préstamo, en
la forma que lo determine el Ministerio de Hacienda".
Han intervenido en el proceso, además del mencionado ciudadano, la Asamblea
Legislativa, el Presidente de la República y el Fiscal General de la República.
Analizado el proceso; y, considerando:
I. En el trámite, los intervinientes expusieron lo siguiente:
1. En su demanda, el ciudadano Flores sostuvo que la emisión del D. L. N° 746/1991
concretó "graves violaciones" a las disposiciones constitucionales que norman el
procedimiento de formación de la ley y, además de esa inconstitucionalidad formal, su
texto incluye preceptos que constituyen violación material a varias normas constitucionales.
Para fundamentar dicha afirmación, dividió la demanda en dos secciones: la primera
comprende la exposición de motivos que justifican –según el demandante– la declaratoria
de inconstitucionalidad por vicio en el contenido; la segunda se refiere a los motivos de
forma, por vicios en el procedimiento de formación de dicha ley.
A. En cuanto a la inconstitucionalidad de contenido, el demandante manifestó:
a. En primer lugar, que existe violación al art. 86 Cn., pues en el decreto impugnado se han
delegado al Banco Central de Reserva de El Salvador –BCR– facultades políticas en
materia monetaria que son propias del Órgano Ejecutivo, delegación que consiste en
otorgar a dicho banco la calidad de entidad "rectora del régimen monetario, bancario y
crediticio", con lo cual se le quitaría al Presidente de la República y a sus Ministros el
control político que sobre la materia les corresponde.
Además, señaló que la ley impugnada no ha cumplido ni con lo establecido en la
Constitución ni con lo establecido en su propio Considerando I, el cual –reproduciendo lo
prescrito en el art. 111 inc. 2° Cn.– señala que "El Estado debe orientar la política
monetaria con el fin de promover y mantener las condiciones más favorables para el
desarrollo ordenado de la economía nacional".
Lo anterior se evidencia, según el mencionado ciudadano, en que el resto de la ley "se
ocupa de ignorar tal precepto constitucional y de construir un edificio que ignora el texto
mismo de la Constitución"; así, ya en el Considerando III se dice que "es necesario otorgar
al Banco Central de Reserva de El Salvador suficiente autonomía institucional y preservar
su carácter técnico, para formular y ejecutar dentro del Programa Monetario las políticas
monetaria, cambiaria y crediticia que aseguren la estabilidad y crecimiento de la
economía", lo cual se concreta más adelante en el art. 3 de dicha ley.
Con ello –señaló–, se vulnera la primacía constitucional, pues no se comprende "cómo un
ente autónomo de carácter técnico pueda tener las facultades de formular y ejecutar las
políticas monetaria, cambiaria y crediticia que, como el mismo Considerando [III]
reconoce, son atribuciones políticas, es decir, del Órgano Ejecutivo, o sea indelegables".
También dijo que el BCR es un ente que carece de personalidad jurídica, pues en la ley no
se establece el patrimonio con el que ha de contar dicho banco, únicamente se menciona en
el art. 4 que el patrimonio estará formado por el capital, reservas y fondos que se
establezcan, sin saberse en concreto cuáles son; razón por la cual, y considerando que "la
persona jurídica creada por la ley [impugnada] es un patrimonio tangible con personalidad
jurídica", concluyó que "si el patrimonio no existe no hay personalidad jurídica".
Argumentó asimismo que a través de la supuesta delegación señalada, se ha marginado a
los funcionarios electos por el pueblo, ya que de acuerdo con lo establecido en el Capítulo
V de la ley impugnada –que comprende los arts. 29 a 34–, los mas altos funcionarios del
Órgano Ejecutivo están separados de sus facultades en cuestiones monetarias, que les
otorgan las disposiciones constitucionales. Así, el Presidente de la República únicamente
tiene la facultad de recibir el Programa Monetario y ser informado de lo que haga el BCR,
"pero no puede hacer nada más", con lo cual está "anulado totalmente como mandatario en
su función política en materia bancaria, monetaria y crediticia".
Lo mismo cabe decir –continuó– de los Ministros y Viceministros, quienes pueden asistir a
las sesiones del Consejo Directivo del banco, con voz pero sin voto. "En definitiva, se ha
pretendido una delegación total. El Órgano Ejecutivo, el Presidente de la República y los
Ministros y Viceministros quedan totalmente marginados de participar en áreas de su
competencia por mandato constitucional. De lo cual resulta que tienen la responsabilidad
conforme a disposiciones constitucionales, pero están privados de las facultades necesarias
para cumplir con esa responsabilidad".
Por otro lado, señaló que aparentemente el Ejecutivo ha delegado sus funciones en el
Consejo Directivo del banco, pero "en realidad la delegación ha sido hecha a una sola
persona". Ello porque el art. 10 de la LOBCR regula la forma de integrar el mencionado
Consejo, y de él se deriva que el mismo Presidente del banco es quien propone las ternas
para nombrar a los dos Vicepresidentes, y considerando que el art. 13 de la misma LOBCR
prescribe que pueden válidamente celebrarse sesiones con cuatro directores y que para
adoptar resoluciones puede hacerse con tres votos conformes, resulta que tales resoluciones
pueden ser tomadas con los votos "del Presidente y los dos Vicepresidentes nombrados por
él". Ello se evidencia –continuó– con lo dispuesto en el art. 23 letras (p) y (q), las cuales,
aun cuando son atribuciones del Consejo Directivo, este puede delegarlas en el Presidente,
por lo cual el demandante concluyó que dicho funcionario puede proponer, nombrar y
remover a los funcionarios y empleados de carácter permanente del banco, así como
contratar a los profesionales o técnicos que realizan estudios o trabajos especiales y al
personal temporal del banco.
Asimismo, dijo que la remoción de los miembros del Consejo Directivo del BCR,
concretamente la de su Presidente, se lleva a cabo con base en el procedimiento que
establece el art. 22 de la referida ley, en donde se faculta únicamente al Consejo de
Ministros para que lo pueda remover y por las causas ahí mencionadas, con lo cual, el
Presidente de la República, que es quién lo nombró, no puede removerlo; con ello –a su
juicio– se contraviene el Derecho Administrativo y la sana práctica de la representatividad
que informa la constitución de los órganos directivos de las entidades autónomas.
Por tanto, el ciudadano Flores afirmó que, si bien la Constitución habilita cierta delegación
de funciones de acuerdo a lo establecido en el art. 111 inc. 1°, ocurre que en el presente
caso esa delegación debió hacerse por medio de una ley que lo dijera expresamente, y que
además se hiciera dentro de las limitaciones naturales y formales que establece la
Constitución y no de forma tácita, como ha ocurrido en la LOBCR. Por tanto, dijo que por
tal delegación de funciones a favor del BCR, el D. L. N° 746/1991 vulnera el art. 86 Cn.
b. Otro motivo de inconstitucionalidad por vicio de contenido alegado por el ciudadano
Flores, es la violación al art. 226 Cn., cuyo texto prescribe "El Órgano Ejecutivo, en el
Ramo correspondiente tendrá la dirección de las finanzas públicas y estará especialmente
obligado a conservar el equilibrio del Presupuesto, hasta donde sea compatible con el
cumplimiento de los fines del Estado".
Al respecto señaló el demandante que corresponde al Presidente de la República por medio
del Ministerio de Hacienda estructurar la política tributaria, presupuestaria y del gasto
público, así como verificar los otros ingresos públicos no tributarios como son: precios
públicos, crédito público, etc.; por lo tanto, para que la dirección de las finanzas públicas
sea eficaz es necesario que el Ejecutivo, por medio de su Ministro de Hacienda disponga,
planifique y formule los programas del crédito público. Sin embargo –señaló–, este crédito
en su aspecto probablemente más importante, solamente puede obtenerse por medio del
BCR que por ley es el agente financiero del Gobierno, pero al no proporcionarle recursos al
Estado –debido a que la ley impugnada lo prohíbe, en los arts. 74 y 75– este tendrá que
recurrir a la Bolsa de Valores y asumir las consecuencias respectivas. En definitiva, esa
limitación al presupuesto sería, según el demandante, claramente inconstitucional en cuanto
contradice el art. 226 Cn.
c. Como último vicio de contenido, el ciudadano Flores señaló que la LOBCR vulnera el
art. 225 Cn., ya que de acuerdo a sus arts. 80 y 100 el Estado tiene la obligación de restituir
las pérdidas del banco derivadas de las operaciones establecidas en la Ley de Saneamiento
y Fortalecimiento financiero de Bancos Comerciales y Asociaciones de Ahorro y Préstamo,
en la forma que determine el Ministro de Hacienda, lo cual atentaría contra la Constitución
porque "el Ministerio de Hacienda no puede echar mano de los fondos públicos cada vez
que el BCR le informe que tiene que pagarle las pérdidas en que incurra"; pues, de acuerdo
al art. 225 Cn. sólo cuando la ley lo autorice, el Estado para la consecución de sus fines
podrá separar bienes de la masa de la Hacienda Pública o asignar recursos del fondo
general para constitución o incremento de patrimonios especiales destinados a instituciones
públicas.
En conclusión, el demandante sostuvo que la LOBCR adolece de inconstitucionalidad de
contenido en tanto que sus arts. 3 y 29 a 34 vulneran el art. 86 Cn. que prohíbe la
delegación de funciones, así como los arts. 111 inc. 2° y 226 Cn., que otorgan al Órgano
Ejecutivo la dirección de la finanzas públicas; también porque sus arts. 74, 75, 80 y 100
vulneran el contenido del art. 225 Cn., que establece cuando y para qué se pueden separar
bienes de la masa de la Hacienda Pública.
B. En cuanto a la inconstitucionalidad por vicio de forma, son básicamente dos los puntos
que alega el demandante; en el primero, lo referente a la problemática de la iniciativa de
ley, y en el segundo, lo relativo al acto del refrendo ministerial. Ambos actos, a su juicio,
fueron hechos por un ministro que no era competente.
a. Respecto del primero, dijo que la LOBCR se dictó a iniciativa del Presidente de la
República por medio de la entonces Ministra de Planificación y Coordinación del
Desarrollo Económico y Social, lo cual en su opinión es inconstitucional porque "en el caso
de leyes que incidan en la Hacienda Pública la iniciativa de ley le corresponde al Presidente
de la República por medio de su ministro de Hacienda".
b. Respecto del segundo, manifestó que, en el presente caso, el refrendo al que se refiere el
art. 163 Cn. fue realizado por la misma Ministra, con lo cual hubo exceso de sus facultades,
al haber efectuado un acto que correspondía al Ministro de Hacienda.
Por ello afirmó que los procedimientos seguidos para la emisión de la LOBCR son
atentatorios a la Constitución, ya que el decreto ejecutivo que contiene la iniciativa de ley,
así como el de la sanción, son nulos, al tenor de lo dispuesto en el art. 164 Cn. De ahí que
también la LOBCR, al no llenar los requisitos que establece el art. 1 del Código Civil –en el
sentido de ser "manifestada en la forma prescrita por la Constitución"–, sea inconstitucional
y por lo tanto no es ley de la República.
En consecuencia –señaló–, existe inconstitucionalidad de forma o procedimiento del D. L.
N° 746/1991, porque vulnera el art. 163 Cn. y la seguridad jurídica.
2. La Asamblea Legislativa, al contestar el informe prescrito en el art. 7 Pr. Cn., expuso que
el contenido de la LOBCR no vulnera la Constitución en los artículos señalados por el
demandante, y por lo tanto no se debe declarar la inconstitucionalidad alegada.
Para justificar tal afirmación dijo que, con fecha 12-IV-1991, emitió la LOBCR a iniciativa
del Presidente de la República por medio de la Ministra de Planificación y Coordinación
del Desarrollo Económico y Social, con lo cual la Asamblea "cumplió con el precepto
constitucional establecido en el art. 133 ord. 2º Cn.", pues dicha disposición se refiere a los
Ministros en general, no importando a qué ramo de la Administración Pública corresponda
determinado proyecto de ley.
De igual forma, aseguró que no ha violado el art. 163 Cn., pues en el momento de la
emisión de dicha ley "el orden económico también correspondía en aquel entonces al
Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social, ya que
había dualidad de funciones con el Ministerio de Hacienda, por lo que el decreto refrendado
está acorde al precepto constitucional antes expuesto".
Tampoco existe –dijo– vulneración al art. 111 Cn., sino todo lo contrario, pues con la
emisión de la LOBCR se ha desarrollado el señalado precepto constitucional al tener un
instituto público que tenga por objeto velar por la estabilidad de la moneda y cuya finalidad
esencial es promover y mantener las condiciones monetarias, cambiarias, crediticias y
financieras más favorables para la estabilidad de la economía nacional.
Finalmente, dijo que no existe transgresión al art. 86 Cn., pues "en ningún momento el
Estado a través del Órgano Ejecutivo ha delegado funciones a otro órgano, razón por la
cual, no existe la inconstitucionalidad alegada".
Concluyó su informe solicitando a este tribunal se sobresea en el presente proceso, pues no
existe la inconstitucionalidad alegada por el ciudadano Flores en su demanda.
3. Por su parte el Presidente de la República Dr. Armando Calderón Sol, al rendir su
informe expuso lo siguiente:
A. Con relación a la supuesta inconstitucionalidad por vicio de forma, dijo que la materia
relativa al proceso de formación de la ley no ha sido desarrollado por la legislación
secundaria en forma detallada y minuciosa; las únicas disposiciones relativas al tema se
encuentran contenidas en el Código Civil, en el Capítulo Segundo del Título Preliminar,
bajo la denominación Promulgación de la Ley, que poco o nada ayudan a la solución de la
problemática planteada, de tal manera que "serán los preceptos constitucionales los únicos
que deben invocarse e interpretarse para buscar, localizar y encontrar los argumentos que
concluyan acerca de la inconstitucionalidad que se alega".
En torno a lo prescrito en el art. 133 ord. 2° Cn., advirtió que la iniciativa de ley del
Presidente de la República se ubica en la Sección Segunda del Capítulo I correspondiente al
Título VI de la Constitución, denominada La ley, su formación, promulgación y vigencia;
por lo que "tiene un carácter especial que le confiere primacía o prioridad sobre las normas
generales establecidas en el capítulo relativo al Órgano Ejecutivo".
Continuó argumentando que la iniciativa de ley otorgada por la Constitución al Presidente
de la República, no exige ni reclama ningún tipo de requisito o cualidad del Ministro por
medio del cual se haga uso, no pudiendo interpretarse su actuación con un rigor mayor y
obligar a lo que el texto constitucional no contempla.
La iniciativa de ley –dijo– no tiene relación alguna con los negocios públicos que manejan
y gestionan los diferentes ministerios, según el art. 159 Cn., como tampoco puede
entenderse que éste "acto legislativo" del Presidente de la República mediante uno de sus
ministros tenga la calidad de decreto, orden y providencia, en los que se prescribe la
participación del ministro del ramo respectivo. "La disposición constitucional únicamente
obliga a que la iniciativa de ley se canalice por medio de los ministros, a los que no se les
exige cualidad o situación alguna para que puedan verificarla. El intérprete de la
Constitución no puede demandar cualidades o requisitos que no se encuentren establecidos
y consagrados en la misma".
No obstante lo anterior, y aun dando por sentado que efectivamente a los proyectos de ley
debe dárseles iniciativa a través del ministro del ramo competente en razón de la materia,
dijo que "la Presidencia de la República cumplió, tratándose de la LOBCR, con todos y
cada uno de los mandatos que comprende la normativa constitucional, en especial con el
art. 163". Con lo cual afirmó que no cabe la argumentación del demandante en el sentido
que la iniciativa de ley debió encauzarla el Presidente de la República a través del Ministro
de Hacienda, pues dicha afirmación parte de una base errónea, ya que "el concepto de
banca central ha evolucionado en los últimos veinte años y es el que recoge la LOBCR, al
atribuirle a tal ente, como su finalidad esencial, la de promover y mantener las condiciones
monetarias, cambiarias, crediticias y financieras más favorables para la estabilidad
económica".
Nada tiene que ver –aseveró– la moderna y actual banca central con las finanzas públicas,
ya que en los países que viven a plenitud una economía social de mercado sana y vigorosa,
es un recuerdo histórico que la banca central sea un banco prestatario del Estado, que lo
financie con préstamos y que eventualmente cubra su déficit fiscal, así como que en
algunas ocasiones constituya cauciones para obligaciones del Estado y entes
descentralizados. Sobre el particular citó a Giuliani Fonrouge, quien en su Derecho
Financiero sostiene que el objeto de las finanzas públicas lo constituyen manifestaciones
fundamentales de la actividad financiera, los ingresos, los gastos y la conservación de los
bienes o gestión de los dineros públicos; y que, si bien la materia sobre la cual se desarrolla
es económica, corresponde a un sujeto político, que es el Estado, y a un objeto de la misma
índole.
Finalizó en este punto diciendo que la iniciativa del proyecto de la ley que se impugna, fue
ejercida a través de la titular del extinto Ministerio de Planificación y Coordinación del
Desarrollo Económico y Social, quien tenía competencia en cuestiones relacionadas con el
desarrollo económico, del cual la estabilidad económica, mediante la promoción y
mantenimiento de las condiciones monetarias, cambiarias, crediticias y financieras, no es
más que una faceta.
Por tanto, dijo que la iniciativa de ley que dio el Presidente de la República tuvo su base en
el art. 33 ord. 1º del Reglamento Interno del Organo Ejecutivo, el cual antes de las reformas
emitidas por el D. E. N° 113, de 20-XII-1995, publicado en el D. O. N° 239, Tomo 329,
correspondiente al 23-XII-1995, prescribía: "Compete al Ministro de Planificación y
Coordinación del Desarrollo Económico y Social: 1. Asistir y asesorar al Presidente de la
República, Consejo de Ministros y demás entes del Sector Público en materia de políticas,
estrategias, planes, programas y proyectos económicos, sociales e institucionales para el
desarrollo".
Al referirse a la supuesta transgresión al art. 163 Cn., dijo que el art. 135 Cn. ordena la
sanción del Presidente de la República para que una ley complete su procedimiento de
formación, "no requiriendo la refrenda ministerial, ya que se trata de un acto sui generis
que complementa la actividad legislativa, sin relación alguna con los actos de gestión de los
negocios públicos que corresponde al Órgano Ejecutivo".
Y es que –dijo–, entender que esos actos del Presidente de la República deben acomodarse
a las formalidades prescritas en el art. 163 Cn., no es mas que una forma de exigir
requisitos o recaudos no contemplados en la Constitución, debido a que se trata de materias
especiales que atañen a relaciones interorgánicas, es decir, entre dos órganos fundamentales
del Gobierno –Ejecutivo y Legislativo–. No obstante, "y aún en la circunstancia de que la
Constitución exige la refrenda ministerial, la Presidencia de la República ciñó su actuación
a la Constitución puesto que la sanción y promulgación fue autorizada por el Ministro del
ramo correspondiente, es decir el de Planificación y Coordinación del Desarrollo
Económico y Social".
B. En cuanto a la supuesta inconstitucionalidad de contenido, el Presidente de la República
dijo:
a. En primer lugar, que el demandante parte de una tesis errónea al considerar que se ha
delegado al BCR la función rectora del régimen monetario, bancario y crediticio que, a su
entender, por mandato constitucional corresponde al Órgano Ejecutivo, lo cual dijo el Jefe
de Estado que no es cierto.
En ese sentido, señaló que de acuerdo al principio de división o separación de poderes
establecido en el art. 86 Cn., se exige que las atribuciones que a cada uno de ellos se
encomiendan sean ejercidas de manera independiente; además, dicha disposición
constitucional establece que ningún órgano fundamental del Gobierno puede delegar o
encomendar a otro las funciones o actividades que le han sido atribuidas, lo cual no sucede
en todas partes, ni siempre ha acontecido así en El Salvador, y a título de ejemplo citó el
caso del Código Civil, que debe su legal existencia a una delegación de funciones
legislativas realizada por el entonces Poder Legislativo al entonces Poder Ejecutivo.
Para que opere la delegación de funciones –afirmó– se debe cumplir escrupulosamente con
ciertos requisitos, entre los cuales mencionó: que el órgano delegante manifieste
expresamente su voluntad de encomendar determinado asunto a otro órgano, llamado
delegado; que el órgano delegante tenga dentro de su esfera de competencia o atribuciones
el acto o actos objeto de la delegación; y, que el órgano delegado no tenga competencia,
pero que la adquiera en virtud de la delegación efectuada.
La delegación –dijo– no tiene asidero constitucional en El Salvador; no obstante, si lo
tuviera, tendría que darse en las condiciones y requisitos anteriormente señalados. Sin
embargo, concluyó que la delegación de funciones nada tiene que ver con la ley, que
únicamente debe autorizarla dentro de determinado marco.
Las competencias y atribuciones del BCR –continuó– no se relacionan en forma alguna con
el fenómeno de la delegación, ya que tienen su origen en el principio de legalidad que
determina que los funcionarios del Estado son delegados del pueblo y no tienen más
atribuciones que las que expresamente les da la ley. En tal sentido, la Asamblea Legislativa,
al emitir la LOBCR ha hecho uso de las facultades constitucionales que le confiere el art.
131 ord. 21° Cn., según el cual "Corresponde a la Asamblea Legislativa: (...) 21°
Determinar las atribuciones y competencias de los diferentes funcionarios cuando por esta
Constitución no se hubiese hecho".
Por tanto, la creación mediante ley de ciertas competencias no es –según el entonces
Presidente de la República– un acto de delegación, sino una consecuencia del principio de
separación de poderes, en virtud del cual un órgano, en este caso el Legislativo, emite una
ley, y otro, el Ejecutivo se encarga de darle debido cumplimiento, de tal forma que sus
funcionarios mandan y ordenan por la autoridad de la ley les confiere; por ello, cada uno de
los actos de la administración pública quedan legitimados si se actúa de conformidad al
principio de legalidad.
En este punto hizo referencia a la doctrina del Derecho Constitucional y Administrativo,
según la cual la competencia que deriva de la ley puede ser: centralizada, cuando está
conferida a los órganos superiores del Poder Ejecutivo, Presidente de la República,
Ministros y Viceministros del Estado; desconcentrada, cuando se atribuyen porciones de la
misma a órganos medios o inferiores de la administración del Estado; y descentralizada,
cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la administración del
Estado, dotado de personalidad jurídica propia.
Con base en ello, afirmó que la atribución de competencia descentralizada trae la necesaria
consecuencia de dar vida a una persona jurídica estatal, y que tal es el caso del BCR que se
convierte en un ente descentralizado o autónomo que se integra a la Administración
Pública. A lo cual agrego que, según el art. 2 de la Ley de la jurisdicción contenciosoadministrativa, para los efectos de dicha ley se entiende por Administración Pública el
Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones autónomas, semiautónomas
y demás entidades descentralizadas del Estado.
Continuó argumentando que los entes descentralizados representan una parte significativa y
de la mayor importancia de la Administración Pública; no se trata de particulares o
administrados sino de personas jurídicas estatales u órganos personalizados, cuyos fines y
patrimonio son públicos, las personas que les prestan sus servicios son empleados y
funcionarios públicos y las tareas que desempeñan son funciones públicas, sustentadas
exclusivamente en la ley; la creación de entes descentralizados obedecería, entonces, a una
técnica operacional para un mejor desempeño de las tareas encomendadas al órgano
respectivo.
Las reflexiones expuestas –dijo– se enlazan y entremezclan con la argumentación del
demandante, quien sostiene que la LOBCR contiene una violación al art. 111 inc. 2º Cn., ya
que no es el Órgano Ejecutivo el que administra la política monetaria. Sobre ello, dijo el
Presidente de la República que en el precepto indicado se alude al Estado, no al
mencionado órgano, y esto por la circunstancia de que varios órganos estatales deben
concurrir en orientar la política monetaria; para el caso, la Asamblea Legislativa, mediante
la LOBCR y otros instrumentos legales, crea el marco jurídico dentro del cual la banca
central deberá efectuar este cometido.
Ahora bien, dijo que la Asamblea Legislativa, como organizador y dispensador de
competencias y en uso de las potestades que le confiere la Constitución puede, previa
evaluación de los intereses públicos, asignar y determinar el órgano estatal que diseñará en
detalle e impulsara la política monetaria. Y es así que decidió por conveniencia pública que
un ente descentralizado al que denominó Banco Central de Reserva de El Salvador –BCR–,
estructurado de una manera técnica y alejado de las pasiones de la política partidista,
gestionara los intereses nacionales de la política monetaria.
Finalmente, en cuanto a este punto dijo el Presidente de la República que existen
diferencias entre delegación de funciones y otorgamiento de competencia a un ente
descentralizado, las cuales son: que la descentralización es permanente y constitutiva,
general, abstracta y normal, mientras que la delegación es una técnica organizativa de
carácter transitorio y para competencias determinadas; la desconcentración es una forma de
organización administrativa de carácter estable y permanente, mientras que en la delegación
no se modifica la organización administrativa del Ejecutivo, sino solo su dinámica.
b. En cuanto que el BCR carece de patrimonio, señaló que todo ente descentralizado, como
persona jurídica que es, dispone de un patrimonio, sin interesar los bienes que lo
conforman. El BCR –dijo– por ley tiene un patrimonio y no solamente en el sentido que es
poseedor y titular de bienes, sino porque también tiene la aptitud de adquirir derechos y
contraer obligaciones.
c. Respecto de la supuesta marginación de los funcionarios electos por voto popular en la
gestión de los intereses públicos en la banca central, sostuvo que, de acuerdo al art. 150
Cn., únicamente el Presidente y Vicepresidente de la República son funcionarios de
elección popular y, por lo tanto, solamente esos funcionarios podrían manejar la política
monetaria, por lo cual los Ministros y Viceministros de Estado quedarían incapacitados, no
obstante que integran el Órgano Ejecutivo.
Por otra parte, dijo que de acuerdo al inc. 2º del art. 111 Cn. es el Estado el que orienta la
política monetaria, "quedando a discreción del Órgano Legislativo designar a través de la
ley el órgano encargado de delinearla en detalle y luego ejecutarla".
d. Sobre la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 10 y 22 de la LOBCR por contravenir
el art. 167 Cn., que enumera las atribuciones del Consejo de Ministros, argumentó que tal
disposición constitucional establece las atribuciones de dicho consejo de manera diversa a
la que consagra las competencias y obligaciones del Presidente de la República y otros
funcionarios; ya que el texto de dicha disposición en lo pertinente reza: "Corresponde al
Consejo de Ministros", término que "denota la idea de asignación de una atribución, de que
tiene la obligación de realizarla, sin que ello signifique que solo esas atribuciones son las
que puede legal y jurídicamente realizar". A ello agregó que la idea anterior debe
complementarse con los instrumentos constitucionales de que dispone la Asamblea
Legislativa, entendiéndose por tal la potestad de dictar leyes que originan competencias a
diferentes funcionarios del Estado, y que no se encuentren establecidas en la Constitución.
e. Con respecto a la vulneración al art. 226 Cn. por los arts. 74 y 75 de la LOBCR, señaló
que de la lectura de los argumentos este tribunal puede formarse una opinión sobre el
"concepto arcaico y vetusto que el Doctor Flores posee de la banca central. Las
innovaciones y cambios que orientan esta temática son precisamente en ese sentido: que la
banca central no maneje el crédito público".
En este punto citó al mencionado Giuliani Fonrouge, quien sostiene que "por crédito
público puede entenderse la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para
obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de que goza por su patrimonio,
los recursos de que puede disponer y su conducta".
El crédito público –continuó– tiene por finalidad obtener los fondos indispensables para
que el Estado pueda hacer frente a sus necesidades; antiguamente –reseñó–, cuando se
confiaba la administración del crédito público a la banca central, ésta, al carecer de fondos,
recurría a la emisión de moneda para satisfacer los requerimientos del Estado, con lo cual el
déficit fiscal, con sus incidencias negativas desde el punto de vista económico y social, era
financiado y cubierto con la emisión de nueva moneda que carecía de respaldo económico
adecuado, provocando la inflación. "Para evitar estos yerros que tan caro han pagado la
población de los estados y que ha repercutido negativamente en la sanidad de las
economías, la banca central moderna no maneja ni gestiona el crédito público".
Nuestro régimen jurídico –dijo– sigue esta línea de pensamiento. El art. 226 Cn.
encomienda las finanzas públicas al Órgano Ejecutivo; luego, la legislación secundaria a
través de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado (conocida como Ley
SAFI) encomienda a la Dirección General del Crédito Público el manejo y administración
del crédito público, que tiene por finalidad obtener, dar seguimiento y controlar recursos
internos y externos originados por vía de endeudamiento público, regulando y
reglamentando el Título V de dicha ley ampliamente la materia.
Por lo tanto, dijo que puede comprobarse que la legislación secundaria cumple con la
normativa constitucional, específicamente la LOBCR y la Ley SAFI.
f. Por otra parte, se refirió a la custodia de las reservas internacionales, diciendo que por
medio de la administración de las mismas el BCR ejerce su función de preservar la
estabilidad del valor externo de la moneda. Así, las reservas internacionales constituyen una
reserva de divisas para atender posibles demandas de moneda extranjera, sin las cuales se
afectaría la estabilidad del valor externo del colón.
La administración de estas incluye –dijo– la compra y venta de moneda extranjera, así
como la de instrumentos financieros y metales preciosos. Sin embargo, llamó la atención a
que el peticionario no invoca ninguna disposición constitucional que resulte transgredida
por el art. 3 ord. 1º de la LOBCR.
g. Finalmente, dijo que la demanda del ciudadano Flores trata de demostrar la
inconstitucionalidad de los arts. 80 y 100 de la ley impugnada porque considera que
vulneran el art. 225 Cn., el cual prescribe que sólo cuando la ley lo autorice, el Estado para
la consecución de sus fines podrá separar bienes de la masa de la Hacienda Pública o
asignar recursos del fondo general para la constitución o incremento de patrimonios
especiales destinados a instituciones públicas.
Al respecto, dijo que el precepto constitucional y las disposiciones legales mencionadas no
guardan relación entre sí, y resulta imposible armonizarlas debido a que se refieren a
fenómenos o eventos distintos. Los preceptos legales tratan la disminución o pérdida del
patrimonio del BCR y la disposición constitucional se refiere a la asignación de fondos
destinados a crear entes descentralizados o a incrementar sus patrimonios; las pérdidas o
disminuciones patrimoniales de los entes descentralizados no son objeto de un tratamiento
constitucional.
Con base en las anteriores razones, el Presidente de la República concluyó que no existe la
inconstitucionalidad de contenido alegada por el demandante, por lo que pidió a este
tribunal que se declare sin lugar la inconstitucionalidad del D. L. N° 746/1991, por el cual
la Asamblea Legislativa emitió la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva.
4. Al contestar el traslado de ley, el Fiscal General de la República, Dr. Manuel Córdova
Castellanos, se refirió por separado a cada uno se los vicios de inconstitucionalidad
alegados por el demandante, de la siguiente forma:
A. Sobre la inconstitucionalidad por vicio de forma, procedió a examinar el capítulo de la
Constitución relativo a la hacienda pública, y comenzó por referirse al art. 223 Cn. que
define los elementos que conforman la misma, diciendo que tal concepto es diferente del
concepto de finanzas públicas. El art. 223 Cn. menciona los bienes que forman la Hacienda
Pública, es decir, el patrimonio del Estado y las obligaciones a su cargo, de lo cual se
establece que bajo tal concepto se entiende el conjunto de bienes que pertenecen al Estado.
En cambio, finanzas públicas es, según el mencionado funcionario, un galicismo que se
identificó incorrectamente con hacienda pública, pero que en realidad es un concepto
diferente y más amplio, "una ciencia que implica la fijación de políticas financieras para el
mantenimiento y desarrollo del Estado y de la propia Hacienda Pública, así como la
administración y manejo de ésta, pero que comprende también aspectos relacionados con la
economía privada, los incentivos y correctivos de la misma, como formando parte de la
situación económica del Estado".
En ese orden, afirmó que la dirección de las finanzas públicas –en su sentido amplio y
restringido– le corresponde al Órgano Ejecutivo "en el Ramo respectivo", que puede
desarrollar a través de varios Ministerios, como podrían ser el de Economía, Hacienda,
Agricultura y Ganadería o anteriormente el de Planificación y Coordinación del Desarrollo
Económico y Social. Por consiguiente, al no referirse la LOBCR a la "Hacienda Pública",
en su sentido restringido, pudo legalmente someterse el proyecto a conocimiento de la
Asamblea Legislativa por medio del Ministerio de Planificación y Coordinación del
Desarrollo Económico y Social.
Por otro lado, opinó que el art. 226 Cn. únicamente determina que la dirección de las
finanzas públicas le corresponde al Órgano Ejecutivo, pero en ninguna forma determina
cuál ramo del Ejecutivo debe ejercer tal dirección pues sólo menciona el "Ramo
correspondiente". Y es que, de conformidad con el art. 150 Cn. el Órgano Ejecutivo está
integrado por el Presidente de la República, el Vicepresidente, los Ministros, Viceministros
y sus funcionarios dependientes; por su parte el art. 159 Cn. establece que "para la gestión
de los negocios públicos habrá las Secretarías de Estado que fueren necesarias, entre las
que se distribuirán los diferentes Ramos de la Administración".
Con sólo estas dos disposiciones –dijo– queda claro que la Constitución no estableció las
atribuciones que le corresponderían a cada Secretaría de Estado y únicamente hizo una
referencia en el caso de la Defensa Nacional y la Seguridad Pública, que ordenó que
estuvieran adscritos a Ministerios diferentes. La decisión le corresponde al Presidente de la
República que, por asignar el art. 226 Cn. la dirección de las finanzas públicas al "Organo
Ejecutivo, en el Ramo correspondiente", puede designar a cualquier Ministerio que sea
adecuado, sin romper la lógica administrativa de la competencia que le corresponde a cada
uno, a veces compartida.
Por otro parte –señaló–, el art. 133 ord. 2º Cn. establece que tiene iniciativa de ley "el
Presidente de la República, por medio de sus Ministros"; de ahí que, si el Presidente de la
República es la cabeza del Órgano Ejecutivo y es quien tiene iniciativa de ley, a él le
corresponde decidir por medio de qué Ministerio propone determinado proyecto de ley a la
Asamblea Legislativa, siempre que con ello no violente los campos específicos que
constitucionalmente se pueda haber asignado como pertenecientes al Ministerio de Trabajo,
Ministerio de Economía o el Ministerio de Hacienda, que tienen apartados especiales en la
Constitución, aunque a ninguno de éstos les corresponde directamente, por mandato
constitucional, la dirección de la Finanzas Públicas ni tienen iniciativa de ley.
En consecuencia, dijo que la LOBCR no le otorga a dicho banco "la dirección de las
finanzas públicas", que según el art. 226 Cn. le corresponde al Ejecutivo, en el ramo
correspondiente, sino que en el art. 3 únicamente se le ordena velar por la estabilidad de la
moneda y mantener las condiciones financieras más favorables para la estabilidad de la
economía nacional; sólo se le está imponiendo la obligación de "mantener" esas
condiciones, pero no la facultad de tener la dirección de las finanzas públicas, la que
siempre le corresponde al Órgano Ejecutivo, al Presidente de la República.
También dijo que la moneda no es patrimonio exclusivo del Estado, en el sentido que lo es
la Hacienda Pública, sino que también pertenece a los particulares en la medida en que la
poseen legalmente. La inestabilidad de la moneda afecta la economía en general, privada o
pública de la Hacienda Pública, por consiguiente, dijo que la LOBCR no es propiamente de
la Hacienda Pública y podía someterse a conocimiento de la Asamblea Legislativa por
medio del Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social.
Por tanto, sostuvo que sobre este vicio no existe la inconstitucionalidad alegada por el
ciudadano Ulises Flores.
B. En cuanto a la inconstitucionalidad por vicio de contenido señaló que la dirección de las
finanzas públicas le corresponde efectivamente al Presidente de la República como cabeza
del Ejecutivo, y que la asignación al BCR de la atribución de "velar por la estabilidad de la
moneda" y "mantener (...) las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias y las
financieras más favorables para la estabilidad de la economía nacional", no implica delegar
la atribución del Ejecutivo de dirigir la "política financiera", sino que únicamente se le
asigna al BCR una función administrativa o de ejecución de determinada política financiera
ya señalada en el Programa de Gobierno que elabora el Ejecutivo.
Señaló asimismo que el Considerando III de la ley impugnada justifica que dicho banco
debe tener suficiente autonomía institucional y preservar su carácter técnico para formular y
ejecutar dentro del programa monetario las políticas monetaria, cambiaria y crediticia que
aseguren la estabilidad y crecimiento de la economía". Ese programa, de conformidad con
el art. 29 de la referida ley, es presentado al Presidente de la República, pero esa
presentación no puede ser un mero acto de cortesía o de comunicación de una decisión final
ya formulada, como lo pretende el demandante, al señalar que el Presidente de la República
"no puede hacer nada más", pues la facultad constitucional de dirigir las finanzas públicas
es de mayor jerarquía que cualquier ley secundaria y por consiguiente, la interpretación
correcta y constitucional de aquella disposición es que, al ser presentado el Programa al
Presidente de la República, éste pueda ejercer la dirección de la política financiera, como lo
ordena la Constitución, haciendo las observaciones y correcciones que crea convenientes,
que puede formular directamente o por medio del Presidente o los miembros del Consejo
Directivo nombrados a propuesta de los Ministerios señalados.
La afirmación hecha por el demandante de que el Órgano Ejecutivo, el Presidente de la
República y los Ministros "quedan totalmente marginados de participar en áreas de su
competencia por mandato constitucional" porque "tienen la responsabilidad (...) pero están
privados de las facultades necesarias para cumplir con ea responsabilidad", es ilógica
gramatical y constitucionalmente, según el Fiscal General de la República.
Y es que, el Presidente de la República, desarrollando la facultad que le conceden los arts.
226 Cn. –dirección de las finanzas públicas– y 168 ord. 15° Cn. –velar por la eficaz gestión
y realización de los negocios públicos–, traza la dirección política financiera del Estado,
comprendida la monetaria, que posteriormente debe desarrollar el BCR en cumplimiento de
sus objetivos primordiales.
Por otra parte dijo que, como el propio demandante lo reconoce, la política financiera
comprende otros campos que exceden al de la mera estabilidad monetaria; por
consiguiente, el objetivo o finalidad asignada al BCR no es inconstitucional por no implicar
delegación de la facultad que le corresponde al Ejecutivo de conformidad con el art. 226
Cn., quien puede ejercerla en uso de la jerarquía constitucional de la misma.
En cuanto a que el Presidente del BCR sea inamovible, dijo que ello carece de
implicaciones constitucionales, y por tanto afirmó únicamente que no es cierto, y el hecho
que la misma ley establezca que pueda ser removido por el Consejo de Ministros no es
inconstitucional, ya que las atribuciones constitucionales de dicho consejo son exclusivas
de él, pero no excluyentes de otras que se le otorguen por ley secundaria.
Al referirse a la violación del art. 226 Cn. dijo que la ley que establezca una prohibición de
proporcionar recursos al gobierno, no es inconstitucional si no existe una disposición
constitucional que le ordene hacerlo; es más, doctrinariamente puede ser considerado hasta
conveniente. No es cierto entonces –afirmó– que haya oposición con el art. 226 Cn., por el
contrario, tiene por objeto conservar el equilibrio del presupuesto y la estabilidad
financiera, porque sería fácil elaborar presupuestos excesivos acudiendo a prestamos del
BCR para establecer el equilibrio presupuestario.
Por otro lado, dijo que el argumento del demandante que en el art. 100 de la LOBCR se
establece que el Estado debe restituir las pérdidas del banco derivadas de las operaciones
establecidas en la Ley Saneamiento y Fortalecimiento Financiero de Bancos Comerciales y
Asociaciones de Ahorro y Préstamo, no es un caso que esté relacionado con el art. 225 Cn.
En el caso de la ley impugnada –opinó–, se trata únicamente del hecho que el Estado ha
tomado a su cargo la obligación de restituir esas pérdidas dentro de un contexto global de
saneamiento y fortalecimiento del sistema financiero que le corresponde al Estado, pero en
ninguna forma se esta haciendo la separación de bienes o asignación de recursos, sino
únicamente establece la obligación. En todo caso, estando consignado en una ley
secundaria, se estaría en la situación prevista por el art. 225 Cn. es decir, que "la ley lo
autorice".
Concluyó diciendo el Fiscal General de la República que no hay inconstitucionalidad en el
proceso de formación de la ley por haberse propuesto el proyecto por medio de la Ministra
de Planificación y Coordinación Económica y Social, pues no se trata de una ley que regule
cuestiones propiamente relativas a la Hacienda Pública, como patrimonio del Estado de
acuerdo al contenido del art. 223 Cn. Y que tampoco existe inconstitucionalidad material
por cuanto no hay delegación de la facultad del Ejecutivo de tener "la dirección de las
finanzas públicas" al BCR, ya que únicamente se le ha otorgado la finalidad de "velar por la
estabilidad de la moneda" y "mantener las condiciones financieras más favorables para la
estabilidad de la economía nacional", lo que constituye una actividad sometida a la
dirección política financiera del Órgano Ejecutivo, que comprende los aspectos económicos
referidos a la actividad privada y los propiamente financieros.
II. Expuestos los argumentos del demandante para evidenciar la inconstitucionalidad de la
ley impugnada, las razones aducidas por la Asamblea Legislativa y el Presidente de la
República para justificar su emisión y la opinión del Fiscal General de la República, previo
a decidir en el fondo sobre lo planteado por el peticionario, es necesario hacer una
ordenación de los argumentos esgrimidos en su demanda, a fin de examinarlos lógicamente.
En lo que el peticionario llamó primera sección de la demanda, expuso los motivos
advertidos por él sobre la supuesta inconstitucionalidad de contenido, diciendo que los arts.
3, 29, 30, 31 y 32 del D. L. N° 746/1991 vulneran la Constitución en su art. 86 –prohibición
de delegación de atribuciones–, y arts. 111 inc. 2° y 226 Cn. –que según el actor otorgan al
Órgano Ejecutivo la dirección de la finanzas públicas–; los arts. 74 y 75 del decreto
impugnado vulneran a su entender el 225 Cn.; y los arts. 80 y 100 violan el art. 226 Cn.
Luego, en lo que denominó segunda sección de la demanda constan los motivos que
advirtió sobre la inconstitucionalidad de forma, los cuales a su juicio son: primero, vicio en
el procedimiento de formación en tanto el decreto impugnado fue propuesto por el
Presidente de la República a través de un ministro que no era el competente, con lo cual se
ha vulnerado el art. 163 Cn.; y segundo, el refrendo del mencionado decreto se dio por un
ministro que no era el apto, con lo cual también se viola el art. 163 Cn.
Se advierte que, en relación con el esquema propuesto por el demandante, esta Sala puede
examinar dichos motivos de acuerdo a un orden más conveniente, a fin que los efectos de
su pronunciamiento sean lógicos y coherentes con los vicios planteados. Razón por lo cual
en la presente decisión se examinará en primer lugar el motivo de inconstitucionalidad que
se fundamenta en vicio de forma, pues si este se llega a establecer, la consecuencia sería
expulsar todo el decreto del ordenamiento jurídico, haciendo innecesario el examen de los
motivos de contenido; si, por el contrario, se establece que no existe la inconstitucionalidad
alegada, corresponderá entonces examinar los vicios de contenido planteados en la
demanda, cuyas consecuencias no serán extensivas a todo el decreto, sino únicamente a las
disposiciones específicas señaladas.
III. Aclarado lo anterior, es procedente pasar a anotar ciertos aspectos que son propios de la
inconstitucionalidad por vicio de forma, y que resultan relevantes para efecto de la presente
decisión:
1. En la jurisprudencia de esta Sala se ha distinguido entre una inconstitucionalidad por
vicio de forma y una por vicio de contenido –sobre la cual se hará referencia más adelante–,
y se ha dicho que el objeto del proceso de inconstitucionalidad, entendido dicho concepto
como la materia o el sustrato sobre el cual recaen las actuaciones de los sujetos procesales,
está constituido, cuando se refiere a vicio de forma o procedimiento, por la pretensión que
esta Sala invalide la disposición estimada inconstitucional, por no cumplir la misma con los
requisitos formales establecidos por la disposiciones constitucionales que rigen su validez.
Es pertinente aquí recordar que, para que una disposición sea conforme a la Constitución
deben cumplirse dos aspectos básicos: uno formal, en tanto que su producción debe
verificarse por los órganos y conforme al procedimiento que la misma Constitución
prescribe, además que debe respetarse la distribución de materias cuya regulación la Ley
Suprema asigna a diferentes órganos y entes; y otro material, que se deriva del hecho que la
Constitución condiciona normativamente el contenido del ordenamiento jurídico. Ello
implica un condicionamiento positivo, pues desde la misma Constitución se establece una
disciplina constitucional de las fuentes al determinar cuáles son los actos normativos
válidos y cuál la relación entre ellos.
En tal sentido, la Constitución establece una doble limitante para los órganos encargados de
la producción normativa: por un lado, sólo podrán producir normas jurídicas conforme a los
procedimientos constitucionales establecidos para tal efecto; y por otro, únicamente podrán
formar parte del ordenamiento jurídico aquellas normas que no contraríen el contenido de
la Constitución.
2. Por otro lado, debe señalarse también que la pretensión –en este caso la pretensión de
inconstitucionalidad– ejerce una importante función determinadora del proceso de
inconstitucionalidad, ya que éste se inicia, mantiene y concluye para decidirla, vale decir,
para desarrollar los actos procesales pertinentes que permitan a este tribunal conocer
suficientemente el asunto que se va a decidir y, consecuentemente, emitir un
pronunciamiento sobre la conformidad o disconformidad de la disposición impugnada con
la Constitución.
El proceso de inconstitucionalidad, dada su configuración legal como control abstracto de
constitucionalidad de las normas, no exige como fundamento de su pretensión la existencia
de hechos concretos que afecten la esfera jurídica del pretensor, por lo que la causa o título
de la pretensión en este proceso radica en los motivos de inconstitucionalidad que alega el
demandante; en tal sentido, en la pretensión de inconstitucionalidad los motivos alegados
por el demandante vienen a configurar el aspecto fáctico o material que constituye su causa.
3. Asimismo, es necesario reiterar lo que antes se ha señalado en la jurisprudencia de este
tribunal, en el sentido que la pretensión de inconstitucionalidad fundada en un vicio de
forma o de procedimiento, no debe basarse en cualquier inobservancia a las formas de ese
procedimiento; es decir, que la inconstitucionalidad por vicio de forma no radica en
cualquier transgresión en el proceso de formación de la ley, sino sólo aquéllas que con su
inobservancia inciden negativamente en lo que la Constitución establece a través de los
principios democrático, de pluralismo, de publicidad, de contradicción y seguridad jurídica,
que condicionan el proceso de formación de la ley –Sentencia de 30-VI-1999, dictada en el
proceso de Inc. 8-96, Considerando II 1–.
Y es que, lo que se pretende proteger son las formas, no por las formas mismas sino por los
principios que subyacen a ellas, por lo que no toda transgresión al procedimiento de
formación de la ley produce la inconstitucionalidad formal de ésta. No se trata de reconocer
que por medio del proceso de inconstitucionalidad se deban proteger simples estructuras
formales de procedimiento, ya que en tal caso se estaría desnaturalizando el verdadero
sentido de la defensa de la Constitución hecha a través de este proceso, la cual en su
dimensión esencial significa la protección del orden constitucional –Sentencia de 26-IX2000, dictada en el proceso de Inc. 24-97, Considerando V 1–.
En definitiva, si bien esta Sala se encuentra habilitada para conocer sobre la
inconstitucionalidad de disposiciones generales, impersonales y abstractas por vicios de
forma, no pretende proteger cualquier infracción a los requisitos formales del
procedimiento de formación de leyes, sino solo aquellas de tal trascendencia que vulneren
principios fundamentales del orden constitucional.
IV. Establecido lo anterior, es procedente determinar la significación de algunos conceptos
básicos relacionados con la decisión a tomar en cuanto a este motivo, para lo cual, en el
presente Considerando, habrá de establecerse el sentido de la iniciativa de ley que el 133
ord. 2° Cn. confiere al Presidente de la República, por medio de sus ministros (1); y
determinarse la incidencia del refrendo ministerial a que se refiere el art. 163 Cn., como
condición de validez de los decretos, acuerdos, órdenes y providencias del Presidente de la
República (2).
1. A. En relación con el tratamiento que la Constitución da a la iniciativa de ley en su art.
133, especialmente en el ord. 2°, es de recordar que la ley no es un acto aislado, sino el
resultado de un procedimiento que conlleva una serie de actividades ordenadas a la
consecución de un fin, y que implican el ejercicio de la potestad legislativa; dentro de este
proceso de formación de la ley se comprenden las fases de iniciativa, discusión y
aprobación, sanción, promulgación y publicación, siendo que –como ha sostenido este
tribunal en la Sentencia de 19-VI-1987, dictada en el proceso de Inc. 1-87, Considerando
IV–, "la falta de uno de esos pasos o el realizarlos en violación a las regulaciones
constitucionales acarrea la inconstitucionalidad de una ley por defectos en la forma".
De estas fases, las que se desarrollan ante o por el Órgano Legislativo son: iniciativa,
discusión y aprobación; mientras que, las que se ejecutan por el Órgano Ejecutivo son las
de sanción y promulgación. Además, a este último le corresponde la publicación como uno
de los requisitos de vigencia, el cual eventualmente puede realizarlo también el Órgano
Legislativo.
B. La iniciativa como primera fase del proceso de formación de la ley, presenta dos subfases: la primera, relativa a los trabajos preparatorios, la cual no es considerada
formalmente como parte del procedimiento antes dicho, sino es la fase final del proceso de
formación de la voluntad política, la cual en buena parte es extrajurídica y prácticamente no
juridificable; la segunda, denominada sub-fase de iniciativa, es la fase introductoria e
instauradora del proceso de formación de ley, constituye el requisito necesario para que el
procedimiento se origine y consiste en la facultad que tienen ciertos funcionarios, órganos o
entidades del Estado para presentar a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley sobre una
cuestión determinada, con la obligación de esta de discutir y decidir la aprobación o no del
proyecto.
La Constitución confiere iniciativa de ley sólo a los funcionarios, órganos o entidades
públicas que taxativamente se indican en el art. 133, quienes son los únicos facultados para
hacerlo. Esta circunstancia responde a la finalidad de someter la iniciativa legislativa a los
requerimientos jurídicos del Estado de Derecho, en el sentido de impedir el abuso en la
producción de leyes, limitando y controlando a quienes pueden promover e impulsar el
procedimiento de formación de tales, considerando que el Derecho es la única forma en el
Estado Constitucional de legitimar el ejercicio de las potestades derivadas del poder
público.
Además, el sistema salvadoreño de iniciativa de ley presenta las siguientes características:
difuso, dada la pluralidad de sujetos con capacidad para iniciar el procedimiento legislativo;
cerrado, pues no existen otros titulares de iniciativa legislativa que los que expresamente
señala la Constitución; e integrador, si se consideran generales las iniciativas de los
diputados y del Presidente de la República por medio de sus ministros, y específica la
iniciativa concedida a otros titulares, tales como la Corte Suprema de Justicia y los
Concejos Municipales.
C. Debido a que la iniciativa de ley conferida al Presidente de la República –ord. 2° del art.
133 Cn.– se encuentra revestida de algunas particularidades que le diferencian de la
conferida a los otros funcionarios o entes públicos, y tratándose de uno de los aspectos que
analiza el demandante en el presente caso, es necesario hacer algunas consideraciones sobre
la misma.
a. Así, se tiene en primer lugar que el referido ordinal establece que el Presidente de la
República tiene iniciativa de ley por medio de sus ministros; lo cual claramente significa
que no puede ejercerla directamente, sino que en la presentación del anteproyecto de ley
que ha de someter a la Asamblea Legislativa necesariamente debe intervenir otro
funcionario del Ejecutivo, específicamente un Ministro.
b. Ahora bien, debe considerarse que la mencionada disposición no implica que el acto de
presentar el anteproyecto de ley deba hacerse a través de todos los ministros, sino basta que
lo haga a través de uno de ellos; además, tal dicha disposición no especifica que deba ser un
ministro determinado quien deba presentarlo a la Asamblea Legislativa, de lo cual puede
inferirse que cualquiera de ellos puede hacerlo; distinto al caso del art. 163 Cn., según el
cual el refrendo y comunicación de los actos mencionados en tal disposición corresponde
hacerlo a los ministros "en sus respectivos ramos".
Lo dicho basta para concluir que, en el caso de la iniciativa de ley, el Ministro por medio
del cual el Presidente de la República la ejerce no necesariamente tiene que ser el que esté
relacionado con el contenido de la materia que se pretende regular en esa ley. Lo que
exige el art. 133 ord. 2° Cn. es que, en la presentación del anteproyecto de origen ejecutivo
a la Asamblea Legislativa –cuya iniciativa corresponde al Presidente de la República–,
haya intervención de por lo menos un Ministro.
2. Por otra parte, el ciudadano Ulises Flores sostiene que existe inconstitucionalidad por
vicio de forma del D. L. N° 746/1991, al haber sido refrendado por autoridad no
competente –Ministra de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social–
. Sobre ello, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
A. El art. 150 Cn. prescribe que el Presidente y el Vicepresidente de la República, los
Ministros y Viceministros de Estado y sus funcionarios dependientes, integran el Órgano
Ejecutivo; luego, el art. 159 señala que para la gestión de los negocios públicos habrá
Secretarías de Estado, entre las cuales se distribuirán los diferentes ramos de la
Administración, y se establece además que cada secretaría estará a cargo de un Ministro
que podrá actuar en colaboración de uno o más Viceministros.
No sobra aquí advertir que en la última de estas disposiciones citadas, la Constitución
utilizó el concepto de "Secretarías de Estado" y no de Ministerios; sin embargo, dichos
términos han de entenderse como sinónimos, ya que ambos se refieren a los despachos o
unidades administrativas por medio de los cuales se cumplen las principales tareas
administrativas encargadas al Ejecutivo.
B. Por otra parte es de señalar, que en un sistema presidencialista como el salvadoreño, los
ministros son nombrados y removidos por el Presidente de la República, de acuerdo a lo
que establece el art. 162 Cn.; estos funcionarios, además de cumplir con los requisitos de
idoneidad que para ellos prescribe la Ley Suprema, deben ser personas de confianza del
Presidente, con lo cual, la designación y suspensión de estos queda librada a la plena
discreción del Jefe de Estado.
En cuanto a las áreas funcionales en las que estos Ministros actúan, básicamente son dos: la
primera, de carácter meramente administrativo, que comprende las funciones ministeriales
tales como la jefatura, dirección, control y superintendencia de las oficinas, emitir
circulares e instrucciones y manejar el régimen económico-financiero de sus
departamentos; la segunda, de tipo político, implica la ejecución o puesta en marcha del
proyecto político que se impulsa desde el Ejecutivo. Esta última comprende un componente
de control, que opera frente a otros funcionarios públicos, tal es el caso del refrendo
ministerial establecido en el art. 163 Cn., que viene a constituir un ejemplo de control
intraorgánico.
a. Partiendo de esta segunda área funcional, es preciso referirse a la teoría de los controles
constitucionales, teoría que presupone el tema de la organización o estructura del Estado
conforme a la Constitución.
Efectivamente, el punto de partida es que el control es un elemento inseparable del
concepto de Constitución, pues si se pretende dotar de operatividad y de eficacia a dicha
norma, ha de entenderse entonces que está estrechamente vinculada a la teoría del control.
La Constitución ordena los cometidos de los distintos órganos y entes que ejercen el poder
público de manera que se posibilite la complementariedad de éstos entre sí y que se
garantice la responsabilidad, el control y la limitación del poder en el proceso de adopción
de las decisiones estatales, con lo cual puede decirse que la Constitución al distribuir las
atribuciones y competencias entre los distintos órganos por ella creados, y al establecer la
obligación de ejercicio conjunto en la formación de la voluntad estatal, limita al mismo
tiempo el ejercicio del poder. Es en esta dinámica de interacción en el proceso político que
se desarrolla la teoría de los controles constitucionales.
b. Básicamente dos son los tipos de control constitucional: el control intraorgánico y el
control interorgánico; por el primero se entiende el que opera dentro de la organización de
un mismo titular del poder; mientras que por el segundo se concibe al que funciona entre
diversos titulares del poder que cooperan en la gestión estatal, vale decir que se trata de un
control entre diferentes órganos, v. gr., la intervención del Órgano Ejecutivo a través del
Presidente de la República en el proceso de formación de la ley, en su fase final.
Es decir, en este segundo caso se trata de un control de colaboración entre órganos –pues
están acoplados constitucionalmente y sólo actuando en conjunto podrán llevar a cabo
determinadas tareas– cuya naturaleza es política; tal atribución deriva de un mandato
constitucional al distribuir las atribuciones y competencias entre los distintos órganos en
ella creados, por la existencia de una necesidad de colaborar en la formación de la voluntad
estatal, con lo que se limita el ejercicio del poder.
C. En el presente caso se ha señalado por el demandante que el D. L. N° 746/1991 adolece
de inconstitucionalidad por vicio de forma, en tanto fue refrendado por un Ministro que –a
su juicio– no era el competente, y fundamenta su argumento en el art. 163 Cn. cuyo texto
prescribe: "Los decretos, acuerdos, órdenes y providencias del Presidente de la República
deberán ser refrendados y comunicados por los Ministros en sus respectivos Ramos o por
los Viceministros en su caso...". Partiendo de lo establecido en dicho artículo, es necesario
delimitar qué se entiende por refrendo ministerial en la Constitución Salvadoreña.
a. Se entiende que la naturaleza del refrendo ministerial es la de ser un control
constitucional. Es un mecanismo por el cual los Ministros, al consentir un acto del Jefe de
Estado –refrendo material–, no solo asumen cierto grado de responsabilidad mediante la
firma que estampan al pie del documento en que normalmente se concreta –refrendo
formal–, sino que además ejecutan el requisito que da autenticidad legal a los actos del Jefe
de Estado o Presidente de la República –decretos, acuerdos, órdenes y providencias–.
La firma del Ministro puesta al pie del documento es un acto "certificante" del actuar del
Jefe de Estado, que tiene por objeto limitar –pero no anular– el poder personal del que goza
aquél. Es decir, que el poder asignado al Presidente de la República se ejercita realmente a
partir de la firma puesta por el Ministro, lo cual se deduce claramente de lo prescrito por el
art. 163 Cn., según el cual sin los requisitos de refrendo y comunicación del Ministro
correspondiente, los actos del Presidente –decretos, acuerdos, órdenes y providencias– no
tendrán autenticidad legal.
b. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en ocasiones el refrendo se configura por la
concurrencia de varios ministros, lo cual podría dar lugar a creer que se trata de un acto
complejo, formado por el concurso de varios órganos, sujetos o voluntades que se funden y
unifican en una sola, con unidad de contenido y unidad de fin.
Sin embargo, el acto del Presidente de la República que ha sido refrendado por más de dos
ministros no es un acto complejo, no es un acto que se forma con el concurso de varios
órganos o sujetos con unanimidad de contenido y de fin, sino que se trata de un acto
colectivo que se forma con distintas voluntades concurrentes, pero todas ellas radicadas en
el Órgano Ejecutivo.
c. Finalmente debe mencionarse que el refrendo, ya sea que se emita por un solo ministro o
por varios, debe serlo por el o los ministros del ramo correspondiente, de acuerdo a lo
prescrito por el art. 163 Cn., es decir, por el o los Ministros directamente relacionados con
el contenido de la materia que se pretende regular en esa ley; aunque esto no debe
interpretarse como un mandato que implique la concurrencia de todos los ministros que
estén vinculados con el contenido de la norma que haya de refrendarse, pues basta la
concurrencia de uno de ellos para que dicho acto del Presidente de la República tenga
autenticidad legal.
V. Expuestas las anteriores consideraciones, corresponde ahora decidir en el fondo sobre
los motivos de inconstitucionalidad por vicio de forma planteados por el peticionario en su
demanda.
1. En primer lugar, debe fallarse sobre el motivo de forma relativo al vicio en la iniciativa
de ley al emitir la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva.
El peticionario ha dicho que el D. L. N° 746/1991, que contiene la LOBCR, es
inconstitucional en su forma porque fue propuesto a iniciativa del Presidente de la
República por medio de la Ministra de Planificación y Coordinación del Desarrollo
Económico y Social y no por el Ministro de Hacienda, con lo cual se vulneró el art. 163 Cn.
De acuerdo a lo expuesto en el parágrafo 1 del Considerando anterior, se advierte que la
Constitución no impone en el art. 133 ord. 2° que el Presidente de la República esté
obligado a presentar un proyecto de ley a través del ministro del ramo correspondiente, es
decir, a través del ministro que conoce del área a la cual el proyecto de ley esta destinado
regular; pues tal disposición únicamente señala que debe hacerlo a través de sus ministros,
sin agregar el calificativo de "ramo correspondiente".
En tal sentido, desde el punto de vista constitucional la iniciativa puede realizarla el Jefe de
Estado por medio de cualquier ministro, pues dicha fase del procedimiento de formación de
la ley tiene una regulación diferente a lo que establece el art. 163, que en el refrendo
ministerial exige la participación del ministro del ramo correspondiente, condicionando a
que si no interviene este, los actos del Presidente no tendrán autenticidad legal.
Se concluye, entonces, que el anteproyecto del D. L. N° 746/1991, al haber sido presentado
a la Asamblea Legislativa por la titular del entonces Ministerio de Planificación y
Coordinación del Desarrollo Económico y Social, en nada contradice al art. 133 ord. 2°
Cn. En consecuencia, respecto de tal vicio de forma, la Ley Orgánica del Banco Central de
Reserva no es inconstitucional, y así debe declarase en la presente sentencia.
2. El segundo motivo de inconstitucionalidad por vicio de forma sobre el cual debe fallarse
radica en que el decreto impugnado –de acuerdo al demandante– no fue refrendado por el
ministro del ramo correspondiente, vulnerándose así el art. 163 Cn.
Al respecto consta en el Considerando que antecede, parágrafo 2, el análisis que sobre el
tema del refrendo ministerial ha hecho esta Sala, en donde efectivamente se ha establecido
que en el art. 163 Cn. existe un mandato para que los actos del Presidente de la República, a
saber decretos, acuerdos, órdenes y providencias –entre los cuales se incluye la sanción de
un decreto legislativo– sean refrendados por el ministro del ramo correspondiente, a efecto
de que estos tengan autenticidad legal.
En el presente caso, se tiene que el D. L. N° 746/1991 fue refrendado por la entonces
Ministra de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social. Aunque
dicho Ministerio no existe en la actualidad debido a que fue suprimido del Reglamento del
Órgano Ejecutivo por el decreto ejecutivo que supra se ha mencionado, durante su
existencia tenía, entre sus atribuciones, la de asistir y asesorar al Presidente de la República,
al Consejo de Ministros y a los demás entes del Sector Público en materia de políticas,
estrategias, planes, programas y proyectos económicos, sociales e institucionales para el
desarrollo.
En tal sentido no resulta contrario a la Constitución el refrendo hecho por la entonces
Ministra de Planificación, pues según el régimen jurídico que regulaba su funcionamiento
existía relación entre sus atribuciones y el contenido del decreto refrendado, ya que la ley
que regula al BCR tiene un nexo material con lo que genéricamente el Reglamento Interior
del Órgano Ejecutivo denominaba políticas, estrategias, planes, programas y proyectos
económicos, sociales e institucionales para el desarrollo.
En consecuencia, se concluye que, en el caso de la LOBCR, no se ha violentado lo prescrito
el art. 163 Cn., por lo cual, respecto de tal vicio de forma, la Ley Orgánica del Banco
Central de Reserva de El Salvador no es inconstitucional, y así debe declararse en la
presente sentencia.
VI. Habiéndose establecido que no ha existido la inconstitucionalidad de forma en el
procedimiento de formación de la LOBCR, corresponde ahora pasar a estudiar la
inconstitucionalidad de contenido alegada por el ciudadano Ulises Flores. Al respecto y
previo a efectuar un análisis de fondo sobre tal motivo, es pertinente efectuar algunas
consideraciones en relación a la configuración de la pretensión del demandante.
1. Debe recordarse que cuando se trata de vicio de fondo, la pretensión tiene como fin
lograr de esta Sala un pronunciamiento por el cual se invalide una o varias disposiciones
infraconstitucionales que el demandante estima incompatible con la Constitución, en virtud
de contener un mandato que, considerado en abstracto, posee un sentido opuesto al
mandato de la disposición constitucional propuesta como parámetro de control.
En tal sentido, se ha venido perfilando a través de la jurisprudencia de este tribunal la
existencia de una serie de requisitos y elementos que deben concurrir a formar la pretensión
de inconstitucionalidad –sobre la cual girará toda la actividad a que da lugar un proceso de
inconstitucionalidad–, pues con ello se respetan los parámetros de competencia que la
Constitución y la misma Ley de Procedimientos Constitucionales otorgan a esta Sala;
especialmente en lo relativo a que la configuración de la pretensión de inconstitucionalidad
depende de la parte actora, y por ello no es dable que sea el tribunal juzgador el que entre a
configurar la misma, pues en tal caso estaría violando el principio de imparcialidad judicial.
Por tanto, en todos los casos corresponde a esta Sala únicamente pronunciarse sobre la
existencia o no de la inconstitucionalidad alegada por los demandantes, siempre que los
argumentos esgrimidos por los mismos lleven a la indubitable conclusión que es imposible
encontrar alguna vía alterna que permita dar paso a una interpretación conforme a la
Constitución y con ello mantener la disposición dentro del sistema jurídico.
A. Entre los elementos que deben concurrir en la conformación de la pretensión de
inconstitucionalidad –especialmente los que dependen de la actividad del actor– para
tenerla por plena y adecuadamente configurada, está que el actor presente una
confrontación internormativa de cuyo resultado pueda establecerse la compatibilidad o
incompatibilidad entre la disposición legal y la Constitución; es decir, para que el control
recaiga sobre el fondo o contenido de ciertas disposiciones, es indispensable que el
pretensor en procesos de inconstitucionalidad señale de forma específica la norma que
pretenda sea objeto del control jurisdiccional de constitucionalidad, y al mismo tiempo, en
la configuración de la confrontación internormativa, señale la disposición constitucional –y
especialmente la norma que emana de la misma– cuyo contenido supuestamente viola la
norma inferior.
Se trata pues de que los argumentos giren en torno a demostrar la supuesta
inconstitucionalidad y que la petición que se haga al final de la demanda guarde la debida
coherencia con lo argumentado en la misma. Esto implica que la actividad del peticionario
plasmada en la demanda, debe reflejar un esfuerzo intelectual para determinar
específicamente cuáles de todas las disposiciones de un cuerpo normativo se encuentran
supuestamente conculcando el orden constitucional, para conseguir la individualización de
las mismas y para que sean esas disposiciones infraconstitucionales las específicamente
sometidas al control jurisdiccional.
B. En ese orden de ideas, cuando el demandante argumenta una supuesta
inconstitucionalidad en su contenido de algunas de las disposiciones de un cuerpo legal, no
puede pretender –en la parte petitoria de la demanda– que esta Sala declare inconstitucional
todo el cuerpo normativo, pues no es dable tal pronunciamiento en tanto hay ausencia de
argumentación sobre el resto de las disposiciones legales; de manera que, la petición en
concreto debe guardar coherencia con las confrontaciones internormativas expresamente
señaladas y los argumentos o fundamento fáctico de la pretensión relacionados
directamente con las mismas, de lo contrario existe un vicio en la pretensión por la ausencia
de coherencia entre la petición de la parte actora y las confrontaciones internormativas que
puedan haber dado origen a los mismos.
2. Con base en la anterior exposición, al analizar la pretensión del ciudadano Ulises Flores
en lo referente a la inconstitucionalidad por vicio de contenido de la LOBCR, se advierte
que la misma presenta ciertas deficiencias que obligan a esta Sala apuntar lo siguiente:
En el caso planteado, se puede advertir que existe disconformidad entre los argumentos del
demandante tendentes a evidenciar la inconstitucionalidad de ciertas disposiciones de la
LOBCR y la parte petitoria de su demanda, pues sólo confronta algunas de ellas con la Ley
Suprema y sin embargo solicita se declare inconstitucional la totalidad del cuerpo
normativo. Situación que se puede advertir de la simple lectura de su demanda, ya que al
finalizar la primera sección de la misma –referida al vicio de contenido– concluye: "la Ley
Orgánica del Banco Central de Reserva viola los siguientes artículos constitucionales....",
luego al finalizar todos sus argumentos dice: "reitero mi petición de la declaratoria de
inconstitucionalidad de la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva".
La pretensión de inconstitucionalidad planteada por el ciudadano Ulises Flores, en lo que se
refiere al vicio de contenido, adolece entonces de las siguientes deficiencias en su
estructuración: (i) el demandante ha hecho referencia expresamente a los arts. 3, 4, 10, 22,
23, 29, 31, 32, 33, 34, 74, 75, 80 y 100, que señala como las disposiciones que contravienen
los arts. 86, 111, 163, 225 y 226 Cn.; (ii) las confrontaciones internormativas que ha
configurado en su demanda, no comprenden todas las disposiciones mencionadas, es decir,
el actor ha presentado en su demanda solo algunas que no están en relación con el total de
las disposiciones citadas como inconstitucionales; (iii) finalmente, solicita se declare
inconstitucional la totalidad del D. L. N° 746/1991, que contiene la LOBCR.
3. No obstante lo anterior, puede advertir esta Sala que el ciudadano Ulises Flores ha
planteado las siguientes confrontaciones: la de los arts. 3, 29, 31 de la LOBCR, que en su
opinión son las disposiciones que contravienen los arts. 86 y 111 inc. 1° Cn., al establecerse
en ellas facultades para el BCR que por mandato constitucional, y en opinión del
demandante, no pueden delegarse a un ente como el referido banco; los arts. 74 y 75 del la
LOBCR serían las disposiciones que contravienen el 226 Cn., en cuanto que la dirección de
las finanzas públicas corresponde al Órgano Ejecutivo y sin embargo, este no puede acudir
al BCR para obtener crédito público, debido a la prohibición contenida en esos artículos;
finalmente el art. 100 de la LOBCR estaría en oposición al art. 225 Cn., por establecer una
obligación al Estado de restituir las pérdidas del BCR.
En consecuencia, el análisis a efectuarse por esta Sala se limita a lo arriba mencionado; en
cuanto a las otras disposiciones citadas –arts. 4, 10, 22, 23, 32, 33, 34 y 80 de la LOBCR–,
a pesar que se ha hecho una ordenación de los motivos, no fue posible encontrar un objeto
sobre el cual emitir pronunciamiento de fondo, por lo que se tiene por no configurada
adecuadamente la pretensión, y sobre tales se sobreseerá en este proceso.
VII. Habiéndose establecido, por una parte, que el D. L. N° 746/1991 no es
inconstitucional en su forma, y, por otra, delimitadas que han sido las confrontaciones
internormativas que se conocerán por esta Sala en relación a la inconstitucionalidad de
contenido; previo a pronunciarse sobre el fondo de estas últimas, es pertinente referirse a
ciertos conceptos y/o aspectos que operan como presupuestos de la decisión que se emitirá,
lo cual se hará bajo el siguiente iter: luego de establecer el contenido y alcance de los incs.
1° y 3° del art. 86 Cn., que consagran los principios de separación e independencia de
órganos e indelegabilidad de atribuciones, y de juridicidad (1); se determinará también el
contenido y alcance del inc. 1° del art. 111 Cn., en referencia al poder de emisión de
especies monetarias conferido al Estado y la facultad dada a este para delegarlo a un
instituto emisor de carácter público (2); luego se hará un análisis de lo preceptuado en el
art. 226 Cn. en cuanto a la dirección de las finanzas públicas –en donde debe analizarse
también lo relativo al crédito público– (3); y finalmente se hará análisis del contenido del
art. 225 Cn., en lo relativo a la autorización, mediante ley, para que el Estado pueda separar
bienes de la Hacienda Pública (4).
1. A tenor de lo prescrito en el inc. 1° del art. 86, "el poder público emana del pueblo. Los
órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas
atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las Leyes. Las atribuciones
de los órganos del Gobierno son indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio
de las funciones públicas (...)"; en esta disposición se contienen los principios de
separación e independencia de órganos y de indelegabilidad de atribuciones.
A. Se ha entendido –Sentencia de 17-XII-92, dictada en el proceso de Inc. 3-92,
Considerando V, y Sentencia de 1-XII-98, dictada en el proceso de Inc. 16-98,
Considerando III 2– que la separación e independencia de órganos es el principio que
conlleva la obligación para que las diferentes funciones estatales se ejerzan por órganos
distintos; dicho principio pretende, en esencia, crear un sistema de ejercicio moderado y
controlado del poder, mediante la distribución y coordinación de las funciones o
competencias entre diferentes órganos o entes estatales, todo ello como garantía genérica de
la libertad y como medio coadyuvante en el mantenimiento de un régimen democrático.
En definitiva, la separación e independencia de órganos aparece como una garantía de la
libertad y como un limite al poder, preservándose así la estructura del régimen democrático
del Estado.
B. Sobre el principio de indelegabilidad de atribuciones –estrechamente vinculado al
anterior–, es necesario indicar que el poder público del Estado se concreta por medio del
Gobierno, cuya actividad se halla distribuida en una serie de órganos constitucionales. Así,
de acuerdo al inc. 2° del art. 86 Cn., los órganos fundamentales del Gobierno son el
Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, dejando entrever dicha disposición que existen otros
órganos que, si bien no ostentan el carácter de fundamentales, también forman parte del
gobierno y que por lo tanto participan en la dirección jurídica y política del Estado; se trata
en todo caso de órganos impersonales a quienes corresponden atribuciones concretas y a
sus funcionarios facultades específicas.
Las potestades otorgadas a los órganos estatales lo han sido para el normal funcionamiento
y cumplimiento de su cometido. Dicha acción se caracteriza por ser: obligatoria, en el
sentido que se trata de un poder que deben ejercitarlo en los casos que corresponda, razón
por la cual no pueden elegir a su arbitrio actuar o no actuar bajo determinado contexto, sino
que deben actuar cumpliendo con un deber; improrrogable, en tanto ese conjunto o parte de
atribuciones que han sido asignadas no pueden ser transferidas a otro órgano, salvo aquellos
casos en que tal posibilidad este expresamente autorizada legal o constitucionalmente –
delegación–; e irrenunciable, ya que los órganos no puede decidir privarse de una
competencia fundamental atribuida, o de una parte de ella, ni del ejercicio de esa
competencia debido al carácter obligatorio que le reviste.
De estas tres características, es necesario contraponer a las de improrrogabilidad e
irrenunciabilidad la delegación de funciones o de atribuciones, pues esta última opera como
excepción de aquellas, en tanto es una figura por la cual se permite que ciertas atribuciones
conferidas a un órgano determinado las pueda trasladar a otro para que las ejerza. Se trata
de un acto en virtud del cual un órgano determinado se desprende de una parte de la
competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro, al cual no le ha sido asignada en
principio.
Desde el punto de vista del Derecho Administrativo y del Derecho Constitucional, tal figura
tiene cabida, pues lo que se pretende con ello es mejorar la organización y dinámica de la
administración pública. Ahora bien, esta delegación no implica que cualquier función o
atribución pueda ser delegada, sino que en ella solo pueden estar comprendidas aquellas
atribuciones que no sean propias a la naturaleza jurídica de cada uno de los órganos del
Gobierno y que a su vez no produzcan afectación al orden fijado por la Constitución y las
leyes en su consecuencia dictadas.
No implica violación a la Constitución la asignación de competencia a un ente
descentralizado, separado de la administración del Estado, dotado de personalidad jurídica
propia, siempre que la delegación se concrete a partir de normas jurídicas por las cuales se
habilite a determinado órgano o ente estatal efectuar dicha delegación, y que se trate
únicamente de funciones o competencias que no sean propias del núcleo funcional de ese
órgano.
Será entonces desde esta perspectiva que ha de interpretarse el inc. 1° del art. 86 Cn., en
cuanto señala que "Las atribuciones y competencias de los órganos del Gobierno son
indelegables.."; es decir, los diferentes órganos o entes que conforman el gobierno no
pueden conceder ni otorgar competencias si no están habilitados normativamente, no
pueden ceder u otorgar más de las competencias que poseen, como tampoco pueden delegar
aquellas potestades o atribuciones que son inherentes a su núcleo funcional.
En definitiva, el principio de indelegabilidad de atribuciones delimita que los órganos
estatales no pueden desprenderse de aquellas competencias que son inherentes a la
existencia del mismo, aunque esto no impida que puedan delegar otras atribuciones, si con
ello no se afecta lo dispuesto por la Constitución y además existe habilitación normativa.
C. Finalmente en el inc. 3° del referido art. 86 Cn. –texto que prescribe: "Los funcionarios
del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que
expresamente les da la ley"– se contiene el denominado principio de juridicidad. Principio
que de acuerdo a la jurisprudencia de esta Sala –entre otras, la Sentencia de 16-XII-1997,
dictada en el proceso de Amp. 117–97– implica el sometimiento de la administración al
cumplimiento de las atribuciones y competencias que por ley se le establecen; es decir,
todos los entes que conforman la administración se encuentra vinculados por el principio de
legalidad en tanto que toda actuación de estos ha de presentarse necesariamente como el
ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley, la que le construye y limita.
En ese orden de ideas, el principio de juridicidad no hace referencia sólo a la legalidad
ordinaria, sino que se extiende al sistema normativo como unidad, es decir, la legalidad
supone respeto al orden jurídico en su totalidad, lo que comprende a la Constitución. Por
ello, la legalidad no es sólo sujeción a la ley, sino también –de modo preferente– a la
Constitución. Y es que, no debe olvidarse que, en virtud de los principios de supremacía
constitucional, jerarquía normativa y regularidad jurídica, la disposición legal debe ser
conforme, en forma y contenido, a la normativa constitucional.
En síntesis, puede decirse que estos principios –separación e independencia de órganos,
indelegabilidad de atribuciones y juridicidad– no sólo son necesarios sino fundamentales
en la existencia del Estado Constitucional de Derecho, pues son, por una parte, mecanismos
jurídicos que sirven como limites del poder; y, por otra, coadyuvan en la conservación y
garantía de la libertad, la existencia y mantenimiento de un régimen democrático.
2. El segundo de los aspectos a analizarse es el relativo al contenido y alcance del inc. 1°
del art. 111 Cn., cuyo texto prescribe: "El poder de emisión de especies monetarias
corresponde exclusivamente al Estado, el cual podrá ejercerlo directamente o por medio de
un instituto emisor de carácter público. El régimen monetario, bancario y crediticio será
regulado por la ley."
A. Al respecto, lo primero que debe señalarse es que no es cierto que la Constitución
prescriba en el inc. 1° de dicha disposición que el poder de emisión de especies monetarias
corresponda al Órgano Ejecutivo; lo que ha hecho es establecer que esa potestad
corresponde exclusivamente al Estado, es decir, al titular del poder público. Y es que, no
puede entenderse que cuando la Ley Suprema se refiere a Estado se esté refiriendo al
Órgano Ejecutivo, pues este es parte de los diferentes órganos que integran el Gobierno.
Lo que la Constitución ha hecho es establecer que se trata de una competencia privativa de
la función estatal, aunque no delimite qué órgano o ente es el que va a ejecutarla, se trata de
una función que jamás podrá encomendarse a un ente de carácter privado. Por ello, cuando
el constituyente habilita al Estado para que la pueda ejercer a través de un instituto emisor
de carácter público, sigue haciendo hincapié en lo apuntado; es decir, que debe ser un ente
que forme parte del aparato de dirección jurídica y política del Estado, en sus instancias de
decisión y acción –el Gobierno–.
B. Por otro lado, no puede dejar de mencionarse lo establecido en la parte final del inc. 1°
del art. 111 Cn. cuando señala que todo lo relativo al régimen monetario, bancario y
crediticio será regulado por la ley; es decir, corresponderá al legislador –dentro de su
libertad de configuración– determinar por medio de la ley qué ente de carácter público ha
de ejercer dicha actividad y/o vigilar su efectivo cumplimiento. De ahí que el BCR, entidad
pública de carácter autónomo, como parte también del aparato de dirección jurídica y
política del Estado, haya sido el ente al que la Asamblea Legislativa por medio del D. L. N°
746/1991 le ha encomendado como finalidad esencial, promover y mantener las
condiciones monetarias, cambiarias, crediticias y financieras más favorables para la
estabilidad de la economía nacional.
Sin embargo, es claro que no corresponde única y exclusivamente a dicho banco el
formular, establecer y ejecutar la política monetaria, ya que esta es parte de la política
económica, que está destinada a dirigir la evolución de las variables monetarias en función
de los objetivos generales de la política económica del Estado. La política monetaria, como
parte de la política económica que es, no se establece en el caso salvadoreño únicamente
por el BCR, sino que es una función estatal que por su naturaleza no puede depender del
actuar de un ente estatal con carácter autónomo; se trata de una actividad en la que
necesariamente deben participar otros entes estatales, sobre todo aquellos que controlan
directamente las finanzas públicas.
3. El tercer punto a analizar, es el relativo al contenido y alcance de lo prescrito en el art.
226 Cn., cuando señala "El Órgano Ejecutivo, en el Ramo correspondiente, tendrá la
dirección de las finanzas públicas...".
A. Lo primero que debe mencionarse es que bajo la rúbrica finanzas públicas se
comprenden los recursos, los gastos del Estado, los efectos que estos tienen en la economía
de los particulares, el patrimonio público y los problemas de la administración financiera,
que comprende a su vez, los problemas del presupuesto, el control y la labor legislativa con
las modalidades propias de cada Estado.
En ese orden de ideas, si bien dentro de la dirección de las finanzas públicas se encuentran
los diferentes aspectos relativos al crédito público –entre ellos lo relativo a quién o quiénes
pueden otorgar recursos que generen deuda pública a cargo del Estado–, resulta inadmisible
concluir que necesariamente el órgano que planifica, formula y ejecuta los planes de crédito
público deba decidir sobre los créditos otorgados por el Banco Central al Estado, pues el
crédito público no únicamente se genera de éste.
B. En tal sentido, resulta ilógico pensar que el Órgano Ejecutivo –director de las finanzas
públicas– se encuentra supeditado a obtener crédito público únicamente del BCR, y que, al
no recibir crédito del referido y no poder acudir a entes distintos de aquél para obtenerlo,
necesariamente resultarían perjudicadas las finanzas públicas.
Las razones de por qué el BCR no otorgue crédito al Estado, pueden ser de diferente índole
y no necesariamente porque lo tenga prohibido por la ley. De ahí que el crédito público
pueda generarse de dos formas: la primera porque efectivamente sea el BCR el que confiera
crédito al Estado; y la segunda, que el correspondiente ente estatal encargado de contraer
dichas obligaciones lo pueda hacer a partir de una habilitación normativa con cualquier otro
ente, excluyendo al banco en mención.
En consecuencia, el crédito público puede obtenerse por diferentes medios o entes, ya que a
través de los correspondientes sujetos habilitados para ello, el Estado puede obligarse con
otros Estados, con organismos internacionales o entes privados de carácter interno o
externo.
C. Por otro lado, y partiendo de lo señalado en el número anterior, no puede obviarse en el
presente punto de análisis, lo establecido en el inc. 1° parte final del art. 111 Cn. –ya
examinado en la presente sentencia–, cuyo texto prescribe que el régimen monetario,
bancario y crediticio será regulado por la ley.
Como consta, corresponderá al legislador dentro de su ámbito de competencia y libertad de
configuración legal, determinar por medio de la ley qué ente o entes de carácter público han
de ejercer y/o vigilar el régimen monetario, bancario y crediticio en El Salvador. Y es que,
a pesar que la Asamblea Legislativa por medio del decreto impugnado haya establecido que
el BCR será el encargado de la emisión de especies monetarias, así como el encargado de
vigilar por la estabilidad de la moneda, esta es una actividad que no es exclusiva de dicho
banco, porque es parte también de la política económica del Estado; política en la cual,
necesariamente deben participar aquellos entes que controlan directamente las finanzas
públicas.
4. Finalmente, es necesario referirse a lo que prescribe el art. 225 Cn., cuyo texto señala:
"Cuando la Ley lo autorice, el Estado, para la consecución de sus fines, podrá separar
bienes de la masa de la Hacienda Pública o asignar recursos del Fondo General, para la
constitución o incremento de patrimonios especiales destinados a instituciones públicas".
Al respecto, puede advertirse que el constituyente otorgó a través de dicho artículo la
facultad al Estado para que, previa autorización de la ley, pueda separar bienes de los que
conforman la Hacienda Pública; es decir, de aquellos fondos y valores líquidos, créditos
activos, bienes muebles y raíces, derechos derivados de la aplicación de las leyes relativas a
impuestos, tasas y demás contribuciones, así como los que por cualquier otro titulo le
correspondan, para constituir o incrementar patrimonios especiales destinados a entes de
carácter público; es decir, no cabe tal posibilidad cuando se trate de entes cuya naturaleza
sea privada.
Se trata de una facultad, que no implica per se la automática separación de bienes que
conforman la Hacienda Pública, pues está condicionada, por una parte, a que medie ley,
dentro de la cual se establezca el por qué y el para qué de esa separación de bienes; y, por
otra, que sea efectivamente para constituir o incrementar patrimonios especiales de entes
que forman parte del aparato de dirección jurídica o política en sus instancias de decisión y
acción, es decir, que formen parte del Gobierno.
En consecuencia, únicamente cabe entender en dicho texto que se trata de una habilitación
que puede concretar el Estado si se trata de entes públicos, quedando excluidos los de
carácter privado.
VIII. Expuestas las anteriores consideraciones, debe ahora decidirse en el fondo sobre la
inconstitucionalidad por vicio de contenido del D. L. N° 746/1991, planteada en la
demanda por el ciudadano Ulises Flores.
1. En cuanto al primer motivo, relativo a que el contenido de los arts. 3, 29 y 31 de la
LOBCR reflejan una inobservancia al principio de indelegabilidad de atribuciones prescrito
en el inc. 1° del art. 86 Cn., y que como consecuencia de tal inobservancia se ha vulnerado
también el inc. 1° del art. 111 Cn., debe decirse lo siguiente:
A. En el presente caso, el demandante señala que, al establecer los arts. 3, 29 y 31 de la
LOBCR que dicho banco tendrá por objeto fundamental velar por la estabilidad de la
moneda y que será su finalidad esencial promover y mantener las condiciones monetarias,
cambiarias, crediticias y financieras más favorables para la estabilidad de la economía
nacional; y luego, al establecer el art. 29 que presentará al Presidente de la República el
programa monetario, y el art. 31 que el BCR deberá informar al Presidente de la República
sobre las políticas y normas generales que dicte en el ejercicio de sus atribuciones, se han
delegado funciones que son propias del Órgano Ejecutivo, vulnerándose así no solo el
principio de indelegabilidad de atribuciones consagrado en el art. 86 inc. 1° Cn. sino
también el art. 111 inc. 1°, que prescribe que el poder de emisión de especies monetarias
corresponde al Estado.
B. Como se señaló en la presente sentencia –Considerando VII 1 B–, el principio de
indelegabilidad de atribuciones establecido en el inc. 1° del art. 86 Cn., significa la
imposibilidad que los órganos del Gobierno concedan u otorguen competencias si no están
habilitados para ellos normativamente, así como ceder u otorgar más de las competencias
que poseen, o delegar aquellas potestades o atribuciones que son inherentes a su núcleo
funcional.
Sin embargo, se ha dicho que la delegación es aceptable en los ámbitos del Derecho
Administrativo y el Derecho Constitucional, entre otras formas a través de la
descentralización de competencia, cuando esta se atribuye a un nuevo ente, separado de la
administración del Estado, dotado de personalidad jurídica propia y con funciones
específicas señaladas por la ley.
C. En cuanto al contenido del inc. 1° del art. 111, se ha señalado en esta sentencia –
Considerando VII 2– que no es cierto que la emisión de especies monetarias se haya
otorgado al Órgano Ejecutivo; es decir, lo que la Constitución ha establecido en dicho
inciso es que se trata de una competencia privativa de la función estatal, y que,
independientemente de si ha delimitado qué órgano o ente estatal lo va hacer, se trata de
una función que jamás podrán ejecutar entes de carácter privado.
D. De lo dicho se concluye que, no es cierto que en el contenido de los arts. 3, 29 y 31 de la
LOBCR se realice una delegación de funciones propias del Ejecutivo hacia el BCR, sino la
creación de un ente descentralizado a quien se le atribuye la competencia prescrita en el art.
111 inc. 1° Cn. A lo cual cabe agregar que esta disposición constitucional no prescribe que
el poder de emisión de especies monetarias, ni la dirección del régimen monetario, bancario
y crediticio sean potestad exclusiva del Órgano Ejecutivo.
En consecuencia, al no ser la potestad de emitir especies monetarias ni la de dirigir el
régimen monetario, bancario y crediticio, potestades conferidas constitucionalmente al
Órgano Ejecutivo, los arts. 3, 29 y 31 de la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de
El Salvador no son inconstitucionales, y así debe declararse en la presente sentencia.
2. En cuanto al motivo relativo a la violación del art. 226 Cn., por el contenido de los arts.
74 y 75 de la LOBCR, se tiene:
A. El demandante señala que al establecer los arts. 74 y 75 del D. L. N° 746/1991 que el
BCR no podrá financiar directa o indirectamente al Estado ni a las instituciones y empresas
estatales de carácter autónomo, como tampoco adquirir documentos o valores emitidos por
el Estado o las referidas instituciones, se vulnera el art. 226 Cn., en tanto que el Órgano
Ejecutivo tendrá que acudir a entes de carácter privado y, como consecuencia, tendrá que
pagar onerosos intereses.
B. Tal y como se ha señalado en la presente sentencia –Considerando VII 3– al analizar el
contenido de lo dispuesto en el art. 226 Cn., se advierte que efectivamente la dirección de
las finanzas públicas es atribución del Ejecutivo en el ramo correspondiente; dentro de la
cual se comprende la respectiva evaluación de cómo y de dónde se obtiene el crédito
público.
En relación con la dirección de las finanzas públicas, en lo relativo a la obtención del
crédito público, cabe decir que todo lo relativo al régimen monetario, bancario y crediticio
es un régimen de configuración legal según lo establece el art. 111 en su inc. 1° Cn.;
además –consecuencia de lo anterior–, el Banco Central de Reserva de El Salvador es una
institución de carácter autónomo que no tiene rango constitucional ni tiene por mandato
constitucional ser el Banco del Estado, mucho menos ser el único ente del cual el Estado
puede obtener crédito público; y finalmente, si bien el Banco Central de Reserva puede
otorgar crédito público al Estado, no es el único organismo que puede hacerlo
En consecuencia, al no existir mandato constitucional alguno que prescriba que el Banco
Central de Reserva sea el ente que deba conferir crédito público al Estado, no resultan
inconstitucionales los arts. 74 y 75 del D. L. N° 746/1991 que contiene la Ley Orgánica del
Banco Central de Reserva de El Salvador, y así debe declararse en la presente sentencia.
3. El último motivo de inconstitucionalidad es el relativo a la supuesta contravención del
art. 100 de la LOBCR al art. 225 Cn.
En cuanto al mismo, el demandante señala que no es posible que el Estado tenga que
responder con sus bienes cuando el BCR se vea afectado en su patrimonio a consecuencia
de que ha tenido que suplir las deudas de la banca privada y que por lo tanto acuda al
Estado para que este proceda a separar algunos de los bienes que conforman la Hacienda
Pública para recuperar el patrimonio perdido.
Al respecto debe señalarse que el art. 225 Cn., es una disposición por la que se faculta al
Estado para que, por medio de la ley pueda separar bienes de la Hacienda Pública para
constituir o incrementar patrimonios especiales destinados a entes de carácter público; es
decir, puede separar algunos de los bienes que conforman la Hacienda Pública y los puede
usar para constituir o incrementar patrimonios especiales de instituciones del mismo
Estado, con lo cual quedan excluidos los entes de carácter privado o patrimonios privados.
En el presente caso, el art. 100 de la LOBCR lo que prescribe es una obligación del Estado
de restituir las perdidas del patrimonio del BCR, como consecuencia de las operaciones
establecidas en la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento de los Bancos Comerciales y
Asociaciones de Ahorro y Préstamo, en la forma que el Ministerio de Hacienda lo
determine.
En principio, es claro que la constitución de un ente descentralizado puede implicar –sin
violar la Constitución– detraer fondos de la Hacienda Pública para la formación inicial del
patrimonio de dicha persona jurídica de derecho público; por otra parte, dicho ente también
puede utilizar parte de su patrimonio –si así lo dispone la ley y esa es su finalidad– para
realizar actividades de inversión o saneamiento de actividades financieras.
Sin embargo, lo que no cabe en el marco del art. 225 Cn. es que el Ministro de Hacienda
decida discrecionalmente la cuantía y forma en que se habrán de restituir las pérdidas en
que incurra el Banco Central de Reserva de El Salvador a consecuencia de tales actividades
de inversión o saneamiento, pues ello lesiona no sólo la seguridad jurídica y el principio de
legalidad que de ella deriva, sino los intereses generales representados financiera y
económicamente por la Hacienda Pública.
En consecuencia, al contravenir lo prescrito por el art. 225 Cn., el mandato establecido en
el art. 100 de la LOBCR es inconstitucional, y así debe ser declarado en la presente
sentencia.
Por tanto:
Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y
11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El
Salvador esta Sala
Falla:
1. Sobreséese en el presente proceso en relación con la inconstitucionalidad promovida
contra los arts. 4, 10, 22, 23, 32, 33 y 34 del Decreto Legislativo N° 746/1991, publicado en
el Diario Oficial N° 80, Tomo 311, correspondiente al 3-V-1991, que contiene la Ley
Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador, por la supuesta violación al
principio de indelegabilidad de atribuciones contenido en el art. 86 inc. 1° Cn. y al inc. 1°
del art. 111 Cn.; pues, respecto de estos motivos, el demandante no expuso la
argumentación suficiente para configurar la pretensión, y esa deficiencia imposibilita a esta
Sala emitir un pronunciamiento de fondo.
2. Sobreséese en el presente proceso en relación con la inconstitucionalidad promovida
contra el art. 80 del mencionado decreto legislativo por la supuesta violación al artículo 225
Cn.; pues, respecto de tal motivo, el demandante no expuso la argumentación suficiente
para configurar la pretensión, y esa deficiencia imposibilita a esta Sala emitir un
pronunciamiento de fondo.
3. Declárase que en el citado decreto no existe la inconstitucionalidad de forma alegada,
consistente en el vicio en la iniciativa de ley y en el refrendo ministerial que certifica la
sanción, pues dicho decreto fue emitido a iniciativa del Presidente de la República por
medio de su entonces Ministra de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico
y Social, quien también refrendó la sanción; ya que la iniciativa de ley la puede ejercer el
Jefe de Estado por medio de cualquier ministro, y para la refrenda, puede considerarse a
dicha funcionaria como la titular del ramo correspondiente, para los efectos del art. 163 Cn.
4. Declárase que en los arts. 3, 29 y 31 de la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de
El Salvador no existe la inconstitucionalidad de contenido alegada, consistente en la
violación al principio de indelegabilidad de atribuciones contenido en el 86 inc. 1° Cn., y
como consecuencia tampoco existe violación al inc. 1° del art. 111 Cn., pues no es cierto
que este último establezca que el poder de emisión de especies monetarias corresponde al
Órgano Ejecutivo, sino al Estado, quien puede hacerlo por cualquier órgano o ente
descentralizado.
5. Declárase que en los arts. 74 y 75 de la LOBCR no existe la inconstitucionalidad de
contenido alegada, consistente en la violación al art. 226 Cn., pues el hecho que esas
disposiciones establezcan que el Banco Central de Reserva no financiará directa o
indirectamente al Estado, ni a las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo, o
por el hecho que el Banco no pueda pagar obligaciones en colones o en moneda extranjera
por cuenta del Estado, no resultan atentatorias de lo establecido en el mencionado artículo
de la Constitución; pues, el BCR no ostenta rango constitucional y tampoco tiene como
mandato constitucional ser el banco con exclusividad para conferir el crédito público.
6. Declárase inconstitucional en su contenido, de un modo general y obligatorio, la
expresión "en la forma que lo determine el Ministerio de Hacienda", contenida en el art.
100 del mencionado decreto, pues al autorizar que el Estado restituya las pérdidas
ocasionadas al patrimonio del Banco Central de Reserva, derivadas de las operaciones
establecidas en la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero de Bancos
Comerciales y Asociaciones de Ahorro y Préstamo, en la forma que lo determine el
Ministerio de Hacienda, le concede a tal funcionario potestades discrecionales contrarias a
lo establecido en el art. 225 Cn.
7. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al director de dicho órgano oficial.
8. Notifíquese la presente sentencia al demandante, a la Asamblea Legislativa, al Presidente
de la República y al Fiscal General de la República. ---A. G. CALDERON---R.
HERNANDEZ VALIENTE---J. E. TENORIO---MARIO SOLANO---J. ENRIQUE
ACOSTA---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---S. RIVAS AVENDAÑO---RUBRICADAS.