Reforma del sistema de justicia penal

E/CN.15/2002/5
Naciones Unidas
Consejo Económico y Social
Distr. general
7 de enero de 2002
Español
Original: inglés
Comisión de Prevención del Delito
y Justicia Penal
11º período de sesiones
Viena, 16 a 25 de abril de 2002
Tema 3 del programa provisional*
Reforma del sistema de justicia penal: logro de
la eficacia y la equidad
Justicia restaurativa
Informe del Secretario General
Índice
Párrafos Página
I.
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1-4
2
II.
Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5-6
2
Análisis de las observaciones formuladas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.
7-45
3
Observaciones sobre la definición de principios comunes de justicia
restaurativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9-22
3
B.
Observaciones sobre la conveniencia de elaborar un instrumento sobre
justicia restaurativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23-29
6
C.
Observaciones concretas sobre el anteproyecto de elementos de una
declaración de principios básicos sobre la utilización de programas de
justicia restaurativa en materia penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30-45
7
....
....
<
36
7
8
....
37-41
8
....
....
42-44
45
9
10
Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
46-48
10
A.
1.
2.
3.
4.
5.
IV.
Observaciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Observaciones sobre las definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Observaciones sobre la utilización de programas de
justicia restaurativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Observaciones sobre el funcionamiento de los programas
de justicia restaurativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Observaciones sobre las disposiciones relativas a los facilitadores
__________________
*E/CN.15/2002/1.
V.02-50125 (S)
110202
*0250125*
120202
E/CN.15/2002/5
I. Introducción
1.
El presente informe se somete a consideración de
la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal
en cumplimiento de las resoluciones del Consejo
Económico y Social 1999/26, de 28 de julio de 1999,
y 2000/14, de 27 de julio de 2000.
2.
En su resolución 2000/14, el Consejo Económico
y Social pidió al Secretario General que solicitara
observaciones de los Estados Miembros y de las
organizaciones
intergubernamentales
y
no
gubernamentales pertinentes, así como de los institutos
que integran la red del Programa de las Naciones
Unidas en materia de prevención del delito y justicia
penal, sobre la conveniencia y los medios de establecer
principios comunes para la aplicación de programas de
justicia restaurativa en materia penal, incluida la
conveniencia de elaborar un instrumento. En el anexo
de la resolución se presentaban, para su examen, los
elementos de un anteproyecto de declaración de
principios básicos sobre la utilización de programas de
justicia restaurativa en materia penal.
3.
En la resolución 2000/14, el Consejo pidió
también al Secretario General que, a reserva de la
disponibilidad
de
contribuciones
voluntarias,
convocara una reunión de expertos, seleccionados con
el criterio de la representación geográfica equitativa,
para examinar las observaciones recibidas y formular
propuestas de medidas ulteriores en relación con la
justicia restaurativa. El Gobierno del Canadá acogió la
reunión del Grupo de Expertos sobre justicia
restaurativa, que se celebró en Ottawa del 29 de
octubre al 1º de noviembre de 2001. En su 11º período
de sesiones, la Comisión tendrá a la vista el informe de
esa reunión, publicado como adición del presente
documento (E/CN.15/2002/5/Add.1).
4.
En el presente informe se analizan las
observaciones enviadas al Secretario General, en
consonancia con lo dispuesto en la resolución 2000/14.
El informe de la reunión del Grupo de Expertos
contiene las recomendaciones del Grupo así como el
proyecto de principios revisado sobre la aplicación de
la justicia restaurativa, que se examinaron y
enmendaron en la reunión.
2
II. Antecedentes
5.
En los últimos años, la justicia restaurativa como
enfoque alternativo de las prácticas de justicia penal ha
suscitado considerable interés en los profesionales y
los encargados de formular políticas. El tema se
examinó en el Décimo Congreso de las Naciones
Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del
Delincuente, celebrado en Viena del 10 al 17 de abril
de 2000 1. Los participantes convinieron en que el
concepto de justicia restaurativa debía ser un elemento
fundamental de los debates sobre la responsabilidad y
equidad respecto de los delincuentes y las víctimas en
el proceso de justicia penal. La intención fundamental
de la justicia restaurativa era reparar el daño causado y
restablecer al delincuente y a la víctima, en cuanto
fuese posible, a su estado anterior a la comisión del
delito. Los participantes opinaron que la justicia
restaurativa ofrecía al proceso de justicia penal una
alternativa a las modalidades establecidas de
enjuiciamiento y castigo y permitía incorporar a la
comunidad y a toda la sociedad en el proceso
restaurativo.
6.
También se hace referencia a la justicia
restaurativa en el párrafo 27 de la Declaración de Viena
sobre la delincuencia y la justicia: frente a los retos del
siglo XXI, aprobado por el Décimo Congreso
(resolución 55/59 de la Asamblea General, anexo). Tras
la celebración del Décimo Congreso, la Comisión de
Prevención del Delito y Justicia Penal elaboró un plan
de acción sobre justicia restaurativa, que aprobó en su
décimo período de sesiones 2. En el mismo período de
sesiones, la Comisión observó que algunos gobiernos
habían manifestado interés en negociar un nuevo
instrumento internacional que tratara de la justicia
restaurativa y la mediación. El tema de la justicia
restaurativa también se ha examinado en conferencias
regionales. Los National Institutes of Correction
patrocinaron una teleconferencia nacional sobre
justicia restaurativa en los Estados Unidos de América
en 1996, y en Plovdiv (Bulgaria), se llevó a cabo en
diciembre de 2000 un seminario sobre mediación y
otras formas alternativas de solución de controversias.
E/CN.15/2002/5
III. Análisis de las observaciones
formuladas
7.
El 7 de diciembre de 2000, el Secretario General
envió una nota verbal a los gobiernos y las
organizaciones pertinentes, en la que los invitaba a dar
sus opiniones y formular observaciones, conforme a lo
solicitado en la resolución 2001/14 del Consejo
Económico y Social. A fines de mayo de 2001, habían
contestado 37 gobiernos: Alemania, Arabia Saudita,
Argentina, Australia, Austria, Belarús, Bélgica,
Bolivia, Bulgaria, Canadá, Costa Rica, Dinamarca,
Ecuador, Eslovaquia, Estados Unidos de América, Fiji,
Filipinas, Irlanda, Italia, Japón, Kuwait, Malasia,
México, Mónaco, Nueva Zelandia, Noruega, Omán,
Pakistán, Perú, Qatar, Reino Unido de Gran Bretaña e
Irlanda del Norte, República de Corea, Sierra Leona,
Sudáfrica, Suecia, Turquía y Ucrania. También
respondieron dos entidades del sistema de las Naciones
Unidas, a saber, la División para el Adelanto de la
Mujer del Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales de la Secretaría y la Oficina del Fiscal del
Tribunal Penal Internacional para la Ex Yugoslavia, así
como dos institutos de la red del Programa de las
Naciones Unidas en materia de prevención del delito y
justicia penal: el Instituto de Asia y el Lejano Oriente
para la Prevención del Delito y el Tratamiento del
Delincuente y el Centro Internacional de Reforma del
Derecho Penal y de Política de la Justicia Penal.
8.
Respondieron asimismo las organizaciones no
gubernamentales siguientes: American Correctional
Association, Centro Asiático pro Jóvenes, Comisión Andina
de Juristas, Comité Consultivo Mundial de la Sociedad de
los Amigos, Defensa de los Niños-Movimiento
Internacional, Fraternidad Carcelaria Internacional,
International Community Corrections Association y
Organismos no Gubernamentales del Estado de Sonora.
A. Observaciones sobre la definición de
principios comunes de justicia
restaurativa
9.
Según el concepto de justicia restaurativa, un
delito suele afectar no sólo al futuro de las víctimas y
comunidades, sino también al de sus autores. La
justicia restaurativa procura restablecer los intereses de
todas las partes afectadas por un acto delictivo, en la
medida de lo posible con la participación activa y
voluntaria de los delincuentes, las víctimas y las
comunidades. El propio término “justicia restaurativa”
no se definió en ninguna de las dos resoluciones del
Consejo Económico y Social (1996/26, 2000/14), pero
Filipinas propuso la siguiente definición en su
respuesta:
“La justicia restaurativa es una vía
alternativa en el sistema de justicia penal que no
tiene carácter punitivo sino que procura más bien
hacer justicia a delincuentes y víctimas por igual,
en vez de inclinar la balanza marcadamente en
favor de una de las partes en detrimento de la
otra. Busca recomponer las relaciones sociales,
que son el objetivo último de la justicia
restaurativa, y pretende abordar tanto la acción
delictiva como el sufrimiento que de ella se
deriva, lo que es también el objetivo de la justicia
correctiva.”
10. El Comité Consultivo Mundial de la Sociedad de
los Amigos también dio una definición:
“La justicia restaurativa pretende lograr un
equilibrio entre los intereses de la víctima y la
comunidad y la necesidad de reinsertar al
delincuente en la sociedad. Procura ayudar a la
recuperación de la víctima y posibilitar la
participación fructífera en el proceso de justicia
de todas las partes interesadas.”
11. Los Estados Unidos de América opinaron que la
justicia restaurativa daba la posibilidad de alcanzar
múltiples objetivos, como hacer asumir su
responsabilidad
al
delincuente,
fomentar
la
recuperación de la víctima y beneficiar al sistema de
justicia penal y a la comunidad en su conjunto
haciendo intervenir a todas las partes en la búsqueda de
soluciones que favorezcan la reparación, la
reconciliación y la tranquilidad. Los Estados Unidos
señalaron también que la aplicación práctica de la
justicia restaurativa debía asentarse en un conjunto de
principios y valores comunes. Se aludió asimismo a la
teleconferencia antes mencionada sobre justicia
restaurativa patrocinada por los National Institutes of
Correction (véase el párr. 6), en la que se
recomendaron los siete principios básicos de justicia
restaurativa siguientes: a) el delito es un acto que
atenta contra las relaciones humanas; b) las víctimas y
la comunidad ocupan un lugar central en los procesos
de administración de justicia; c) la prioridad máxima
en los procesos de administración de justicia es ayudar
3
E/CN.15/2002/5
a las víctimas; d) la segunda prioridad es rehabilitar a
la comunidad, en la medida de lo posible; e) el
delincuente tiene una responsabilidad personal ante las
víctimas y ante la comunidad por los delitos
cometidos; f) la experiencia de participar en un proceso
de justicia restaurativa permitirá al delincuente mejorar
su competencia y entendimiento; y g) las partes
interesadas comparten responsabilidades en el proceso
de justicia restaurativa, colaborando entre sí para su
desarrollo.
12. Muchos de los países que respondieron
(Argentina, Bélgica, Bolivia, México, Pakistán, Perú,
Sierra Leona, Sudáfrica y Turquía) coincidieron en que
los sistemas de justicia penal tradicionales no siempre
ofrecían las mejores soluciones para resolver conflictos
que enfrentaban a víctimas, delincuentes y
comunidades. Se reconoció que en los sistemas
vigentes, las víctimas, quienes más sufren por causa
del delito, solían quedar privadas de apoyo, sin recibir
una reparación rápida y apropiada. Bélgica, Sierra
Leona y Sudáfrica en particular citaron unos pasajes de
la resolución 1999/26 del Consejo Económico y Social:
“los mecanismos tradicionales de la justicia penal no
siempre ofrecen una respuesta apropiada y oportuna a
esos fenómenos ... las medidas de justicia restaurativa
pueden satisfacer a las víctimas, así como evitar
futuras conductas ilícitas, y constituir una alternativa
viable para el encarcelamiento de corta duración y las
multas”. Una de las funciones de la justicia restaurativa
es proporcionar un mecanismo que compense los
defectos de los sistemas vigentes.
13. La Argentina señaló varias virtudes de la justicia
restaurativa. Tendía a resolver los conflictos entre
víctimas y delincuentes sin acentuar el antagonismo, a
la vez que preservaba la posibilidad de recurrir a los
procedimientos judiciales corrientes si las partes no
convenían medidas de carácter restaurativo. Hacía
también que los delincuentes se enfrentaran con sus
propios actos y sus consecuencias. El Canadá subrayó
que la justicia restaurativa ofrecía considerables
posibilidades de acción colectiva para reducir el grado
de conflicto, facilitar la cicatrización de las heridas y
contribuir a la creación de comunidades más pacíficas
y seguras. México puntualizó que el recurso a la
justicia restaurativa era una forma viable de prevenir
conflictos, como delitos leves, problemas familiares,
problemas en la escuela y la comunidad y problemas
atinentes a los jóvenes, que de otra manera podrían
llegar a mayores grados de enfrentamiento y violencia.
4
México señaló también que la justicia restaurativa
eliminaría los inconvenientes que traía aparejados la
privación de libertad de los autores de delitos leves, lo
cual disminuiría los costos de reclusión; y el Pakistán y
Qatar destacaron que podía contribuir a reducir el
hacinamiento carcelario. El Perú indicó que el derecho
penal se había orientado básicamente hacia el
establecimiento de garantías para el delincuente,
limitando las sentencias con pena privativa de libertad
y adoptando medidas preventivas para proteger otros
intereses jurídicos, pero que los intereses de las
víctimas se habían descuidado. La justicia restaurativa
propendía a igualar la condición jurídica de las
víctimas con la de los delincuentes, restableciendo así
el equilibrio.
14. Varios Estados comunicaron que ya habían
aplicado medidas de justicia restaurativa en sus
sistemas de justicia penal. Algunas de las medidas
concretas mencionadas fueron la mediación, la libertad
condicional a prueba, la condena condicional, la
prestación de servicios comunitarios y el resarcimiento
de las víctimas.
15. En Alemania, eran aplicables medidas de justicia
restaurativa en casos de delitos penales leves. La
fiscalía y los tribunales podían dar por terminados los
procedimientos penales cuando el delincuente había
hecho lo suficiente para reparar los daños. Además, el
Estado estaba obligado a indemnizar a las víctimas de
actos violentos intencionales. En Kuwait, la
Ley 17/1960 de procedimiento penal preveía la
adopción de medidas de conciliación en sentencias
referentes a infracciones contra la inviolabilidad de la
propiedad, actos de destrucción deliberada de bienes,
daños contra la propiedad y amenazas de extorsión. En
Malasia, los tribunales estaban facultados para
conceder la libertad vigilada por buena conducta a los
delincuentes primarios.
16. En Omán regía la ley islámica, que permitía el
arreglo amistoso de conflictos domésticos. Los juristas
musulmanes aprobaban los arreglos convenidos entre
la víctima y el victimario cuando se trataba de lesiones
corporales, y la ley islámica permitía ese tipo de
solución aun tratándose de delitos graves, como el
homicidio. En Qatar se aplicaban medidas de justicia
restaurativa cuando el recurso a esa vía no iba en
detrimento de la seguridad de la sociedad.
El artículo 51 del Código Penal de Qatar preveía el
perdón y la condonación de delitos que no afectaban a
E/CN.15/2002/5
la dignidad, la reputación o los intereses de la víctima,
a la vez que facultaba a ésta para recurrir al proceso
penal ordinario o renunciar a él. En el Perú, la
conciliación era posible en las actuaciones relacionadas
con delitos contra el honor y casos de daños causados
por negligencia. La fiscalía podía optar por no llevar
adelante la acusación en esos casos si el delincuente
ofrecía voluntariamente indemnizar a la víctima o si se
trataba de un delito leve, siempre que la víctima
aceptara la indemnización por esa vía. En el Perú, un
centro de conciliación o un juez competente podía
gestionar arreglos extrajudiciales conforme al
artículo 5 de la Ley Nº 26872. En Sudáfrica se habían
adoptado una serie de iniciativas de justicia
restaurativa a raíz de la labor de la Comisión de la
Verdad y la Reconciliación.
17. Muchos Estados habían prestado especial
atención a la aplicación de medidas de justicia
restaurativa en sus sistemas de justicia de menores. En
Australia, se habían ensayado las denominadas
reuniones de reparación convenida desde principios del
decenio de 1990 en todos los estados y territorios y, en
algunos
estados,
ese
mecanismo
se
estaba
transformado en un procedimiento corriente del
sistema de justicia de menores. En Alemania, la
mediación se aplicaba también a delitos cometidos por
menores. En Malasia, se podía entregar un delincuente
juvenil a sus padres o a un tutor o, en virtud de la Ley
sobre tribunales de menores de 1947, se le podía
conceder libertad condicional a prueba. La Comisión
Sudafricana de Derecho publicó un informe en julio
de 2000, en el que se presentaba un proyecto de ley
sobre justicia de menores cuyo principio rector central
era la justicia restaurativa. El Gobierno de Sudáfrica
también había ejecutado en 1996-1997 un proyecto
experimental de reuniones con el grupo familiar y el
victimario en casos de abuso sexual de menores. En
Suecia se había creado un órgano unipersonal con
competencia para investigar y analizar la función de la
mediación en relación con los delincuentes juveniles en
el sistema jurídico y estudiar posibles leyes al respecto.
En el Reino Unido, al reformarse recientemente la
justicia de menores inglesa y galesa, se incorporaron
principios de justicia restaurativa. Por ejemplo, en la
Ley sobre justicia de menores y práctica de pruebas en
los procesos penales de 1999, se preveía la posibilidad
de que un tribunal remitiera determinados casos a
grupos encargados de los delincuentes juveniles. Esos
grupos funcionaban como reuniones comunitarias en
las que participaban, en la medida posible, voluntarios
de la comunidad y las propias víctimas. Se aplicaban
también medidas de justicia restaurativa en algunos
aspectos de los sistemas de justicia de menores de
Escocia e Irlanda del Norte.
18. Varios Estados señalaron medidas legislativas
bastante recientes en las que se recogían principios de
justicia restaurativa. En Belarús, la nueva legislación
penal de carácter sustantivo y procesal, que entró en
vigor el 1º de enero de 2001, contenía elementos de
justicia restaurativa. En virtud de esta legislación, en
los casos de acusación privada, la víctima, su
representante legal o el representante de una persona
jurídica podían iniciar las actuaciones que podían
suspenderse posteriormente si las partes así lo
convenían. El Ecuador también había enmendado hacía
poco su legislación penal a fin de incluir otro tipo de
penas, en particular para delitos leves. Italia había
reforzado la función de los mecanismos de justicia
restaurativa en las causas penales. Bolivia había
establecido un nuevo Código de Procedimiento Penal,
Ley Nº 1970, cuyo artículo 18 prescribía que la acción
penal privada fuera ejercitada exclusivamente por la
víctima del delito.
19. En varios países se están ejecutando proyectos
experimentales de justicia restaurativa. En 1997,
Dinamarca puso en marcha un amplio plan
experimental de mediación entre la víctima y el
delincuente como complemento del enjuiciamiento
penal tradicional, que continuará hasta el verano
de 2002. Noruega instituyó un nuevo mecanismo
denominado “konfliktråd”, que prevé una forma de
arbitraje entre la víctima y el delincuente. Nueva Zelandia
ha asignado financiación para unos 12 programas de
justicia restaurativa administrados por la comunidad y tres
proyectos experimentales de justicia restaurativa en el
ámbito de los tribunales. En el Pakistán, el Gobierno
había comenzado a aplicar medidas para solucionar
controversias de menor importancia al margen de su
sistema oficial de justicia penal, que formaban parte de
sus planes de transferencia de competencias y reforma
judicial.
20. Además, en muchos países se habían realizado
debates y estudios sobre justicia restaurativa. En
Bulgaria hubo un debate público basado en la
Recomendación Nº R (99) 19 del Comité de Ministros
del Consejo de Europa a los Estados miembros sobre la
mediación en asuntos penales. En Noruega se publicó
5
E/CN.15/2002/5
en 1992 3 un amplio estudio sobre la protección y el
apoyo a las víctimas de delitos, que posteriormente
sirvió de base a varias enmiendas de la legislación
noruega encaminadas a fortalecer la posición de las
víctimas. En Sudáfrica, la Comisión Sudafricana de
Derecho publicó varias obras sobre justicia
restaurativa. En Turquía se realizó un estudio sobre
este mismo tema.
21. Pese a esas novedades, la mayoría de los países
que respondieron reconocieron que la aplicación de
medidas de justicia restaurativa se encontraban aún en
una fase experimental y que se necesitaba más
información sobre su aplicación y funcionamiento. Por
consiguiente, se consideró que sería útil examinar el
asunto en el 11º período de sesiones de la Comisión a
fin de intercambiar opiniones y experiencias y elaborar
principios comunes de justicia restaurativa.
22. En algunas de las respuestas recibidas se
aconsejaba cautela o se expresaba recelo respecto de la
aplicación de medidas de justicia restaurativa y se
señalaba la necesidad de velar por que las medidas
fueran apropiadas a las circunstancias de los casos a
los que se aplicaran. En la respuesta conjunta de la
American Correctional Association, la International
Community Corrections Association y la Fraternidad
Carcelaria Internacional se presentó un estudio
publicado en 2000 por el Consejo Consultivo
Internacional Científico y Profesional, titulado “An
overview of restorative justice programmes and issues”
(Panorama general de la problemática y los programas
de justicia restaurativa). En el estudio, redactado por
Paul Friday, de la Sociedad Mundial de Victimología,
se enumeraban algunas de las cuestiones que a criterio
del Consejo Consultivo Internacional Científico y
Profesional debían tratarse. En algunos casos, los
programas de justicia restaurativa podían dar lugar en
última instancia a procesos tan similares a los de los
tribunales
contenciosos
que
socavaban
el
restablecimiento de los intereses de las partes en lugar
de apoyarlo. En otros casos, se podía oscurecer la base
jurídica del procedimiento penal. Más importante aún,
se observó que las medidas de justicia restaurativa, al
aplicarse caso por caso, generalmente no abordaban los
factores etiológicos subyacentes relacionados con la
delincuencia, como la pobreza, el racismo y los valores
culturales y sociales. En las conclusiones del estudio se
subrayaba la necesidad de elaborar directrices para la
aplicación de medidas de justicia restaurativa que
abordaran esos problemas.
6
B. Observaciones sobre la conveniencia de
elaborar un instrumento sobre justicia
restaurativa
23. La mayor parte de los países y organizaciones
que respondieron se mostraron partidarios de la idea de
elaborar un instrumento internacional, y de ellos,
únicamente el Japón expresó preocupaciones concretas.
Casi todos estimaban también que los elementos del
anteproyecto propuesto constituían una buena base de
debate y manifestaron su buena disposición a apoyar
deliberaciones. A juicio del Japón, sería más sensato
elaborar y aplicar medidas de carácter restaurativo en
el contexto de los diversos sistemas nacionales de
justicia penal que tratar de llegar a una normalización
internacional mediante un instrumento. Según el Japón,
las cuestiones planteadas, como las formas de
reparación del daño causado por los delitos y de
reintegración de las víctimas en la sociedad, guardaban
estrecha relación con el sistema de justicia penal de
cada país y podían variar de un país a otro. El Japón
destacó además que, en cierta medida, ya se habían
incorporado elementos de justicia restaurativa a los
sistemas nacionales sobre esa base.
24. Con respecto al carácter del instrumento, los
Estados Unidos estimaban importante que el nuevo
instrumento se redactara de modo tal que se alentara la
adopción de los valores y principios generales en que
se fundaba la justicia restaurativa, y no centrándose en
una forma particular de ese tipo de justicia. El Japón,
Nueva Zelandia y Suecia opinaron que el instrumento
que se elaborara no debía ser vinculante. Suecia
subrayó también que los programas de justicia
restaurativa no debían coartar el derecho de los Estados
a sancionar a los delincuentes ni socavar los principios
del derecho penal relativos a la proporcionalidad,
legitimidad, equidad, previsibilidad y coherencia de las
condenas. El Ecuador consideraba que, cuando se
aplicaban medidas de justicia restaurativa en los
procedimientos penales, había que velar siempre por
que la sanción fuera efectivamente proporcional a la
gravedad del delito. Para el Reino Unido y los Estados
Unidos la justicia restaurativa debía complementar los
sistemas tradicionales de justicia penal y no
substituirlos. En contraposición, la Organización
Defensa de los Niños-Movimiento Internacional
sostenía que los principios comunes debían indicar
claramente que se trataba de un proceso y no de un
programa, proceso que era una vía alternativa
E/CN.15/2002/5
netamente diferenciada de la que se seguía en los
sistemas oficiales de justicia penal y justicia de
menores. Fiji e Irlanda observaron que al elaborarse
principios comunes se debían tener en cuenta las
diferentes situaciones y opiniones. Irlanda se refirió
concretamente a las opiniones divergentes de la Unión
Europea y el Consejo de Europa. Irlanda puntualizó
asimismo que los principios comunes debían
coordinarse con las iniciativas regionales conexas.
25. Con respecto al ámbito de aplicación de los
programas de justicia restaurativa, Kuwait dijo que su
ley sobre conciliación circunscribía ese ámbito a fin de
impedir que la conciliación sirviera de subterfugio a
los delincuentes para evadir el castigo, preservar los
derechos de la víctima y de la sociedad, y disponer de
un mecanismo de disuasión adecuado. A criterio del
Perú, la justicia restaurativa debía aplicarse únicamente
en caso de delitos leves y de lesiones causadas por
negligencia, sin perjuicio de las debidas garantías
procesales o la equidad del procedimiento.
26. Bolivia, el Canadá y el Perú subrayaron que los
elementos principales para determinar si se debía
recurrir a la justicia restaurativa en un caso dado eran
la necesidad de asegurarse de que quienes participaran
lo hicieran voluntariamente, el reconocimiento de toda
posible desigualdad de posiciones entre las víctimas y
los delincuentes, y las cuestiones relativas a la
seguridad de los participantes. Bolivia dijo también
que las partes debían llegar voluntariamente a acuerdos
u otros resultados, en los que sólo debían preverse
obligaciones razonables y proporcionadas. Los Estados
Unidos subrayaron también la importancia de que se
permitiera a las víctimas decidir si participaban o no,
determinar su grado de participación, y decidir cuándo
dejarían de participar. Con respecto a la desigualdad de
posiciones entre las víctimas y los delincuentes, Fiji y
México destacaron que en las sociedades plurilingües
los programas debían prever el derecho a la traducción
de los documentos y la interpretación de
los
procedimientos a los idiomas que correspondiera.
27. En relación con el funcionamiento de los
programas, la Argentina señaló que la mediación era
con frecuencia una solución alternativa viable o un
medio adicional de resolver casos y que si no
prosperaba, siempre era posible volver a los
procedimientos judiciales más habituales. La Argentina
entendía también que la confidencialidad era un
elemento indispensable en la aplicación de medidas de
justicia restaurativa. En relación con ese punto,
Alemania subrayó que la legislación sobre justicia
restaurativa debía tener una disposición relativa a la
protección de los datos, que restringiera el uso de los
datos comunicados y recogidos a los solos efectos de la
mediación.
28. Irlanda, Suecia, el Instituto de Asia y el Lejano
Oriente para la Prevención del Delito y el Tratamiento
del Delincuente y Defensa de los Niños-Movimiento
Internacional, hicieron todos hincapié en que el
proceso y resultados de los programas de justicia
restaurativa debían vigilarse y evaluarse con miras al
ulterior mejoramiento de esos programas.
29. Algunos de los que respondieron se refirieron a
los instrumentos internacionales vigentes que
contenían elementos relativos a la justicia restaurativa,
como la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional y sus protocolos
(resoluciones de la Asamblea General 55/25, anexos I a III,
y 55/255, anexo), la Convención sobre los Derechos del
Niño (resolución 44/25, anexo), las Reglas mínimas de
las Naciones Unidas para la administración de la
justicia de menores (resolución 40/33, anexo) y las
Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención
de la Delincuencia Juvenil (resolución 45/112, anexo),
y propusieron que se tuvieran en cuenta al elaborar
cualquier nuevo instrumento sobre justicia restaurativa.
C. Observaciones concretas sobre el
anteproyecto de elementos de una
declaración de principios básicos sobre
la utilización de programas de justicia
restaurativa en materia penal
30. Las observaciones recibidas incluían las notas
concretas, que se presentan a continuación sobre el
anteproyecto anexo a la resolución 2000/14 del
Consejo Económico y Social.
1. Observaciones generales
31. Costa Rica dijo que el anteproyecto debía incluir
el principio de no discriminación y de aplicación
imparcial, a fin de evitar las distinciones por motivos
de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones
políticas o toda otra distinción basada en el origen
nacional o social, el patrimonio, la cuna o cualquier
otra condición. Sugirió también que en el texto español
7
E/CN.15/2002/5
se utilizara la expresión “justicia restaurativa” en vez
de “justicia restitutiva”.
32. México opinaba que el texto del anteproyecto era
demasiado vago, y propuso que se incluyera una lista
de medidas de mediación y justicia restaurativa.
También señaló que sería útil incluir una lista de
delitos leves o de criterios para identificarlos y
distinguirlos.
33. Noruega propuso que el anteproyecto contuviera
principios para la reparación a las víctimas similares a
los enunciados en el artículo 75 del Estatuto de Roma
de la Corte Penal Internacional 4. Propuso también la
creación de un fondo fiduciario análogo al previsto en
el artículo 79 del Estatuto de Roma.
34. Filipinas opinó que debía delimitarse mejor el
ámbito de aplicación de los programas de justicia
restaurativa.
35. Los Estados Unidos observaron que no existía
una forma única a la que debiera ceñirse la justicia
restaurativa para conseguir buenos resultados y
opinaron que la utilización del término “programa” era
demasiado restringida. Propusieron que cuando fuera
necesaria una referencia general se emplearan
expresiones como “programa basado en la justicia
restaurativa”, “proceso inspirado en la justicia
restaurativa” o “vías alternativas fundadas en la justicia
restaurativa”, a fin de abarcar la gama completa de
posibilidades.
2. Observaciones sobre las definiciones
36. México propuso, que se definiera la palabra
“retributiva” utilizada en el párrafo 1, y Filipinas
propuso que se hiciera otro texto con el término
“justicia retributiva”. México señaló que las palabras
“cualquier otro programa” del párrafo 2 eran
demasiado vagas. El Japón propuso que en el párrafo 3
las palabras “a menudo con la ayuda de” se
sustituyeran por “cuando sea necesario con la ayuda
de”. Filipinas sugirió que en el párrafo 5 se sustituyera
la palabra “encuentros” por las palabras “justicia
restaurativa”.
3. Observaciones sobre la utilización de
programas de justicia restaurativa
37. Refiriéndose al párrafo 6, México observó que el
establecimiento de programas de justicia restaurativa
en todas las etapas del proceso de justicia penal podría
8
reducir su importancia y sus efectos. También expresó
preocupación por la posibilidad de que los mismos
hechos dieran lugar a dos conjuntos paralelos de
procedimientos. Nueva Zelandia también estaba en
desacuerdo con la propuesta de que se dispusiera de
programas de justicia restaurativa en todas las etapas
del proceso de justicia penal. Eslovaquia sugirió que
los programas de justicia restaurativa se refirieran a
casos de delitos leves, de delitos para cuyo
enjuiciamiento la legislación nacional requiera el
consentimiento o la participación de la víctima, y de
delitos cometidos por menores que, por no revestir
demasiada gravedad, justifiquen el recurso a la justicia
restaurativa.
38. Refiriéndose a los párrafos 6 y 7, la Oficina del
Fiscal del Tribunal Penal Internacional para la ex
Yugoslavia observó que esos párrafos no podían
aplicarse a menos que los órganos nacionales optaran
primero por no ejercitar su potestad de enjuiciar. Fiji y
Turquía objetaron que se diera carácter voluntario a los
procesos de justicia restaurativa y sugirieron que desde
el proceso judicial se debía alentar o incluso obligar a
las partes a recurrir a los procesos de justicia
restaurativa en casos en que no dieran su
“consentimiento libre y voluntario”. Los Estados
Unidos expresaron una opinión diferente, alegando que
las víctimas debían tener el derecho de negar el
consentimiento a participar desde el comienzo, así
como el de retirar su consentimiento en cualquier
momento del proceso para volver a los procedimientos
ordinarios. Filipinas pidió que se precisaran los
elementos del proceso que podían considerarse
“restaurativos”, de modo que fuera posible determinar
en un caso dado el momento en que comenzaba y
finalizaba el proceso restaurativo.
39. El Japón propuso que en el párrafo 8 se
sustituyera
la
palabra
“participación”
por
“participación en sí misma” y Eslovaquia sugirió que
se sustituyera la palabra “reconocer” por “conocer”. A
México le preocupaba el concepto implícito en la
segunda oración. A su criterio, la participación de un
presunto delincuente en un proceso restaurativo
debería admitirse como una prueba de culpabilidad en
procedimientos jurídicos ulteriores. Refiriéndose al
párrafo 9, Fiji observó que las partes debían darse
cuenta de que, en la mayoría de los casos, recurrir a
procesos restaurativos sería una solución ventajosa
para todos, por lo que debía resultar atractiva tanto
para las víctimas como para los delincuentes.
E/CN.15/2002/5
40. Refiriéndose al párrafo 10, varios países
expresaron preocupación acerca de la posible
interacción entre los procedimientos restaurativos y los
ordinarios en casos concretos: Fiji observó que los
tribunales debían seguir siendo el árbitro final del tipo
de sanciones y medidas de rehabilitación que se
impondrían a los delincuentes; Alemania pidió que se
aclarara la naturaleza de las responsabilidades de los
funcionarios de justicia penal; y Eslovaquia propuso
que se suprimiera el párrafo, señalando que esa clase
de intervenciones estaba reñida con la neutralidad
propia de los funcionarios en cuestión. México señaló
que, cuando el delincuente no asumía la
responsabilidad de sus actos, los magistrados debían
seguir teniendo la posibilidad de ordenar el pago de
una indemnización.
41. Sudáfrica propuso que se añadiera a continuación
del párrafo 10 el texto siguiente:
“10 bis. Las autoridades del sistema jurídico
oficial, en particular los tribunales, alentarán a las
partes, cuando proceda, a que recurran a la
aplicación de medidas de justicia restaurativa
para resolver sus litigios.
10 ter. Las autoridades instaurarán programas
que inculquen el sentido de r es p on sa b il i da d
s oc ial e n l os de l i nc u en te s ju ve ni le s y
pr e ve n ga n la r ei nc i de n ci a. ”
4. Observaciones sobre el funcionamiento de los
programas de justicia restaurativa
42. Varios países propusieron modificaciones para
disipar las inquietudes suscitadas por las carencias de
que, a su entender, adolecía esta parte del anteproyecto.
Filipinas pidió que se detallara la utilización de
facilitadores y administradores, y Eslovaquia consideró
que debían preverse los recursos con que se sufragarían
los honorarios y gastos relacionados con la mediación,
en particular los relativos a los facilitadores y a los
servicios de interpretación y traducción. Ucrania
consideró necesario incluir salvaguardias básicas y
propuso que se añadieran en esta parte disposiciones
análogas a las enunciadas en los párrafos 6 a 8 del
anteproyecto. Los Estados Unidos propusieron el título
“Aplicación de los principios y conceptos de justicia
restaurativa” y sugirieron que la sección se redactara
con el objetivo de alentar la adopción de los valores en
que se fundaba la justicia restaurativa, en vez de
centrarse simplemente en la formulación de directrices
operacionales.
43. pasando al análisis de disposiciones concretas,
Fiji puntualizó que debía exigirse que las directrices y
normas a las que se aludía en el párrafo 11 fueran
estipuladas por leyes o reglamentos. El Japón propuso
la supresión de la palabra “fundamentales” de la
oración introductoria del párrafo 12 y la sustitución de
las palabras “deben aplicarse a” por las palabras
“deben tenerse plenamente en cuenta en”. Con respecto
al derecho a asistencia letrada, se manifestó
preocupación en cuanto a que ese enunciado, cuyo
objeto debía ser proteger el derecho a obtener
asistencia, se entendiera en el sentido de que creaba un
derecho a la prestación efectiva de asesoramiento o
servicios jurídicos. El Japón pidió un enunciado que
excluyera todo derecho a los servicios de un letrado
designado, y Nueva Zelandia señaló que muchas veces,
en vez de la asistencia letrada, bastaría con
información exhaustiva sobre el caso. México opinó
que se debería poder invocar el derecho a asistencia
letrada no sólo antes y después del proceso, sino
también en su transcurso, mientras que el Japón y
Nueva Zelandia señalaron que debía preverse el acceso
a los padres o a un tutor cuando se tratara de un menor
acusado de un delito, a lo que el Japón añadió que la
disposición debía aplicarse únicamente “cuando
procediera”. En cuanto al párrafo 13, dos países
manifestaron
preocupación
acerca
de
la
confidencialidad del proceso de justicia restaurativa y
propusieron limitaciones o excepciones al principio
propuesto. El Japón pidió que se aplicara una
excepción cuando el “interés de la justicia” exigiera
revelar información, y México sostuvo que las
conversaciones debían poder darse a conocer en
procedimientos penales ulteriores, cuando el proceso
de justicia restaurativa no prosperara. El Japón propuso
que se suprimiera el párrafo 14, y Alemania que se
aclarara el concepto de “excepciones judiciales”.
44. Con respecto a los párrafos 15 y 16, la mayor
parte de los países (por ej., Fiji) apoyaron el principio
de que cuando los procesos de justicia restaurativa no
arrojaban resultados satisfactorios, había que recurrir a
los procedimientos penales más tradicionales o
arraigados. Costa Rica pidió que se explicitara en el
texto que en tales casos se aplicarían las salvaguardias
y exigencias procesales ordinarias. El Japón propuso la
redacción siguiente: “Cuando el proceso restaurativo
sustituya al procedimiento penal y no pueda llegarse a
9
E/CN.15/2002/5
un acuerdo ....”, así como la supresión de la segunda
oración de los párrafos 15 y 16, a fin de que la falta de
acuerdo en un proceso de justicia restaurativa pudiera
en realidad servir de base para una condena penal más
severa. Fiji propuso que se modificara el párrafo 16,
para hacer referencia explícita a la imposición de
sanciones penales a toda parte que no cumpliera un
acuerdo. El Japón propuso el siguiente enunciado:
“Cuando un proceso de justicia restaurativa sustituye a
un procedimiento penal y el delincuente no cumple un
acuerdo convenido durante el proceso restaurativo ....”.
México pidió que se precisara la forma de proceder que
correspondería en caso de incumplimiento, y se mostró
partidario de normas preestablecidas al respecto.
Ucrania sugirió ampliar el enunciado para dar cabida a
otros casos de infracción, como la coacción de una
parte para que participe en un proceso de justicia
restaurativa, y propuso que se añadiera la frase “o la
violación de otros principios de justicia restaurativa”
después de las palabras “un proceso retributivo”.
5. Observaciones sobre las disposiciones relativas
a los facilitadores
45. México expresó varias preocupaciones acerca de
los facilitadores, y pidió mayor precisión en cuanto a
las calificaciones y funciones. Propuso que se
incluyera a penalistas entre los facilitadores, que se
exigiera una base jurídica a las decisiones de los
facilitadores, y que se exigiera a éstos un conocimiento
pormenorizado del sistema para asegurarse de que las
víctimas fuesen informadas de todas las opciones de
que disponían.
IV. Conclusión
46. La mayor parte de los países que presentaron
observaciones por escrito sobre el anteproyecto
apoyaron la idea de promover medidas de justicia
restaurativa en los sistemas de justicia penal. La
justicia restaurativa complementaría las prácticas
establecidas de justicia penal, en particular en los
ámbitos en que esas prácticas no habían resultado
satisfactorias. Muchos Estados ya habían incorporado
algunas medidas de justicia restaurativa en sus
sistemas de justicia penal, pero seguían considerando
que la aplicación de esa clase de medidas estaba en una
etapa experimental y que había nuevas posibilidades
que estudiar y desarrollar. Por consiguiente, la mayor
10
parte de los países que respondieron acogieron con
agrado la oportunidad de intercambiar opiniones e
información y apoyaron la celebración de una reunión
de expertos en la materia. También se estimó
beneficioso para los Estados la elaboración de un
instrumento internacional sobre justicia restaurativa,
como el anteproyecto, que serviría de pauta para la
aplicación de las medidas de justicia restaurativa.
47. No obstante, no todos los países que respondieron
eran partidarios de que se elaborara un instrumento
internacional, y algunos se mostraron cautelosos
respecto de su aplicación y funcionamiento. Muchos
países formularon diversas observaciones sobre el
anteproyecto. Si bien los sistemas de justicia penal
tenían muchos elementos comunes, cada país contaba
con su sistema propio, basado en su cultura, sus
costumbres y sus estructuras sociales. La justicia
restaurativa
ofrecía
nociones
y
posibilidades
prometedoras si complementaban las prácticas de
justicia penal establecidas, y que debían inscribirse en
el marco de las prácticas nacionales establecidas y de
las circunstancias sociales, culturales, económicas y de
otra índole en las que se desarrollaran. A la hora de
elaborar un instrumento internacional, había que tener
en cuenta esos factores. Se estimó más práctico y
viable un instrumento normativo en el que se
formularan directrices no vinculantes. La Comisión de
Prevención del Delito y Justicia Penal tal vez desee
examinar estos puntos cuando prepare principios
comunes sobre la utilización de la justicia restaurativa,
en su 11º período de sesiones.
48. Tanto los participantes en la reunión del Grupo de
Expertos como la mayor parte de países y
organizaciones que respondieron a la nota verbal
opinaron que la justicia restaurativa en general debía
servir de complemento de las prácticas y sistemas
jurídicos establecidos, y que no debía entenderse o
interpretarse como un mecanismo encaminado a
remplazar los sistemas existentes. Sin embargo,
también quedó claro que determinados procesos o
resultados de la justicia restaurativa, en algunos casos,
sustituían eficazmente a diversos elementos de los
sistemas vigentes. Por ejemplo, previa determinación
de lo apropiado de esa sustitución, habida cuenta de la
naturaleza del asunto en cuestión, la mediación podía
reemplazar algunos o todos los elementos de un juicio
ordinario, y los resultados de un proceso restaurativo a
veces reemplazaban las condenas ordinarias, en casos
apropiados. Durante sus deliberaciones y en su
E/CN.15/2002/5
informe, el Grupo de Expertos se refirió a la justicia
restaurativa como a un “complemento” de la justicia
penal vigente, mencionando únicamente el recurso a la
justicia restaurativa como mecanismo de “sustitución”,
en relación con prácticas concretas de justicia penal
que podían ser reemplazadas por prácticas de justicia
restaurativa. Debía entenderse que la justicia
restaurativa no tiene por objeto el reemplazo de la
justicia penal en sí, y los miembros del Grupo de
Expertos no deseaban que las referencias a
“sustitución” se interpretaran con un sentido más
amplio del que se les atribuía.
Notas
1
Véase Décimo Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, Viena,
10 a 17 de abril de 2000: informe preparado por la
Secretaría (publicación de las Naciones Unidas, Número de
venta: S.00.IV.8).
2
Documentos Oficiales del Consejo Económico y
Social 2001, Suplemento Nº 10 (E/CN.15/2001/30/Rev.1),
segunda parte, cap. I, secc. A, proyecto de resolución II,
anexo, secc. XV.
3
Documento oficial noruego (NOU 1992:15).
4
A/CONF.183/9.
11