Desarrollo urbano y desigualdades socioespaciales

Desarrollo urbano
y desigualdades
socioespaciales
La preparación del presente documento estuvo a cargo de Vera Kiss, Oficial de Asuntos Económicos de la
División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL) en colaboración con la Secretaría de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de São Paulo,
bajo la coordinación de Carolina Heldt D'Almeida.
El objetivo del documento es de proporcionar insumos a las discusiones que se realizarán en el marco de los
Coloquios Sudamericanos sobre Ciudades Metropolitanas (MSUR), con la participación especial de México, y a
las demás actividades preparatorias que se llevarán a cabo en la región en el marco de la Tercera Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible (HABITAT III), que tendrá lugar en
Quito en octubre de 2016.
Agradecemos a la Municipalidad de São Paulo y a Lea Aurain, Ricardo Jordán, Laetitia Montero, Camila
Sandoval, Pedro Uceda y la División de Asuntos de Género de la CEPAL por su colaboración.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización. Los límites y los nombres
que figuran en los mapas de esta publicación no implican su apoyo o aceptación oficial por las
Naciones Unidas.
Introducción: La desigualdad es un desafío fundamental de las metrópolis
1
1. Diagnóstico de las principales tendencias de desigualdad urbana
en América Latina
9
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
Niveles y tendencias de desigualdad en las ciudades de América Latina
Metrópolis y desigualdad
Pobreza urbana y desigualdad
Asentamientos informales
Déficit cualitativo y cuantitativo de viviendas y equipamiento
2. La segregación urbana es la expresión espacial de la desigualdad
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
17
Patrones de segregación en las metrópolis
Desigualdad de acceso a servicios públicos
Espacios públicos y desigualdad
Movilidad urbana y segregación espacial
Violencia y desigualdad
Infraestructura urbana y desigualdades de salud
3. Desigualdad y diversidad social
38
3.1. Desigualdad desde la perspectiva de género
3.2. Desigualdad y diversidad étnica
3.3. Envejecimiento de la población y vulnerabilidad social
4. Desafíos y estrategias para el enfrentamiento de las
desigualdades socioespaciales
48
5. Resumen y discusión
56
6. Bibliografía
61
La desigualdad es un desafío
fundamental de las metrópolis
América Latina es la región más desigual y la región en
desarrollo más urbanizada del mundo. Sus ciudades
expresan y reproducen la desigualdad. La desigualdad
es un fenómeno cada vez más urbano, ya que en la
actualidad la desigualdad en las zonas urbanas es más
alta que en las áreas rurales.
Aunque las brechas de ingreso se han reducido
ligeramente en la última década, el crecimiento del PIB
per cápita, y la caída de tasas de pobreza no implicaron
un descenso de la desigualdad urbana en la misma
magnitud; llegando incluso a aumentar en algunos casos.
La desigualdad es un fenómeno que más allá de la
distribución desigual de los ingresos, caracteriza las
relaciones sociales y espaciales de las metrópolis.
1
La desigualdad se está manifestando más en ciudades
*
*Estado Plurinacional de
En los años 1990, los índices de concentración de ingreso en zonas urbanas y rurales han sido muy
parecidos en la mayoría de los países de la región. Sin embargo, en 2010 en muchos casos ya se
observan tasas de desigualdad más altas en las ciudades que en el campo. Aunque el contexto de
recesión económica de los 1990 contribuye a esta interpretación, podemos notar que la
desigualdad tiene un carácter más urbano. Los casos más extremos son Colombia y Chile donde la
desigualdad rural era mucho mayor en la década de los 1990, mientras que a finales de 2010 las
desigualdades se concentraban mucho más en las ciudades. (CAF & ONU Habitat 2014)
Fuente: CAF& ONU Habitat, 2014.
2
Sin embargo, existen dinámicas de desigualdad muy
diversas entre las diferentes metrópolis
•La capital brasileña
figura como una de
las ciudades más
desiguales del
mundo. Desde el año
1990 las
desigualdades
tendieron a
incrementarse hasta
el año 2003, cuando
alcanzó uno de sus
puntos más álgidos.
A diferencia de lo
que ocurre a nivel
nacional en las
ciudades, la
desigualdade sigue
creciendo desde el
año 2005, por lo que
pareciera que las
políticas nacionales
de lucha contra la
desigualdad no se
están reflejando en
la capital. En el año
2009 el Gini de la
ciudad era de 0.672,
el más alto de la
región.
•En el año 1991, la
capital colombiana
era la ciudad más
desigual del país,
incluso un poco más
que el promedio
nacional urbano. Con
la recuperación
económica (20002007) se redujo el
desempleo, se formó
capital humano y se
disminuyó la
desigualdad entre el
décil más rico y el
más pobre, la cual
pasó de ser 83 veces
en el año 1999 a 46
en el año 2005. Si
bien la trayectoria
general entre 19912010 demuestra el
crecimiento de la
desigualdad, desde
el año 2002 se
observa un
estrechamiento de la
desigualdad que se
ha afianzado con una
importante dotación
de bienes públicos.
3
•La desigualdad en
la capital paraguaya
se mantiene
elevada y ha
permanecido
prácticamente
estancada en los
últimos años. En
periodo de recesión
económica (19952002) la
polarización del
ingreso creció y,
desafortunadamente, en el nuevo
periodo de cierta
expansión (20032007), sigue casi
inalterada. Entre los
años 1990 y 2010,
la diferencia del
ingreso entre el 10
por ciento más rico
y el más pobre se
multiplicó por dos,
pasando de 17 a 32
veces.
•São Paulo forma
parte de las ciudades
donde los
ciudadanos más
perciben que la
desigualdad ha
aumentado en los
últimos cinco años,
según la última
encuesta de
Percepción sobre
Desigualdad Urbana
en diez ciudades
latinoamericanas.
Mientras que entre
2000-2014 la
desigualdad
disminuyó en 80%
de los municipios
brasileños, y São
Paulo experimentó
una reducción en la
incidencia de
pobreza, su
coeficiente Gini
aumentó ligeramente
(0.61 en 2000 a 0.62
en 2010). Eso se
atribuye en primer
lugar a las ganancias
del 1% más rico de
residentes,
reflejando
tendencias globales
en el patrón de
distribución de
ingreso (Prefeitura
São Paulo 2014)
•La brecha del
ingreso entre los
habitantes más ricos
y los más pobres de
la capital mexicana
ha mostrado una
trayectoria vacilante
(1989-2010). A
partir del año 2005,
se observa una
tendencia igualitaria
más clara (Gini pasa
de 0.559 a 0.488).
Fuente: CAF& ONU Habitat, 2014.
4
La desigualdad urbana refleja los principales problemas
estructurales de América Latina
La desigualdad urbana tiene raíces económicas históricas y
sociales complejas que se influencian por particularidades
locales. Sin embargo, dos e los desafíos fundamentales de
América Latina como la falta de productividad y el empleo
informal tienen un vínculo fuerte con la desigualdad y se
refuerzan mutualmente. La desigual distribución del ingreso
tiene efectos negativos en la formación de capital humano, en la
productividad del país, en el aumento de los salarios y
consecuentemente en la capacidad de compra de los
consumidores, por lo que se puede argumentar que lo desigual
es finalmente ineficiente (Stiglitz 2012).
DESIGUALDAD
PRODUCTIVIDAD
Fuente: (Fisher & Rivas, 2013) con datos de SEDLAC
En la literatura internacional económica se conceptualiza el aumento de la
desigualdad cada vez más como una amenaza al crecimiento económico. Un
reciente estudio de la OCDE afirma que el aumento de la desigualdad tiene un
impacto negativo al desarrollo económico al mediano plazo, estimando por
ejemplo que el aumento de la desigualdad en México entre 1985-2005 ha
resultado en una pérdida de 10% del crecimiento de PIB (OCDE 2014).
5
Existe
une
reame
nte
propor
cional
entre p
Por otro lado, la incapacidad de los aparatos productivos de generar los empleos
necesarios que permitan absorber a la creciente población, contribuyen a la alta incidencia
de informalidad laboral. La informalidad refuerza las desigualdades sociales y
espaciales, tanto en términos de ingreso cuanto en el acceso a protección social,
agravando el riesgo de vulnerabilidad social y territorial. Además, las mujeres están
sobrerrepresentadas en el empleo informal, en parte a causa de desigualdades
estructurales en el mercado de trabajo y la sociedad.productividad se refuerzan
mutuamente en un círculo vicioso, afectando tanto el bienestar social de la
La informalidad laboral no es un fenómeno exclusivamente urbano. Sin embargo, las
ciudades concentran muchas ocupaciones, cómo la industria de construcción o el servicio
doméstico, que cuentan con altos niveles de informalidad.
70-80%
de los empleos en
construcción y servicio
doméstico son informales
(OIT 2013)
6
La desigualdad tiene un impacto
fundamental sobre el bienestar de los
ciudadanos y posee un nexo complejo con
los desafíos estructurales de la región.
Entender y enfrentar las diversas
manifestaciones económicas, sociales y
espaciales de la desigualdad es esencial
para lograr ciudades más justas,
productivas y sostenibles.
7
1. Diagnóstico de las principales tendencias de
desigualdad urbana en América Latina
Niveles y tendencias de desigualdad en las ciudades
de América Latina
En las últimas dos décadas hay dos periodos distintos de las tendencias en la distribución
del ingreso en las zonas urbanas. El primero, entre 1990 hasta alrededor del año 2002,
se caracteriza por un patrón de incremento de la desigualdad en la distribución del
ingreso. En el segundo, entre los años 2002 y 2010, se nota una reducción de la
desigualdad y un porcentaje más bajo de ciudades en los que crece la desigualdad (55% de
las ciudades entre 1990-2002 vs. 36% entre 2000-2010).
Aunque hay señales que evidencian que la tendencia hacía
ciudades más equitativas podrían estar desacelerando, y la
desigualdad urbana se mantendrá como característica
importante de la región (CAF & ONU Habitat 2014).
63,6
%
36,3
%
En una muestra de 284 ciudades en
18 países de la región, entre 1990 y
2010 la desigualdad se redujo en
casi dos tercios de las ciudades. Sin
embargo, más de un tercio de las
ciudades experimentaron la alza de
la desigualdad
(CAF & ONU Hábitat 2014)
9
En Bolivia, Brasil, Chile y
México, entre 1990-2010,es
mayor el número de ciudades
que disminuyeron sus índices
de desigualdad que aquellas
que los aumentaron. En
Argentina, las desigualdades
urbanas se incrementaron en
los años noventa, y tendieron
a reducirse en forma notable
a partir del año 2002. En el
periodo completo (19942010) el mismo número de
ciudades (9) incrementaron
sus desigualdades que
aquellas que las redujeron. En
Colombia, las desigualdades
aumentaron claramente en la
década de los 90 y tendieron a
estabilizarse en el año 2000,
con un saldo claramente
negativo de incremento en los
11 centros urbanos entre los
años 1991 y 2010. (Fuente
CAF & ONU Habitat 2014)
*
Fuente: CAF&ONU Hábitat 2014
*Estado Plurinacional de
Metrópolis y desigualdad
En la discusión sobre cómo combatir la desigualdad en las metrópolis, surge la pregunta de
si la desigualdad tiene tendencias particulares en las grandes aglomeraciones urbanas.
Pocos estudios se han enfrentado a este problema, sin embargo, resultados empíricos de
ONU Habitat y CAF (en base al análisis de 284 ciudades regionales en 18 países) muestran
una relación directa entre el tamaño de la ciudad y la desigualdad de ingresos, con
un promedio del coeficiente Gini más alto en las ciudades más grandes.
Fuente: CAF&ONU Hábitat 2014
10
Las ciudades pequeñas también experimentan altos grados de desigualdad y dinámicas
semejantes a las ciudades más grandes. Sin embargo, éstas se expresan con más fuerza en
las grandes aglomeraciones económicas, como las megaciudades y las ciudades de más de
cinco millones de habitantes. En ellas se encuentran, entre otras más, dinámicas como el
efecto de las economías de aglomeración en la competencia y diversificación de
salarios, el incremento de la productividad laboral y diferencias en los ingresos, la
concentración de centros de formación de alto nivel (en muchos casos sólo
asequibles a delimitados segmentos de la población) que contribuye a la
especialización y, por lo tanto, a la desigualdad de ingresos. Igualmente, los precios más
elevados tanto en el mercado del suelo cuanto en el mercado inmobiliario, benefician
el aumento del patrimonio de aquellos que los poseen.
Gracias a la acción de políticas redistributivas, especialmente políticas para combatir la
pobreza extrema, el crecimiento económico y el trabajo concertado entre gobierno central
y gobiernos locales en la implantación de estrategias contra la desigualdad,
en la
última década se observa un ligero descenso de la desigualdad
en las ciudades más grandes.
Sin embargo las ciudades grandes mantienen niveles de
desigualdad muy altos, resaltando la importancia de políticas
que promuevan ciudades más equitativas.
11
Pobreza urbana y desigualdad
La experiencia histórica de diversas regiones del mundo demuestra que existe una
relación inversa entre el nivel de urbanización de los países y la prevalencia de la
pobreza y América Latina no es una excepción (ONU Habitat 2008). En varios países, entre
ellos Brasil y México, se observa también una relación inversa entre el tamaño de las
ciudades y los niveles de pobreza:
las aglomeraciones grandes pueden
favorecer la reducción de la pobreza.
Estos beneficios de las ciudades grandes se extienden igualmente hacia un mejor acceso a
servicios y mayores logros contra la malnutrición infantil en comparación con
ciudades pequeñas y zonas rurales (Banco Mundial 2010).
Aunque las tasas de pobreza e indigencia urbana se mantienen elevadas en muchos
países, en las últimas décadas muchas ciudades lograron reducirlas
considerablemente.
Porcentaje de la población urbana en situación de
pobreza e indigencia
70
60
54
42 41
40
3333
2426
22
20
10
9
45
39
39
1999
2005
53
53 51
49
50
30
1990
62 64
49 47
45
37
32 32
49
39 37
3637
29
20
2010
28
19 18 19
1414
9
9
0
Fuente: CEPALSTAT (Bolivia (Estado Plurinacional de): datos para 2004 y 2007, Brasil dato para 2010 es de
2009, Chile dato de 1999 es de 2000 y 2010 de 2009, Colombia dato para 1990 es de 1991,México dato para
1999 es de 2000, Venezuela (República Bolivariana de) datos desde 1999 corresponden a pobreza nacional)
12
Sin embargo, la reducción de la pobreza urbana no
necesariamente implica la disminución
de la desigualdad.
De hecho, las ciudades donde la pobreza disminuyó al
final de la década de 2000, tienen diversas trayectorias
de desigualdad.
En Santiago entre 1990-2009 la
pobreza cayó de 33% a 11.5% y el
Gini aumentó de 0.54 a 0.57
En Quito entre 2000-2010 el Gini
quedó en torno de 0.5 mientras que
la pobreza cayó en un 75%
En Panamá, entre 2002-2010,
la pobreza se redujo de 26%
al 15%, el GINI de 0.52 a 0.46
Fuente CAF&ONU Habitat 2014
En las principales ciudades brasileñas, a pesar de la importante reducción de la pobreza de
manera generalizada, las tendencias en el descenso de la desigualdad son diversas. Todas
las ciudades brasileñas de más de un millón de habitantes han conseguido una
importante reducción de la pobreza pero son pocas las que han conseguido
descender sus valores en el índice de Gini de manera considerable, entre las que
destacan Curitiba, Fortaleza, São Luis y São Gonçalo.
13
Población en situación de pobreza e índice GINI.
Principales ciudades brasileñas. 2000-2010
São Gonçalo
São Luís
Campinas
Guarulhos
São Paulo
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
Rio de Janeiro
Salvador
Brasília
Fortaleza
Goiânia
Belo Horizonte
Belém
Manaus
Porto Alegre
Curitiba
Recife
Población pobreza 2000
Población pobreza 2010
Gini 2000
Gini 2010
Fuente: Elaboración propia partir de estadísticas y definición de la pobreza (1/2 salario mínimo) del
Ministerio de Salud de Brasil.
A pesar de los logros de la lucha contra la pobreza
urbana, se requieren más esfuerzos para construir
ciudades más equitativas y combatir las diversas formas
de desigualdad.
14
Asentamientos informales
La situación de los asentamientos informales ha mantenido tendencias opuestas en los
últimos veinte años. Por un lado, la proporción de residentes urbanos que vive en
asentamientos informales bajó de 33.7 por ciento en 1990, al 23.5 por ciento
en 2010.
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
114
112
110
108
106
104
102
100
1990
1995
2000
Total Población urbana en tugurios
2005
% de población urbana
Millones de personas
Tendencia de población urbana que vive en tugurios. America
Latina y el Caribe, 1990-2010.
100
116
2010
% Población urbana en tugurios
Fuente: Elaborado con datos de UN-Habitat (2009) Base de datos Global Urban Indicators
Sin embargo, el número absoluto de personas residentes en tugurios ha aumentado
de 105 millones en el año 1990 a 111 millones en el año 2010, no solo por el
crecimiento demográfico, sino por el carácter del proceso de urbanización que en gran
parte se desarrolla en el contexto de pobreza (ONU Habitat 2012).
Proporción de la población urbana viviendo en tugurios
(2005-2010) países seleccionados
60
50
40
30
20
10
0
Bolivia
Peru Venezuela Brazil
(Est. Plur. (2007) (Rep. Bol. (2009)
de)
de)
(2009)
(2005)
Ecuador Argentina Paraguay México Colombia Chile
(2005) (2009) (2005) (2007) (2009) (2009)
Fuente: ONU Habitat, Observatorio Mundial Urbano 2013
15
Déficit cualitativo y cuantitativo de viviendas y equipamiento
La política de vivienda de diversos países, entre ellos Chile y Brasil, ha logrado avances
importantes en reducir el déficit cuantitativo de viviendas. Sin embargo, estos logros
no siempre implican mejoras en la calidad de vivienda, acceso a zonas céntricas o el
desarrollo urbano más compacto y sostenible. Al contrario, en muchos casos las
políticas de provisión de vivienda, aunque han tenido efectos importantes sobre la
reducción del déficit habitacional y en términos de desarrollo económico con base en
políticas anti-cíclicas, han ampliado problemas urbanos relativos a reproducción de
modelos de ciudades dormitorios. Por lo tanto, se convierte cada vez más importante tener
en cuenta los efectos de estas políticas para la segregación, fragmentación, inseguridad y
violencia que siguen siendo desafíos importantes para las zonas con alta concentración de
vivienda subsidiada.
Entre 1990-2012 el número promedio de
miembros en los hogares de América Latina y el
Caribe ha disminuido de 4.3 a 3.7
Fuente: CEPALSTAT
Los cambios en la estructura de los hogares también tienen un impacto en la
planificación y diseño de la vivienda. La tendencia en los últimos veinte años apunta hacia
la reducción del tamaño medio del hogar, impulsado por cambios sociales como el
aumento de hogares unipersonales y de familias mono-parentales. Una consecuencia de
estos cambios sociales y demográficos es el aumento del número total de los hogares. Se
estima que, entre 2007-2025 el número de hogares en América Latina va a aumentar por
45%, añadiendo 23 millones de hogares nuevos, resultando en presiones continuas sobre
el stock de vivienda (McKinsey 2011).
16
2. La segregación urbana es la expresión espacial
de la desigualdad
Patrones de segregación en las metrópolis
La segregación residencial socioeconómica caracteriza muchas ciudades en América
Latina y presenta un desafío para lograr ciudades más equitativas. La segregación tendió a
acentuarse en las décadas de 1980 y 1990, dado el aumento importante de la pobreza
urbana, la expansión urbana con el crecimiento de la población y el debilitamiento de
instituciones de integración social como consecuencia de los ajustes económicos.
En muchas ciudades persiste el contraste de la composición social entre centro y
periferia (los niveles socioeconómicos y educacionales siguen menores en la periferia).
Este patrón continúa, a pesar de la fin de la explosión urbana y la desaceleración del
crecimiento urbano especialmente en las grandes ciudades (ONU Habitat, 2012); un
fenómeno que historicamaente ha contribuído a la expansión de las periferias
urbanas pobres.
Tasa de Crecimiento (%)
Crecimiento de las ciudades de América Latina y el Caribe en función
de su tamaño absoluto, 1950-2010.
7
6
5
Menos de
500.000 hab.
4
3
De 500.000 - 1
Millón hab.
2
De 1 - 5 millones
hab.
1
De 5 - 10
millones hab.
0
1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010
Fuente: ONU Habitat 2012 con datos de CELADE
17
10 millones hab.
y más
Ciudad de México división administrativa menor según
proporción de jefes de hogar con educación superior,
censos de la ronda de 2010 (en porcentajes)
Santiago de Chile distribución de poblaciones con bajos ingresos (Q1 y Q2) 2011
(deviaciones típicas)
Fuente: Elaboración propia a partir de estadísticas del Congreso Nacional de Chile
18
En la última década se observan tendencias contradictorias en materia de
segregación residencial, impulsadas particularmente por la diversificación social y el
mejoramiento de condiciones económicas en las zonas periféricas de las ciudades. En
parte, eso se debe al desplazamiento no tradicional (de población con niveles de ingreso
más elevado) a estas zonas, en el contexto de una fuerte tendencia de crecimiento
poblacional en zonas periféricas, mientras las zonas céntricas mantienen un carácter
expulsor (CEPAL 2014c). Sin embargo, el movimiento de grupos de ingreso más alto
hacia zonas periféricas no implica necesariamente más integración social, dado que
las comunidades de alto ingreso pueden vivir en forma completamente segregada en zonas
de bajo ingreso.
Tasas de migración neta de las ciudades,
quinquenios previos a los censos de las rondas de 2000 y 2010
(Por 1000 habitantes)
Centro
Periferia
15
70
10
60
5
50
0
-5
40
-10
30
-15
10
-30
0
Gualajara
Ciudad de México
Recife
Caracas
Sao Paulo
Belo Horizonte
Monterrey
Rio de Janeiro
Montevideo
Curitiba
Salvador
Guayaquil
Brasilia
Toluca
Quito
Cuenca
-25
2000
2010
Rio de Janeiro
Ciudad de México
Toluca
Cuenca
Recife
Sao Paulo
Salvador
Caracas
Gualajara
Belo Horizonte
Curitiba
Quito
Monterrey
Guayaquil
Brasilia
Montevideo
20
-20
2000
Fuente: CEPAL (2014c)
19
2010
Es importante notar que los índices de segregación
residencial son sistemáticamente más altos para los
grupos del mayor nivel socio-económico lo que refleja
una búsqueda de exclusividad territorial y residencial
de los más ricos (CEPAL 2014c).
La segregación se manifiesta más allá de los indicadores residenciales. El
aumento de la segregación escolar entre la red pública y privada en muchos países de
América Latina en las últimas dos décadas es una tendencia preocupante (CEPAL
2014). La segregación escolar puede tener impactos negativos en la futura
dinámica distributiva, la cohesión social, la segregación de las redes de
relaciones y claramente debilita la función de la educación en nivelar
las diferencias socioeconómicas, así reforzando la desigualdad al
largo plazo.
América Latina (14 países): segregación escolar entre les redes
pública y privada según el índice de aislamiento del primer
quintil de ingresos, 1992, 2000 y 2011
0.45
0.4
0.35
0.3
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
ARG
BRA
CHL
COL
CRI
DOM ECU
1992
2000
SLV
HND MEX
2011
Fuente: CEPAL 2014, sobre la base de micro datos de las encuestas de hogares.
20
NIC
PRY
PER
URY
Desigualdad de acceso a servicios públicos
La segregación residencial socioeconómica tiene un efecto negativo en la disponibilidad de
recursos en zonas segregadas. Las diferencias de ingresos locales pueden tener
un impacto negativo en la cantidad y calidad de servicios públicos
disponibles en las zonas desfavorecidas, profundizando así los efectos de la
segregación y amplificando las diversas manifestaciones de la desigualdad entre los
residentes ricos y pobres de la ciudad, un desafío agravado también por la prevalencia de
zonas mono-funcionales.
Ciudad de México y São Paulo: ingreso municipal per cápita según
grandes zonas, 2000 y 2010
(Ciudad completa = 100)
Periferia tradicional lejana
Periferia tradicional cercana
Periferias ''elitizadas'' (nuevas periferias)
Subcentro
Centro
Ciudad de São Paulo
Periferia exterior
Periferia interior
Primer contorno
Ciudad Central
Ciudad de México
0
20
40
2010
21
60
2000
80
100
120
140
160
Espacios públicos y desigualdad
La crisis del espacio público se manifiesta en su ausencia o abandono, en su degradación,
en su privatización o en su tendencia a la exclusión. La privatización o la tendencia hacia la
degradación de los espacios públicos suponen una ruptura de la ciudad integradora, de la
ciudad que trata de fomentar la cohesión social y lucha contra la desigualdad.
(Borja, 2011).
El espacio público en la ciudad como espacio de
encuentro, comunicación e interrelación es un elemento
importante para la buena salud de la ciudadanía
de las ciudades.
La planificación urbana resulta un elemento importante en la medida que puede otorgar
oportunidades de mejora de las condiciones residenciales de aquellas áreas más
desfavorecidas de las ciudades, fomentando así la cohesión social y la creación de una
ciudad menos fragmentada. (ONU-Hábitat, 2012). Los espacios públicos urbanos están
vinculados a la formas de vida de los residentes de las ciudades, y la falta de creación,
definición, cuidado y calidad de estas áreas recreativas junto con unas malas condiciones
de la vivienda, en las que se dan condiciones de hacinamiento, terminan por crear una
doble reclusión urbana (ONU-Hábitat, 2012).
La falta de espacios públicos compartidos contribuye a la alta desconfianza
entre los ciudadanos.
120
100
80
60
40
20
0
América Latina (18 países): percepción de que no se puede confiar
en la mayoría de las personas, 2002-2011
(En porcentajes)
2002
2011
Fuente: CEPAL 2014c sobre la base de datos Latinobarómetro 2002-2011 en respuesta a la pregunta:
“Hablando en general, ¿diría que se puede confiar en la mayoría de las personas o que uno nunca es lo
suficientemente cuidado en el trato con los demás”?
22
Hay nuevos espacios de encuentro: los centros
comerciales, que bajo una apariencia pseudo-publica,
limita el acceso a ciertos colectivos de población.
Fuente: Gerencia de Infraestructura y Medioambiente, de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles
(ICES) del BID
La ciudad es, ante todo, el espacio público.
El espacio público es la ciudad: es a la vez condición y expresión
de la ciudadanía, de los derechos
ciudadanos (Borja, 2011).
23
Por otro lado, la tasa de motorización aumenta en
las urbes de la región, impactando la calidad de los
espacios públicos de las mismas, ya que no
solamente se produce una invasión de los
automóviles, sino que se estrechan las calles para
el peatón y para los medios de transporte
alternativos, como las bicicletas; lo que termina
por dar una impresión de ciudad agresiva e
insegura en términos de movilidad urbana.
La participación ciudadana y los movimientos
sociales se han convertido en las últimas décadas,
en un agente muy importante en la necesidad de
crear o mantener espacios públicos o en dar
nuevos usos a grandes espacios abandonados en
las ciudades de la región. En este sentido es
necesario que en las metrópolis de América del
Sur y México se reconozca el espacio público como
lugar de encuentro, de convivencia y de expresión
de los conflictos urbanos.
Desde los inicios del siglo XXI se
han venido sucediendo las
actuaciones a escala local en
muchas
las ciudades de
América Latina y El Caribe, de
revitalizaciones
y
remodelaciones de espacios
públicos.
Principalmente se engloban en
dos áreas de la ciudad: aquellas
zonas
de
la
ciudad,
fundamentalmente periféricas,
más
deterioradas
y
desfavorecidas; y los centros
históricos que han visto como su
estado se ha ido degradando
con el paso del tiempo.
Las plazas, las calles, y los grandes centros históricos de las
ciudades conforman también los espacios públicos
de las ciudades.
El hecho de tener espacios públicos bien diseñados y de calidad no sólo sirve para
potenciar una imagen de seguridad y establecer una buena percepción favorable de la
ciudad, sino que permite utilizar mejor ciertos recursos, como pueden ser los efectivos
policiales. En el diseño de espacios públicos vale reconocer las necesidades y patrones de
uso de diferentes grupos. Por ejemplo, las mujeres como principales proveedoras de
cuidado son en gran parte usuarias de los espacios públicos. Espacios para todos,
hombres y mujeres, requiere de una planificación con
perspectiva de género.
Los gobiernos locales son los actores que, a través de políticas
que favorezcan la cohesión social en un marco espacial no
agresivo, pueden mostrar un enfoque integrador entre
ciudadanía y la ciudad.
24
INTERVENCION EN CENTRO HISTORICO DE LA HABANA
(CUBA)
El centro histórico de La Habana catalogado como
patrimonio cultural e histórico de la Humanidad y
caracterizado por una alta densidad de población de
bajos ingresos, fue declarado en 1993 como zona
prioritaria para intervenciones orientadas a su
conservación, debido a su avanzado estado de deterioro.
La restauración incluyó la mejora de instalaciones para
usos sociales, culturales y la oferta de servicios
asociados al turismo.
El proyecto, que permitió recuperar el patrimonio
histórico sin perder su carácter residencial, favoreció el
desarrollo de nuevas actividades económicas y ha
inspirado iniciativas similares en otras ciudades del país
PROGRAMA FAVELA-BARRIO
(RIO DE JANEIRO, BRASIL)
En 1994, se inició el Programa “Favela-Barrio”, una
iniciativa novedosa para la mejora física de asentamientos
informales precarios (favelas) en diversas áreas de la
ciudad. “Favela- Barrio” buscaba la Integración física y social
de esos barrios a la ciudad formal, por medio de mejoras en
la infraestructura, servicios públicos, y espacios de uso
colectivo, y no solo mediante la mejora de las viviendas.
La iniciativa adquirió una nueva dimensión en 2010 con el
lanzamiento de un nuevo programa, “Morar Carioca”, con
igual foco de inclusión física y social, y la ambición de
realizar una integración urbana y social completa.
INTERVENCION EN JUAN BOBO
(MEDELLIN, COLOMBIA)
En 2004, el gobierno del municipio de Medellín escogió un
asentamiento informal en la quebrada Juan Bobo para un
programa piloto de mejoramiento e integración social y
espacial in situ, es decir, sin desplazar a la población a otros
lugares.
Entre los resultados obtenidos están el acceso a servicios de
acueducto, alcantarillado, recolección de basuras, un sistema
de movilidad y espacios públicos. Se ha logrado la titulación
para las familias y el llamado “pacto urbano”, entre las
autoridades y grupos que ejercían el control del territorio,
que hizo posible el acceso al asentamiento en condiciones de
seguridad.
25
Movilidad urbana y segregación espacial
La segregación espacial y en particular la concentración de residentes de ingresos más
bajos en las periferias generan desigualdades en el acceso y la calidad de la movilidad
urbana. Un estudio basado en datos censales revela que en Rio de Janeiro, São Paulo,
Santiago y Ciudad de México existe un contrapunto entre la situación individual y
geográfica en términos de la segmentación socioeconómica de la movilidad diaria
(Rodríguez 2008). A nivel individual, la probabilidad de trabajar en una comuna
diferente a la de residencia crece con el nivel socio-económico dado que los grupos de
nivel económico más alto tienen más recursos para trasladarse. Sin embargo, los
municipios desfavorecidos generalmente tienen índices superiores de salida de
trabajadores. Una razón de esta dinámica es la creciente importancia del sector de
servicios en la economía metropolitana, que favorece la concentración de los
empleos en los centros comerciales y en el hábitat de la élite (Rodríguez, 2008).
90
80
70
%
60
Cambios en la participación del transporte público colectivo en
ciudades seleccionadas
80
67
66
55
54
50
Año 1
46
40
33
Año 2
33
30
20
10
0
Montevideo
Quito
Santiago
Sao Paulo
Fuente: ONU Habitat 2012 Estado de las Ciudades de América Latina y el Caribe. Datos recopilados de: Urse y
Márquez 2009; Municipio del Distrito Metropolitano de Quito et al. 2008, y CAF, Observatorio de la
Movilidad Urbana.
Aunque la mayor parte de los viajes metropolitanos se realizan en transporte público (CAF
2011), se observa un aumento claro del transporte privado, igual que el crecimiento
de las tasas motorización. Los viajes en vehículo privado ocupan la mayor parte del
suelo viario y por lo tanto impactan negativamente el desempeño de los viajes
colectivos y determinan hegemónicamente lo diseño urbano. En algunas ciudades,
cómo en São Paulo, el diseño institucional fragmentado del sector de movilidad urbana
26
genera problemas de coordinación lo que ha contribuido a favorecer la circulación privada
en las décadas de 1970-1990 y el hecho de que apenas recientemente se implementa
carriles exclusivos para buses en las ciudades regionales.
Las políticas que favorezcan la movilidad privada generan
contaminación con efectos negativos sobre el bienestar ciudadano y
refuerzan las desigualdades.
Número de autos / persona
Evolución de la tasa de motorización (autos por persona)
1990-2008*
0.2
0.18
0.16
0.14
0.12
0.1
0.08
Fuente: Habitat 2012 Estado de las Ciudades de América Latina y el Caribe CEPAL en base de Indicadores
ambientales de América Latina y el Caribe (2009).
* Promedio ponderado para nueve países: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, México, Panamá, Perú,
República Dominicana y Venezuela.
La tenencia de autos se concentra principalmente entre los quintiles más altos de ingresos,
igual que en el caso del gasto total en gasolina (50% del gasto total concentra en el quintil
más rico en América Latina y 80% en el caso de Colombia) (CEPAL 2014). Vale destacar
que en comparación con los países de la OCDE la demanda de gasolina es relativamente
inelástica al precio en América Latina y el Caribe, en particular entre grupos de alto
ingreso; sugiriendo una aversión al transporte público una vez que el vehículo
privado es adquirido y la falta de sustitutos adecuados al transporte privado
(CEPAL 2014 d).
27
Gasto total de los hogares en energía (electricidad, gas y otros
combustibles) como proporción del gasto total de los hogares y del
gasto total de energía de uso doméstico, por quintil de ingreso (%)
14
45
40
12
35
10
30
8
25
6
20
15
4
10
2
5
0
0
I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V
Argentina
(2005)
Brasil
(2008)
Chile
(2007)
Gasto hogares (eje izda)
Colombia
(2007)
Costa Rica El Salvador
(2004)
(2006)
México
(2012)
Nicaragua
(2005)
Uruguay
(2005)
Gasto total energía uso doméstico (eje derecha)
Fuente: CEPAL 2014 sobre la base de información oficial de los respectivos países. Datos procedentes de
encuestas nacionales de ingresos y gastos de los años indicados.
Los patrones de consumo de combustibles entre
quintiles demuestran que existen patrones de movilidad
claramente diferenciados por ingreso. Las políticas que
privilegian la inversión en infraestructuras para la movilidad
privada y los subsidios al consumo de combustible benefician
los hogares más ricos, reforzando el modelo
urbano inequitativo.
28
Violencia y desigualdad
Los países y ciudades de América Latina sufren de altos grados de violencia en
comparación internacional. Sin embargo, existe gran variedad dentro de los niveles de
inseguridad entre las diversas ciudades; con las ciudades de América del Sur teniendo
tasas de violencia mucho más bajas que en América Central o algunos países caribeños. En
América del Sur, tampoco se nota la concentración de la violencia en zonas metropolitanas,
dado que muchas ciudades grandes tienen tasas de violencia más bajas que el
promedio nacional (ONU Habitat 2012).
120
Tasa de homicidios en ciudades seleccionadas y en su país.
Circa 2009
100
80
60
40
20
0
Tasa ciudad
Tasa nacional
Fuente: ONU Habitat 2012 Elaboración con datos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (UNODC). Consultado en noviembre de 2011.
En los últimos veinte años la tasa de homicidio, un indicador importante del estado de
inseguridad, ha permanecido relativamente estable en América del Sur (UNODC 2013).
Sin embargo, en muchas metrópolis se observa un descenso de las tasas de
homicidios, en paralelo con la reducción de la desigualdad de ingreso.
29
Tasas de homicidio, por subregión
(1995-2012)
Tasa x100.000 hab
30
25
20
15
10
5
0
Cono sur (10 países)
Centroamérica (8 países)
Caribe (15 países/territorios)
América del Norte (4 países/territorios)
Fuente: UNODC, 2013.
La tasa de delitos puede estar influida por una diversidad de factores, sin embargo muchos
estudios encuentran una relación robusta entre la criminalidad y la desigualdad. Hay
que resaltar que esta relación es más baja o casi inexistente entre la criminalidad y la
pobreza (CAF 2014). Un estudio afirma que con un descenso de 2.4 puntos porcentuales de
la desigualdad nacional, la tasa de homicidios intencionales cae 3.7 por ciento en el corto
plazo y hasta 20 por ciento en el largo plazo (Fajnzylber et al. 2002.)
Bogotá (COL) Indice de GINI y Tasa de
homicidios, 1999-2010
0.6
40
0.59
35
30
0.57
0.56
25
0.55
20
0.54
15
0.53
10
0.52
0.51
5
0.5
0
Tasa Homicidios
Indice de GINI
0.58
Belo Horizonte en Brasil,
entre 2004-2009 redujo
sus valores de homicidio
de 65 por 100 mil
habitantes a 38. Su
Coeficiente Gini bajó de
0.607 a 0.567 en el mismo
periodo.
Fuente: CAF 2014 con datos de ONU Hábitat Observatorio Mundial Urbano 2013
30
Por otro lado, se registran casos donde el aumento de la desigualdad ha estado
acompañado por el crecimiento de la tasa de homicidio también, demostrando que la
correlación positiva entre los dos puede existir en la dirección opuesta también.
70
0.66
60
0.64
50
0.62
40
0.6
30
0.58
20
0.56
10
0.54
0
Tasa Homicidios
Indice GINI
0.68
Brasilia (BRA) Indice de GINI y Tasa de
homicidios, 1999-2010
Fuente: CAF 2014 con datos de ONU Hábitat Observatorio Mundial Urbano 2013,
Mapa de Violencia Brasil 2012
Las ciudades más equitativas generalmente también son
más seguras.
Existen desigualdades en la medida que grupos sociales diferentes se encuentran afectadas
por la inseguridad y la violencia. Cabe destacar el alto porcentaje de jóvenes en la región
que son víctimas de delitos, incluso delitos violentos.
31
América Latina (18 países): población de 16 a 29 años que declara haber
sido víctima de un hecho delictivo en los últimos 12 meses, 2013
(En porcentajes)
70
60
50
40
30
20
10
0
Con violencia
Sin violencia
Fuente CEPAL 2014c
Se observan diferencias marcadas entre géneros: la tasa de homicidio de víctimas
masculinas supera mucho la de mujeres (UNODC 2013). No obstante, hay que reconocer
que los homicidios y agresión física cometidos dentro del hogar o el contexto familiar,
impactan más a las mujeres (UNODC 2013 p.13, IPEA 2011 p.38)
Tasa de homicidios según región y sexo
(2012 o posterior)
35
29.3
30
25
19
20
15
10
9.7
4
5
4.4
6
4.2
2.7
3.7
1.8
1.6
1.7
0
Global
Hombre
África
Américas
Asia
Fuente: UNODC 2013
32
Mujer
Europa
Oceanía
Se producen diferencias étnicas en las
tasas de victimización tambiém. Por
ejemplo en São Paulo la tasa de homicidios
entre jóvenes (15-24) negros y pardos
alcanza 31,59 por 100 mil habitantes en
contraste con la de jóvenes blancos, 17,23
por 100 mil habitantes (Prefeitura de São
Paulo ObservaSampa 2010). Al nivel
nacional, en Brasil se observa que las
víctimas afrodescendientes de crímenes son
menos probables de reportar sus casos de
victimización a las autoridades, lo que
sugiere una diferenciación étnica en la
percepción y confianza hacía los organismos
de seguridad pública (IPEA 2011).
Fuente: UNODC 2013. Homicide Statistics, 2012
Los patrones de victimización reproducen las diversas
manifestaciones de la desigualdad en las sociedades
de América Latina.
33
Infraestructura urbana y desigualdades de salud
Un desafío importante para la planificación urbana y de los servicios públicos en América
Latina, es el aumento considerable de las enfermedades no transmisibles (ENT), cómo
diabetes, cardiopatías, cáncer, o las enfermedades respiratorias. En 2030, más del 80% de
las muertes en la región de América Latina y el Caribe se atribuirán a las ENT
(PRB 2013).
El incremento de las ENT implica un alza de costos no sólo para los servicios públicos y
la productividad económica, sino para aquellas personas que no cuentan con acceso a
servicios de salud de calidad; un hecho preocupante dado que los ENT atacan
desproporcionalmente a personas pertenecientes a las clases socioeconómicas más
bajas (OMS 2010).
En América Latina las muertes causadas por esas enfermedades se producen en un
29% en personas menores de 60 años, porcentaje que es solo del 13% en los países
de altos ingresos (PRB 2013).
Prevalencia y número de personas con diabetes mellitus (FID 2014)
Sólo en México hay 9 millones de
personas, 12.6% de la población,
con diabetes mellitus, una
enfermedad asociada con el
sobrepeso y la obesidad.
Se estima que hasta 2035 el número
de diabéticos en América del Central
y Sur va a aumentar por 60% y la
mayoría de los casos será en centros
urbanos (FID 2014).
34
Las ENT tienen un vínculo importante con la infraestructura y servicios urbanos que
influencian el estilo de vida de los ciudadanos y los niveles de contaminación. Entre estos
factores infraestructurales urbanos destacan los tiempos largos de traslado diario, la
mala calidad del aire impulsada por los patrones actuales de movilidad urbana y la
infraestructura que no favorece el ejercicio, como la falta de espacios públicos y las
posibilidades de caminar. La actividad física insuficiente contribuye al sobrepeso,
obesidad y causa más del 7% de las cardiopatías, que son la principal causa de muerte en
América Latina y el Caribe (PRB 2013).
Según el Instituto Mexicano para la Competitividad (2015), en México, en los núcleos
urbanos, la contaminación del aire conlleva externalidades negativas como pueden ser
más de 5000 muertes al año, alrededor de 14.000 hospitalizaciones y más de 800.000
consultas médicas y alrededor de 728millones de pesos mexicanos en gastos en salud.
Concentración promedio anuales de PM10 y PM2.5 en ALC con respecto a
las normas de salud
(En µg/ m3)
24.8
2011
10 µg/
2009
m3
46.6
24.3
46.5
27.2
2008
54
29.5
2007
Año
50.1
22.5
2010
53
21.6
2006
49.3
2005
28.5
2004
28.7
25 µg/
2002
m
3
58.9
27.5
58.4
31
2001
0
5
10
15
PM10
53
28.7
2003
PM2.5
55.3
20
25
30
35
40
Concentración promedio
59.6
45
50
55
60
Fuente: Clear Air Institute, 2012. La calidad del aire en América Latina: Una visión panorámica. La línea de
azul oscura refiere a la norma definida por la Organización Mundial de Saludo y la línea de azul clara refiere a
la norma definida por la Unión Europea
35
El déficit y la situación precaria de los servicios urbanos y la infraestructura afectan
directamente las condiciones de salud en las ciudades latinoamericanas, que suelen tener
una situación de falta de saneamiento y tratamiento de aguas; políticas ineficientes de
residuos sólidos en las zonas vulnerables; prestación de suministro de agua, con
desigualdades marcadas en la calidad, frecuencia, velocidad y manejo entre diferentes
zonas de la ciudad, generando los costos más altos de problemas derivados para los grupos
más pobres (ONU Habitat, 2012).
La importancia de la lucha contra el dengue en las ciudades ha cobrado un papel
importante a través de las políticas públicas en materia sanitaria en la región. En las
últimas décadas se ha producido la expansión de la presencia del Aedes aegypti, el mosquito
vector de la enfermedad, posiblemente vinculada con los efectos del cambio climático
(PNUMA-CEPAL 2010).
La expansión rápida de las ciudades, la escasa planificación y las condiciones precarias de
los muchos asentamientos, sin instalaciones mejoradas de saneamiento y agua potable
así como la disposición inapropiada de residuos líquidos y sólidos han creado
condiciones para el aumento de las epidemias urbanas de dengue, cuyo impacto se ve
agravado por la falta de inversión en salud pública. Además de sus costos sociales, la
enfermedad provoca costos económicos. Se estima que en Argentina la epidemia de 2009
generó un costo total entre 6-9 millones de dólares americanos (Tarragona et. A. 2012).
36
Incidencia de dengue en las Américas de
acuerdo a % de población urbana con acceso a
instalaciones mejoradas de saneamiento, 2013
Cobertura más baja
411.8
Cobertura Media
24.3
Cobertura Medio alto
0.6
Mayor cobertura
1.2
0
100
200
300
400
Incidencia x100.000 hab
500
Fuente: Organización Panamericana de Salud, 2014
La segregación y el acceso desigual a servicios públicos y
saneamientos de calidad se manifiestan en las
diferencias del impacto del dengue y otras
enfermedades en las ciudades.
Incidencia de dengue en las Américas de acuerdo al
Índice de GINI, 2013
IG más bajo
14.9
IG Medio alto
37.2
IG Medio alto
405.6
Mayor inequidad
1207.5
0
200
400
600
800
1000
Incidencia x100.000 hab
Fuente: Organización Panamericana de Salud, 2014
37
1200
1400
3. Desigualdad y diversidad social
Desigualdad desde la perspectiva de género
Las mujeres contribuyen de manera importante al desarrollo y crecimiento de las ciudades;
sin embargo enfrentan persistentes desigualdades en términos de acceso al trabajo
deciente, a servicio de calidad, su seguridad y representación en toma de decisiones. Esto
es de particular importancia teniendo en cuenta que la mayor parte del futuro crecimiento
demográfico tendrá lugar en las ciudades y este vendrá acompañado por un alto porcentaje
de mujeres que son las principales responsables de sus hogares y del cuidado de las
poblaciones dependientes. Uno de los grandes cambios sociales más importantes de las
el aumento de la tasa la participación
laboral de las mujeres en el entorno urbano.
últimas décadas es
TASA DE PARTICIPACIÓN URBANA (14
países)
Participaci
ón del
empleo en
sectores de
TASA DE
baja
DESEMPLEO productivi
URBANO (14
dad (13
países)
países)
América Latina: Indicadores de la inserción laboral de las mujeres
124
116
118
Mujeres (respecto de los hombres)
54
55
52
Total mujeres
123
132
142
Mujeres (respecto de los hombres)
9
13
8
Total mujeres
66
71
72
13 o más años de educación
51
55
55
10 a 12 años de educación
7 a 9 años de educación
38
46
44
4 a 6 años de educación
40
46
45
Alrededor de
1990
Alrededor de
2002
2007-2008
32
36
35
0 a 3 años de educación
43
Total mujeres
0
20
40
51
52
60
80 100 120 140 160
Fuente: CEPAL 2010 sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares en 14 países de ALC
38
Sin embargo, el aumento de la participación laboral de las mujeres ha llegado a
estancarse, indicando la existencia de factores que frenan la inserción laboral. Además, es
necesario resaltar la sobrerrepresentación de las mujeres en sectores de baja
productividad (CEPAL 2010, 2014e).
Las encuestas de uso de tiempo de la región demuestran que las mujeres siguen
haciéndose cargo de la mayor parte de las tareas domésticas y de cuidado de
dependientes dentro de los hogares. La baja participación de las mujeres laboral de las
mujeres se asocia en parte con su posibilidad de aceder a servicios de cuidado de
calidad, lo que termina por convertirse en un desafío cada vez más grande dada
la tendencia progresiva del envejecimiento de la población lo que aumentará la
demanda de tareas de cuidado. El acceso desigual a servicios de cuidado y
protección social agravan esta situación para los grupos con menos recursos en
particular(CEPAL 2014e).
Población que declaró estar fuera de la fuerza de trabajo
por atender tareas domésticas y de cuidado por sexo,
alrededor de 2010 (En porcentajes)
Mujeres
América Latina
Peru
Paraguay
0.8
1.9
1.1
Colombia
1.2
Venezuela (Rep.Bol. de)
6.2
12.4
13
Uruguay
Bolivia (Est.Plur. de)
30.3
2.7
Ecuador
Chile
Hombres
15.9
17.4
32
48.6
2.3
52.9
0.7
56.9
1.9
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe 2014, sobre la base de tabulaciones especiales
de las encuestas de hogares de los respectivos países
39
Los cambios económicos no implican automáticamente
mejoras sustantivas en la igualdad de género y el uso de
tiempo de las mujeres. Existe un vínculo importante
entre el acceso desigual a servicios y la oportunidad de
entrar al mercado laboral.
Sin embargo, vale resaltar que en algunos
casos, el diseño de políticas de
vivienda está integrando una
perspectiva de género y autonomía de
las mujeres. En el programa brasileño
“Minha Casa, Minha Vida” el 80% de
los contratos de vivienda se otorgaron
para hogares con jefatura femenina y
en casos de divorcio, las mujeres
mantienen los títulos de propiedad sin
diferenciar entre los matrimonios
oficiales y uniones estables. Se otorga el
título a hombres sólo en aquellos casos
en los que tengan la custodia exclusiva de
los hijos (ONU Habitat 2013a).
El diseño de los servicios de transporte,
basados en un diseño
radial periferia-centro, desde las zona residenciales en la periferia hacia el centro de las
favorece en gran medida las
pautas masculinas de traslado, y no considera los viajes
multiobjetivos entre zonas periféricas fuera de las horas: realizados
ciudades en las que se ubican las empresas,
principalmente por mujeres en donde en muchos casos tienen que compaginar las
múltiples tareas domesticas y trabajo de cuidados remunerado. Un ejemplo evidente de
este tipo de trayectos es dejar a los hijos en el colegio para después desplazarse al centro
de trabajo, lo que aumenta el gasto de tiempo dedicado al transporte de esta población
femenina debido al diseño poco eficaz del transporte urbano.(ONU Habitat 2013b)
40
Por otro lado, es importante resaltar la importancia
de la seguridad
personal relacionada con la movilidad de las mujeres, en
la que están más expuestas a agresiones de diverso tipo, lo que ha llevado a muchas
ciudades a establecer programas de espacios exclusivos de mujeres en los medios de
transporte urbano. Se torna necesario establecer medidas complementarias que ahonden
en las raíces del problema y no sólo soluciones el problema de manera coyuntural.
De acuerdo con el Reporte Nacional de Movilidad Urbana en
México 2014-2015, elaborado por la ONU-Hábitat, 9 de cada 10
mujeres han sido víctimas de alguna forma de violencia sexual
mientras viaja.
Las desigualdades de género en las ciudades tienen
causas complejas, con raíces en valores sociales y
culturales. Sin embargo, realizar cambios en el acceso y
diseño de políticas y servicios públicos puede combatir
estas desigualdades.
41
Desigualdad y diversidad étnica
América Latina y el Caribe se caracteriza por la gran diversidad étnica, lingüística y
cultural, con al menos 670 pueblos indígenas, representando entre 30 y 50 millones
de personas (CEPAL 2006) y más de 133 millones de personas afrodescendientes, casi
un cuarto de la población de América Latina (PERLA 2013).
Brasil tiene la segunda población afrodescendiente más grande del mundo, después
de Nigeria. A pesar de los avances de igualdad social en Brasil, vale señalar que el 72% del
decil con menos recursos de la población son afrodescendientes (pretos y pardos)
(IPEA 2012).
Considerando solo la población afrodescendiente (pretos y
pardos), el Índice de Desarrollo Humano de Brasil alcanzaría
el ranking 103 en el mundo, mientras que solo
considerando la población blanca la posición del país sería
66 (UFRJ-LAESER 2013).
América Latina (6 países): Tasas de pobreza de las
poblaciones indígenas y no indígenas (en porcentajes)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
80.6
15.3
52.4
49.9
47.5
42,00
34.9
32.4
39.9
22.6
20.8
10.6
Chile (2011)
Peru (2012)
Bolivia
México (2012)
(Est.Plur.de)
(2011)
Población indígena
Ecuador
(2012)
Población no indígena
Fuente: CEPAL sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos países.
42
Panamá
(2010)
Las disparidades entre
diversas etnias en términos
de su situación económica y
los diversos aspectos del
bienestar siguen siendo una
de las manifestaciones más
importantes de la
desigualdad
Fuente: Ministerio de la Salud, Brasil
Las dos tendencias principales que han marcado la diversidad étnica de las ciudades
de América Latina en los últimos veinte años son:
1) El aumento de la presencia indígena
en las ciudades. Se estima que alrededor
de la mitad de la población indígena de la
región
vive
en
zonas
urbanas
(CEPAL 2014b)
migrantes internacionales. Si bien
América Latina sigue marcada por la
emigración hacia América del Norte, en el
año 2013 un 15% del total de los
migrantes internacionales
latinoamericanos se encontraban en otro
país de la misma región ALC
(UN DESA, 2014).
2) Las zonas urbanas son los
principales centros de atracción para
43
En los dos casos se notan índices elevados de
segregación, deficiencia de vivienda y acceso a servicios
en comparación con la población en general, lo que
favorece la segregación y la estigmatización.
Fuente: Elaboración propia a partir de estadísticas del Congreso Nacional de Chile
En el caso de los migrantes internacionales se observa una agrupación residencial en
zonas centrales de las ciudades en virtud a varios factores: la cercanía a los puestos al
empleo del sector servicios que suelen estar ubicadas en estas áreas urbanas y a su vez, la
creación de redes de apoyo (CEPAL, 2014c). A pesar de la ubicación central de estas
comunidades, se observan condiciones de vida más precarias, incluso el riesgo más alto
de explotación laboral en los peores casos trabajo en condiciones de esclavitud en
particular entre migrantes indocumentados (Silveiro y otros 2013, Reportero Brasil 2014)
Se estima que en São Paulo hay entre 50-70 mil migrantes bolivianos
indocumentados, principalmente hombres jóvenes, aunque la feminización de
la migración es cada vez mayor, por la atracción de los empleos en talleres de
costura (Silveiro y otros 2013.)
La metrópolis brasileña atrae una gran parte de los 52.000 haitianos que llegaron a
Brasil después del terremoto de 2010. Aunque muchos de ellos cuentan con visas
humanitarias, actualmente no existe una política de integración o apoyo para su
inserción laboral y se ha documentado casos de trabajo en condiciones de
esclavitud (NYT 2015, Reportero Brasil 2014)
44
En contraste, entre la población indígena se observa una agrupación residencial en zonas
periféricas. Para una parte importante de las personas indígenas, el traslado a las
áreas urbanas ha agravado sus condiciones de pobreza, dada la ubicación marginal, en
zonas precarias y carentes de seguridad, con riesgo ambiental, falta de acceso a empleo y a
servicios básicos que profundizan la desigualdad (CEPAL 2014).
América Latina (5 países): tasas de conclusión de la educación
secundaria de personas de 20 años y más pertenecientes a la
población indígena y no indígena (En porcentajes)
70
63.5
56.6
60
50
47.4
43.2
35.5
40
30
20
13.5
20.8
26.7
29.7
Perú (2012)
Bolivia
(Est.Plur.de)
(2011)
42.8
10
0
Ecuador (2012)
México (2012)
Población indígena
Población no indígena
Fuente: CEPAL sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos países
45
Chile (2011)
Envejecimiento de la población y vulnerabilidad social
Las actuales tendencias demográficas en ALC muestran que el proceso de envejecimiento
de la población se intensificará en las próximas décadas, aumentando el índice de
dependencia demográfica (CEPAL, 2008).
PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN DE 15 A 59 AÑOS, AMÉRICA LATINA, 1950-2011
(En porcentajes)
Fuente: CEPALSTAT
Además, del fin del “bono demográfico,” el cual había favorecido la economía en las últimas
décadas, este cambio tiene implicancias profundas en las políticas sociales en la
región, sobretodo en cuanto a los sistemas de pensiones, salud y cuidado. En la
actualidad hay muchas disparidades entre los países en el nivel de preparación para estos
impactos. La falta de protección social para personas mayores tiene un impacto
fuerte para las mujeres y en particular las mujeres sin ingresos propios, por la falta de
reconocimiento del trabajo dentro del hogar. El proceso de envejecimiento implica un
aumento de la demanda de tareas de cuidado y dado que las principales cuidadoras son
mujeres, tendrá efectos sobre el uso de tiempo y los patrones de empleo de las mujeres.
46
100
América Latina (18 países): Porcentaje de hogares con algún
miembro de 65 o más años que recibe jubilación o pensión según
niveles de ingresos, alrededor de 2007*
(En múltiplos de la línea de pobreza)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Indigente y altamente vulnerable a la indigencia (hasta 0.6 líneas de pobreza)
Pobre y altamente vulnerable a la pobreza (de 0.61 a 1.2 líneas de pobreza)
Vulnerables a la pobreza (de 1.2 a 1.8 líneas de pobreza)
No vulnerables (más de 1.8 líneas de pobreza)
Fuente: La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir CEPAL 2010 *Los datos del Perú
corresponden al año 2003; los de El Salvador, a 2004; los de Colombia y Nicaragua, a 2005, y los de la
Argentina, Chile, Guatemala y México, a 2006.
El proceso de envejecimiento de la población presenta desafíos a las
vulnerabilidad
económica de personas mayores, y también
presenta importantes desafíos desde la
perspectiva de género. En este contexto, aportar servicios de
cuidado accesibles y promover el diseño urbano más
inclusivo que considere las necesidades de personas
mayores gana cada vez más relevancia.
ciudades en términos de hacer frente a la
47
4. Desafíos y estrategias para el enfrentamiento
de las desigualdades socioespaciales
El diagnóstico presentado revela un escenario en América Latina como la región más
urbanizada del planeta, pero también una de las que presentan menor densidad residencial. La
expansión urbana sin planificación, horizontal y poco densa que caracteriza a la gran mayoría de
sus ciudades, tiene importantes consecuencias para la población residente y para el territorio. Más
allá de los problemas conocidos: los altos costos de la urbanización, la degradación del medioambiente, el aumento del tiempo de desplazamiento de los habitantes, entre otros problemas; este
tipo de urbanización es responsable del crecimiento de los índices de desigualdad social en las
zonas urbanas, resultando en el problema de la segregación socioespacial.
Por otro lado se presentan nuevos elementos a tener en cuenta: la desaceleración del
crecimiento y la expansión de las ciudades latinoamericanas, el período de crecimiento
económico, los grandes avances que se han logrado en la democratización, la
descentralización y la participación política; y en particular, la aplicación de políticas que
han producido avances importantes en la lucha contra la pobreza extrema en muchos países.
Sin embargo, estas políticas no necesariamente han logrado los efectos esperados en términos de la
disminución de la desigualdad desde el punto de vista de mejoras concretas de las condiciones de
vida en las ciudades y del acceso a los bienes y servicios urbanos.
Un ejemplo se revela en el patrón de segregación urbana que reproduce la lógica centroperiferia: en las grandes ciudades de los países en desarrollo la desigualdad se presenta de forma
exacerbada con la segregación de la centralidad urbana y la aglomeración de bienes, servicios e
infraestructura; principalmente concentrados en “sectores circulares” junto a las zonas de patrón
alto de residencia (VILLAÇA, 2005). Este modelo podría estar en proceso de revertirse con las
políticas redistributivas, el crecimiento de la población de clase media y la disminución de la
expansión urbana en las grandes ciudades, alcanzando un patrón de segregación menos
desigual en la forma de sectores de círculos, a ejemplo de las grandes ciudades de países
desarrollados.
48
En la imagen superior se muestra, a la izquierda, el modelo de segregación de grandes ciudades de
países en desarrollo; y a la derecha, el modelo de segregación de grandes ciudades de países
desarrollados (VILLAÇA, 2005). Para reflexionar acerca de esta hipótesis, es necesario tener en
cuenta algunos elementos de las tendencias del desarrollo macroeconómico en el contexto de
América Latina así como las estrategias de las políticas públicas urbanas con la perspectiva de
acción sistémica en diversos niveles para reconocer las formas de superar los desafíos implicados.
La región está entrando en una situación marcada por el fin de los altos niveles de crecimiento
económico, el agotamiento del desarrollo económico basado en la matriz de commodities, la escasez
del suelo urbano, la ampliación del déficit de la producción de infraestructuras y sus formas de
financiamiento; la desaceleración de los aportes públicos, el crecimiento de la deuda externa e
interna y por último, el crecimiento de la violencia, particularmente, del crimen organizado. Si
agregamos a este escenario la situación actual de las ciudades de América Latina presentado en este
diagnóstico, es posible reconocer la importancia de considerar conjuntamente las diferentes
cuestiones que componen el cuadro de segregación socioespacial que caracteriza una gran parte
de las ciudades latinoamericanas, con la finalidad de desarrollar políticas públicas urbanas
sistémicas para enfrentar los desafíos que se presentan en la nueva agenda urbana.
Buscar una agenda compartida significa
identificar estas similitudes con mayor precisión
y debatir posturas, estrategias y prioridades
ante los desafíos planteados
Un punto de partida para poner en tela de juicio una agenda de políticas sistémicas podría
ser el reconocimiento de la expresión territorial de este conjunto de cuestiones, con
la intención de identificar aquellas que se articulan y se refuerzan; es decir, la influencia
mutua entre los factores que contribuyen en el agravamiento de las desigualdades socioterritoriales y sus consecuencias en la configuración del espacio urbano.
A partir de este análisis es posible formular estrategias o líneas de acción que podrán
servir de base para la proposición de políticas urbanas con mecanismos de articulación de
acción sistémica que garanticen el desarrollo urbano sostenible. Estas deberán considerar
las características de cada territorio, identificando y reconociendo sus dimensiones
sociales, ambientales, económicas y culturales; además de su relación con la dinámica
inmobiliaria y del mercado del suelo, importantes elementos que definen la localización, el
acceso a infraestructuras urbanas y las características morfológicas del tejido urbano.
La identificación y reconocimiento de macro-áreas de problemas específicos en común a
las ciudades de América Latina, puede ser una clave para orientar la definición de objetivos
específicos para la proposición de estrategias de desarrollo urbano de una agenda
compartida por las ciudades y sus macro-áreas de problemas específicos, que respondan a
49
las cuestiones locales y
desigualdad socioespacial.
puedan
actuar
en
la
disminución
de
la
Para tanto, es también importante distinguir aquellos problemas que, aunque tengan
expresión territorial y local, exigen una acción amplia y duradera de escala nacional.
Podríamos situar ahí, por ejemplo, el problema de la informalidad laboral que además de
no ser un fenómeno exclusivamente urbano, depende de posiciones, leyes y acciones
discutidas en el ámbito federal.
El diagnostico presentado también revela que el uso privatista del espacio público es una
característica común a las ciudades latinoamericanas. La narrativa del miedo que asocia
la seguridad a los espacios privados y la lógica del control y del orden, contribuyen para
el cercenamiento de las libertades en estos espacios. Tal escenario explicita la necesidad de
establecer una política de ocupación del espacio público urbano comprometida con la
promoción de la ciudadanía, fortaleciendo una cultura de afirmación y garantía de
los derechos humanos.
La promoción de las libertades y el ejercicio de la ciudadanía deben ser tratados como
principios fundamentales para la deconstrucción de la cultura de la violencia. Eso implica
reivindicar el Derecho a la Ciudad y reconocer el espacio público como lugar de
encuentro, de convivencia y de explicitación de los conflictos. Se trata también de
reivindicar la gestión democrática de la ciudad y considerar sus diversos usos como forma
de participación social.
En este sentido, el Derecho a la Ciudad debe ser comprendido no sólo como acceso a los
bienes públicos producidos por la ciudad – es decir, el derecho en la ciudad-; el concepto
presentado reivindica el Derecho a la Ciudad por medio de todo lo que pueda sintetizar la
ocupación del espacio público por la ciudadanía:

El derecho de estar y crear la ciudad.

El derecho de permanecer y ocupar espacios públicos.

El derecho de reinventar formas de usos y flujos en el espacio urbano.
Al considerar la dimensión humana como elemento prioritario en la discusión del
espacio público urbano, esta concepción vincula derechos humanos y derecho a la ciudad,
y subraya la importancia de que el cumplimiento de los derechos humanos sean
fundamentales en la construcción de las políticas públicas.
50
Caracterización de macro-áreas de problemas específicos
Es posible caracterizar algunos tipos de tejido urbano que, a grandes rasgos, están
presentes en la mayor parte de las ciudades latinoamericanas, pudiendo identificar a partir
de sus características los principales desafíos para el enfrentamiento de las desigualdades
socioespaciales:
1. Urbanización consolidada de patrón alto y medio
Son tejidos complejos caracterizados por un alto patrón de urbanización, con amplio
acceso a la infraestructura de movilidad y concentración de equipamientos, así
como servicios públicos y sociales; presentan diversidad de actividades, usos y gran
oferta de puestos de trabajo.
Abarcan los centros históricos, de importancia simbólica y cultural para la
población, encontrándose en muchos casos están en situación de abandono y
deterioro, con parte de sus edificios vacíos o infrautilizados, donde vive parte de la
población vulnerable, sobretodo en inquilinatos precarios.
Desafíos:

Garantizar la función social de la propiedad urbana, es decir, controlar la
especulación inmobiliaria y que la inversión pública sirva al beneficio
público.

Recuperar/redefinir/fortalecer el uso de los espacios públicos y la
representatividad de la población de forma inclusiva;

Ampliar la política habitacional promoviendo mayor densidad de habitantes
donde se concentra el empleo, con el cuidado de garantizar la permanencia
de los habitantes originales;

Fomentar los circuitos de la economía.
2. Urbanización consolidada de patrón bajo
Son amplios territorios de urbanización consolidada, servidos por infraestructura
básica pero deficitaria. Se caracterizan por una morfología horizontal bastante
homogénea, predominantemente residencial y con poca oferta de puestos de
trabajo. Ausencia de centralidades importantes y poca oferta -o baja calidad- de los
espacios y equipamientos públicos.
51
Desafíos:

Ampliar las oportunidades de empleo y amplificar las políticas de inserción
de la población en el mercado laboral.

Fortalecer las centralidades representativas para la población local y el
sentimiento de pertenencia.

Mejorar la infraestructura urbana así como ampliar o mejorar la oferta de
espacios y equipamientos públicos.

Ampliar el acceso a redes de transporte público y mejorar los patrones de
movilidad urbana.
3. Urbanización precaria, relativamente reciente
Son los tejidos urbanos que concentran los mayores índices de vulnerabilidad social
y dónde se verifican las tasas más altas de violencia. Se caracterizan por una
ocupación precaria e irregular, en muchos casos en zonas de alto riesgo ambiental,
sujetas a inundaciones y deslizamientos. Las redes de infraestructura urbana básica
son precarias e incluso ausentes, existiendo una baja oferta de puestos de trabajo.
Desafíos:

Articular las acciones sociales con aquellas de calificación del espacio y
provisión de infraestructura urbana básica.

Gestionar los riesgos de forma eficaz y evitar su reincidencia.

Consolidar centralidades locales a través de la oferta a equipamientos
públicos y sociales.

Ampliar el acceso a redes de transporte público.

Garantizar formas de participación de la población más vulnerable en la
definición de las políticas públicas.
52
4. Permanencia de usos rurales en las franjas de la mancha urbanizada.
Son zonas situadas en los límites de la zona urbanizada pero que mantienen todavía
características rurales y presencia de actividad agrícola o reservas importantes de
vegetación nativa. La presión de la expansión de la zona urbana genera la
desestructuración local y el deterioro del medio ambiente, intensificando la
situación de vulnerabilidad social de la población local.
Desafíos:

Preservar los recursos naturales (forestas, acuíferos).

Detener la expansión urbana.

Incentivar la agricultura familiar y orgánica, con especial énfasis en la
inclusión de los agricultores locales, en la reducción de la vulnerabilidad
social y la preservación de los recursos naturales.

Promover el ecoturismo como estrategia de actividad económica sostenible.
53
5. Territorios en transformación
Son aquellos que engloban territorios con usos en transformación, como tejidos
industriales o grandes infraestructuras desactivadas. Están compuestos por grandes
parcelas de terreno, frecuentemente ubicados en las cercanías de infraestructuras
de transporte de alta capacidad. Su ubicación estratégica es un atractivo para el
mercado inmobiliario residencial a pesar de la presencia de algunas industrias
activas. Concentra usos no residenciales y por eso concentra muchos puestos de
trabajo, con baja calidad ambiental y poca cobertura vegetal.
Desafíos

Definir nuevos usos para esos territorios, con la preocupación de mantener
los usos productivos e inclusivos (no solamente de expansión inmobiliaria).

Mejorar y ampliar los espacios públicos.

Ampliar la política habitacional inclusiva, vinculando vivienda y empleo.

Reducir el efecto de las islas de calor.
El diagnóstico presentado y el reconocimiento de macro-áreas de problemas específicos en
las ciudades demuestran que, en alguna medida, el proceso de urbanización de las ciudades
latinoamericanas fue regido por lógicas relacionadas, resultando en configuraciones
urbanas semejantes. En escalas diversas, y con variaciones en la morfología, el diagnóstico
de la segregación centro/periferia (o ciudad legal/ciudad real; ciudad consolidada/no
consolidada) puede extenderse para la gran mayoría de las ciudades latinoamericanas. Sin
embargo, hay ejemplos de actual heterogeneización socioeconómica de áreas periféricas
concomitante a una homogeneización de alto nivel socioeconómico de ciertas áreas
centrales, como ocurre en la Región Metropolitana de São Paulo (Marques, 2015). Es
importante reconocer procesos semejantes o diferentes que puedan estar en curso en
América del Sur y México.
54
El análisis de las formas urbanas en la región permiten expresar los procesos históricos que
las produjeron y posibilitan un mejor entendimiento de las acciones necesarias para
enfrentar los desafíos urbanos. Formular estrategias para el enfrentamiento de las
desigualdades socioespaciales es un reto que exige la articulación de un conjunto
políticas públicas sistémicas a la vez que específicas, siempre en función de las
particularidades de los territorios y macro-áreas de intervención en las ciudades.
En este sentido, es oportuno discutir la importancia de proyectos urbanos como
dispositivos para efectuar la combinación de políticas sistémicas y, al mismo tiempo,
reconocer las especificidades de cada territorio; considerando las diversas escalas de
intervención y los mecanismos de gestión, financiamiento y legislación urbana estratégicos
para la implementación de las agendas urbanas y la transformación de facto de la
desigualdad y la segregación urbana.
55
5. Resumen y discusión
Introducción: La desigualdad es un desafío fundamental de las metrópolis
En una comparación internacional, las ciudades de América Latina siguen teniendo
niveles de desigualdad muy elevados, en los que la mayoría de las capitales
regionales superan la línea de alerta de desigualdad, en las cuales el desarrollo
socialmente sostenible se encuentra amenazado. Se observa que son justamente las
ciudades más grandes las que concentran el mayor grado de desigualdad, por lo que
se puede decir que la desigualdad es un problema fundamental de las metrópolis.
Además de sus dimensiones éticas, hay que destacar la correlación importante entre
la desigualdad alta con la baja productividad y, por lo tanto, los desafíos para el
desarrollo económico sostenible de las ciudades. Uno de los principales problemas
de productividad de la región es la informalidad laboral, cuya concentración en
zonas urbanas es elevada, acrecentando la vulnerabilidad y las desigualdades tanto
en términos económicos como sociales. Actuar contra las diversas manifestaciones
de la desigualdad es esencial para lograr ciudades no solo más equitativas, sino más
productivas y sostenibles.
Preguntas
-¿Por qué la desigualdad importa?
-¿Cuáles son los costos económicos, sociales y medioambientales de la desigualdad
en su ciudad?
-¿Cuál sería nuestra definición colectiva de la desigualdad en las metrópolis de
América Latina?
1. Diagnóstico de las principales tendencias de desigualdad urbana
en América Latina
El análisis comparativo de las ciudades de América Latina en los últimos veinte años
demuestra un ligero descenso de la desigualdad en términos económicos, aunque es
importante señalar que en más de un tercio de las ciudades la desigualdad aumentó.
Muchas ciudades en la región lograron reducir sus tasas de pobreza,
particularmente en las ciudades más grandes, además de aumentar el acceso a
servicios básicos y de vivienda. Sin embargo, no existe un vínculo automático entre
los logros contra la pobreza y el descenso de la desigualdad. De hecho en muchas
ciudades, entre ellas São Paulo y Santiago, se observa de manera paralela un
descenso de las tasas de pobreza y el aumento de la desigualdad. Igualmente, a
56
pesar los logros en reducir el déficit habitacional, la población en asentamientos
informales es mucho más alta que hace 20 años y las dinámicas de cambio de la
estructura de los hogares seguirán poniendo presión en la oferta de vivienda.
Preguntas
¿Qué factores son responsables de la reproducción de la desigualdad
socioeconómica y la desigualdad de acceso a servicios en su ciudad?
¿Hasta qué punto pueden tener impacto las autoridades urbanas sobre la
desigualdad socio-económica?
¿Cuáles son los vínculos con la política nacional? vs. ¿Qué intervenciones proigualdad pueden liderar las autoridades urbanas?
2. La segregación urbana es la expresión espacial de la desigualdad
Las ciudades de América Latina siguen caracterizadas por altos grados de
segregación residencial socio-económica. Los patrones de distribución socioeconómica centro-periferia continúan en la región a pesar de la desaceleración de la
migración rural-urbana, que históricamente impulsaba el crecimiento de periferias
pobres. Las zonas periféricas siguen concentrando los grupos de más bajo ingreso y
menor nivel educativo en comparación con las zonas céntricas de las ciudades. En
muchas ciudades se observa un efecto de expulsión de población desde zonas
céntricas, así como de migración intra-metropolitana hacia la periferia, promovida
por las dinámicas del mercado inmobiliario, la construcción a gran escala de
vivienda social en la periferia y la búsqueda de espacios exclusivos de los grupos
más ricos. En este contexto, vale notar la tendencia de privatización de los espacios
públicos y los bajos niveles de cohesión social.
El patrón de crecimiento periférico de estilo segregativo profundiza la desigualdad
en diversos aspectos de la vida urbana:
La segregación genera ingresos diferenciados en zonas urbanas y puede
profundizar la inequidad de acceso a servicios.
Los viajes largos de zonas periféricas hacia los centros urbanos, que concentran el
empleo, tienen efectos negativos para el bienestar y vienen agravados por el patrón
de inversión en transporte, generando un crecimiento del uso de vehículos privados
y favorece de manera desigual la movilidad de los más privilegiados.
57
Las ciudades socialmente fragmentadas de América Latina igualmente sufren de
altos grados de crimen violento. Los patrones de victimización reproducen las
desigualdades sociales existentes en las ciudades.
Las desigualdades se expresan a su vez en cuestiones de salud: las enfermedades
transmisibles y no-transmisibles (ENT) muestran un aumento considerable en la
región, así como las tasas de obesidad. Las disparidades en las tasas de infección de
dengue están influidas por la desigual disponibilidad de servicios urbanos básicos.
Igualmente los ENTs, como diabetes, cardiopatías y enfermedades respiratorias;
atacan desproporcionalmente a personas pertenecientes a las clases
socioeconómicas menos favorecidas y están relacionados con cambios en el estilo de
vida y, en muchos casos, también por las condiciones infraestructurales en que
habitan los ciudadanos.
Preguntas
¿Qué impulsa la segregación en su ciudad? ¿Cuáles factores permiten la autosegregación de los grupos más privilegiados?
¿Cuál es papel de los instrumentos de financiamiento y regulación que puedan
incentivar la densificación urbana y la diversidad socioeconómica?
¿Qué otros impactos de la segregación habría que resaltar en su ciudad?
3. Desigualdad y diversidad social
El aumento de la participación laboral de las mujeres es una tendencia clave de las
últimas décadas. Sin embargo el acceso desigual a servicios públicos, como por
ejemplo los servicios de cuidado, siguen actuando contra la autonomía económica
de las mujeres; y en particular contra aquellas mujeres con menos recursos,
profundizando así las desigualdades. La mejora de servicios además de la
integración de la perspectiva de género en el diseño de los mismos, como el
transporte, puede impulsar ciudades más equitativas desde la
perspectiva de género.
La alta desigualdad socioeconómica entre los grupos étnicos de una región con alta
diversidad cultural se expresa en el ámbito urbano. La migración urbana de grupos
indígenas y la migración internacional intra-regional -dos tendencias claves de las
últimas décadas- se expresan en agrupaciones segregadas y en muchos casos, con
un nivel más alto de vulnerabilidad.
58
El envejecimiento de la población, tendencia demografía clave de la América Latina,
tendrá efectos importantes sobre la igualdad de género y sobre la demanda de
políticas sociales de cuidado, y enfatizará la necesidad de un tipo de diseño urbano
que integre las necesidades de las personas mayores.
Preguntas:
¿Cómo tendría que cambiar el enfoque de la planificación urbana y el diseño de
servicios urbanos para acomodar los principales cambios sociales? ¿Cuál es el papel
de la regulación, la tecnología y de las intervenciones fiscales y económicas
en este contexto?
¿Cuáles serían las políticas e iniciativas urbanas para acomodar el envejecimiento de
la población, la lucha por la autonomía e igualdad de género, y promover ciudades
más integradas en términos de la diversidad étnica?
¿Hay otros grupos sociales que se tendría que considerar en la construcción de
políticas urbanas equitativas?
4. Desafíos y estrategias para el enfrentamiento de las
desigualdades socioespaciales
Las ciudades de América Latina desarrollaron bajo la influencia de lógicas históricas
y económicas relacionadas, resultando en configuraciones urbanas semejantes.
Estos procesos generaron ciudades con altos grados de segregación y macro-áreas
de problemas específicos que se reproducen en muchas ciudades de la región. La
identificación y reconocimiento de macro-áreas de problemas específicos en común
a las ciudades de América Latina, puede ser una clave para orientar la definición de
objetivos específicos para la proposición de estrategias de desarrollo urbano en el
marco de una agenda compartida por las ciudades. Proyectos urbanos que puedan
combinar políticas sistémicas, reconocen los desafíos específicos a territorios
particulares, y al mismo tiempo consideran las diversas escalas de intervención y los
mecanismos de gestión, financiamiento y legislación urbana, son claves para lograr
ciudades más integradas y equitativas.
59
Preguntas
¿Cuál es el papel de las políticas urbanas con respecto al desarrollo económico,
social y ambiental, una vez comprendida la importancia das ciudades para el
desarrollo nacional y la superación de la desigualdad?
¿Cómo tendría que ser la agenda de políticas de desarrollo urbano para la
redistribución de ingresos, una vez comprendida la importancia de promover
dinámicas urbanas de ampliación de acceso a bienes, servicios y equipamientos
urbanos cómo medio fundamental para la superación de la segregación urbana?
¿Cuáles son los mecanismos estratégicos para tener en cuenta políticas
sistémicas para producir la ampliación del derecho a la ciudad, la
universalización de políticas de estado y el debate participativo en la
formulación e implementación de la planificación urbana?
60
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