Ponencia Miren Artaraz libro curso A3

Cursos de Verano UPV/EHU 2012. Curso A3: ¿Cómo avanzar hacia la reducción y
reciclaje de residuos urbanos? Una propuesta de instrumentos económicos
PROBLEMÁTICA ECONÓMICA Y MEDIOAMBIENTAL DE LOS RESIDUOS Y SU GESTIÓN
Miren Artaraz Miñón (UPV/EHU)
Vamos a hacer el análisis de la problemática económica y medioambiental derivada de
los residuos siguiendo el esquema que aparece a continuación:
(1) Introducción.
(2) Problemática medioambiental.
(3) Problemática económica.
(4) Alternativas para el análisis.
(5) Líneas de actuación.
(6) Conclusión.
Dadas las características de este Curso de Verano en lo que a número de horas se
refiere, el objetivo de esta primera ponencia es realizar una visión general
introductoria que nos sirva de marco teórico para entender mejor el análisis de los
instrumentos económicos aplicables sobre los residuos.
1. INTRODUCCIÓN
¿Qué son los residuos?
En primer lugar, es importante mencionar la distinción entre residuo y desecho.
Desecho se refiere al objeto cuyo destino está asociado a la eliminación, y residuo
designa algo cuyo destino comprende tanto su eliminación como su reciclaje u otro
mecanismo de reintegración en un circuito económico (Bertolini, 1990). La práctica de
utilizar de manera creciente este término precisamente para resaltar su posible
recuperación ha hecho que actualmente el término común utilizado sea “residuo”.
¿Cómo se clasifican los residuos?
Los residuos pueden clasificarse en función de diferentes criterios (según su origen,
según el material del que están compuestos, según sus potenciales efectos, etc.), pero
el criterio más habitual de clasificación es según su estado físico, considerándose así
tres grandes tipos de residuos:
(1) Emisiones a la atmósfera.
(2) Vertidos líquidos.
(3) Residuos sólidos.
En la Tabla 1 aparecen los aparece resumida la clasificación teniendo en consideración
los criterios de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, así
como otra legislación relevante que regula los distintos tipos de residuos en España. En
dicha tabla figuran también los residuos radioactivos, que por su peculiaridad tienen
1
legislación diferenciada, y no aparecen por simplificación los residuos explosivos,
regulados por otro Reglamento.
TABLA 1. CLASIFICACIÓN DE RESIDUOS SEGÚN ESTADO FÍSICO Y LEGISLACIÓN RELEVANTE
TIPO DE RESIDUOS
Emisiones a la atmósfera
Vertidos de efluentes
líquidos
Residuos radioactivos
Residuos sólidos
LEGISLACIÓN ESPAÑOLA BÁSICA REGULADORA
Ley 38/1972 de Protección de Ambiente
Atmosférico
Texto Refundido de la Ley de Aguas (RD 1/2001)
Ley 22/1988 de Costas
Ley 25/1964 de Energía Nuclear
Real Decreto 1349/2003 sobre ordenación de las
actividades de la Empresa Nacional de Residuos
Radiactivos
Ley 22/2011 de Residuos
Fuente: Elaboración propia
Los residuos en los que centraremos nuestro análisis son los residuos sólidos.
La Ley 22/2011 define los residuos sólidos como cualquier sustancia u objeto que su
poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar. En los residuos
sólidos urbanos se incluyen los residuos generados en domicilios, los asimilables a
éstos generados en las industrias, los generados en comercios y los residuos
procedentes de limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas,
animales domésticos muertos y vehículos abandonados.
Es una práctica cada vez más frecuente recoger fracciones de residuos urbanos de
forma diferenciada al resto de residuos, como las fracciones de papel/cartón, vidrio,
envases, pilas, textiles, fracción orgánica, residuos peligrosos, aceite o algunos
residuos comerciales asimilables a urbanos.
Cabe apuntar que la mencionada ley de reciente aprobación sustituye a la Ley
10/1998, de 21 de abril, de Residuos hasta entonces vigente, y no ha significado
cambios relevantes en lo que se refiere a definiciones, competencias y consideración
de las diversas fracciones de residuos (Artaraz et al., 2012).
El flujo de residuos urbanos es el más frecuentemente estudiado, principalmente por
dos motivos:
(1) Porque son aquellos residuos directamente generados por los ciudadanos y por
tanto los más visibles y molestos, a diferencia de lo que sucede con otros
residuos como los mineros o agrícolas, que son consecuencia de la actividad
económica y por consiguiente, resultan más ajenos a la ciudadanía.
(2) Por la cercanía de los agentes relacionados con su correcta gestión: las
administraciones locales y los propios ciudadanos. En España, los residuos
sólidos urbanos constituyen un porcentaje pequeño del total de residuos
sólidos, pero acaparan el máximo de atención, tanto social y legislativa como
presupuestaria (Val, 2002).
2
La tasa de generación de residuos urbanos per cápita en los países de la Unión
Europea, y en España en particular, ha sido una variable en continuo aumento durante
las últimas décadas (ETC/RWM, 2007). Si se cumplen las estimaciones, en 2020
generaremos el doble de residuos que los que producíamos en 1980. La generación de
residuos es uno de los indicadores de insostenibilidad del desarrollo, en cuanto que
éstos representan una pérdida de recursos. De facto, los residuos generados en los
procesos productivos y de consumo pueden considerarse como un indicador de
ineficiencia en el uso de las materias primas.
La jerarquía de gestión establecida a nivel comunitario prioriza la prevención y
establece el vertido como último método de tratamiento a aplicar (lo que se conoce
como las 3 erres: Reducir, Reutilizar y Recuperar (ver Figura 1).
FIGURA 1. JERARQUÍA PARA UNA GESTIÓN DE RESIDUOS SOSTENIBLE
Reduccción/Prevención
Reutilización
Recuperación de materiales
(reciclaje)
Recuperación de energía
(valorización energética)
Incineración sin
recuperación
SOSTENIBILIDAD
3R
Vertido
Fuente: Elaboración propia
Esta jerarquía en la práctica no siempre es respetada. La prevención no es una política
prioritaria. Valga como muestra el hecho de que el comportamiento ciudadano en lo
referido a la prevención de residuos no ha sido ni siquiera suficientemente analizado
(Kurisu y Bortoleto, 2011). Por otro lado, los métodos de tratamiento utilizados, en
general, no permiten el aprovechamiento de los recursos materiales y energéticos
contenidos en los residuos.
La creciente generación de residuos y la incorrecta gestión de los residuos generados
se traducen en una problemática muy diversa, de la que destaca la de índole
medioambiental y económica, ambas intrínsecamente relacionadas, que analizaremos
con más detalle a continuación.
2. PROBLEMÁTICA MEDIOAMBIENTAL
En la Tabla 2 aparecen recogidos de forma esquemática los principales problemas
medioambientales en el mundo, agrupados en función del lugar en el que se produce
el impacto medioambiental:
(1) Suelo.
3
(2) Ecosistemas.
(3) Aire.
(4) Vegetación.
(5) Agua.
TABLA 2. PRINCIPALES PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES EN EL MUNDO
IMPACTOS EN EL SUELO
IMPACTOS EN LOS ECOSISTEMAS
Disminución de la diversidad
Modificación de las cadenas tróficas
Desestabilización y desestructuración de
los ecosistemas
Regresión de los ecosistemas:
mantenimiento de la inmadurez
Sustitución de los ecosistemas naturales
por ecosistemas artificiales con un alto
grado de humanización
IMPACTOS EN LA VEGETACIÓN
Destrucción y alteración de la vegetación
Empobrecimiento de las biocenosis
vegetales y disminución de la diversidad
vegetal
Especies protegidas
Alteración del paisaje
Erosión
Desertificación
Depósitos
Sedimentación
Contaminación
Alteración de la cubierta vegetal
Sobreexplotación
Compactación
IMPACTOS EN EL AIRE
Alteración del clima
Contaminación atmosférica
Recalentamiento del planeta
Efectos de la contaminación
atmosférica sobre la fauna y flora:
depósitos, lluvias ácidas, etc.
Contaminación acústica: ruidos y
vibraciones
IMPACTOS EN EL AGUA
Consumo masivo de agua
Descarga de acuíferos
Gestión incorrecta del agua
Alteración de drenajes y del régimen de caudales
Alteración y contaminación de aguas continentales superficiales
Alteración y contaminación de aguas continentales subterráneas
Alteración y contaminación de aguas marinas
Eutrofización
Fuente: Adaptada de Seoánez (1998:30)
Los residuos son una de las causas de muchos de estos problemas y de la presión
ejercida sobre el medio ambiente, que es francamente preocupante.
El primer problema es la contaminación del aire, que se origina básicamente por las
emisiones de los vertederos de compuestos orgánicos volátiles potencialmente tóxicos
y gases de efecto invernadero como dióxido de carbono y metano, convirtiéndose así
en uno de los factores que afectan al cambio climático global. En este sentido, España
se encuentra lejos de cumplir los objetivos de reducción de emisiones de gases de
efecto invernadero. A pesar del descenso de las emisiones de este tipo de gases en los
últimos años, sigue siendo aún uno de los países industrializados donde más han
4
aumentado las emisiones que sigue necesitando un importante esfuerzo para cumplir
el Protocolo de Kioto (Observatorio de la Sostenibilidad, 2011). En virtud de lo
antecedente, la reducción de los residuos generados y de los depositados en
vertederos debe ser también –y lo es de hecho– objeto de las políticas
medioambientales dirigidas a detener el cambio climático.
También las dioxinas (compuestos químicos contaminantes que viajan por el aire y se
depositan en el suelo) que se generan en las plantas incineradoras producen
contaminación atmosférica.
Por otro lado, los residuos ocasionan contaminación de las aguas subterráneas, debido
a los lixiviados –líquidos contaminados que fluyen a través de los residuos en los
vertederos–, y de las aguas superficiales, tanto por los residuos líquidos en ellas
vertidos como por los propios residuos flotando en ocasiones en los mares o ríos.
Los residuos y su posterior tratamiento también implican contaminación del suelo y
estética (el paisaje y de la vegetación, malos olores, etc.) y acumulación de sustancias
tóxicas, produciendo graves daños sobre los ecosistemas.
El ritmo de su generación está excediendo los límites de la biosfera, que no es capaz de
absorberlos. Asimismo, el riesgo que comportan es mayor con el paso del tiempo,
dado que cada vez se generan más residuos de composición físico-química ajena a los
materiales existentes en la naturaleza y con un comportamiento desconocido en el
futuro. Como muestra de esta presión, basta con observar las imágenes que se
muestran en pantalla.
En lo que respecta a la problemática medioambiental, los residuos biodegradables
constituyen una fracción que requiere especial atención. En la práctica, es frecuente la
confusión entre residuos biodegradables y residuos orgánicos. Los residuos orgánicos o
bioresiduos, tienen como componente constante el carbono. Los residuos
biodegradables incluyen además los residuos primarios de origen y fibra vegetal, entre
los que se encuentran el papel/cartón, el cuero, los textiles y la madera.
Frecuentemente, cuando se habla de la fracción de residuos biodegradables,
realmente se está haciendo referencia a los residuos orgánicos, es decir, sólo a una
parte de los residuos biodegradables. En general, se pueden definir los residuos
urbanos biodegradables como aquellos residuos municipales que pueden
descomponerse de forma aerobia o anaerobia y pueden clasificarse según la Tabla 3.
TABLA 3. FRACCIONES DE RESIDUOS URBANOS BIODEGRADABLES
FRACCIÓN
Fracción biodegradable de los residuos voluminosos
FLUJO
Muebles de madera
Residuos de alimentos
Fracción biodegradable de la basura recogida en los
Residuos de jardinería
domicilios y actividades comerciales
Papel/cartón
Textiles
Residuos urbanos biodegradables recogidos de forma
Madera
selectiva
Otros residuos biodegradables
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente (2003)
5
Decimos que esta fracción de residuos biodegradables requiere especial atención,
además de por su cantidad (suponen la mitad de los residuos urbanos) y su potencial
como fuente de energía renovable (a partir de ellos se puede producir bioenergía), por
sus efectos secundarios sobre el medio ambiente. Sus características físicas implican
que cuando estos residuos son depositados en vertedero, son los principales causantes
de la contaminación del suelo y del agua por lixiviados, la contaminación del aire con
biogás (el gas que se origina durante el proceso de biodegradación de la materia
orgánica), los olores y las plagas.
Dados estos impactos medioambientales, la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de
residuos establece como un objetivo clave el reducir progresivamente los residuos
biodegradables depositados en vertedero hasta el 35% en 2016 tomando como
referencia los residuos generados en 1995. Este objetivo se refleja en la Figura 2.
FIGURA 2. OBJETIVOS DE DESVÍO DE RESIDUOS BIODEGRADABLES EN LA UE
100%
95%
90%
85%
80%
75%
70%
65%
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Objetivo 1
(2006)
Objetivo 2
(2009)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Objetivo 3
(2016)
Fuente: Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos
Sin embargo, lo más habitual en muchos países comunitarios es que muchos residuos
urbanos biodegradables terminen en vertedero. El caso de España es un ejemplo,
donde tres cuartas partes de estos residuos van a vertedero (el 75,8%) (Ministerio de
Medio Ambiente, 2003).
3. PROBLEMÁTICA ECONÓMICA
La problemática económica más destacable relacionada con los residuos se concreta
en dos aspectos:

La conveniencia de realizar una evaluación económica de dichos daños
ambientales, como consecuencia directa de la problemática ambiental
analizada previamente.

Incremento de costes que supone una correcta gestión de los residuos una vez
generados.
6
Evaluación económica de los daños ambientales
Los impactos –en ocasiones irreparables– derivados de los residuos han supuesto el
afloramiento de costes económicos crecientes hasta ahora externalizados en forma de
deterioro ambiental.
Estas externalidades se producen a partir de su generación y en todas las fases de su
posterior gestión (recogida, transporte) hasta su eliminación: los ya mencionados
gases de efecto invernadero, lixiviados, dioxinas, etc.
La contaminación del medio ambiente o el agotamiento de los recursos naturales se
traducen en costes que es preciso considerar.
En términos macroeconómicos, identificar y asignar valor monetario a las
externalidades generadas, implica corregir el PIB restándole la depreciación de capital
ambiental, término económico que expresa el deterioro medioambiental.
La no asignación de un valor económico al medio ambiente puede derivar en
problemas de equidad intergeneracional, en el sentido de que no se garantiza que la
disposición de recursos naturales a las generaciones futuras, como consecuencia de la
presencia de externalidades negativas intergeneracionales.
Por todo ello, parece necesario realizar un enfoque más amplio que el simple análisis
coste-beneficio, que considere los beneficios de la disminución de la contaminación
por no depositar los residuos en vertedero, de que el residuo no se llegue a generar o
de seguir disponiendo de recursos naturales, evaluando económicamente los daños
ambientales y las externalidades y molestias derivadas de los residuos y su gestión.
Incremento de costes para una correcta gestión
En lo que respecta a los costes de la correcta gestión, el residuo es por definición un
material del que su poseedor se desprende porque para éste carece de valor, pero su
gestión no está exenta de costes. Precisamente la práctica más extendida hasta el
momento ha sido el vertido por ser el método de tratamiento más barato. Pero hoy en
día está generalmente aceptado plantearse sistemas de gestión alternativos al vertido
como la incineración, el reciclaje, el compostaje o la biometanización. La puesta en
marcha de estos métodos se ha traducido en un importante incremento en los costes.
Gestionar mejor es más costoso, porque con los sistemas alternativos, las fracciones
de residuos se recogen y se tratan de forma diferenciada, se aplican nuevas
tecnologías que permiten el aprovechamiento de los recursos contenidos en los
residuos, etc.
De ahí la necesidad de establecer los procedimientos necesarios para dedicar más
recursos que los que se dedican actualmente, por ejemplo modificando las políticas
fiscales de residuos, o emplear los mismos recursos de manera más eficiente. Un
ejemplo: si los ciudadanos realizasen la separación de residuos correctamente en
origen en los diversos contenedores se traduciría en un descenso importante de los
costes de tratamiento, tal y como Helio Robleda analizará a continuación en su
ponencia titulada “La implantación de un sistema de costes e indicadores de gestión
para la mejorar la eficiencia en la gestión de los residuos: la experiencia de la FEMP”.
7
Por otro lado, cabe recordar que la aplicación de métodos alternativos como el
reciclaje o la reducción en origen será más caro o barato en función de los costes
considerados de los tratamientos finalistas como el vertido.
En la medida que los precios de los tratamientos finalistas reflejen sus verdaderos
costes (los costes medioambientales además de los económicos), los tratamientos
preferibles desde un punto de vista ecológico pueden serlo también desde la
perspectiva económica.
4. ALTERNATIVAS PARA EL ANÁLISIS
Algunas organizaciones ecologistas como Greenpeace proponen la consideración de
una más ambiciosa regla que la de “las tres erres”: la regla de “las seis erres”. Una de
las erres consiste precisamente en “Reestructurar el modelo económico para que
incluya los costes sociales y ambientales en el precio final del producto o los servicios”
(las otras dos son Repensar nuestro modo de vida y Redistribuir los recursos de forma
que no haya necesidades básicas insatisfechas).
Para ello, uno de los enfoques posibles es lo que se denomina Economía Ecológica, que
trata de recuperar el sentido original de la economía como contabilidad que incluya los
intercambios físicos con el medio ambiente. Su prioridad es la sostenibilidad, es
pesimista respecto al crecimiento y las preferencias individuales, el tiempo histórico es
irreversible y utiliza indicadores físicos y biológicos. Se incide en el componente
económico del origen de los problemas ambientales, el valor económico de los
recursos naturales y la puesta en marcha de políticas que integren los objetivos
ambientales1.
La Economía del Medio Ambiente, por su parte, tiene como principal objetivo
introducir el medio ambiente en el mercado, asignándole valor en términos
económicos (Bermejo, 2001). Su prioridad es la eficiencia, es optimista con relación al
crecimiento y maneja una concepción del tiempo lineal y reversible. Utiliza indicadores
monetarios y aboga por identificar y asignar un valor monetario a las externalidades
generadas en la economía, basándose en que en la mayoría de los casos, el mercado
no valora dichas externalidades y por tanto pueden recaer sobre aquellos que no las
originan.
Como el mercado es un mecanismo de valoración insuficiente, se proponen otros
métodos de valoración de la calidad ambiental, la mayoría de ellos basados en la teoría
del bienestar, cuyo objetivo es la maximización del bienestar individual y social a través
de la asignación óptima de recursos2. Se utilizan para estimar si las políticas
medioambientales responden a las preferencias de los individuos y se clasifican en
directos e indirectos:
1
La Economía del Medio Ambiente y la Economía Ecológica muestran claras diferencias tanto en el
enfoque teórico como en las metodologías de análisis empleadas, pero coinciden en que ambas abordan
la atenuación de los problemas medioambientales.
2 Otros métodos se basan en estudios y opiniones de expertos para asignar valores aproximados a las
externalidades.
8
o En los directos, como los métodos de valoración contingente, se pregunta
directamente a los individuos por su disposición a pagar para obtener un
beneficio o evitar un coste. Las externalidades generadas por ejemplo por una
planta incineradora pueden evaluarse según la disposición a pagar de los
individuos para evitar la ubicación de la planta cerca de sus viviendas.
Según estos análisis, los individuos priorizan el reciclaje, la incineración y el
vertido, en ese orden (es decir, según la jerarquía de gestión).
o Los indirectos, como el método de precios hedónicos, están basados en las
elecciones actuales de los individuos, y se fundamentan en el valor físico y
medioambiental que por ejemplo los individuos atribuyen a las viviendas en
función de determinados criterios como la calidad del aire cerca de un
vertedero o una planta incineradora. Permiten obtener el valor del medio
ambiente, al menos de una manera aproximada.
Por ejemplo, se estima que el coste de las emisiones de los vertederos oscila
entre 0,91-44$ por tonelada vertida, el coste estimado de las emisiones de las
incineradoras entre 1,3-171$, y las molestias derivadas de la incineración y el
vertido entre 2,4-37$ (Eshet et al., 2006).
No obstante, no hay que obviar las limitaciones de estos métodos de valoración:

Los estudios de evaluación de externalidades son complejos y costosos, y por
ello es habitual el uso de técnicas de aproximación mediante métodos
econométricos, lo que añade incertidumbre a los resultados.

Las investigaciones relativas a la evaluación de los métodos de tratamiento de
residuos son muy escasas.

No todos los métodos de tratamiento son estrictamente comparables. Por
ejemplo, son más habituales las comparaciones entre vertido e incineración y
no tanto con el reciclaje, porque estar éste asociado a materiales específicos,
como papel, plástico, aluminio, etc. y no analizarse como un sistema de
tratamiento de residuos “en general”.
Para comparar los diferentes métodos de tratamiento, también se han desarrollado
una serie de herramientas de análisis de los flujos de materiales y residuos, que
pretenden tener en cuenta la idea de gestión integral de los residuos. Las más
relevantes, además del clásico análisis coste-beneficio, son la Evaluación Multicriterio,
los Modelos de Simulación, la Evaluación de Impacto Ambiental, los Sistemas de
Indicadores o los Factores de Residuos.
Estas herramientas, que tienen en cuenta criterios sociopolíticos y ambientales
además de los económicos pueden entenderse como un instrumento para que la toma
de decisiones relacionadas con la gestión de residuos no esté exclusivamente basada
en la consideración de los costes económicos (ver Tabla 4).
TABLA 4. HERRAMIENTAS DE EVALUACIÓN DE RESIDUOS Y FLUJOS DE MATERIALES
HERRAMIENTA
VENTAJAS
INCONVENIENTES
Análisis Coste-  Determinan los
 No permiten medir
Beneficio
costes y beneficios
todos los impactos
9
CAMPOS DE APLICACIÓN
 Planificación
medioambiental
sociales
 Presentan los
resultados con
claridad
 Comparan
escenarios con
objetivos
contradictorios y
con múltiples
criterios
 Permiten la
participación de
los agentes
implicados
 Existe dificultad para
medir los impactos en
unidades monetarias
 Procesos de toma
de decisiones
 Es necesario tener
datos comparables
 Los criterios pueden
estar solapados
 Es difícil establecer la
importancia de cada
criterio
 Planificación
medioambiental
 Procesos de toma
de decisiones
Modelos de
Simulación
 Revelan la
situación actual
 Estiman la
situación futura
evaluando los
distintos
escenarios
 La recogida de datos es
difícil y costosa
 Simplifican en exceso
 No consideran todos
los parámetros
 Evaluación de los
efectos
medioambientales
de políticas o
medidas concretas
 Tendencias futuras
e impacto
medioambiental
Evaluación de
Impacto
Ambiental
 Proporcionan
 Evalúan proyectos
información sobre
concretos
un proyecto
 No se define un
concreto
proyecto como ejemplo
 Sirven para
para limitar los
modelizar
inconvenientes
escenarios
 Trabajos de
construcción
 Intervenciones en
entornos naturales
y paisajes
Sistemas de
Indicadores
 Proporcionan
información
concentrada y
resumida
 Permiten evaluar
los cambios
producidos con
respecto a los
objetivos
 Los datos no son
comparables por no
existir un método
común de recogida
 No permiten
proporcionar una visión
general de áreas más
grandes
Factores de
Residuos
 Son fáciles de
interpretar y
comunicar
 Reducen la
cantidad de
parámetros
 No existe un sistema
admitido a nivel
nacional o internacional
 Dependen de la
disponibilidad de datos
 No se sostienen per se,
Evaluación
Multicriterio
10
 Análisis del
progreso a lo largo
del tiempo
 Comparativa de
características
entre
comunidades,
empresas,
productos o
procesos
 Integración de
datos económicos
y aspectos
medioambientales
 Gestión
medioambiental en
normalmente
requerida
dependen de su
relación con otros
datos
la producción
Fuente: Adaptada de European Environment Agency, 2003
Si para la evaluación de los métodos de tratamiento son también considerados los
criterios medioambientales, los resultados pueden no ser los mismos que los derivados
de un análisis en el que se apliquen exclusivamente consideraciones económicas. Sirva
como ejemplo un modelo en el que se consideran los costes físicos del reciclaje, los
costes sociales del vertido y las preferencias medioambientales de los consumidores. Si
se tienen en cuenta los costes medioambientales, el vertido se convierte en un método
de tratamiento más costoso que el reciclaje (Huhtala, 1997). Asimismo, el vertido
frente a la incineración es preferible en términos económicos pero no si las
consideraciones son medioambientales, aplicando el Análisis de Ciclo de Vida (Assamoi
y Lawryshyn, 2012).
Por otro lado, además de asignar un valor económico a las externalidades, también es
preciso estimar los beneficios de seguir disponiendo de recursos o de no generar
residuos, aunque esto no es tarea sencilla. Por ejemplo, es posible cuantificar cuántos
residuos se dejan de generar en un determinado proceso productivo ante cambios en
la línea de producción, pero es más difícil determinar los residuos no generados en un
domicilio, fruto por ejemplo de la aplicación de una determinada campaña formativa.
5. LÍNEAS DE ACTUACIÓN
Ante la gravedad de los daños generados al medio ambiente por los residuos, en
muchas ocasiones irreversibles, creemos necesario incidir en la importancia de la
consideración de este tipo de métodos y herramientas, a pesar de sus limitaciones. Lo
más frecuente es que las consideraciones económicas tengan en la toma de decisiones
un peso mayor que las consideraciones ambientales. Si efectivamente ese es el criterio
a seguir, asignemos entonces un valor económico a los daños ambientales. Los
modelos de evaluación de impacto ambiental o los modelos de simulación, por
ejemplo, permiten la evaluación de los efectos medioambientales de políticas o
medidas concretas. Y estos efectos podrían cuantificarse en términos económicos.
El papel de las administraciones es clave para trasladar de alguna manera los costes
externos derivados de la gestión de residuos a quienes los generan (De Jaeger et al.,
2011). Los instrumentos aplicables por parte de las administraciones pueden jugar un
importante papel en el logro de una mejor gestión de residuos, mediante la
disminución en la generación de residuos o el uso de métodos de tratamiento
alternativos.
Estos instrumentos son muy variados. Los que han demostrado ser más eficaces son
los instrumentos económicos (Romano y Barrenechea, 2001). Los instrumentos
legislativos, a su vez, permiten la puesta en marcha de instrumentos económicos como
impuestos sobre materiales vírgenes, impuestos sobre el residuo potencial de los
productos, certificados negociables, subvenciones al desvío de residuos, impuestos al
vertido y la incineración, sistemas de bonificación y penalización, tasas de basuras en
11
función de los residuos generados, etc. Los impuestos sobre los tratamientos finalistas,
por ejemplo, permiten internalizar los costes de las externalidades generadas por
éstos. En España, la aplicación de instrumentos económicos sobre los residuos urbanos
no está suficientemente generalizada. Sirva como ejemplo el hecho de que
únicamente en Cataluña se aplica un impuesto al vertido de éstos.
Para fortalecer el alcance de estos instrumentos económicos, creemos fundamental la
aplicación de instrumentos formativos que incidan en el comportamiento de los
diversos agentes relacionados con los residuos, que no deben de consistir en la puesta
en marcha de acciones puntuales, sino de acciones relacionadas entre sí y
desarrolladas a lo largo de los años.
La potestad de aplicar estos instrumentos recae sobre las autoridades de diferentes
niveles, tanto a nivel comunitario (básicamente mediante la aplicación de medidas
legislativas), como nacional, regional y local. Las administraciones son las principales
responsables y por tanto promotoras de la optimización de la gestión de residuos, pero
no son los únicos agentes implicados. Los gestores, las empresas y los ciudadanos
tienen que asumir también sus responsabilidades. Por este motivo, será necesario
diseñar y aplicar instrumentos dirigidos a los diversos agentes económicos. El
instrumento económico por excelencia de las autoridades municipales, por ejemplo, es
la aplicación de las tasas de basura, cuyos destinatarios son los ciudadanos.
6. CONCLUSIÓN
Teniendo en cuenta indicadores como el continuo incremento de la cantidad de
residuos generados, el agotamiento de los vertederos o el aumento de la
contaminación derivada de los residuos, es clave la aplicación de nuevos enfoques que
consideren los impactos ambientales y externalidades de los residuos y los diferentes
sistemas de tratamiento, y la puesta en marcha de instrumentos que inviertan las
tendencias de dichos indicadores.
La estrategia de gestión de residuos será más sostenible siempre que su aceptación
social intrageneracional, la salud de la ciudadanía derivada de dicha gestión de
residuos y la equidad intergeneracional –en lo que se refiere a recursos naturales–
sean iguales o mayores que la estrategia de gestión de residuos actual (Wagner, 2011).
12
7. REFERENCIAS
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municipales en España: ¿vamos por el buen camino?”, Revista Española de
Control Externo 40: 79-104.
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vs. incineration of MSW accounting for waste diversion”, Waste Management
32(5): 1019-1030.
BERMEJO, R. (2001): Economía sostenible. Principios, procesos e instrumentos, Ed.
Bakeaz, Bilbao.
BERTOLINI, G. (1990): Le marché des ordurés, Ed. L´Harmattan, París.
DE JAEGER, S.; EYCKMANS, J.; ROGGE, N. y VAN PUYENBROECK, T. (2011): “Wasteful
waste-reducing policies? The impact of waste reduction policy instruments on
collection and processing costs of municipal solid waste”, Waste Management
31(7): 1429-1440.
ETC/RWM (2007): Environmental outlooks: municipal waste, Working Paper 1/2007,
European Topic Centre on Resource and Waste Management, Denmark.
EUROPEAN ENVIROMENT AGENCY (2003): Assessment of information related to waste
and material flows, Technical Report 96, European Environment Agency, Office
for Official Publications of the European Communities, Luxembourg.
ESHET, T.; AYALON, O. y SHECHTER, M. (2006): “Valuation of externalities of selected
waste management alternatives: A comparative review and analysis”,
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