Democracia, ciudadanía y fuerzas armadas en el Perú del siglo XXI

COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS
Democracia, ciudadanía y fuerzas armadas
en el Perú del siglo XXI*
Renzo Chiri Márquez
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Este artículo ha sido publicado en el libro "Las Tareas de la transición democrática", Serie
Democracia Nº 1, Lima, CAJ, 2001.
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Abogado, Secretario General de la Comisión Andina de Juristas.
1. INTRODUCCIÓN
El militarismo ha sido una constante en la historia del Perú. Los militares han sido actores
políticos de primera importancia en gran parte de nuestra vida nacional pese a su status jurídico
«no deliberante». Uno más de los tantos desencuentros entre el país formal y el país real. El
régimen instaurado tras el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 se sustentó, como tantas
otras veces, en el apoyo político de las Fuerzas Armadas.
A partir de la llegada de la misión militar francesa al Perú en 1895, se adoptó como
modelo para las fuerzas armadas el denominado “prusiano-francés”. Dicho modelo plantea
que los militares deben estar absolutamente al margen de la política, que ésta es una actividad
para civiles y que por lo tanto ellos deben estar al servicio del gobierno elegido
democráticamente al margen de la ideología profesada por éste. Como resulta a todas luces
evidente, tal modelo ha fracasado ruidosamente en el Perú, ya que si bien se ha alcanzado un
importante grado de profesionalización en las Fuerzas Armadas, está claro que a lo largo del
siglo XX han asumido un papel tutelar respecto del desarrollo de la democracia en el país.
Es necesario recordar que desde finales del siglo XIX, las Fuerzas Armadas asumieron
una doble función en el discurrir de la vida nacional: por un lado represivo y por otro el de
agente modernizador. Han ejercido su papel represivo en diversos momentos frente a
movimientos políticos (por ejemplo el APRA durante la década del treinta) o de reivindicación
social; y han actuado como agente modernizador al involucrarse en el desarrollo de grandes
obras de infraestructura, al impulsar transformaciones estructurales y al llenar en innumerables
ocasiones el vacío dejado por la inoperancia de la clase política civil. Es un hecho, nos guste o
no, que el advenimiento del «gobierno revolucionario» encabezado por el General Juan
Velasco Alvarado, y el consiguiente quiebre del Estado oligárquico existente en el Perú de ese
entonces, sentaron las bases del país de hoy.
El final del fujimorato en noviembre del año 2000, con la consecuente «resubordinación»
de las Fuerzas Armadas al poder civil, ofrece una gran oportunidad para hacer efectivas las
reformas institucionales pertinentes con miras a incorporar y comprometer de una vez por
todas al mundo militar en un proyecto político y constitucional democrático.
En las siguientes líneas analizaremos algunos aspectos que a nuestro juicio serán claves
para la construcción de una nueva y mejor dinámica en las relaciones entre civiles y militares
durante el siglo XXI en nuestro país.
2. LA MISIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS DURANTE EL SIGLO XXI
La doctrina de seguridad nacional tradicional, desarrollada entre los años cincuenta y
sesenta, preveía dos misiones fundamentales para las Fuerzas Armadas: la primera, la defensa
de la integridad territorial frente a los enemigos externos -manejándose como hipótesis de
guerra enfrentamientos con Chile y Ecuador-; y la segunda, contribuir en el desarrollo y
modernización del país como la mejor manera de prevenir el surgimiento de la subversión
comunista.
Si bien dicha doctrina es hija de la “guerra fría”, el nuevo escenario internacional existente
y las nuevas amenazas surgidas de éste (narcotráfico, terrorismo, tráfico de armas, etc.), hacen
imprescindible que el país cuente con unas Fuerzas Armadas debidamente preparadas y cuya
misión esté claramente establecida en el marco de los nuevos objetivos nacionales tanto en el
ámbito de la seguridad externa como interna.
Sin embargo, no obstante las nuevas circunstancias aludidas, no cabe duda que la principal
tarea de las Fuerzas Armadas sigue y seguirá siendo salvaguardar la integridad de nuestro vasto
territorio nacional.
Si bien todo parece indicar que las históricas tensiones con Chile y Ecuador tienden a
desaparecer como consecuencia de los tratados suscritos durante los últimos años, y por tanto
parece abrirse un prometedor periodo de integración, crecimiento e inversión entre el Perú y
estos dos países, no podemos olvidar el hecho real y objetivo de que nuestro país tiene más de
6,000 kilómetros de frontera con cinco países de América del Sur, especialmente en la
perspectiva actual de una no deseada pero posible regionalización del conflicto armado en
Colombia.
Por otra parte, la prudencia aconseja nunca descartar del todo las hipótesis de guerra.
Muchos analistas prevén que como consecuencia de la explosión demográfica en el mundo, en
los próximos años las guerras no sólo no desaparecerán, sino que la principal razón de éstas
será la lucha por el agua y la energía que aseguren la supervivencia de pueblos enteros. Aunque
fatalista, éste es un escenario virtual que no debe dejar de ser tomado en cuenta.
Asimismo, si durante los próximos años -como esperamos- los procesos de integración
regional se fortalecieran al punto de hacer desaparecer del todo las tensiones tradicionales
propias de estados vecinos, y se generase una auténtica comunión de intereses entre los
diversos países involucrados en el proceso, será necesario pasar de tener una visión de
seguridad nacional a elaborar, conjuntamente con los otros actores interesados, una
concepción de seguridad regional y hemisférica.
En todo caso, para hacer frente a cualquier situación futura que ponga en riesgo la
integridad territorial del país, debemos asegurarnos de contar con Fuerzas Armadas modernas,
polifuncionales, con carácter disuasivo y capaces de adaptarse a diversos escenarios de
conflicto.
De otro lado, pensamos que las Fuerzas Armadas deben jugar un rol activo en el ámbito
del desarrollo nacional, especialmente en las zonas de frontera. Una planificación adecuada en
esta materia potenciará las posibilidades de desarrollo de la población civil en los lugares más
remotos de la patria generando las condiciones para el surgimiento de auténticas fronteras
vivas, convirtiéndose las Fuerzas Armadas en un vehículo efectivo del desarrollo regional y
local. Asimismo, deben estar debidamente preparadas para afrontar desastres naturales y
emergencias medioambientales.
No obstante que algunos estudiosos del tema discrepan con la participación de las
Fuerzas Armadas en tareas de desarrollo por juzgar que dicha participación es ineficiente y
poco rentable desde el punto de vista económico, pensamos que en un país con limitados
recursos económicos y una geografía difícil e intrincada como el nuestro, no resulta razonable
ni convincente prescindir del aporte que pueden hacer las Fuerzas Armadas en materia de
desarrollo, especialmente allí donde la presencia del Estado -por ejemplo la frontera
amazónica- es precaria. Sin embargo, pensamos también que ésta no debe ser concebida como
una actividad permanente.
Finalmente, nos parece indispensable incorporar la perspectiva democrática dentro de las
Fuerzas Armadas. Ello supondría, en la práctica, abandonar el modelo de Fuerzas Armadas
«prusiano-francés» existente formalmente hasta hoy, y sustituirlo por el llamado modelo
«americano», es decir, unas Fuerzas Armadas no sólo preocupadas por las típicas labores de
defensa y seguridad nacional, sino además comprometidas con la plena vigencia de la
democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos.
Para lograr dicho objetivo la educación ha de jugar un papel fundamental. Será necesario
realizar una profunda reforma en los planes de estudios de los diversos institutos castrenses, de
manera tal que los nuevos oficiales y suboficiales salgan al servicio activo imbuidos de sólidos
valores democráticos.
Para tal efecto, es imprescindible que los efectivos militares tengan plenamente asumido
su carácter no deliberante, la subordinación a la Constitución de la República y el respeto a los
derechos humanos. En suma, de lo que se trata es de ideologizar democráticamente a las
Fuerzas Armadas. En este sentido, creemos que resultaría pertinente modificar el artículo
correspondiente de la Constitución en los siguientes términos:
«Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no son deliberantes. Están subordinadas
al poder constitucional».
«Ningún miembro de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional debe obediencia a
una orden que vulnera la Constitución del Estado y los derechos humanos».
Una disposición de tal naturaleza es perfectamente posible en la Constitución de un
Estado democrático de Derecho. Con ella no se busca incentivar la insubordinación entre los
efectivos militares y policiales, sino por el contrario se busca crear conciencia sobre la
importancia del respeto a los derechos fundamentales.
3. OTORGAMIENTO DEL DERECHO AL VOTO PARA
MILITARES Y POLICÍAS
Pensamos que el otorgamiento del derecho al voto a los miembros de las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional es una manera saludable de integrarlos en una dinámica
democrática, sin que ello suponga el debilitamiento de la disciplina y la jerarquía que
caracterizan a tales instituciones.
Creemos firmemente que una medida de tal naturaleza, no politizará a los institutos
castrenses y a la policía como piensan algunos, sino por el contrario servirá para devolverles su
calidad de ciudadanos plenos a los efectivos militares y policiales. Como resulta obvio,
materializar esta medida supone necesariamente efectuar una reforma constitucional. En tal
virtud planteamos la modificación del actual Artículo 34º de la Constitución de 1993 de la
siguientes manera:
«Los miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional en actividad tienen
derecho al sufragio. Para postular a algún cargo electivo deberán renunciar con una
anticipación no menor de seis meses a la fecha de las elecciones».
«Los efectivos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional en actividad están
prohibidos de participar en política activa».
Debe entenderse por participar en política activa pertenecer a partidos políticos, realizar
proselitismo durante campañas electorales, asistir a manifestaciones políticas en uniforme, etc.
Asimismo deberá regularse en el sentido que el derecho al voto no se ejercerá bajo ninguna
circunstancia en cuarteles y locales militares ni policiales. Debe garantizarse también que los
miembros de la Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, acudan a votar en las mismas mesas
que los ciudadanos civiles, es decir, no deben crearse mesas de sufragio especiales para ellos.
Mientras menos diferencias existan entre ciudadanos civiles y ciudadanos de uniforme tanto
mejor para la democracia.
No caemos en la ingenuidad de pensar que el otorgamiento del derecho al voto disuadirá
de su vocación golpista a los mandos militares que la tengan, pero pensamos que reconocer tan
fundamental derecho a miles de hombres y mujeres integrantes de las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional, puede resultar el inicio de una relación de mayor respeto y compromiso con
la constitucionalidad democrática.
4. ELIMINACIÓN DE INTERVENCIÓN DE FUERZAS ARMADAS EN
PROCESOS ELECTORALES
Otro aspecto importante a considerar en el marco de una nueva y mejor relación cívicomilitar, es la eliminación del requisito de entregar una copia de las actas de sufragio a las
Fuerzas Armadas durante los procesos electorales. Dicha costumbre, ha perdido todo sentido
en el actual contexto de refundación democrática que vive el país.
En la práctica, tal proceder las convierte en una suerte de árbitros o garantes del proceso
electoral, y no hace sino reforzar ese sentimiento de ser «instituciones tutelares» del Estado que
ha caracterizado a las Fuerzas Armadas a lo largo de nuestra historia republicana.
Es de esperar que para las elecciones municipales que se realizarán en octubre del
próximo año 2002, las autoridades correspondientes hayan tomado las medidas necesarias a fin
de garantizar la erradicación definitiva de tan perniciosa práctica.
5. LA DEFENSA NACIONAL: RESPONSABILIDAD
DE CIVILES Y MILITARES
La participación de la sociedad civil es un factor clave para la Defensa Nacional de
cualquier país, no obstante ello, en el Perú tradicionalmente los civiles hemos creído y pensado
que ésta es tarea exclusiva de los militares, razón por la cual nos hemos desentendido alegre e
irresponsablemente del tema. Los propios partidos políticos han otorgado poca importancia al
tema de la Defensa Nacional y en sus cuadros se evidencia la ausencia de especialistas en esta
materia; los pocos que hay son casi siempre militares en retiro.
La Defensa Nacional es una responsabilidad de la ciudadanía en su conjunto y no sólo de
la Fuerzas Armadas. La concepción moderna de la Defensa Nacional comprende cuatro
ámbitos: el político, el económico, el psicológico y el militar. De éstos, los tres primeros
campos están en manos de los civiles, y sólo el último de ellos es responsabilidad de las
Fuerzas Armadas.
La razón principal de esta casi endémica despreocupación de la población civil con
relación a las labores propias de la Defensa Nacional, se debe a la virtual inexistencia de una
suerte de elite civil conocedora de los temas relativos a la Seguridad y Defensa Nacional, tal
como sí ocurre en países democráticos de mayor cultura política.
En países desarrollados como Inglaterra, Francia, Estados Unidos, Alemania, y en
América Latina como Argentina, Brasil y Chile, los debates en torno a los diversos aspectos
que plantea la Seguridad y la Defensa Nacional, son asumidos principalmente por estos grupos
civiles especializados, los que a su vez intervienen en el diseño y aplicación de las políticas
sobre la materia.
El reciente nombramiento de David Waisman como el primer civil en ocupar el cargo de
Ministro de Defensa en la historia del Perú, debe ser el antecedente que marque el inicio de
una etapa en la cual los civiles asumimos con seriedad y responsabilidad el papel que nos
corresponde desempeñar en aras de la Defensa Nacional. Así como exigimos a los militares
subordinación a la constitucionalidad democrática, debemos estar en capacidad de asumir el
reto de liderar eficazmente las múltiples y delicadas actividades que supone garantizar la
defensa y seguridad de la nación.
Por otra parte, desde una perspectiva normativa y recogiendo lo expresado en líneas
anteriores, pensamos que sería conveniente reformar el Artículo 163º de la actual Constitución
en los términos siguientes:
«El Estado garantiza la seguridad de la Nación mediante el Sistema de Defensa
Nacional».
«La Defensa Nacional es integral y permanente. Ésta es responsabilidad tanto de
civiles como de militares. Se desarrolla en los ámbitos interno y externo. Toda
persona, natural o jurídica, está obligada a participar en Defensa Nacional, de
conformidad con la ley».
6. SUBORDINACIÓN DE LA JUSTICIA MILITAR A LA
JUSTICIA ORDINARIA
Durante el pasado régimen fujimorista, no sólo se utilizó indebidamente el fuero privativo
militar, sino que además en determinados casos -como el del ex Capitán César Cesti Hurtadoéste prevaleció sobre la justicia ordinaria.
Como recordaremos, se sometió ante tribunales militares primero a terroristas por el
delito de traición a la patria, luego a delincuentes de alta peligrosidad por el delito de
«terrorismo agravado», también se juzgó por «delitos de función» a militares responsables de
graves violaciones de los derechos humanos -típico caso del Grupo Colina- y por si fuera poco
se negó a acatar una acción de Hábeas Corpus declarada fundada por un juzgado civil en el ya
célebre caso Cesti Hurtado.
El uso abusivo y la desnaturalización del que fuera objeto el fuero privativo militar, hace
necesario tener que replantear la relación entre la justicia ordinaria y la justicia militar en el
marco de un sistema constitucional democrático. Consideramos que dicha relación debe
sustentarse en los siguientes criterios:
1.
2.
3.
La justicia ordinaria ha de prevalecer siempre ante cualquier fuero privativo. En este caso,
la justicia ordinaria prevalece siempre frente a la justicia militar.
En virtud del principio anterior el Consejo Supremo de Justicia Militar ha de tener
jerarquía equivalente al de una de Corte Superior dentro de la justicia ordinaria.
La Corte Suprema de la República puede conocer en todos los casos, como instancia de
apelación, las sentencias emanadas del fuero militar, y no sólo en casación cuando medie
una sentencia de muerte, como actualmente lo prevé la Constitución de 1993 en sus
4.
5.
6.
Artículos 141º y 173º.
Prohibición absoluta del fuero militar para juzgar civiles, eliminando de este modo la
posibilidad de hacerlo cuando se trate del caso de los delitos de terrorismo y traición a la
patria, como actualmente prescribe el Artículo 173º de la Constitución.
Establecer a nivel constitucional que bajo ninguna circunstancia pueden ser considerados
delitos de función, para efectos de juzgamiento ante el fuero privativo militar, los relativos
a violaciones de derechos humanos, narcotráfico y corrupción. De este modo se buscaría
evitar la impunidad de los malos efectivos militares y policiales al amparo de un mal
entendido espíritu de cuerpo.
Que los procesos seguidos ante el fuero privativo militar deben desarrollarse de
conformidad con los principios y garantías del debido proceso establecidas en la
Constitución del Estado y en los tratados internacionales sobre Derechos Humanos
ratificados por el Perú.
A través de una justicia militar administrada en aplicación de los principios señalados, se
estará garantizando un fuero privativo en armonía con la esencia de un Estado democrático de
derecho y los estándares internacionales de protección de los derechos humanos.
7. CONTROLES DEMOCRÁTICOS EFICACES A LOS SERVICIOS
DE INTELIGENCIA
Como es por todos conocido, otra de las graves secuelas del fujimorato, fue la utilización
política de los servicios de inteligencia, muy especialmente del tristemente célebre Servicio de
Inteligencia Nacional (SIN), el cual además perpetró graves violaciones a los derechos
fundamentales y se convirtió en piedra angular del sistema de corrupción instaurado desde el
centro mismo del poder.
El SIN estuvo detrás de la interceptación telefónica de políticos de oposición y hasta de
los propios jerarcas del régimen al cual servía, participó en atentados, asesinatos, secuestros,
intimidaciones y actos de corrupción. Dicho servicio de inteligencia estaba literalmente fuera
de control y se convirtió en una de las instancias estatales con mayor poder real.
Recuperada la democracia, es tarea de vital importancia reestructurar la institucionalidad
de los servicios de inteligencia con los que cuenta el Estado, y dotarlos de eficaces mecanismos
de control. A la luz de la experiencia comparada, pensamos que dichos controles deben ser
fundamentalmente dos: el control administrativo y el control parlamentario.
El control administrativo presenta dos variantes absolutamente complementarias entre sí:
el control administrativo interno, que es aquel que realiza el propio jefe del servicio; y el
control administrativo realizado por autoridad relevante, que sería el que ejerce el Ministro de
Estado del sector al cual está adscrito el servicio en cuestión.
Con relación al control parlamentario, presenta dos facetas claramente definidas: el
llamado control parlamentario propiamente dicho, consistente en el control por parte de un
órgano del legislativo tanto de las actividades como de la calidad de información que brinda el
servicio; y el control presupuestal, que supone la asignación de recursos y la fiscalización
respecto de la utilización de los mismos por parte del servicio.
En cuanto al control parlamentario, pensamos que debe ser ejercido por la Comisión de
Defensa y Orden Interno del Congreso de la República, comisión que debe ser compuesta por
una mayoría de parlamentarios de oposición y también presidida por un congresista de dicha
tendencia.
Como resulta evidente, juegan también un papel importante aunque no funcional, los
controles que se ejercen a través de la prensa libre y la opinión pública, y los que se ejercen a
través de la función jurisdiccional.
8. MODIFICACIÓN DEL SISTEMA DE ASCENSOS MILITARES
Y POLICIALES
Antes del golpe de Estado del 5 de abril de 1992, los ascensos de los altos mandos
militares y policiales eran decididos en última instancia por el Congreso de la República.
Concretamente, el Artículo 281º de la Constitución de 1979 establecía que «el Senado ratifica
los ascensos de los Generales y Almirantes de las Fuerzas Armadas y de los Generales y grados
equivalentes de la Policía Nacional».
Por el contrario, la vigente Constitución de 1993 determina en su Artículo 172º que «el
Presidente de la República otorga los ascensos de los generales y almirantes de las Fuerzas
Armadas y de los generales de la Policía Nacional, según propuesta del instituto
correspondiente».
La delicadeza y complejidad del tema que abordamos, hace difícil ofrecer respuestas
definitivas sobre el particular, razón por la cual resulta legítimo plantearse las siguientes
interrogantes: ¿los ascensos militares y policiales deben responder a lógicas puramente
institucionales? -lo que puede desembocar en una excesiva autonomía- o por el contrario
¿deben ser decididos en última instancia por el Parlamento? -lo que por un lado puede
posibilitar un control efectivo, pero por otro puede generar una politización perniciosa-, o
¿deben continuar siendo potestad exclusiva del Presidente de la República en su condición de
Jefe Supremo de las mismas?, lo que concede un poder excesivo al Presidente.
Reconociendo que cada una de las posibilidades esbozadas tiene sus pros y sus contras, a
la luz de la experiencia vivida recientemente, nos decantamos por un retorno al modelo de
ascensos planteado por la Constitución del 79, es decir, la ratificación de los ascensos de los
altos mandos militares y policiales por parte del Poder Legislativo. Dicho modelo, que en el
fondo no es otra cosa que una forma más de control civil dentro de un régimen constitucional
democrático, debe servir para promover una relación más fluida, transparente, respetuosa y
distendida entre las Fuerzas Armadas y la clase política.
9. PARTICIPACIÓN EN MISIONES MULTINACIONALES DE
MANTENIMIENTO DE PAZ
Consideramos que es conveniente promover activamente la participación de nuestros
militares en misiones multinacionales de mantenimiento de paz promovidas por la
Organización de las Naciones Unidas. La última vez que miembros de nuestras Fuerzas
Armadas participaron en una misión de semejantes características fue en 1991 durante un
referéndum desarrollado en el Sahara Occidental.
Militares de otros países de América Latina como Chile y Argentina, han tenido durante la
última década una participación frecuente en este tipo de misiones en países tan disímiles como
Irak, Kuwait, Camboya o Bosnia-Herzegovina.
La intervención de efectivos militares peruanos en tales misiones, ofrece la posibilidad de
que nuestros oficiales y suboficiales obtengan una experiencia profesional valiosa y
especializada. Asimismo, tendrán la oportunidad de alternar con efectivos provenientes de
institutos armados de diferentes países, cada uno con sus propias particularidades y
experiencias, lo que muy probablemente derivará en una visión más amplia y cosmopolita.
Por otro lado, la participación de nuestros militares en dichas misiones, permitirá que se
familiaricen con perspectivas y concepciones diferentes en el ámbito de la Seguridad y la
Defensa Nacional.
De esta manera, el militar enriquecido profesional y humanamente por el bagaje de
experiencias adquiridas como consecuencia de su participación en las referidas misiones de
paz, se convertirá en un valioso aporte para su institución y su sociedad.
10. REFLEXIÓN FINAL
Como es natural, los diversos aspectos desarrollados en el presente artículo, no agotan las
alternativas de acción con el objeto de lograr una sustantiva mejora de las relaciones cívicomilitares en el marco de un auténtico Estado democrático de Derecho, pero consideramos que
los temas tratados constituyen actualmente los puntos más importantes de la agenda.
Asimismo, es muy probable que las ideas y conceptos aquí vertidos susciten reacciones y
comentarios del más diverso orden, bienvenidas todas las opiniones. Lo importante es iniciar
de una vez por todas, de un modo sereno y profundo, el debate acerca de un tema de gran
repercusión para la estabilidad política del Perú de cara al nuevo siglo.
Es imprescindible que no dejemos pasar la oportunidad histórica que se nos presenta para
recrear entre la sociedad civil y el mundo militar, una relación dinámica, productiva y
democrática, libre de recelos, suspicacias y prejuicios. Una relación basada en el compromiso
con la democracia y el respeto a la Constitución y orientada hacia el desarrollo del país.