MENDOZA Brik, Joaquín: "Los cambios en la Administración Pública

Joaquín Mendoza Brik
Los cambios en la Administración Pública
y su impacto en el desarrollo urbano del
Distrito Federal
ISBN 978-607-9026-02-8
Los cambios en la Administración Pública y
su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
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Lorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete Romero
Alfonso Noriega Cantú
Raúl Ortiz Mena
Manuel Palavicini Piñeiro
Álvaro Rodríguez Reyes
Jesús Rodríguez y Rodríguez
Raúl Salinas Lozano
Andrés Serra Rojas
Catalina Sierra Casasús
Ricardo Torres Gaitán
Rafael Urrutia Millán
Gustavo R. Velasco Adalid
ÍNDICE
Presentación
José R. Castelazo
11
Introducción
13
CAPÍTULO I
LA TRANSICIÓN POLÍTICA EN EL DISTRITO FEDERAL
1.1.
La transición política
17
19
1.1.1. Administración pública y transición política
1.1.2. Marco conceptual para las transiciones de
la Administración Pública
38
1.2.
Creación del Distrito Federal
44
1.2.1.
1.2.2.
1.2.3.
1.2.4.
1.2.5.
Modificaciones territoriales y de estructura
del Distrito Federal
Constitución Política de 1857
Reforma Constitucional y surgimiento del Departamento
del Distrito Federal
Reforma Constitucional de 1993
Transición de Departamento del Distrito Federal a Gobierno
del Distrito Federal
47
49
52
54
58
CAPÍTULO II
LA NORMATIVIDAD CONSTITUCIONAL Y LEGAL.
TRAYECTORIA LEGISLATIVA PARA LA
INSTRUMENTACIÓN DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL EN EL DISTRITO FEDERAL
2.1. La normatividad constitucional y legal de la propiedad.
Trayectoria legislativa
67
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
Caracteres del derecho de propiedad
Evolución constitucional y legal de la propiedad privada
y sus modalidades
Modalidades al ejercicio del derecho de dominio,
para la ordenación territorial
69
2.2.
El Sistema Nacional de Planeación
90
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
Modificaciones a la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos
Ley General de Asentamientos Humanos
Ley de Planeación
92
93
98
2.3. La planeación en el Distrito Federal y su evolución normativa
104
2.3.1.
2.3.2.
2.3.3.
2.3.4.
2.3.5.
2.3.6.
2.3.7.
2.3.8.
Planeación y desarrollo urbano en el Distrito Federal
Plano regulador del Distrito Federal
Primer Plan Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal
Plan Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y
sus 16 planes parciales
Registro del Plan Director de Desarrollo Urbano
Programa Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal con su zonificación primaria y secundaria
Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano
Línea del Tiempo
105
108
109
71
89
110
112
113
120
121
CAPÍTULO III
PROPUESTA NORMATIVA PARA ALINEAMIENTO DE LA
REFORMA NORMATIVA INTEGRAL
3.1.
Efectos de la transición en la Administración Pública. Departamento del Distrito Federal / Gobierno del
Distrito Federal
131
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.1.4.
3.1.5.
Reingeniería de procesos
Sistematización informática
Capacitación al personal
Mejora salarial con responsabilidad
Desconcentración administrativa
138
139
139
140
140
3.1.6. Transformación democrática del Distrito Federal
3.2.
3.3.
3.4.
Eje Rector Transversal para alineamiento de la Reforma Normativa Integral
Situación Actual
Ámbito normativo para Reformas y Adiciones a la Planeación del Distrito Federal
142
143
148
150
CAPÍTULO IV
Metodología aplicada para la comprobación
de los hallazgos
4.1.
4.2.
4.2.1.
4.2.2.
4.2.3.
4.2.4.
Del método de comprobación de la investigación
Técnica aplicada para la comprobación de las conclusiones
Operacionalización del objetivo
Procedimiento
Resultados
Discusión y recomendaciones de los hallazgos
Conclusiones
Fuentes Bibliográficas
Ciberografía
Hemerografía
Bibliografía consultable
Legislación
155
159
159
160
160
178
179
181
182
183
184
186
Anexos:
Anexo 1.
Anexo 2.
Anexo 3.
Anexo 4.
Anexo 5.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Ley de Planeación
Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal
Ciudadanización y empowerment: Formas alternativas de participación ciudadana local
Palmarés de los expertos seleccionados para aplicación de la técnica del método Delphi
189
213
233
235
245
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
11
PRESENTACIÓN
Durante los cincuenta y cinco años de investigación y docencia del Instituto Nacional
de Administración Pública estuvo latente la necesidad de lograr, con la conjunción
de esfuerzos del profesorado, los investigadores y sus órganos de gobierno, la
implantación del Programa Doctoral de Excelencia que, finalmente, fue instaurado
en el año 2008; con ello se cumplió esa asignatura pendiente y, en noviembre de
2009 se materializó con la Primera Generación del Doctorado. El trabajo que me
complace presentar al lector, corresponde al primer examen de grado practicado en
ese ámbito, sustentado por el Dr. Joaquín Mendoza Brik, que, a juicio del Honorable
Jurado mereció el otorgamiento de Mención Honorífica. Por su parte, el análisis
académico de Los cambios en la administración pública y su impacto en el desarrollo
urbano del Distrito Federal también era una materia pendiente para el Instituto, que
ha quedado satisfecha; por lo que con esta edición ve la luz pública.
Como apunta el autor, se trata de “un estudio inscrito en la tradición aristotélica de la
investigación, exploratoria, descriptiva y explicativa, y para su realización se utilizó
predominantemente el método deductivo a partir de los principios de la investigación
sistemática, en sus tipologías histórica, descriptiva y experimental”, lo cual, con
decir mucho dice poco, porque este libro lleva al lector a través de una refrescante
e innovadora selección de la doctrina sociológica aplicable a los temas de que trata,
previa a un rico análisis histórico-comparativo de la legislación constitucional,
general, federal y local, incluyendo el amplio espectro de la normatividad auxiliar
del derecho urbanístico, para arribar al enunciado de una propuesta practicable para
la modernización administrativa y la gestión pública, a través de la fórmula de una
reforma constitucional para el alineamiento transversal de los preceptos contenidos
en la normatividad aplicable en materia de ordenación, planeación, programación
económica-presupuestaria, territorial y ambiental; consistente en asignaciones
presupuestarias de carácter irreductible y vinculante a los ejercicios transexenales,
para garantizar la rectoría y la obligatoriedad del planeamiento nacional con fondo
y prospección; situando al autor en espera de que quienes tengan acceso a este libro
estén en condiciones de formular la iniciativa de ley correspondiente, persuadidos de
su decisiva importancia. En suma, la propuesta constituye un desafío por agendarse
para el análisis administrativo.
José R. Castelazo
Presidente
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
13
INTRODUCCIÓN
El objetivo de este trabajo consiste en tratar de identificar y aportar alguna
alternativa de solución a tres cuestiones básicas: La primera, investigar sobre
un tema que ha provocado inquietud, por las implicaciones que trae aparejadas,
su desatención, de cara al costo exponencial de sus consecuencias. La segunda,
por la invaluable oportunidad que presenta ocuparse del mismo, toda vez que el
asunto de que trata este trabajo: Los cambios en la administración pública y su
impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal, se incuba en ambientes
reales constituidos por el entorno físico-espacial, la práctica profesional, la
docencia y la vida común, ya que en última instancia, su desatención incide en la
economía del país, en el desarrollo de la Ciudad de México y en la calidad de vida
de sus habitantes que, de encontrarse una solución, podría contribuir al desarrollo
sostenible con responsabilidad social, la reactivación de la vida económica de
todos y el mejoramiento de la vida en común y, la tercera, para obtener el grado
de Doctor en Administración Pública.
Cabe decir que existe una conexión de carácter biográfico con el tema. El
sustentante se ha desarrollado en la mayor parte de su vida profesional en el
ámbito de la Administración Pública Federal, Local y Paraestatal, y en buena
medida en la vida docente.
Este trabajo es un estudio inscrito en la tradición aristotélica de la
investigación, exploratoria, descriptiva y explicativa. Para su realización se
utilizó predominantemente el método deductivo a partir de los principios de la
investigación sistemática, (en su tipología histórica, descriptiva y experimental);
partiendo de una selección de la doctrina sociológica, un análisis históricocomparativo de la legislación constitucional, general, federal y local, así como de
la normatividad auxiliar de derecho urbanístico y, la lógica de consulta de textos
afines y medios electrónicos.
En el Capítulo I, La transición política en el Distrito Federal, integrado por dos
subcapítulos, se pretende fijar el contexto conceptual de la transición política
desde sus aristas: gubernamental, democrática y legislativa con apoyo en la
historiografía y el derecho comparado.
El Capítulo II, La normatividad constitucional y legal. Trayectoria legislativa
para la instrumentación del ordenamiento territorial en el Distrito Federal,
consta de tres subcapítulos, desarrollados en catorce ítems referentes a la
evolución constitucional y legislativa, al Sistema Nacional de Planeación, la
14
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
regulación federal y su incidencia en la normalización del Distrito Federal, así
como pormenorizar el proceso evolutivo del planeamiento para el desarrollo
urbano de dicha entidad federativa, con la finalidad de identificar su dinámica y
la relación que guarda ésta con el fenómeno transicional, adicionalmente, apuntar
sus efectos positivos o negativos, para fundamentar el capítulo siguiente.
Por su parte, el Capítulo III, Propuesta normativa para el alineamiento de
la reforma normativa integral, se compone de cuatro subcapítulos. Las dos
primeras con seis ítems en el que se relata una experiencia personal en el
epicentro de un proceso transicional, su diagnosis, las acciones de mejoramiento,
su funcionamiento comparado y el hallazgo de su deterioro por defectos
transicionales. En los dos subcapítulos siguientes, se apunta la alternativa de
solución que, propiamente, constituye la tesis de la tesis, esperando que quienes
tengan acceso a este documento estén en condiciones de formular la iniciativa de
ley correspondiente, persuadidos de su decisiva importancia.
En el Capítulo IV, Metodología aplicada para la comprobación de hallazgos, se
desarrollan los mecanismos de comprobación de la metodología aplicada para
la investigación realizada, así como la técnica relativa a la comprobación de las
conclusiones, mediante la operacionalización del objetivo; el procedimiento, y la
reseña de los resultados obtenidos.
CAPÍTULO I
LA TRANSICIÓN POLÍTICA EN
EL DISTRITO FEDERAL
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
17
1.1. La transición política.
La investigación sistemática deductiva a la que se hace referencia en la introducción
de este trabajo, hace necesario establecer un marco referencial que permita dejar
en claro, que aun considerando las diferentes vertientes sociológico-filosóficas
consultadas, la ciencia social ha explorado ampliamente el tema de la transición
política y cuenta con consensos probados y comprobados en lo concerniente a la
conceptualización del mismo, por lo que se considera que, para los alcances del
objetivo toral de este trabajo y los efectos ulteriores perseguidos, lo recomendable
consiste en formular este subcapítulo como un enunciado monográfico, capaz de
sustentar el tema concreto, como parte de otro general referido a la información
técnica y científica de los productos acabados por los expertos, aplicable también
a los cambios dentro de la Administración Pública en el Distrito Federal, porque
éstos van aparejados de una transición que ha ido evolucionando a través del
tiempo, y en diferentes contextos espaciales, como puede deducirse del trabajo
formulado por Antonia Martínez Rodríguez, de la Universidad de Salamanca, bajo
la dirección del Dr. Román Reyes, Director del Diccionario Crítico de Ciencias
Sociales, en el Ensayo Transición política (La), publicado en THEORIA Proyecto
Crítico de Ciencias Sociales - Universidad Complutense de Madrid, a cuya cita
remito al lector, por estimar que es un magnifico esfuerzo de compilación y
síntesis sobre el tema.
Para los efectos de este libro, en términos generales, la Transición Política es todo
período de cambio entre dos situaciones políticas estables. En un enfoque más
específico, las transiciones políticas que han sido objeto de frecuentes estudios
políticos son: la transición al autoritarismo y la transición a la democracia.
La transición al autoritarismo en general se produce como fase de reacción en
procesos de democratización de tipo dialéctico, tardío o formas combinadas. El
análisis de casos muestra dos situaciones ejemplares: Sociedades tradicionales,
atrasadas respecto de su contexto continental, en las que tomó la forma de un
rechazo al incipiente proceso de modernización, vivenciado como transformador
de la propia esencia tradicional, y sirvió a la vez como resguardo de antiguos
privilegios. Los paradigmas clásicos de esta transición son: España y Portugal.
Sociedades más avanzadas en la vía capitalista de la modernización y sometidas
a intensas frustraciones históricas (derrotas militares, pérdida de prestigio) y a
la falta de canales adecuados de participación política de las masas. Por ejemplo,
Alemania e Italia.
En esos países, probables revoluciones marxistas fueron bloqueadas por la
aparición de regímenes autoritarios corporativos mesiánicos (Nazismo), que en
18
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
definitiva preservaron intereses dominantes y terminaron en una orgía de sangre
y violencia.
La transición a la democracia se produce, dentro de los mismos tipos de procesos
de democratización ya indicados, por diversos motivos, que se analizan a
continuación y que sirven para formular una tipología de estas transiciones.
Generalmente suele usarse la expresión transición a la democracia para mencionar
el período que va desde las postrimerías de la vigencia del régimen autoritario a
la vigencia del régimen democrático; y la expresión transición democrática para
el período de consolidación posterior a la vigencia de la democracia.
Existen tres tipos de transición a la democracia:
A) La transición por colapso, causada por una derrota militar externa, o por una
profunda crisis interna, que desacredita totalmente al régimen autoritario y que
generalmente produce importantes cambios estructurales y una ruptura de las
normas de la autoridad política.
La salida democrática es impuesta por el vencedor corresponde a una tradición
política anterior al período autoritario. Generalmente, las autoridades salientes
no tienen, en ese momento, ninguna capacidad de negociación y son juzgadas y
condenadas por su actuación. Es el caso de Alemania e Italia en 1945, de Grecia
y Portugal en 1974 y de Argentina en 1982-1983. La experiencia histórica muestra
que ese “colapso” puede no ser definitivo, y que la élite autoritaria puede recuperar
capacidad participativa, aunque generalmente en un nivel sistémico inferior al
anterior. Los motivos de esa recuperación son variados:
• Cambios manipulados en el recuerdo público del pasado, que hace factible
intentar su relanzamiento político;
• Frustración de las expectativas generadas por la democracia en su fase de
luchas o pugnas;
• Necesidad social de reincorporar al juego social normal a los sectores de la
élite autoritaria lesionados por el colapso.
B) La transición por autoexclusión, en la cual la élite autoritaria intenta inicialmente poner límites y controlar el proceso de transición, pero su alta erosión
se lo impide y no puede obtener resultados favorables para su salida negociada
en la medida deseada, aunque generalmente se plantean cuestionadas medidas
de amnistía, que de todos modos aseguran su autoexclusión. Es el caso de Perú
(1980), de Bolivia (1979-1980) y de Uruguay (1982-1983).
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
19
C) La transición por transacción, que implica una considerable continuidad de
las estructuras, de las élites y de las prácticas políticas. La transición es controlada,
efectuada por decisión de la élite autoritaria, quien no sólo no es sancionada ni
absuelta sino que conserva (al menos por un tiempo), participación en el poder en
la nueva situación, ejemplos son, España y Brasil.
Las transiciones por colapso o por autoexclusión se realizan por necesidad.
Las transiciones por transacción se realizan por decisión de la élite autoritaria.
Sus motivos pueden ser: verse a sí misma como un estado sin ley y restaurador
(creer su propia persuasión democrática); el desgaste del régimen que aumenta
los costos de su mantenimiento y disminuye los de la transición; erosión de la
cohesión interna de la élite; desaparición de su legitimación o justificación, tanto
si ha cumplido sus objetivos, o si no ha podido cumplirlos.
En el contexto de este marco referencial, logrado por la autora del Ensayo citado,
que constituye una síntesis de lo más relevante de los autores que se comentan, se
está en condiciones de abordar el siguiente subcapítulo.
1.1.1. Administración Pública y Transición política.
La Administración Pública es el contenido esencial de la actividad
correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, que
el titular de la misma desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos
de forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas
y lograr con ello el bien general; dicha atribución tiende a la realización de
un servicio público y se somete al marco jurídico especializado que norma su
ejercicio y se concretiza mediante la emisión y realización del contenido de actos
administrativos emitidos exprofeso.
El concepto de Administración Pública postula el carácter anfibológico del
vocablo, en virtud que adopta dos significados distintos, e inclusive contrapuestos:
• Actividad, es decir, a la realización de una acción para el logro de uno o
varios asuntos, o mejor dicho, a la gestión de esos asuntos;
• A la persona u organización que realiza la acción o gestión, y
• Es el gobierno en acción.
Escuelas:
Escuela de Viena: Los máximos exponentes de esta corriente fueron Hans
Kelsen y Adolfo Merkl, formularon la teoría gradualista o de la doctrina pura
20
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
del derecho. Para esta escuela toda función del Estado es función creadora del
derecho; es lo que se ha llamado la “teoría de la formación del derecho por
grados”, y que encuentra su imagen en la pirámide de Kelsen.
“Kelsen, observa que en la función administrativa, como en la jurisdiccional,
hay también creación de normas jurídicas. Por lo que, para los grandes
juristas de esta escuela, toda la actividad del Estado es creadora del orden
jurídico, y en dicho proceso de creación jurídica, la norma de orden más
elevado determina más o menos el contenido de la norma de grado inferior,
de manera pues, que mediante la legislación se está aplicando derecho, lo
mismo que la administración y la justicia son actos de creación del derecho
en relación a la ejecución de actos jurídicos en función de ellas mismas.
Entendiendo al Estado como un conjunto de elementos, a partir de un
territorio, la población y el gobierno, el cual a su vez está dividido para su
ejercicio en poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), a su vez el Ejecutivo
se ejerce por medio de la administración pública.”
En la Teoría de Merkl se contempla una oposición entre la legislación y la
administración y con respecto a la Constitución una nota diferencial, ya
que la Constitución representa para la legislación un fundamento inmediato
mientras que para la administración es mediato. La legislación viene, pues,
a ser entendida como ejecución de la Constitución, en tanto, que la justicia
y la administración son ejecución de la legislación lo que significa están
por debajo o dependen de ella (sub-legales).
En conclusión para Merkl, la administración “Es actividad ejecutiva
condicionada por las instrucciones mediante las cuales se interpreta la
Ley”1. La administración es pues entendida como las funciones de aquel
complejo orgánico regido por relaciones de dependencia que se revelan
en el derecho a dar instrucciones del órgano superior y en el deber de
obedecerlas del órgano inferior.
Escuela Francesa: Sus creadores León Duguit y Maurice Hauriou, quienes
consideran que la administración es la actividad estadal destinada a lograr el
funcionamiento de los servicios públicos. Duguit considera que la diferenciación
entre las funciones estadales surge del contenido de los actos, sin tomar en cuenta
el órgano de donde emanan, postulando la existencia de tres tipos de actos: Actos
Regla, Actos Condición y Actos Subjetivos.
1
Kucsko-Stadlmayer, Gabriele. “La contribución de Adolf Merkl a la teoría pura del derecho”. Revista de la
Facultad de Derecho de la UNAM. ISSN: 185-1810, No. 244, p. 243.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
21
• Actos Regla: Integran la función legislativa, y
• Actos Condición y Subjetivos: Función administrativa e incluye en las
operaciones materiales que garantizan el funcionamiento de los servicios
públicos.
Razón por la cual define a la función administrativa “como la actividad
estadal consistente en realizar, en vista del funcionamiento de los servicios
públicos, actos subjetivos y actos condición” 2.
En conclusión, la Escuela Francesa identifica a la función administrativa con
el servicio público; por lo que, toda gestión de los servicios públicos por ser
equivalentes a la administración debe estar sometido al Derecho Administrativo;
de manera pues si bien “todo servicio público es administración, no toda la
administración es servicio público”3.
Doctrina Italiana: Los autores italianos señalan como propósitos de la
administración, la satisfacción de los intereses públicos y la conservación del
derecho.
Guido Zanabini, autor más moderno define la administración como “la actividad
práctica que el Estado desarrolla para atender de manera inmediata, los intereses
públicos que toma a su cargo para el cumplimiento de sus fines”.4
El profesor Massimo Severo Giannini, se refiere a la función administrativa como
“el conjunto de las funciones desarrolladas por la administración. La función
administrativa es, pues, la síntesis de una multiplicidad de funciones, positivamente
individuales que se realizan en el complejo de la actividad administrativa”.5
En México comúnmente se habla de cambios en la Administración Pública al
inicio de cada período presidencial. Sin embargo, esos cambios no representan
necesariamente signos de verdaderas transformaciones, ni de eficiencia en nuestro
sistema político-administrativo.
Hacer cambios al comenzar una nueva gestión, independientemente del ámbito
y/o nivel de que se trate, parece ser una constante dentro de nuestro sistema. La
2
3
4
5
Ibíd., p, 256.
Hauriou, Maurice. Principios de derecho público y constitucional. Ed. Comares, Madrid España, 2003, p. 137.
http://www.monografias.com/trabajos35/administracion-publica-venezuela/administracion-publica-venezuela.
shtml
http://www.google.com.mx/search?hl=es&q=Massimo+Severo+Giannini&btnG=Buscar&meta=cr%3DcountryMX
22
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
continuidad, por el contrario, sería la pauta sorpresiva. No resulta raro escuchar
decir en el ámbito de la administración pública, lo que se hizo o que se inició y
quedó inconcluso en la “gestión” anterior o no “sirve para nada” –lo cual si bien
resulta ser cierto en algunas ocasiones, en otras no necesariamente lo es.
En el discurso oficial siempre se reconoce la labor de quien antecedió al que
recién ocupa un cargo –el presidencial no excluido– y a los pocos días, semanas o
meses de haber asumido la nueva posición comienzan a surgir las incongruencias
respecto a lo reconocido en torno a la labor del funcionario saliente y la realidad
imperante en el ámbito de que se trate.
En ocasiones, aún cuando los programas realizados en administraciones anteriores
hayan logrado los objetivos propuestos, estarán sujetos a modificaciones, a
sustituciones o simplemente a ser nuevamente denominados con nombres
diferentes a fin de que sean sentidos como obra propia de la gestión en curso y
que puedan, “legítimamente”, ostentar su sello personal.
Aún los modelos de desarrollo por seguir cambian sexenio tras sexenio, pareciera
que el método de ensayo-error fuera el más socorrido por nuestros gobernantes.
Recordando que en el período de gobierno de Gustavo Díaz Ordaz, el modelo
por seguir se llamó “desarrollo estabilizador”; con Luis Echeverría Álvarez,
“desarrollo compartido”; con José López Portillo, “alianza para la producción” y
en el actual, “desarrollo sustentable”.
Asimismo, en lo que a la administración pública se refiere, en el período
lópezportillista se habló de la “Reforma Administrativa” como la panacea para
administrar la riqueza petrolera; en el siguiente sexenio, De la Madrid habló de la
“Simplificación administrativa” y ya no para la administración de la abundancia
sino de la pobreza; con Salinas, se llegó a pensar que con la firma del Tratado
de Libre Comercio entraríamos –por la puerta grande– al Primer Mundo, y la
“modernización administrativa” jugaría un papel predominante en este proceso.
Actualmente, los estudios sobre administración pública se alejan de la visión de
ésta como un conjunto orgánico o ente monolítico, el cual bajo la dirección del
gobierno persigue los intereses públicos o de la comunidad.
Detrás del anterior concepto se presuponía una diferenciación clara entre la
administración y la política, además de que se identificaba a cada uno de éstos
componentes con distintos sectores del sistema político-administrativo. Es
decir, de acuerdo con el modelo normativo de Constitución democrática, las
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
23
instituciones de la política eran: los partidos políticos, los parlamentos y los
gobiernos elegidos; en pocas palabras, eran los involucrados en la tarea de la
formación de la voluntad. Mientras que a la administración, se le atribuían las
tareas de ejecución o cumplimiento de esa voluntad.
La exigencia de que la Administración Pública debía ser un instrumento, la
atribuyen algunos autores a Woodrow Wilson, teórico estadounidense del
estudio científico de la administración pública de fines del siglo xix (comentan al
respecto). Hoy, sin embargo, luego de avances importantes en el estudio del tema,
tal distinción difícilmente se sostiene.
Como lo destaca Renate Mayntz al citar una serie de investigaciones sobre
experiencias históricas singulares que así lo atestiguan. El autor llama la atención
sobre la existencia de estudios empíricos y sistemáticos de países con servicios
civiles de carrera de larga tradición cómo Estados Unidos y Canadá.
“Con la profesionalización del servicio público tienen vigencia nuevas reglas
institucionales que son fruto de un intenso trabajo de cabildeo y negociación
para modificar las condiciones de contratación, desempeño, evaluación e
incentivos de los servidores públicos, procurando que tengan vigencia los
valores de la meritocracia, la igualdad y la equidad que permiten romper
las reales o potenciales relaciones de privilegio o favoritismo”.6
Mercado y Democracia.
El gobierno empresarial se está gestando dentro de un panorama, en el que los
regímenes emergen bajo una visión inédita del mundo administrativo en los
Estados Unidos, donde nuevos entes aparecen por doquier, menos en el gobierno
burocrático, cuando esos entes son el único remedio para sus males. Sin embargo,
hay esperanzas en favor de que el gobierno asuma una reforma hacia nuevos
estilos administrativos, porque lenta, silente y quietamente emergen otras clases
de instituciones públicas que son frugales, descentralizadas e innovadoras
(PEMEX, CFE, INFONAVIT).
Paralelamente, siendo flexibles y adaptativas, están prontas a aprender nuevos
métodos cuando cambien las condiciones donde operan. “Modeladas en las
empresas que operan en el mercado, ellas laboran con base en la competencia,
la libre elección de los consumidores y otros mecanismos no burocráticos. Esas
6
Uvalle Berrones, Ricardo, VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Panamá, 28-31, octubre, 2003.
24
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
entidades hacen su trabajo con creatividad y eficiencia, y constituyen el mejor
futuro del gobierno”.7
El gobierno y la empresa son instituciones esencialmente diversas porque, entre
otras cosas, los líderes empresariales están motivados por la ganancia, en tanto
que los dirigentes gubernamentales tienen el deseo de reelegirse. “Otra diferencia
central es que las empresas obtienen la mayor parte de sus recursos de su clientela,
mientras que los gobiernos lo hacen de los contribuyentes. En suma, la empresa
privada está animada por la competencia, mientras que los gobiernos recurren
a los monopolios”.8 Sin embargo, no siendo el gobierno una empresa, ello no
obsta para que no se pueda transformar en más empresarial. Cualquier institución
pública o privada puede ser empresarial, del mismo modo que como cualquier
institución puede ser burocrática.
Los autores razonan que muy pocos estadounidenses desearían que su gobierno
actuara como una empresa, tomando decisiones rápidas a puerta cerrada para
obtener ganancias privadas, porque de tal modo la democracia sería abolida. Y
sin embargo, “a los ciudadanos les gustaría tener un gobierno menos burocrático;
y debido a que existe un ancho continuo entre el comportamiento burocrático y
el empresarial, es indudable que el gobierno puede mover su posición dentro de
tal espectro”.9
Como afirma el maestro Ignacio Pichardo Pagaza en su obra Modernización
Administrativa: propuestas para una reforma inaplazable, respecto del buen
gobierno:
“En algunas ocasiones, los conceptos que surgen en la terminología de la
administración tienen un significado poco preciso y hasta equívoco. Tal es
el caso de “buen gobierno”, bon gouvernement, Good Government.
“Buen gobierno” es una expresión que alude a una intención, a un objetivo
o a un conjunto de cualidades que se atribuyen o se niegan —por alguien—
al gobierno de un país en particular. Su contenido preciso casi nunca se
define, por lo menos en lo que hace al uso no académico del término. En la
práctica, el desarrollo de esta idea se origina en el uso que de la misma han
hecho los organismos internacionales a partir de la última década del siglo
xx. Es frecuente escuchar o leer que los funcionarios de las instituciones
7
8
9
Osborne (David) and (Ted) Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming
the Public Sector, New York. Addison-Wesley Publishing Company, Inc. 1992, p. 2.
Ibíd., p. 21.
Ibíd., p. 22.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
25
financieras internacionales o los dirigentes de los ministerios de cooperación
para el desarrollo, exigen la existencia y la práctica de buen gobierno como
condición para otorgar un préstamo o efectuar transferencias de apoyo.
Más se reservan, por lo general, lo que deba entenderse por tal expresión.
Los antecedentes teóricos del buen gobierno deben buscarse en el desarrollo
de los llamados paradigmas post-burocráticos. En la práctica cotidiana de
la administración pública, en casi todas las regiones del mundo el concepto
de buen gobierno ha sustituido el uso del paradigma posburocrático. En la
teoría, en cambio, el uso de los modelos y paradigmas posburocráticos ha
sido uno de los instrumentos que ha permitido avances en la modernización
administrativa.
La tesis conclusiva de este libro es que el conjunto de principios y
recomendaciones que forman su contenido, permitirán acercarse a los modelos
o paradigmas posburocráticos que la teoría ha desarrollado. La aplicación de
unos y otras —hecha la elección y las adaptaciones que cada caso exija—
deberá acercarnos a lo que hoy se entiende por un buen gobierno”.10
El debate en torno al “buen gobierno” es de gran amplitud y complejidad. El
término “buen gobierno” se refiere a formas y métodos nuevos de gobernar y a
fin de cuentas a un cambio del significado del gobierno. En este documento se
afirma que si se adopta la perspectiva de “buen gobierno” se obtiene un marco
general vertebrador que permite comprender los procesos cambiantes de la
manera de gobernar. Se examinan cinco propuestas y dilemas conexos con ellas.
El “buen gobierno” entraña: asociaciones entre múltiples organismos, que los
límites entre las responsabilidades del sector público y las del sector no público
pierdan nitidez, una dependencia de poder entre organizaciones que participan en
la acción colectiva, la aparición de redes autónomas y la de nuevos instrumentos
y tareas de gobierno. Los dilemas esenciales de “buen gobierno” son: la debilidad
de su estructuración normativa, la tendencia a facilitar la evitación de culpas y
a encontrar chivos expiatorios, la proliferación de consecuencias no buscadas
y la imperfección de los mecanismos de rendición de cuentas. A la luz de estos
factores, los analistas y quienes ponen en práctica el “buen gobierno” deberían
estudiar la perspectiva de su posible fracaso. El “buen gobierno” es un intento
positivo de abordar los problemas sociales y económicos de forma innovadora,
pero no es una panacea.
10 Pichardo Pagaza, Ignacio. Modernización Administrativa. Propuesta para una reforma inaplazable. El Colegio
Mexiquense, A.C. UNAM. 1ª. ed., México, 2004, p. 363.
26
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
“DE LA ORGANIZACIÓN BUROCRÁTICA A LA ORGANIZACIÓN
POSBUROCRÁTICA Y AL “BUEN GOBIERNO”
Conviene hacer mención esquemática de algunos modelos posburocráticos,
en ocasiones llamados postortodoxos, para que quienes tengan la
responsabilidad de los procesos administrativos recuerden los paradigmas
hacia los que éstos deben tender.
El sacudimiento de las ideas administrativas originado en Gran Bretaña y en
los Estados Unidos a raíz de la primacía de los mecanismos de mercado en la
economía, propició el surgimiento de prácticas exitosas como las de la Nueva
Gestión Pública (NGP), la Reinvención del Gobierno, la Administración de
la Calidad Total, y otras más. Los estudios de campo derivados de tales
aplicaciones hicieron surgir nuevas teorías en la administración pública.
Una de ellas fue la teoría del paradigma posburocrático.
Entre los primeros autores que desarrollaron el nuevo modelo (si no es
que el primero) cabe mencionar a Barzelay 1. Desde una perspectiva de la
cultura administrativa norteamericana y reconociendo las aportaciones de
lo que el autor denomina “el paradigma burocrático”, explica y compara las
principales variables de ambos modelos. Resume sus ideas principales en
un cuadro sintético que se reproduce aquí:
COMPARACIÓN DE PARADIGMAS
Paradigma burocrático
Interés público.
Eficiencia.
Administración.
Control.
Especificar funciones, autoridad
y estructura.
Justificar costos.
Implantar responsabilidad.
Paradigma posburocrático
Resultados que valoran los ciudadanos.
Calidad y valor.
Producción.
Lograr el apego a las normas.
Identificar misión, servicios, clientes y resultados.
Seguir reglas y procedimientos.
Entender y aplicar normas, identificar y resolver
problemas.
Mejorar continuamente los procesos.
Operar sistemas administrativos.
Entregar valor.
Construir la rendición de cuentas, fortalecer las
relaciones de trabajo.
Separar el servicio del control;
Lograr apoyo para las normas;
Ampliar las opciones del cliente;
Alentar la acción colectiva
Ofrecer incentivos;
Evaluar y analizar resultados, y
Enriquecer la retroalimentación.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
27
El resto del importante capítulo lo destina el autor a comparar analíticamente
cada una de las variables de uno y otro paradigma. La descripción detallada de
las variables del modelo posburocrático del profesor Barzelay, pone de relieve
un hecho singular: prácticamente la totalidad de los elementos propuestos han
sido recogidos, posteriormente, por la doctrina administrativa en boga, como lo
demuestra, en gran parte, el contenido de la presente obra. Es notable la capacidad
de predicción que demostró en la práctica ese paradigma; se debe hacer notar,
sin embargo, una gran ausencia en el modelo; el poderoso papel modernizador
que han mostrado las tecnologías de la información y de la comunicación. La
explicación de ese hecho es simple: precisamente en los años posteriores a la
publicación del paradigma posburocrático se inició la aplicación explosiva de las
nuevas técnicas en la administración.
Una concisa idea del pensamiento del profesor Barzelay, resume el gran valor de
su aportación teórica: “En los Estados Unidos, el paradigma burocrático ya no es
la única fuente importante de ideas y argumentación acerca de la administración
pública”.
Otro modelo más reciente ha sido construido por el profesor canadiense Kenneth
Kernaghan 2. Se transcribe en el cuadro de la página siguiente.
El profesor canadiense formula algunas observaciones que se deben
recuperar. Señala que muchas instituciones públicas en diversas partes del
mundo han experimentado una reforma sustancial luego de haber adoptado
el modelo posburocrático. Sin embargo un modelo normativo que proponga
a todas las instituciones apegarse estrechamente a los elementos del mismo.
No es un paradigma, stricto sensu, porque sin duda se presentan tensiones
entre los diferentes componentes del modelo. Por ejemplo, la coordinación
y la colaboración, por un lado, y la descentralización de la autoridad y del
control, por otro. Aún más, se da el caso de instituciones que luego de haber
evaluado un conjunto de factores decidan válidamente conservar el modelo
burocrático para una parte de sus actividades. También se han presentado
situaciones en las que por una aceptación excesiva de riesgos, se hace
necesario ver al modelo de responsabilidad y apego a los reglamentos.
Finalmente, el doctor Kernaghan sugiere que cada institución prepare un
“perfil” doble que retrate su situación particular. El primero, en escala de
uno al diez, por ejemplo, señala dónde se ubica la institución en cada uno de
los factores de la organización burocrática; el segundo consigna lo mismo,
pero para la organización posburocrática. Es evidente que la mayoría de las
instituciones participan en la actualidad de los rasgos de una y de otra; la
cuestión está en saber en qué medida”.11
11 Op. cit., pp. 364-367.
28
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Características de la organización
burocrática
Características de la organización
posburocrática
Cultura política y de gestión
Centrada en la organización:
Pone de relieve las necesidades de la
propia organización.
Centrada en los ciudadanos:
Servicios de calidad a los ciudadanos (y a
los clientes o partes interesadas).
Poder jerárquico.
Control, orden y obediencia.
Liderazgo participativo.
Valores comunes y toma de decisiones
participativas.
Atención a las reglas.
Reglas, procedimientos y prohibiciones.
Atención a los individuos.
Autonomía y preocupación por los
empleados.
Acción independiente.
Poca consulta, cooperación o coordinación.
Acción colectiva.
Consulta, cooperación, coordinación.
Respeto al statu quo.
Evitar riesgos y errores.
Voluntad de cambio.
Innovación, aceptar el riesgo,
mejoramiento permanente.
Interés en el procedimiento.
Responsabilidad por el método.
Interés en los resultados.
Responsabilidad por los resultados.
Estructura
Centralizada.
Jerarquía y control central.
Descentralizada.
Descentralización de la autoridad y del
control.
“Globalizada”.
La mayoría de los programas provienen de
los ministerios.
No “globalizante”.
Programas recibidos mediante una amplia
gama de mecanismos.
Orientación (financiera) comercial
Financiada por el presupuesto.
Programas financiados principalmente por
asignaciones presupuestarias de costos.
Financiada por sus ingresos.
Programas financiados, en la medida de lo
posible, con recuperación.
Monopólica.
El Estado mantiene un monopolio para la
ejecución de programas.
Competitiva.
Competencia con el sector privado por la
prestación de servicios y programas.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
29
La crisis del modelo burocrático de Administración Pública es un hecho poco
discutible, cuando menos en los países del mundo desarrollado. Así se desprende,
por una parte, de las reformas impulsadas a lo largo de los últimos 25 años, y, de
otra, de la literatura académica producida en torno a aquellas. Las reformas de
la gestión pública aparecieron en un contexto de abierto cuestionamiento de los
paradigmas a los cuales los sistemas político-administrativos venían ajustando
su funcionamiento. Los cambios en las estructuras y funcionamiento de los
gobiernos y sus organizaciones no han respondido meramente a un propósito
de actualización y mejora del discurso burocrático tradicional, sino que han
cuestionado algunos de sus fundamentos centrales, y han incorporado nuevos
valores al quehacer de las Administraciones Públicas.
LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL FUTURO
El arte de predecir o imaginar el futuro es un campo difícil y especializado
cuando se intenta actuar con seriedad. Se ha dicho con razón lo siguiente:
El arte del futurista consiste en conocer lo que, por esencia, es inconocible:
tarea sumamente exigente. Sin embargo, se trata de un desafío que han
recogido muchas mentes esclarecidas (además de un número nada
desdeñable de chiflados). Por muy falibles que puedan ser los estudios del
futuro, ofrecen algunos indicios de lo que vendrá, Y cuando los pronósticos
de los futuristas han sido bien razonados e investigados, con frecuencia nos
han servido de brújula, señalando la dirección general correcta.
Corresponderá a otras obras e investigadores atisbar cómo será la gestión
pública en el futuro. No obstante, es posible afirmar que la tendencia hacia
el establecimiento de administraciones posburocráticas en el mundo es
no sólo aconsejable sino incluso inevitable. A lo largo del siglo xxi, uno
tras otro gobierno irán construyendo administraciones postindustriales,
postortodoxas, posburocráticas. Quienes arriben primero a esta etapa
—algo que comienza a suceder— elevarán notablemente la calidad de
vida y el bienestar de sus habitantes. Ya ocurre en ciertas instituciones y
ciudades como Singapur, algunas de Europa, Nueva Zelanda, Australia y
los Estados Unidos.
Una imagen de cómo será la vida en las comunidades con gobiernos y
sociedades posburocráticos, ciertamente idealizada pero no inalcanzable,
es descrita por el profesor König, de la Universidad de Spier, del modo
siguiente:
30
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Las necesidades no materiales (de los ciudadanos) tendrán preferencia. Los
recursos se manejarán con cuidado, serán reusados y reciclados. Se logrará
que los bienes de consumo durable, duren aún más o se consuman menos
intensamente. Se asegurará que todo el mundo disponga de los bienes y
servicios básicos, que los sistemas de salud pública sean preventivos y
que la nutrición sea a base de alimentos naturales; para lo cual habrá que
echar mano de vías alternativas. La naturaleza será reconocida como la
base de la vida y por tanto será protegida. Las interferencias con el medio
ambiente natural serán mínimas. La vida se caracterizará por su sencillez
y su cercanía con la naturaleza. Las actividades humanas se integrarán a
un medio ambiente intacto.
Todos tendrán derecho a laborar y el mundo del trabajo será organizado
de una manera humana. Los salarios y los procedimientos de trabajo serán
tales que cada uno podrá ajustarlos a sus necesidades. Los derechos de
propiedad estarán condicionados a las necesidades sociales. En el sector
social los servicios los prestarán quienes lo deseen durante el tiempo
libre que habrá disponible entonces. Las “redes comunitarias” actuarán
como grupos responsables de la solidaridad y la asistencia. La comunidad,
pequeña e íntima, será el punto de referencia para las acciones individuales
y colectivas. Los intereses de la minoría recibirán atención especial. Los
conflictos podrán resolverse sin necesidad de acudir a la fuerza. Tener
necesidades y estar afectado serán los criterios decisivos. Todos los
intereses serán considerados y todas las partes interesadas serán invitadas
a colaborar en el mayor grado posible. Los directamente involucrados
tendrán derecho a opinar; simultáneamente, estarán representados los
intereses de las futuras generaciones y la opinión pública. Los temas a
debate serán la auto-determinación y el desarrollo personal en el marco de
relaciones sociales respetadas.
Un desarrollo social de esta naturaleza tendrá grandes implicaciones para
los sistemas de administración pública [...] Las responsabilidades del
Estado se limitarán a la prestación de los servicios; estarán muy acotadas y
se referirán a cuestiones tales como la investigación básica y la prevención
y control de desastres. En la medida que la convivencia armoniosa se
extienda, el Estado jugará un papel menor aún en materias como el orden y
la seguridad. La más importante labor de supervisión del Estado será sobre
el medio ambiente y la ecología.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
31
LAS FUERZAS DEL CAMBIO
Conviene interrogarse acerca de las fuerzas que impelen la transformación
de las administraciones públicas de nuestros días. ¿Cómo explicar los
cambios habidos desde el imperecedero modelo weberiano de burocracia
(calificado por algunos como la más importante creación humana en el
ámbito de la organización política) hasta los esfuerzos actuales para
edificar un completo gobierno electrónico? ¿Cuáles son los factores de
impulso, cuáles son las tensiones que explican ese incesante devenir en
las administraciones, desde las reformas de la segunda mitad del siglo
pasado a la modernización de fin de siglo y a la presente búsqueda de la
posmodernidad?
Sin duda una parte de las respuestas se encuentra en el permanente afán de
progreso que es rasgo propio de la humanidad. Un análisis más detallado
nos pondrá de relieve los elementos siguientes:
a) La economía competitiva centrada en el mercado:
La aparición de la nueva economía centrada en la preponderancia del
mercado, en los años ochenta del pasado siglo, tuvo una repercusión
inmediata y sustancial en las administraciones públicas. En efecto, la nueva
teoría y práctica económica proponía una drástica reducción en el tamaño
y las funciones del Estado, como medio para recuperar el crecimiento y
la estabilidad financiera. Consecuencia de ello fueron las decisiones de
privatizar las empresas públicas paraestatales, disminuir la participación
del sector público en el PIB y eliminar muchas otras actividades de las que
anteriormente se ocupaba el Estado.
Al tono de “menos gobierno, mejor gobierno” las administraciones
experimentaron una significativa pérdida de importancia social.
b) La mundialización o globalización:
La nueva economía tiene fe ciega en las virtudes de la competencia, tanto
al interior del sistema como entre las economías nacionales. Ello originó el
amplio movimiento de apertura de las economías nacionales a la competencia
exterior y la proliferación de los tratados de liberalización comercial, lo
cual tuvo también repercusiones notables para las administraciones.
32
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
c) La Nueva Gestión Pública (New Public Management):
La doctrina de la Nueva Gestión Pública llevó a las últimas consecuencias
administrativas la teoría del mercado como el instrumento principal de
asignación de recursos dentro del sistema económico y, en especial, en el seno
del gobierno. Se ha introducido la competencia en numerosas actividades,
en particular en la prestación de los servicios, que anteriormente tenían
un carácter monopólico. Ello ha transformado significativamente muchas
áreas operativas del gobierno.
d) La aparición de las administraciones supranacionales:
La apertura al exterior de las economías nacionales, la formación de la
Comunidad Económica Europea y su sucesora, la Unión Europea, y varias
otras asociaciones regionales de libre comercio, han creado las primeras
administraciones públicas auténticamente supranacionales.
Naturalmente, la Unión Europea es, con mucho, la más avanzada de ellas.
Seguramente le sigue el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN), el MERCOSUR y otra más. En todas las instancias, estas
uniones y asociaciones han modificado a las administraciones de los países
que las integran. En el caso más agudo se ubica la UE; pero el TLCAN
y el MERCOSUR han modificado aún el concepto de soberanía nacional
clásico, al establecer mecanismos de solución de controversias ajenos a
los poderes judiciales del país, al obligar a los gobiernos nacionales a que
ciertas acciones en campos preestablecidos, se decidan conjuntamente y
no soberana y unilateralmente, aparecen los rasgos de una administración
supranacional.
e) El desarrollo de la idea de gobernabilidad (gobernanza o gobernación):
En algunos países, este concepto tiene varias acepciones, aunque la
más común —no necesariamente la más acertada— es la que identifica
“gobernabilidad” con estabilidad política y orden.
El concepto que aquí se usa de “gobernabilidad” alude a la necesidad de
que el Poder Ejecutivo, el gobierno propiamente dicho, acepte que las
decisiones gubernamentales, las políticas públicas, los objetivos sociales
y los programas fundamentales del país no sean de su resorte exclusivo;
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
33
que deban ser el resultado de decisiones negociadas, consensuadas,
participativas y comunicadas en las que participen los actores de la
sociedad. Obviamente, el Parlamento y los partidos políticos, los medios
de comunicación, la opinión pública, los empresarios, los sindicatos, el
mundo académico las ONG, la sociedad civil no organizada, las iglesias y
otros más.
Gobernabilidad significa gobierno en común, en el sentido arriba indicado.
Naturalmente, la aplicación cotidiana de este concepto ha repercutido en la
estructura y forma de operación de las administraciones públicas en casi
todos los países del mundo.
f) Necesidad de desarrollo sostenible:
Basta recordar las palabras del profesor König para reconocer que hoy la
sociedad exige que las administraciones públicas cumplan eficientemente
con su cometido, sí, pero bajo la consigna inescapable de mantener con todo
cuidado el medio ambiente, proteger a la naturaleza, preservar y mejorar
la ecología del entorno para que las presentes y futuras generaciones,
lejos de encontrar el ocaso y la destrucción, puedan disfrutar de una
naturaleza intacta. Esta políti­ca tiene una amplia gama de consecuencias
administrativas y financieras que, en resumen, significan hacer más con
menos.
La condición del desarrollo sustentable, en tanto que construcción
operativa para la administración, gana convicciones diariamente. No
obstante, en muchos países, ricos y pobres, la auténtica protección al medio
ambiente se considera una pesada carga financiera adicional o simplemente
una prioridad secundaria. Recuérdese la historia del Protocolo de Kyoto y
la cuestión del calentamiento de la atmósfera terrestre.
g) Hacia la urbanización total de la población:
Continúa la doble tendencia mundial de la población a seguir creciendo y a
vivir en las ciudades y no en las zonas rurales. Ambos fenómenos tienden
a disminuir, pero no han concluido. En algunos países desarrollados, la
población total ya no crece, o crece muy lentamente, pero la rural se sigue
desplazando; cuando representa menos de 10% del total suele estabilizarse.
Permanecen en el agro, comunidades muy pequeñas y aisladas cuyos
habitantes no han querido emigrar.
34
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Para las administraciones públicas, la urbanización de la población ha
tenido y tiene importantes consecuencias. Las antiguas municipalidades
se han transformado en gobiernos citadinos, autoridades locales de
poblaciones urbanas. Se puede expresar, válidamente, el siguiente axioma:
toda administración local es hoy administración urbana. La vida urbana
es por su naturaleza más compleja que la vida rural, por lo tanto los
administradores locales se sienten obligados a echar mano de técnicas
avanzadas para atender las demandas crecientes de sus ciudadanos.
h) La “ciudadanización” de las administraciones:
Las últimas tendencias filosóficas y sociológicas que inspiran actualmente
a los académicos y a algunos administradores —cada vez en mayor
número— parecerían representar una contrapropuesta a la doctrina de la
Nueva Gestión Pública. Los propósitos finales de la administración no son
alcanzar, per se, la eficiencia, la eficacia, la economía y obtener el valor
real de lo gastado. Es el bienestar ciudadano, servir al ciudadano es la meta
última de la administración pública. No basta con intentar ese objetivo
mediante la aplicación de procedimientos y técnicas de vanguardia; hay que
dar amplia participación al propio ciudadano en las decisiones conducentes
a servirle: el ciudadano como centro de la administración y el ciudadano
como partícipe en la administración. Adicionalmente, el ciudadano cada
vez mejor protegido por el sistema legal de los abusos de la administración,
de la falta de reconocimiento por parte aquélla de sus derechos ciudadanos
en sentido amplio o de la ineficiencia y la torpeza de los administradores.
i) Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC):
De toda la gama de macro tendencias que impulsan los profundos cambios
hacia la modernización administrativa, que aquí se han reseñado brevemente,
los de mayor repercusión pragmática consisten en la introducción de las
nuevas tecnologías de la información y la comunicación, (TIC); la llamada,
en algunos países, “informática”. El impacto de la informática sobre las
administraciones es formidable e impredecible. Permitirán crear la verdadera
revolución administrativa que nos conducirá al gobierno electrónico, al
gobierno digital, a la sociedad de la Internet, a la sociedad de la información,
del conocimiento; en una palabra, al gobierno posburocrático.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
35
REVISIÓN PERMANENTE DE LOS MODELOS
La aportación de los constructores de modelos administrativos, cuando
es rigurosa, tiene gran utilidad para avanzar en la modernización
institucional. Al paso del tiempo esos modelos deben ser revisados para
agregar nuevas variables. Se propone aquí que a los modelos transcritos
en los párrafos anteriores se agreguen nuevos elementos, surgidos de la
experiencia administrativa reciente. Las variables que se adicionan —que
seguramente no serán las únicas deseables— nos acercarán al ideal de un
buen gobierno.”
Características adicionales de la institución posburocrática, con capacidad para
la planeación estratégica de corto, mediano y largo plazos, no únicamente en los
altos niveles sino entre todos los jefes y empleados. Dispuesta a la definición y
revisión permanente de su misión, su vocación, sus objetivos y sus metas.
1. “Con capacidad para formular y, sobre todo, para ejecutar con eficacia y
eficiencia las políticas públicas que coincidan con su misión y objetivos.
2. Preparada para aplicar el principio de subsidiariedad en su doble
dimensión:
a) Tomar las decisiones tan cerca como sea posible de donde surgen los
problemas, y
b) No llevar a cabo tareas que puede realizar de igual modo el sector
privado.
3. Que el personal que toma decisiones, en todos los niveles, mantenga una
actitud de rendición de cuentas, de responsabilidad ante un superior; es
decir, de imputabilidad.
4. Que la institución mantenga una actitud permanente de simplificación de
procedimientos y trámites, hacia adentro y hacia afuera de la organización;
que actúe sobre la base de confianza al público y no sobre la idea que
los ciudadanos tratarán de aprovechar en su favor, de manera ilegítima,
cualquier circunstancia.
5. Que el personal, en todos los niveles, se sienta responsable de actuar
siempre con máxima eficacia, eficiencia y economía.
6. Que exista un servicio profesional de carrera (servicio civil) flexible, no
discriminatorio y moderno. Ello significa que la institución esté dispuesta a
reconocer la situación de desventaja que aún prevalece respecto al género,
a las minorías y a los discapacitados.
7. Que la institución respete las necesidades individuales de sus funcionarios
y empleados en términos de horarios y remuneraciones, que les permitan
el desarrollo individual y la convivencia familiar.
36
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
8. Que acepte los cambios que las nuevas tecnologías han generado en cuanto
al contenido de los puestos de trabajo, la flexibilidad en los horarios y el
sitio para desarrollarlos.
9. Que mantenga una vocación permanente para facilitar a funcionarios y
empleados la preparación, la capacitación y la formación individual en
materias propias de la actividad de empresa y otras de tipo profesional.
10. Que mantenga una actitud de transparencia y apertura ante los ciudadanos
y la opinión pública, respecto de la información que genera y las razones
de sus determinaciones.
11. Que fomente en todos los funcionarios y empleados una actitud de
innovación; y de combate al temor a los cambios y la innovación.
12. Que conciba la integridad como uno de los valores fundamentales de la
institución; que sea intolerante con el soborno, la corrupción y la falta de
ética de los altos funcionarios.
13. Que prepare y dé a conocer entre el personal y el público, un código de
ética sobre el comportamiento que se espera de ellos.
14. Si es una institución que proporciona servicios a los usuarios, contribuyentes
o “clientes”, que asuma el riesgo de formular una carta de derechos del
usuario, donde consten los compromisos que la institución acepta respecto
a la calidad, costo y oportunidad de los servicios.
15. Que dé atención permanente a los cambios tecnológicos en informática
(TIC); que esté dispuesta a ensayar constantemente el uso de las nuevas
tecnologías. Ampliar el ámbito del gobierno electrónico, hacia adentro
y hacia afuera de la institución, hasta lograr que todos los servicios que
proporcione estén disponibles en línea.
16. Que proponga a los parlamentarios y congresistas, los cambios necesarios
en la legislación para dar validez probatoria a las firmas, a la documentación
digital y a las transacciones y negocios hechos por medios electrónicos”.12
La gestión pública ha llegado a los sistemas político-administrativos contemporáneos para quedarse; su irrupción responde a necesidades ineludibles de
adaptación de los gobiernos y las organizaciones del sector público a entornos
nuevos y cambiantes. Responde también a exigencias de fortalecimiento de la
gobernanza democrática en las sociedades actuales. Con la reforma de la gestión
pública han llegado un conjunto de conflictos y dilemas éticos, propios de los
períodos históricos de cambio profundo. También han llegado valores necesarios
para una renovación ética imprescindible del servicio público. Las tradiciones de
12 Op. cit., pp. 367-375.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
37
la administración burocrática, que han configurado durante muchas décadas los
patrones identitarios y culturales en las organizaciones públicas se manifiestan en
nuestros días insuficientes para seguir fundamentando en exclusiva el discurso de
valores requerido por los nuevos tiempos.
La noción de “buen gobierno” (esto es, aquella administración pública que se
adecua a las necesidades de las sociedades y los ciudadanos) es inherente a
la reflexión sobre los valores del servicio público. Los valores centrales de la
burocracia, esto es, la seguridad jurídica, la interdicción de la arbitrariedad y la
corrupción, y la profesionalidad de los servidores públicos siguen caracterizando
lo que cabe entender por buena administración, pero no agotan ya la noción, y
deben combinarse y reequilibrarse con otros, que forman parte del repertorio
axiológico de la gestión pública.
Entre estos valores emergentes que caracterizan a la gestión pública, poseen una
importancia fundamental los de racionalidad económica o eficiencia, compromiso
con la tarea, responsabilidad por los resultados, voluntad de colaboración,
protección del patrimonio público y permeabilidad al ejercicio activo de la
ciudadanía. Como se desprende de su mismo enunciado, se trata de valores
conectados con una determinada visión del Estado de nuestros días, de sus
desafíos, sus roles y sus modos de operar en la esfera pública. Su incorporación
no es una simple suma, sino que implica una renovación sustantiva del discurso
ético predominante en la administración pública.
Un proceso de renovación de esta naturaleza da lugar, inevitablemente, a
desorientación y controversia. Las turbulencias que caracterizan al debate actual
sobre la ética del servicio público se deben a la crisis del discurso burocrático y a
la dificultad que implica metabolizar los valores emergentes y construir los nuevos
equilibrios. Estos escenarios trasladan a los gestores públicos un repertorio de
nuevos dilemas que les plantean opciones difíciles desde el punto de vista de los
valores en presencia. Los equilibrios entre discrecionalidad y control, eficiencia
y equidad, receptividad e imparcialidad, forman parte, entre otros, de ese marco
de complejidad en el que deben adoptarse muchas decisiones en los sistemas
públicos de nuestros días. Todo ello obliga a los gobiernos y sus organizaciones a
invertir en políticas de reforzamiento de sus activos éticos.
El modelo posburocrático.
El modelo posburocrático parte del uso común de términos como cliente,
calidad, servicio, valor, incentivo, innovación, empoderamiento (empowerment)
38
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
y flexibilidad. Estos términos están siendo utilizados por quienes, tratando de
“mejorar” las operaciones gubernamentales en Estados Unidos de América,
aceptan explícitamente que el paradigma burocrático ya no es la fuente más
relevante de las ideas y las argumentaciones acerca de la gestión pública. “El
término más apropiado para la nueva generación de extensa familia de ideas,
acerca de cómo el gobierno hace productivas y responsables sus operaciones, es
paradigma posburocrático”13. Este vocablo implica que el modelo posburocrático
sea tan multifacético como su predecesor, el paradigma formulado por Max
Weber varias décadas atrás, al cual rinde tributo, pues se trata de una generación
de ideas que evolucionó desde el paradigma burocrático.
Debido a que el modelo posburocrático supone una etapa progresiva y superior
desde el paradigma burocrático, está formado por los siguientes pasos: del interés
público a los resultados que aprecian los ciudadanos; de la eficiencia a la calidad
y el valor; de la administración a la producción; del control a la consecución de la
adhesión a las normas; más allá de las funciones, la autoridad y la estructura; de
la imposición de la responsabilidad a la construcción de la rendición de cuentas;
de la justificación de costos a la provisión de valor; más allá de las reglas y de los
procedimientos, y más allá de los sistemas administrativos en operación.
1.1.2. Marco conceptual para las transiciones de la Administración Pública.
La transición que, a propósito de su concepto, gramaticalmente y aparentemente,
es tan sencilla como la define el diccionario “(Acción y efecto de pasar de un
modo de ser, o estar a otro distinto)”,14 en nuestro medio se desarrolla inmersa en
ambientes heterogéneos, en los que la dicotomía de lo político-administrativo no
está en condiciones de garantizar que se cumpla, no obstante su discernimiento,
con las metas y objetivos contenidos en el discurso inicial de su planeamiento o,
con las acciones de mejora contenidas en su programación-presupuestación y en
el decurso de esa programación.
“En términos generales, es todo período de cambio entre dos situaciones
políticas estables. En un enfoque más específico, las transiciones políticas
que han sido objeto de frecuentes estudios politológicos son: la transición al
autoritarismo y la transición a la democracia. La transición al autoritarismo
13 Barzelay (Michael), Breaking Throught Bureacracy: A New Vision for Managing in Government, Los Ángeles.
University of California Press, 1992, p. 115.
14 http://rae.es/drael/SrvltConsulta?=transicion
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
39
en general se produce como fase de reacción en procesos de democratización
de tipo dialéctico, tardío o formas combinadas”15.
El análisis de casos muestra dos situaciones paradigmáticas: Sociedades
tradicionales, atrasadas respecto de su contexto continental, en las que tomó la
forma de un rechazo al incipiente proceso de modernización, vivenciado como
alienante de la propia esencia tradicional, y sirvió a la vez como resguardo de
antiguos privilegios.
Apoyándonos en la definición de Max Weber de la burocracia, definiéndola
como: “la forma más eficiente de organización teniendo en cuenta la complejidad
de los aparatos estatales, de las dependencias gubernamentales y pensando en
las necesidades de sociedades cambiantes y dinámicas”,16 esta transición debe
obedecer a las necesidades cambiantes de la sociedad.
La experiencia, internacional y nacional, independientemente de la perspectiva
desde la que se le trate, puede calificarse como un fenómeno que va desde una
evolución de los procesos de desarrollo social, ambiental, económico y político
para la mejora continua de los individuos que conforman la nación, hasta una
involución de esos procesos con la consiguiente afectación de sus procedimientos
estructurales, organizacionales, de innovación y calidad; institucionalmente
creados por la sociedad-Estado para promover la reactivación de una vida digna
y socialmente responsable.
Sin embargo, cuando la transición se traduce en continuidad, ruptura, truncamiento,
reversión, etc., no siempre es consecuencia de la confusión conceptual que
se produce cuando se califica a la política o al político sin antes decantar los
vocablos correctamente, por ello, siempre será recomendable acudir a referentes
gramaticales, para empezar a entender de manera llana y concisa lo discernible
filosóficamente. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
dispone diversas acepciones; destacan las siguientes para este trabajo:
Político, ca. (del latín politícus, y este del griego politikóv), adj. Perteneciente o
relativo a la doctrina política; adj. Perteneciente o relativo a la actividad política;
adj. Dicho de una persona: Que interviene en las cosas del gobierno y negocios del
Estado. U. t. c. s.; f. Arte, doctrina u opinión referente al gobierno de los Estados;
f. Actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos públicos; f. Actividad
15 Arnoletto, Eduardo Jorge. Glosario de conceptos políticos usuales. Ed. Eumed.net. Madrid, 2007, p. 93.
16 http://www.gestiopolis.com/canales/gerencial/articulos/15/modeloburocr%C3%A1tico.htm
40
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
del ciudadano cuando interviene en los asuntos públicos con su opinión, con su
voto, o de cualquier otro modo.
La política “(del griego politikóv (politikós), «ciudadano, civil, relativo
al ordenamiento de la ciudad»)”17 es el proceso y actividad orientada,
ideológicamente, a la toma de decisiones de un grupo para la consecución de
unos objetivos.
Como se ha comentado anteriormente, es recomendable asistirse de la etimología,
para aprender y extraer el significado de algunos vocablos cuando se trata de temas
que, siendo históricos, son al mismo tiempo presentes: Sin embargo, también es
necesario observar las definiciones especializadas, como es el caso de Norberto
Bobbio, quien define la política como:
“I. EL SIGNIFICADO CLÁSICO Y MODERNO DE POLÍTICA. Derivado
del adjetivo de polis (políticos) que significa todo lo que se refiere a la
ciudad, y en consecuencia ciudadano, civil, público, y también sociable
y social, el término p. ha sido transmitido por influjo de la gran obra de
Aristóteles intitulada Política, que debe ser considerada como el primer
tratado sobre la naturaleza, las funciones y las divisiones del Estado y
sobre las varias formas de gobierno, predominantemente en el significado
de arte o ciencia del gobierno, es decir de reflexión, sin importar si con
intenciones meramente descriptivas o incluso prescriptivas (pero los dos
aspectos son de difícil distinción) sobre las cosas de la ciudad. De esa
forma se ha producido desde el comienzo una trasposición de significado
desde el conjunto de las cosas calificadas en cierto modo (justamente
con un adjetivo calificativo como “político”) a la forma de saber más o
menos organizado sobre este mismo conjunto de cosas: una trasposición
no diferente de aquélla que ha originado términos como física, estética,
economía, ética, y últimamente cibernética. Por siglos se ha empleado el
término p. predominantemente para indicar obras dedicadas al estudio de
aquélla esfera de actividad humana que de alguna manera hace referencia a
las cosas del Estado: Politica methodice digesta, lo mencionamos para dar
un famoso ejemplo, es el título de la obra con la cual Johannes Althusius
(1603) expuso una teoría de la consociatio pública (el Estado en el sentido
moderno de la palabra) que comprendía en su interior varias formas de
consociationes menores.
17 http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=politico
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
41
En la edad moderna el término perdió su significado original, poco a poco
sustituido por otras expresiones como “ciencia del Estado”, “doctrina del
Estado”, “ciencia política”, “filosofía política”, etc., y se emplea comúnmente
para indicar la actividad o el conjunto de actividades que de alguna manera
tiene como término de referencia la polis, es decir el Estado. De esta
actividad la polis a veces es el sujeto, por lo cual pertenecen a la esfera de
la p. actos como el ordenar (o prohibir) algo con efectos vinculantes para
todos los miembros de un determinado grupo social, el ejercicio de un
dominio exclusivo sobre un determinado territorio, el legislar con normas
válidas erga omnes, la extracción y la distribución de recursos de un sector
al otro de la sociedad, etc.; a veces es objeto, por lo cual pertenecen a
la esfera de la p. acciones como conquistar, mantener, defender, ampliar,
reforzar, abatir, trastornar el poder estatal, etc. Es una prueba el hecho de
que obras que continúan la tradición del tratado aristotélico en el siglo
xix se llaman Filosofía del derecho (Hegel, 1821), Sistema de la ciencia
del Estado (Lorenz von Stein, 1852-1856), Elementos de ciencia política
(Mosca, 1896), Doctrina general del Estado (George Jellinek, 1900).
Conserva parcialmente el significado tradicional la obra de Croce, Elementos
de política (1925), en la cual “p.” conserva el significado de reflexión sobre
la actividad política y por lo tanto está en lugar de “elementos de filosofía
política”. Una prueba ulterior es la que se puede deducir del uso en todas
las lenguas de mayor difusión de llamar historia de las doctrinas o historia
de las ideas políticas o aun más en general del pensamiento político la
historia que, si hubiera permanecido inmutable el significado trasmitido
por los clásicos, habría debido llamarse historia de la p., por analogía con
otras expresiones como historia de la física, o de la estética o de la ética:
uso que todavía recoge Croce y que en la pequeña obra citada llama “Para
la historia de la filosofía de la política” el capítulo dedicado a un breve
excursus histórico de las políticas modernas”.18
La ciencia política estudia dicha conducta de una forma académica utilizando
técnicas de análisis político, los profesionales en esta ciencia adquieren el título
de politólogos, mientras quienes desempeñan actividades profesionales a cargo
del Estado o se presentan a elecciones se denominan políticos. El término fue
ampliamente utilizado en Atenas a partir del siglo v a. C. en especial gracias a
18 Bobbio, Norberto, Matteucci Incola y Pasquino Gianfranco. Diccionario de política. Tomo II. Ed. Siglo XXI,
México, 2007, p. 1215.
42
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
la obra de Aristóteles titulada, precisamente, Política. También se define como
política “a la comunicación dotada de un poder, relación de fuerzas”.19
La política como organización de sistema social se empezó a organizar jerárquicamente, apareciendo así el poder sobre los demás. El poder lo ocupaba el más
fuerte o sabio del grupo, hay constancia de pueblos centroeuropeos y procedentes
del mediterráneo estaban organizados en un sistema que en ocasiones era
absolutista, y como en el caso de algunas polis griegas (Atenas) o la cultura
fenicia practicaban la democracia parcial, o estaban organizadas en asambleas.
El sistema político predominante era el absolutista, en el que todo el poder era
ocupado por una sola persona. Este esquema político no cambió hasta el fin del
Antiguo Régimen (Ancien régime), con la Revolución Francesa en Europa y la
constitución de Estados Unidos (USA).
También se puede definir política como el “ejercicio del poder” en relación a un
conflicto de intereses. Son famosas las definiciones fatalistas de Karl Schmitt
de la política como juego o dialéctica amigo-enemigo, que tiene en la guerra su
máxima expresión, o de Maurice Duverger, como lucha o combate de individuos
y grupos para conquistar el poder que los vencedores usarían en su provecho.
Una perspectiva opuesta contempla la política en un sentido ético, como una
disposición a obrar en una sociedad utilizando el poder público organizado para
lograr objetivos provechosos para el grupo. Así las definiciones posteriores del
término han diferenciado poder como forma de acuerdo y decisión colectiva, de
fuerza como uso de medidas coercitivas o la amenaza de su uso.
Así entonces podemos entender el término de política en la actualidad, como la
actividad de quienes procuran obtener el poder, retenerlo o ejercitarlo con vistas
a un fin. Debe tenerse presente su carácter instrumental; desde una perspectiva
moral, la política debe ser vista como una de las actividades más nobles del ser
humano ya que implica una labor de servicio hacia los demás, viendo a estos
como la generalidad o pueblo.
Así también, “del latín politícus y ésta del griego politikóv (politikós), que
significa “de los ciudadanos” o “del Estado”, siendo el adjetivo de “póliv” (polis)
que significa “ciudad” pero también “Estado” ya que la ciudad en la Grecia clásica
era la única unidad estatal existente (hasta la época de los macedonios, quienes
lograron unir Grecia bajo un reino).
19 Lapierre, Jean-William, El análisis de los sistemas políticos. 1976, ISBN: 978-84-297-1206-3, p. 67.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
43
De igual manera, “pólitev” (polites) o (ciudadanos) proviene de la raíz
indoeuropea p(o)lH- (lugar cerrado) como en sánscrito pur, puram (ciudad) o
lituano pilis-(fuerte). Similar a la palabra gharto que significa “encerrar”, que en
las lenguas germanas y nuestras derivaría a “jardín” pero que en las eslavas por
ejemplo terminaría como “ciudad” en “grad” o “gorod”.20
El equivalente latino sería en realidad civitas como polis (de donde viene la
palabra “ciudad”) y civilis como politikós (de donde proviene nuestro adjetivo
“civil”. Como fue mencionado anteriormente, la ciudad era la unidad estatal en
Grecia, que era una de carácter democrático, un fenómeno que surgió ahí por
primera vez en la historia, al menos en aquella europea. De este modo, todos
los asuntos del Estado eran asuntos de todos los ciudadanos, es decir, de los
habitantes de la ciudad con poder civil. Así los griegos empezaron a llamar a
estos temas politikoí, en oposición a aquellos personales e intereses privados
de los ciudadanos llamados “idiwtikóv” (idiotikós) o “privados”. Más adelante
los hombres que no se preocupasen de los temas concernientes a la polis se
´
llamarían “òdiwtev”
(idiotés), que significaba “ciudadanos privados” pero luego
“incultos” o “no conociente de las artes”, derivando siglos más tarde a nuestra
palabra actual “idiota”.
Hoy en día el término “político” se encuentra bastante desvirtuado, sin embargo,
volviendo a las raíces de la palabra se ve que esto no es así y que algunos a los
que se denomina hoy en día “políticos” sólo son “idiotés”, ya que no responden a
lo que le concierne al Estado o ciudad, sino que a sus intereses propios.
Sin embargo, si atendemos a que polis equivale a ciudad, relativo al buen
gobierno de la ciudad, así como que la referencia etimológica de política: del
griego politikóv ( politikós) [ciudadano, civil], encontramos que es lo relativo
al ordenamiento de la ciudad. Asimismo, esta otra etimología resulta más
interesante para definir la palabra política: “póliv” polis que significa “ciudad”,
más thekes, [thekós, tikós] que significa “caja” (para la administración o cuidado
de algo), es decir, administración de los intereses de la ciudad.
Bobbio, define la polis en una primera acepción como: “I Por polis. Se entiende
una ciudad autónoma y soberana, cuyo cuadro institucional está caracterizado
por una magistratura (o por una serie de magistraturas), por un consejo y por
una asamblea de ciudadanos (politai). NOCIÓN DE POLIS Y ACLARACIONES
SOBRE LA PERSISTENCIA HISTÓRICA Y SOBRE LA DIFUSIÓN GENERAL
DE LA CIUDAD-ESTADO”.21
20 Gómez de Silva, Guido. Breve Diccionario etimológico de la Lengua Española. El Colegio de México–Fondo
de Cultura Económica, México, ISBN: 968-16-2812-8. p. 552.
21 Op. cit., p. 1209.
44
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Este trabajo ya enuncia que cuando la transición se traduce en continuidad,
ruptura, truncamiento, reversión, etc., no siempre es consecuencia de la confusión conceptual que se produce cuando se califica a la política o al político sin
decantarlos correctamente.
En esa perspectiva, es observable que tampoco es suficiente con el hecho de que
la política, como doctrina, sea el oriente de la política, vista esta como actividad,
y que, a su vez, esa actividad la desempeñe un político que entienda la función,
bien como la administración de los intereses de la ciudad; como una actividad de
laboratorio científico-académica o, como en la praxis vil: la defensa de intereses
personales o de grupo.
Pero por otra parte, tampoco resulta suficiente el hecho de que el político (en
este caso, quienes toman las decisiones y las materializan cotidianamente en
actos administrativos de despacho y con ello hacen política) que forma parte
de la administración pública, cuente con un ambiente normativo moderno y
normalizado, cuya eficiencia se soporte en los recursos humanos, materiales,
financieros y tecnológicos necesarios.
1.2. Creación del Distrito Federal.
En el artículo 50, fracción 28 de la Constitución Federal de los Estados Unidos
Mexicanos de 1824, se determinó que era facultad del Congreso de la Unión: elegir un lugar que sirviera de residencia a los supremos poderes de la federación y
ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un estado.
El 18 de noviembre de 1824, el Congreso de la Unión decreto la creación del Distrito Federal, tomando como centro a la Plaza de la Constitución de la Ciudad de
México y un radio de 8,380 metros; el día 20 de noviembre, por instrucciones del
primer Presidente de México, Guadalupe Victoria, se publicó el decreto.
Antes de esta decisión la capital de la República había sido la capital del Estado
de México, situación que propició una serie de problemas que fueron superados
el 16 de enero de 1827, cuando la legislatura local declaró a Texcoco como capital
de la entidad.
Posteriormente, esta capital también cambió y se estableció en San Agustín de las
Cuevas (Tlalpan) desde 1827 y hasta 1830.
“El 24 de noviembre de 1824, siendo Gobernador del Distrito Federal Don
José María Tornel y Mendívil, fue electo Presidente Municipal de México Don
Francisco Fagoaga”.22
22 Ramo Elecciones de Ayuntamientos, Vol. 862, Exp. 4. Archivo Histórico del Distrito Federal; fondo del
Ayuntamiento de México.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
45
PLANO DEL PROYECTO DE ENSANCHE DE
LA CIUDAD DE MÉXICO, 1824
FUENTE: Benítez, Fernando, Historia de la Ciudad de México, Salvat Editores, S.A.,
Barcelona, 1984.
Es importante aclarar que para las elecciones municipales de 1824, se continuó
cumpliendo lo establecido en la Constitución de la Monarquía Española,
derogándose únicamente el Artículo 315, como se manifiesta en el Bando
46
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Público del Jefe Superior Político Interino de la Ciudad, Francisco Molinos del
Campo, fechado el 1º de diciembre de 1823, y que a la letra dice: “... El Soberano
Congreso Constituyente Mexicano ha decretado: Que se suspenda por esta vez el
Artículo 315 de la Constitución que interinamente rige, y prevenía la renovación
por mitad de los Ayuntamientos; y que los electores queden en libertad de
renovarlos en su totalidad, o de reelegirlos según les parezca, en los pueblos en
donde no se hubieren ya verificado las elecciones según el antiguo sistema, al
recibo de este Decreto”.23
Otro ejemplo de elecciones indirectas de Ayuntamientos la tenemos en el año de
1829. El Gobernador del Distrito Federal, José María Tornel y Mendívil, por medio
de un Bando Público informó a la ciudadanía del Distrito Federal, la renovación
parcial de los Ayuntamientos Constitucionales, eligiendo “los seis alcaldes, ocho
regidores últimos y un síndico; y siendo del cargo y responsabilidad de las mismas
corporaciones, cuidar se verifiquen la elección en el mes de diciembre, avisando
anticipadamente a los vecinos el día, he señalado el inmediato domingo 6 para el
nombramiento de los electores...” 24, se determinó que los electores se reunirían el
domingo 13 de diciembre, en la sala capitular del Palacio Municipal para hacer
el nombramiento de los seis alcaldes, ocho regidores, y un síndico que deben
reemplazarse: y al efecto nombrarán de entre ellos mismos dos escrutadores
conforme a lo dispuesto en la ley de la materia.
Con el decreto de creación del Distrito Federal, este se integró con la unión de
varias ciudades o municipios importantes, así como con pueblos y villas. De tal
manera en 1824 dio inicio el proceso de división territorial del Distrito Federal,
que se observa en uno de los planos de aquel año:
Por el norte: la porción norte de la entonces Villa de Guadalupe Hidalgo, terrenos
de la hacienda de Santa Ana Aragón, pueblo del Peñón de los Baños y Ticomán.
Por el oriente: la hacienda del Peñón de los Baños, terrenos de la hacienda de los
Reyes, pueblo de Santa Martha Acatitla y parte poniente de Ixtapalapa.
Por el sur: Churubusco, parte norte de Coyoacán, pueblo de Axotla y terrenos de
la hacienda de San Borja.
23 Op. cit., Exp. 8.
24 Op. cit., Exp. 12.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
47
Por el poniente: Santa María Nonoalco, zona en donde se ubica actualmente la
colonia San Pedro de los Pinos, poniente de Tacubaya, Chapultepec y Tacuba, así
como una porción territorial de la actual Delegación Azcapotzalco.
VISTA DE LA CIUDAD DE MÉXICO SIGLO XIX
FUENTE: www.metropoli.org.mx
1.2.1. Modificaciones territoriales y de estructura del Distrito Federal.
La sede de los poderes federales vivió fenómenos políticos generados por los
movimientos internos de la sociedad, con base en los criterios de la República
Federal o de la República Central, así como en las diferentes ideologías que de ellas
emanaron, por eso en el Distrito Federal, su forma de gobierno y territorio tuvieron
diversas modificaciones; como sucedió por Superior Orden el 20 de febrero de
1837, de acuerdo con lo prevenido en la sexta Ley Constitucional Conservadora
del año de 1836, pues fue suprimido el Distrito Federal y su territorio quedó a
cargo del Departamento de México, dentro del régimen centralista.
48
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
PLANO GENERAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO, 1869
FUENTE: Benítez Fernando. Historia de la Ciudad de México, Salvat Editores, S.A.,
Barcelona, 1984.
Así continuó hasta el año de 1846, en que el gobierno llamado “Libertador”,
restableció la vigencia de la Constitución Federal de 1824, recobrando el Distrito
Federal el carácter que le daba esa Ley Fundamental.
Pero fue hasta el 28 de marzo de 1848 cuando el Presidente Interino Manuel Peña
y Peña, desde Querétaro, autorizó al Gobernador del Distrito Federal, Juan María
Flores Terán, ejercer las funciones que le correspondían.
Otros cambios se dieron en el último período de gobierno de Antonio López de
Santa Anna, con el decreto del 16 de febrero de 1854, que ensanchó la extensión
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
49
que tuvo el Distrito Federal, comprendiendo entre sus límites las siguientes
poblaciones:
“... al norte, hasta el pueblo de San Cristóbal Ecatepec; al N.O., Tlalnepantla;
al poniente los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; al S.O., desde el límite
oriente de Huixquilucan, Mixcoac, San Ángel y Coyoacán; por el sur,
Tlalpan; por el S.E., Tepepan, Xochimilco e Iztapalapa; por el O., el Peñón
Viejo y entre este rumbo y el N. E. y N., hasta la medianía de las aguas del
lago de Texcoco”.25
Ese mismo decreto propició la división del Distrito Federal en ocho prefecturas
interiores, correspondientes a los ocho cuarteles mayores de la Ciudad de México
y en tres prefecturas exteriores:
• La de Tlalnepantla al norte;
• La de Tacubaya al occidente, y
• La de Tlalpan al sur.
1.2.2. Constitución Política de 1857.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, estableció, en
su Artículo 46, que sólo en caso de que los poderes federales fueran trasladados
a otro lugar, en el territorio del Distrito Federal se erigiría el Estado del Valle de
México.
“Artículo 46.- El Estado del Valle de México, se formará del territorio que en
la actualidad comprende el Distrito federal; pero la erección solo tendrá efecto
cuando los supremos poderes federales se trasladen a otro lugar” 26.
Posteriormente, el 6 de mayo de 1861, otro decreto dio al Distrito Federal la
siguiente división política:
I. Municipalidad de México;
II. Partido27 de Guadalupe Hidalgo;
III.Partido de Xochimilco;
IV.Partido de Tlalpan, y
V. Partido de Tacubaya.
25 Decreto del 16 de febrero de 1854; Dublán y Lozano, tomo VII, pp. 49-51.
26 Márquez Rábago, Sergio. Evolución constitucional mexicana. Editorial Porrúa. México, 2001, p 346.
27 Distrito o territorio de una jurisdicción o administración que tiene por cabeza un pueblo principal. www.buscon.
rae.es/draeI/
50
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Se prevenía, en el decreto, que el Gobernador del Distrito Federal, que en ese
año era Don Miguel Blanco, señalaría las villas, poblaciones y barrios que
correspondieran a cada demarcación, oyendo el parecer de los Ayuntamientos.
Así, en vista de dicha facultad, a partir del 5 de marzo de 1862, la división
territorial del Distrito Federal quedó de la siguiente manera:
I. Municipalidad de México.
II. Partido de Guadalupe Hidalgo, con las municipalidades de:
•Guadalupe Hidalgo, y
•Azcapotzalco.
III. Partido de Xochimilco, con las municipalidades de:
•Xochimilco;
•Tulyehualco;
•Tláhuac;
•San Pedro Atocpan
•Milpa Alta, y
•Hastahuacán.
IV. Partido de Tlalpan, con las municipalidades de:
•Tlalpan;
•San Ángel;
•Coyoacán;
•Iztapalapa, e
•Iztacalco.
V. Partido de Tacubaya, con las municipalidades de:
•Tacubaya;
•Tacuba;
•Santa Fe, y
•Mixcoac, (Ídem.).
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
EVOLUCIÓN DEL TERRITORIO DEL DISTRITO FEDERAL
FUENTE: www.metropoli.org.mx
51
52
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
El 29 de octubre de 1864, el Ayuntamiento de México informó a la población
que el Emperador Maximiliano y su esposa entrarían a la ciudad el día 30 de
octubre, a las diez de la mañana, instalándose por ese motivo el Imperio, y por
ende saliendo los poderes federales del Distrito Federal… “Con la Restauración
de la República y entrada de Benito Juárez a la Ciudad de México, el 15 de julio de
1867, se retomó la división territorial del 5 de marzo de 1862, la que permaneció
hasta el 31 de diciembre de 1899”.28
La Ley de Organización Política y Municipal del Distrito Federal, del 26 de
marzo de 1903, dividió el territorio en 13 municipalidades29, que fueron: “México,
Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Tacuba, Tacubaya, Mixcoac, Cuajimalpa, San
Ángel, Coyoacán, Tlalpan, Xochimilco, Milpa Alta e Iztapalapa”.30
Para el año de 1917, cuando se alcanzó el triunfo Constitucionalista, la división
territorial del Distrito no había cambiado mucho de aquel 1903. Al ratificarse como
residencia de los poderes federales el 13 de marzo de 1917, se configuró la Ley de
Organización del Distrito y Territorios Federales el 14 de abril de ese año.
Con base en la Constitución de 1917, el Distrito Federal quedó conformado por
las trece municipalidades que se señalaron en el año de 1903; y dicha división fue
modificada al crearse la municipalidad General Anaya en el año de 1924.
1.2.3. Reforma Constitucional y surgimiento del Departamento del Distrito
Federal.
En diciembre de 1928 se reformó el Artículo 73, fracción VI, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, dando nuevas bases para la organización
política y administrativa y suprimiendo el sistema municipal en el Distrito Federal,
encomendándose el gobierno del mismo al Presidente de la República: “... quien
lo ejercerá por conducto del órgano que determine la ley respectiva”.31
El órgano de gobierno creado por la Ley Orgánica (aprobada en diciembre de
1928 y entró en vigor en enero de 1929), recibió el nombre de Departamento del
Distrito Federal. Las facultades de decisión y de ejecución fueron encomendadas
a un Jefe del Departamento del Distrito Federal, bajo cuya autoridad fueron
puestos los servicios públicos y otras atribuciones ejecutivas. El funcionario sería
nombrado y removido libremente por el Presidente de la República.
28
29
30
31
Op. cit., Exp. 14.
Municipalidad: Ayuntamiento de un término (perímetro) municipal. www.buscon.rae.es/draeI/
Op. cit., Exp. 14.
http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_per.htm
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
53
En el artículo segundo de la Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales se
manifestó que: “El territorio del Distrito Federal se divide en un Departamento
Central y Trece Delegaciones”. El artículo tercero indicó que: “El Departamento
Central estará formado por las que fueron municipalidades de México, Tacuba,
Tacubaya y Mixcoac”. El artículo cuarto estableció que: “Las trece Delegaciones
serán: Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Ixtacalco, General Anaya, Coyoacán,
San Ángel, La Magdalena Contreras, Cuajimalpa,. Tlalpan, Iztapalapa,
Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac”.
Posteriormente, el 31 de diciembre de 1941, se aprobó la nueva Ley Orgánica
del Departamento del Distrito Federal, derogándose la Ley Orgánica anterior, de
1928.
El centro de la Ciudad de México en 1940,
se encuentra en construcción el edificio de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Fuente: Benítez, Fernando, Historia de la Ciudad de México, Salvat Editores, S.A., Barcelona
1984.
54
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
El artículo octavo de la nueva Ley manifestó que: “Para los efectos de esta Ley,
el Distrito Federal se divide:
a. En la Ciudad de México, y
b. En las delegaciones que serán: Villa Gustavo A. Madero, Azcapotzalco,
Ixtacalco, Coyoacán, Villa Álvaro Obregón, La Magdalena Contreras,
Cuajimalpa, Tlalpan, Iztapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac”.32
Para 1941, el territorio que se denominó sede del Departamento Central, se le
llamó Ciudad de México, y desapareció la Delegación General Anaya, cuyo
territorio se anexó a la Ciudad de México, quedando doce delegaciones en el
Distrito Federal. La división territorial establecida en la Ley Orgánica de 1941, se
modificó hasta el mes de diciembre de 1970, mediante reformas a dicha Ley.
Una de las reformas más significativas se observa en el Capítulo II, “Del Territorio”,
en su Artículo 10º: “El Distrito Federal o Ciudad de México se divide, para los
efectos de esta ley y de acuerdo a sus características Geográficas, Históricas,
Demográficas, Sociales y Económicas, en 16 Delegaciones...”.33
De tal manera, lo que fue la Ciudad de México se convirtió en Delegaciones:
Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza. (Ver mapa
de la Ciudad de México en la siguiente página).
1.2.4. Reforma Constitucional 1993.
El 21 de octubre de 1993 la Cámara de Diputados aprobó un decreto sobre reformas
constitucionales que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 del
mismo mes y que entró en vigor el 25 de noviembre de ese año.
Tal decreto comprende reformas a los artículos 31, 44, 73, 74, 79, 89, 104, 105,
107 y 122, así como la denominación del título V, adición de una fracción IX al
Artículo 76 y un primer párrafo al 199, además se derogó la fracción XVII del
Artículo 89 de la propia Constitución de la República.
La Asamblea de Representantes del Distrito Federal, que estaba en ejercicio,
siguió teniendo las facultades contenidas en las disposiciones que la crearon, y
32 Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de
1970.
33 Ídem.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
55
la III Asamblea de Representantes del Distrito Federal, con base en las reformas
y en el texto del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, asumió sus nuevas
facultades, sobre todo en materia legislativa.
56
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
El Artículo 122 es sin duda el más amplio en este proceso de cambio para mejorar la estructura del Distrito Federal y sigue vigente; determina que:
“El Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes de la Unión,
los cuales lo ejercerán por sí y a través de los órganos del Distrito Federal
representativos y democráticos, que establece esta Constitución”.34
La fracción VI, del artículo de referencia determina que: “El Jefe del Distrito
Federal será el titular de la Administración Pública del Distrito Federal. Ejercerá
sus funciones en los términos que establezca esta Constitución, el Estatuto de
Gobierno y las demás leyes aplicables...”.35 El inciso (a) de la fracción manifiesta
que: “El Jefe del Distrito Federal será nombrado por el Presidente de la República
de entre cualquiera de los Representantes a la Asamblea, Diputados Federales
o Senadores electos en el Distrito Federal, que pertenezcan al partido político
que por sí mismo obtenga el mayor número de asientos en la Asamblea de
Representantes.
El nombramiento será sometido a la ratificación de dicho órgano, que contará con
un plazo de cinco días para, en su caso, ratificarlo. Si el nombramiento no fuese
ratificado, el Presidente presentará a la Asamblea, un segundo nombramiento
para su ratificación dentro de un plazo de cinco días. Si no hubiera ratificación del
segundo nombramiento, el Senado hará directamente el nombramiento del Jefe
del Distrito Federal.
El reclamo ciudadano dio pauta a una mayor participación en la toma de decisiones
y para establecer un mejor sistema político y de gobierno local, motivó en el
Distrito Federal un conjunto de reformas que constituyen un complejo proceso
legislativo.
El Poder Constituyente Permanente “aprobó reformas a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos para proporcionar un nuevo marco de la
organización política de la capital de la República”.36
Posteriormente, el Congreso de la Unión “aprobó y expidió un ordenamiento para
regular todos aquellos aspectos del nuevo esquema de gobierno”.37 El Estatuto
34 http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
35 Ídem.
36 Decreto del 21 de septiembre de 1993, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 25 del mismo
mes y año.
37 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de Julio de 1994.
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
57
de Gobierno del Distrito Federal, con perfiles muy propios es, en términos
singulares, una constitución local para que la sede conjunta del gobierno federal
y del nuevo gobierno local impliquen la supervivencia y el mejor funcionamiento
del Distrito Federal.
El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal es en nuestro país un documento inédito,
novedoso y complejo, tanto en su naturaleza jurídica como en su contenido.
La adecuada distribución de las competencias más importantes del gobierno del
Distrito Federal, entre los ámbitos local y federal, así como regular las complejas
relaciones entre los Poderes de la Unión y los órganos locales de gobierno, han
sido motivos esenciales para la elaboración del Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal, y hoy mismo siguen siendo motivos importantes para la gran reforma
política que se está planteando a escala del Estado Mexicano y a nivel del Distrito
Federal.
Resultaba difícil que el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal dado a conocer
en julio de 1994, no considerara el ambiente político y social que entonces se
respiraba que desembocó en la propuesta de la Ley de Participación Ciudadana, con
la cual se buscaba institucionalizar las inquietudes ciudadanas. Con la propuesta
de creación de los Consejos de Ciudadanos se daba cauce a la ciudadanización de
la gestión pública en el Distrito Federal. Aunque la Ley no lo decía, se trataba de
una fórmula que permitiría llenar los vacíos de la carencia de cabildos y por lo
tanto de mecanismos para equilibrar la participación.
La elección de los 365 consejeros propietarios y suplentes que habrían de
conformar los 16 Consejos Delegacionales se realizó el 12 de noviembre de 1995.
La exclusión de los partidos políticos para proponer candidatos, como se aprobó
después de una intensa discusión tanto en la Asamblea como en el Congreso,
generó dudas entre muchos ciudadanos, se tenía la idea que el establecimiento de
los Consejos Ciudadanos podía estimular el vinculo político administrativo más
eficaz entre ciudadanos y gobernantes.
No era la panacea, pero si permitía prever que la orientación de la participación
ciudadana permitiría encauzar mejor las demandas y contribuir a restituir la
confianza perdida, sobre todo en la población con mayores carencias. El juicio
sobre su funcionamiento no sólo no existió, pero el que se dio informalmente
no ha sido muy justo. En apenas un año y medio se dio su consolidación y un
funcionamiento impecable, cuando era claro que apenas se iniciaba un camino, el
mismo que la reforma política de 1996 canceló inmersa en la práctica del consenso
partidario que finalmente se dio afectando también la tarea legislativa de los
58
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
ahora llamados diputados locales a quienes se les abolió lo que, sin duda, sería su
desempeño más importante: aprobar autónomamente el Estatuto de gobierno.
Un nuevo contexto se fue estructurando con la primera elección de Jefe de
Gobierno por sufragio universal, directo y secreto. La participación en el proceso
de la elección que desembocó el 6 de julio de 1997 fue amplia y de grandes
alcances. Se sentían involucrados no solamente los habitantes de la capital sino de
todo el país. El triunfo del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano del Partido
de la Revolución Democrática mostraba un cambio social y político por primera
vez en el Distrito Federal.
1.2.5. Transición del Departamento del Distrito Federal al Gobierno del
Distrito Federal.
La transición del Departamento del Distrito Federal a Gobierno del Distrito
Federal se fue gestando durante el transcurso de los años, comenzando esta
transformación en el año de 1976.
Hasta el año de 1997 aún se contaba con un Jefe del Departamento del Distrito
Federal, conocido tradicionalmente como Regente de la Ciudad, designado por el
Presidente de la República, pasando a un Jefe de Gobierno del Distrito Federal y
ocupando el cargo por elección popular, por lo que he aquí una síntesis cronológica
de dichos cambios:
• En 1975 se modifican los artículos 27, 73 y 115 constitucionales para dar
lugar a la legislación en materia de asentamientos humanos;
• Se presenta una iniciativa ante la Cámara de Diputados el 23 de diciembre
de 1986, en la cual se reforman los artículos 73 fracción VI, 79 fracción
V, 59 fracciones II y XVII, 110 primer párrafo, 111 primer párrafo y 127;
se deroga la fracción VI del Artículo 74 constitucional con el propósito de
establecer los medios para la descentralización y desconcentración de la
administración del Distrito Federal; establecer un órgano de representación
ciudadana, proponiendo la adición en la propia Constitución de las
facultades que ésta tendría;
• Derivado de la lucha social en el sentido de que la ciudadanía del Distrito
Federal, requería de elegir a sus gobernantes, en lugar de mantener una
administración que indirectamente está depositada por las leyes en el
Presidente de la República y era ejercida por la persona que éste designaba,
en 1987 se adiciona el Artículo 73 constitucional señalando que “como
un órgano de representación ciudadana en el Distrito Federal, se crea
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
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59
una Asamblea integrada por cuarenta representantes electos según el
principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos
electorales uninominales y por veintiséis representantes electos según
el principio de representación proporcional»; los representantes serán
electos cada tres años y por cada propietario se elegirá un suplente; se
establecen las facultades de la Asamblea, entre éstas: «dictar bandos,
ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno; proponer al
Presidente de la República la atención de problemas prioritarios a efecto
de que tomando en cuenta la previsión del gasto público, los considere
en el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal; recibir los
informes trimestrales que deberá presentar la autoridad administrativa del
Distrito Federal sobre la ejecución y cumplimiento de los presupuestos y
programas aprobados; citar a los servidores públicos; convocar a consulta
pública; formular las peticiones que acuerde el pleno de la Asamblea a
las autoridades administrativas competentes; analizar los informes
semestrales que deberán presentar los representantes que la integran;
aprobar los nombramientos de magistrados del Tribunal Superior de
Justicia que haga el Presidente de la República; expedir sin intervención
de otro órgano el Reglamento para su gobierno interior e iniciar ante
el Congreso de la Unión leyes o decretos en materia relativa al Distrito
Federal, constituyendo un órgano de representación ciudadana en el
Distrito Federal”;38
En 1988 se aprueba la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal, que reglamenta la fracción VI del Artículo 73 de la
Constitución;
La Cámara de Diputados emitió la Ley Orgánica de la Asamblea de
Representantes del Distrito Federal y ésta emitió su propio Reglamento;
Entre sus facultades la Asamblea de Representantes incluyó la
reglamentación de los usos de suelo, regulación de la tenencia de la tierra,
establecimiento de reservas territoriales y la vivienda;
La mencionada Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes, constó
de seis capítulos: 1. Disposiciones Generales; 2. De la naturaleza y
atribuciones de la Asamblea; 3. De la elección e instalación de la Asamblea;
4. De la organización de la Asamblea; 5. De la elaboración de los bandos,
ordenanzas y reglamentos, y 6. De las funciones de gestoría ciudadana;
Se establece la naturaleza y atribuciones de la Asamblea como órgano de
representación ciudadana, al cual se le faculta para expedir normatividad
de observancia general y obligatoria en el Distrito Federal; atender las
peticiones y quejas que formulen los habitantes, así como para dirigir
peticiones y recomendaciones a las autoridades competentes;
38 http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
60
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
• Se señalan facultades en materia de promoción y gestoría; participación
ciudadana y atribuciones relativas a citar a titulares de las unidades
centralizadas, órganos desconcentrados y entidades paraestatales; para
elaborar su propio presupuesto anual, señalando además las obligaciones de
sus miembros, los mecanismos de elección e instalación de la Asamblea, su
organización y los procedimientos, así como de gestoría ciudadana; además
de regular los aspectos ya contemplados en el Artículo 73 constitucional,
fracción VI;
• Se propone el diálogo para la Reforma Política en 1992, estableciéndose
120 días para ello, se establecieron como objetivos: modificaciones en la
naturaleza jurídica del Gobierno del Distrito Federal; fortalecimiento de las
atribuciones de la ARDF; perfeccionamiento de la representación vecinal y
mayor eficacia en la coordinación metropolitana;
• En 1993 se elabora un proyecto de Reforma Política del Distrito Federal,
con las siguientes características: transformación del gobierno como
dependencia de la administración pública federal, a un gobierno bajo
principios democráticos; otorgamiento de facultades legislativas a la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal, quien ratificará la
designación de delegados; el Congreso de la Unión dictará un Estatuto
de Gobierno del Distrito Federal, y establecimiento de Consejos de
Ciudadanos electos;
• El Ejecutivo Federal presenta esta iniciativa ante el Congreso de la Unión,
que lo aprueba el 6 de septiembre;
• La reforma tuvo como principal objetivo consolidar el ejercicio de los
derechos ciudadanos en el ámbito local y crear las instituciones de gobierno
local para la Ciudad de México;
• En 1994 se publica el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el
cual reglamenta los temas que no se agotan en la Constitución Federal,
destacando la participación de los habitantes del Distrito Federal a través
de los Consejos Ciudadanos. El Estatuto consta de seis títulos. El primero
de ellos contiene disposiciones generales referentes, entre otras cosas, al
carácter público y de interés general de sus normas, estableciendo a la
Ciudad de México como sede de los poderes de la Unión y la forma de
organización y funcionamiento del Distrito Federal;
• El Título Segundo se refiere a los derechos y obligaciones de carácter
público de los habitantes de la ciudad. El Título Tercero enmarca las
atribuciones de los poderes de la Unión con respecto al Gobierno del
Distrito Federal. El Título Cuarto define las bases de la organización y
facultades de los órganos locales del Gobierno del Distrito Federal, donde
regula las atribuciones de la ARDF, el Jefe del Distrito Federal y el Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal;
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
61
• El Título Quinto atiende la organización de la administración pública.
Las delegaciones, y las bases para la distribución de las atribuciones entre
órganos centrales y desconcentrados de la administración pública del
Distrito Federal;
• El Título Sexto, finalmente regula la integración, instalación, funciones y
competencias de los Consejos de Ciudadanos, y
• El ordenamiento referido dota al Distrito Federal de su propia administración
conformada por órganos centrales, desconcentrados y paraestatales.
Determina que las funciones de los Poderes del Distrito Federal estarán
a cargo del Congreso de la Unión, quienes lo ejercerán por medio de un
Jefe del Distrito Federal, la ARDF y un Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal.
En el año de 1998, se expide la Ley Orgánica de la Administración Pública
del Distrito Federal, estableciendo entre otras dependencias, la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI) y determinándole las siguientes
facultades:
• Proponer, coordinar y ejecutar las políticas en materia de planeación
urbana, así como formular, coordinar y evaluar los programas en esta
materia y realizar los estudios necesarios para la aplicación de las leyes de
asentamientos humanos y de Desarrollo Urbano del Distrito Federal;
• Formular, coordinar y evaluar el Programa de Desarrollo Urbano del
Distrito Federal;
• Elaborar y someter a la consideración del Jefe del Distrito Federal los planes
parciales de desarrollo urbano, programas especiales y de mejoramiento;
• Analizar y autorizar, previo acuerdo con el Jefe del Distrito Federal, los
cambios al Programa de Desarrollo Urbano y de los programas parciales,
especiales y de mejoramiento urbano;
• Prestar a las delegaciones, cuando así lo soliciten, la asesoría y el apoyo
técnico necesario para la actualización de sus planes parciales y especiales
de desarrollo urbano;
• Estrechar y fortalecer la coordinación del Distrito Federal con los tres
niveles de gobierno que inciden en la zona metropolitana de la Ciudad de
México y la región centro del país;
• Coordinar la realización de la planeación metropolitana, con la participación
que corresponda a los gobiernos estatales y municipales limítrofes, así
como a las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la
administración pública paraestatal del Distrito Federal, en las materias
señaladas en la Constitución y el Estatuto;
62
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
• Impulsar la formulación de convenios, normas y reglamentos, en los que
se concierte la voluntad política de los gobiernos que inciden en la zona
metropolitana;
• Fijar la política, estrategia, líneas de acción y sistemas técnicos a que debe
sujetarse la planeación urbana y el desarrollo económico, para fomentar
el mejoramiento y la protección del entorno ecológico de la Ciudad de
México;
• Integrar los programas sectoriales de mejoramiento urbano y delegacionales,
en el Programa General de Desarrollo Urbano de la ciudad, mantenerlos
actualizados y evaluar sus resultados;
• Realizar y desarrollar los proyectos urbanos de ingeniería y arquitectura,
así como algunos proyectos seleccionados de conjuntos arquitectónicos
específicos;
• Normar y proyectar conjuntamente con las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal competentes, las obras de restauración de
las zonas que sean de su competencia, y
• Proponer y vigilar el cumplimiento de las normas y criterios que regulan la
tramitación de permisos, autorizaciones y licencias previstas en la Ley del
Desarrollo Urbano del Distrito Federal, así como aquellos relativos al uso
del suelo.
La aprobación de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal permite contar
con un fundamento jurídico acorde a las condiciones actuales de la ciudad, que
se adecua a las nuevas técnicas urbanísticas, estimula el desarrollo económico
y establece normas de organización idóneas para una mejor administración del
desarrollo urbano, reforzando los mecanismos de coordinación intergubernamental
y de concertación y participación de los sectores público, social y privado.
La estructura de esta Ley incorpora aquellos aspectos tendientes a fomentar el
desarrollo, la desregulación y simplificación administrativa, la participación social
e incorpora nuevas figuras jurídicas tales como el reciclamiento del suelo, aspecto
útil en materia de redensificación para usos habitacionales; el régimen urbanístico
del suelo para el fomento del desarrollo económico mediante la aplicación del
Programa General, Programas Delegacionales y Parciales de Desarrollo Urbano
del Distrito Federal, para zonas señaladas como prioritarias por su potencial
de desarrollo, de fomento económico, de mejoramiento, de conservación o de
reciclamiento; el silencio administrativo, mediante el cual en el caso de no emitir
la autoridad resolución a trámites de los particulares, de acuerdo a lo que marca
Joaquín Mendoza Brik • La transición política en el Distrito Federal
63
la Ley de Procedimientos Administrativos, éstos quedan resueltos a favor de los
particulares.
Así fue como se dio la transformación del Distrito Federal, sin perder de vista
que, para dicha transformación se requería una reforma constitucional, amplia,
determinando y delimitando las facultades y la nueva manera en que la ciudad se
debía de administrar (anexo 1).
Sobre el particular cabe mencionar que de acuerdo con el Artículo 44 constitucional,
la sede de los poderes de la federación (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y capital
de los Estados Unidos Mexicanos es la Ciudad de México, sin embargo, como se
ha enunciado en este trabajo que la evolución normativa ha transformado esa sede
en el territorio del Distrito Federal, por lo que es necesario apuntar la diferencia
que existe entre ambos conceptos.
Como ya se ha mencionado anteriormente y con el propósito de hacer clara esta
diferencia el Distrito Federal fue establecido como lugar de residencia de los
poderes federales del país por la Constitución de 1824. Posteriormente sufrió
ampliaciones y cambios que lo definieron como un territorio compuesto por la
municipalidad de la ciudad de México y las 12 municipalidades circundantes:
Azcapotzalco, Coyoacán, Cuajimalpa, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa,
Magdalena Contreras, Milpa Alta, Álvaro Obregón, Tláhuac, Tlalpan y
Xochimilco.
Sin embargo es necesario enfatizar que conforme al Artículo 44 constitucional,
en la hipótesis de que el actual territorio del Distrito Federal se constituyera por
parte de la Federación y el Congreso General, en un Estado Libre y Soberano
se tendría que determinar previamente la localización y perímetro de la sede
de los poderes de la federación en algún otro estado de la República, o como
segregación territorial tomada en parte de este nuevo Estado Libre y Soberano
cuyo nombre está previsto como el Estado del Valle de México.
La definición de la sede de dichos poderes y capital de la República constituida
en un Distrito Federal, es un acto legislativo que obedece a momentos históricopolíticos impredecibles, por ello la Federación se reserva constitucionalmente
la atribución de determinar tanto su ubicación como su perímetro territorial.
Solamente como un ejemplo, se incluye en este trabajo un plano histórico de la
Ciudad de México en el que su perímetro fue redondo.
64
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
PLANO TOPOGRÁFICO DEL DISTRITO FEDERAL, 1824
FUENTE: Este plano redondo se encuentra en la Mapoteca Orozco y Berra de la Dirección
de Geografía y Meteorología. Colección Orozco y Berra, No. 1693, (AFINAH: DCCXXI V.63;0.551 x 0.731m).
El Decreto del 18 de noviembre de 1824 estipulaba que la ciudad de México
quedaría ubicada en un círculo cuyo centro sea la Plaza Mayor de esta ciudad
y su radio de 2 leguas, tal como se muestra en el “Plano topográfico del Distrito
Federal”. El plano fue realizado aproximadamente en 1830, tiene el norte hacia
arriba, lleva escala gráfica y fue publicado por la litografía de Salazar.
A proposición de don Lorenzo de Zavala, diputado por el estado de Yucatán y
presidente del Congreso General, se eligió a la ciudad de México residencia de los
Supremos Poderes de la Federación, en virtud de la facultad que la fracción XVIII,
del Artículo 50 de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos,
otorgaba a dicho Congreso.
CAPÍTULO II
LA NORMATIVIDAD CONSTITUCIONAL Y LEGAL
TRAYECTORIA LEGISLATIVA PARA LA
INSTRUMENTACIÓN DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL EN EL DISTRITO FEDERAL
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
67
2.1. La normatividad constitucional y legal de la propiedad. Trayectoria
legislativa.
El objeto del derecho de propiedad está constituido por todos los bienes
susceptibles de apropiación. Para que se cumpla tal condición, en general, se
requieren tres condiciones: que el bien sea útil, ya que si no lo fuera, carecería de
fin la apropiación; que el bien exista en cantidad limitada, y que sea susceptible
de ocupación, porque de otro modo no podrá actuarse.
Se considera que el derecho de propiedad pleno comprende tres facultades
principales: “uso (ius utendi), disfrute (ius fruendi) y disposición (ius abutendi)”,39
“distinción que proviene del Derecho romano o de su recepción medieval”.40 Tiene
también origen romano la concepción de la propiedad en sentido subjetivo, como
sinónimo de facultad o atribución correspondiente a un sujeto.
Por el contrario, en sentido objetivo y sociológico, se atribuye al término el
carácter de institución social y jurídica y, puede ser definida la propiedad como el
conjunto de derechos y obligaciones que definen las relaciones entre individuos y
grupos, con respecto a qué facultades de disposición y uso sobre bienes materiales
les corresponden.
El derecho de propiedad es el más completo que se puede tener sobre una cosa: la
cosa se halla sometida a la voluntad, exclusividad y a la acción de su propietario,
sin más límites que los que marca la Ley o los provocados por “la concurrencia
de varios derechos incompatibles en su ilimitado ejercicio”41 (limitaciones de
carácter extrínseco). “No obstante, el reconocimiento de que la propiedad, como
institución, está orientada a una función social”,42 implica que en la actualidad
existan limitaciones intrínsecas o inherentes al derecho; así como obligaciones
que se derivan de la propiedad en sí misma.
En la doctrina jurídica, especialmente aquellos ordenamientos con importante
influencia latina, se considera que el dominio o propiedad está integrado por tres
facultades o derechos:
39 Morán Martín, Remedios (2002). «Los derechos sobre las cosas (I). El derecho de propiedad y derecho de
posesión», Historia del derecho privado, penal y procesal. Tomo I, Parte teórica, Editorial Universitas, ISBN:
84-7991-143-3. El artículo 544 del Código Civil francés establece que “La propiedad es el derecho de gozar y
disponer de una cosa de la manera más absoluta, siempre que no se haga de ella un uso prohibido por las leyes
o por los reglamentos”.
40 Rodríguez Piñeres, Eduardo (1973). Derecho usual, 16ª ed., Bogotá: Temis, pág. 70.
41 Ibíd.
42 Hinestrosa, Fernando (2005). Apuntes de derecho romano: Bienes. Bogotá: Universidad Externado de Colombia,
pp. 23-24. «El concepto de dominio o propiedad como suma del ius utendi, el ius fruendi y el ius abutendi [...] no
es romano sino medieval. Fueron los cultores y expositores por cuenta propia del derecho romano (glosadores y,
en especial, los comentadores), quienes acuñaron esa idea, tan propia de su mentalidad como extraña al derecho
romano en sí».
68
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Ius utendi
El ius utendi es el derecho de uso sobre la cosa. El propietario tiene el derecho a
servirse de la cosa para sus intereses y de acuerdo con la función social del derecho,
siempre y cuando esas conductas no violen preceptos legales ya establecidos o
causen lesiones a los derechos de otros propietarios.
Ius fruendi
El ius fruendi es el derecho de goce sobre la cosa. En su virtud, el propietario
tiene el derecho de aprovechar y disponer los frutos o productos que genere el
bien. La regla general es que el propietario de una cosa es también propietario de
todo aquello que la cosa produzca, con o sin su intervención.
Los frutos pueden ser naturales o civiles. Los frutos naturales son aquellos que
la cosa produce natural o artificialmente sin detrimento de sus sustancias. En
ese aspecto se distinguen de los denominados productos: así, tratándose de un
manzanar, las manzanas son frutos naturales y la leña de los árboles son sus
productos.
Los frutos civiles están constituidos por aquellas sumas de dinero que recibe el
propietario por ceder a otro el uso o goce de la cosa. Usando el ejemplo anterior,
el fruto civil que percibe el propietario del manzanar es la renta que le es pagada
al darlo en arrendamiento. Tratándose de dinero, los frutos que percibe su
propietario son los intereses.
Ius abutendi
El ius abutendi es el derecho de disposición sobre la cosa. El propietario, bajo la
premisa de que la cosa está bajo su dominabilidad (poder de hecho y voluntad
de posesión), puede hacer con ella lo que quiera, incluyendo dañarla o destruirla
(disposición material), salvo que esto sea contrario a su función social: por
ejemplo, el propietario de un bien integrante del patrimonio cultural no puede
destruirlo y, de hecho, puede estar obligado a su conservación.
Del mismo modo, puede el propietario disponer de su derecho real (disposición
jurídica): así, puede enajenar la cosa, venderla, donarla y, en general, desligarse de
su derecho de propiedad y dárselo a otra persona; o incluso renunciar al derecho o
abandonar la cosa, que pasaría a ser res nullius. Son también actos de disposición
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
69
aquellos en los que el propietario constituye en favor de otra persona un derecho
real limitado, como el usufructo, la servidumbre, la prenda o la hipoteca.43
En conclusión, tiene el derecho real de dominio quien tenga estos tres principios
(uso, goce y disposición).
2.1.1. Caracteres del derecho de propiedad.
El derecho de propiedad es un poder moral, exclusivo y perfecto, pero con carácter
de limitación y subordinación, así como también perpetuo.
• Es un poder moral porque la apropiación que se hace del bien es reflexiva
y no instintiva, es decir, la destinación al fin se hace previo el conocimiento
del fin que se acepta libremente;
• Es un derecho exclusivo, derivado de la limitación esencial de la utilidad
en muchos objetos, que no puede aplicarse a remediar las necesidades
de muchos individuos a la vez. Por esta razón, no son bienes apropiables
los llamados de uso inagotable o bienes libres, que existen en cantidades
sobrantes para todos, como el aire atmosférico, el mar o la luz solar;
• Es un derecho perfecto. El derecho de propiedad puede recaer sobre la
sustancia misma de la cosa sobre su utilidad o sobre sus frutos: de aquí
deriva el concepto de dominio imperfecto según que el dominio se ejerza
sobre la sustancia (dominio radical) o sobre la utilidad (dominio de uso
o sobre los frutos, dominio de usufructo). Estas tres clases de dominio,
al hallarse en un solo sujeto, constituyen el dominio pleno o perfecto. El
derecho de propiedad es un derecho perfecto, pues por él, todo propietario
puede reclamar o defender la posesión de la cosa, incluso mediante un uso
proporcionado de la fuerza, y disponer plenamente de su utilidad y aun de
su substancia, con la posibilidad en determinados supuestos de destruir la
cosa;
• Es un derecho limitado o restringido por las exigencias del bien común,
por la necesidad ajena y por la ley, y subordinado, en todo caso, al deber
moral, y
43 Lasarte, Carlos (2002). Principios de Derecho civil. Tomo IV, Propiedad y derechos reales de goce. Madrid:
Marcial Pons, pp. 77. ISBN: 84-7248-987-6.
Este reconocimiento se produce a menudo con rango constitucional. Por ejemplo, el artículo 58, párrafo 2º, de la
Constitución de Colombia de 1991 afirma que “la propiedad es una función social que implica obligaciones”; el
artículo 33.2 de la Constitución española de 1978 establece que “la función social de estos derechos [propiedad
y herencia] delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes”; finalmente, el artículo 24 de la Constitución de
Chile declara que la propiedad estará sujeta a “las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social”,
función social que comprende “cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la
utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental”.
70
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
• Es perpetuo, porque no existe un término establecido para dejar de ser
propietario.
Clasificación.
Se puede esquemáticamente presentar la división de las especies de propiedad, de
acuerdo a lo siguiente:
Por sujeto
• Pública, si corresponde a la colectividad en general;
• Privada, cuando el derecho es o está asignado a determinada persona o
grupo y las facultades del derecho se ejercitan con exclusión de otros
individuos;
• Individual, si el derecho lo ejerce un solo individuo;
• Colectiva privada, cuando el derecho es ejercido por varias personas, y
• Colectiva pública, si la propiedad corresponde a la colectividad y es
ejercida por un ente u organismo público.
Por su naturaleza
• Propiedad mueble, si puede transportarse de un lugar a otro;
• Propiedad inmueble, o bienes raíces o fincas son las que no pueden
transportarse de un lugar a otro;
• Propiedad corporal, la que tiene un ser real y puede ser percibida por los
sentidos, como una casa, un libro, entre otros;
• Propiedad incorporal, si está constituida por meros derechos, como un
crédito, una servidumbre, entre otros;
• Por objeto;
• Propiedad de bienes destinados al consumo, y
• Propiedad de bienes de producción.
Modos de adquirir la propiedad
Los modos de adquirir la propiedad son aquellos hechos o negocios jurídicos que
producen la radicación o traslación de la propiedad en un patrimonio determinado.
A este modo de adquirir la propiedad se le llama también “Título” y existen
diversas clasificaciones, por ejemplo:
• A título universal;
• A título oneroso y gratuito;
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
71
• Originarios, y
• Derivados.
Modos de adquisición
Los modos de adquirir el dominio pueden clasificarse en originarios o derivativos,
singulares o universales, onerosos o gratuitos, entre vivos o por causa de
muerte.
Los modos de adquirir son:
•
•
•
•
•
•
La tradición;
La ocupación;
La accesión;
La usucapión o prescripción adquisitiva;
La sucesión por causa de muerte, y
La Ley.
2.1.2. Evolución constitucional y legal de la propiedad privada y sus
modalidades.
Para el contexto de la presente tesis se debe hacer referencia a que la historia
legislativa del derecho urbano en México data por una parte de la Constitución
vigente de 1917, en la cual se imponen modalidades a la propiedad en materia
urbana (de uso de suelo), aunado a ello se suman los grandes problemas urbanos
que hicieron crisis en la década de los años setenta, cuyo Artículo 27, en sus
párrafos primero y tercero, define claramente que:
… La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites
del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha
tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a las particulares,
constituyendo la propiedad privada.
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de
regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa
de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo
equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas
necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
72
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y
restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios;
para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y
explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la
pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería,
de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural,
y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad...
Este artículo ha evolucionado desde 1917 de la siguiente manera:
DIARIO OFICIAL
1.
10-enero-1934
Aclaración 10 de
marzo.
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EN VIGENCIA
CONTENIDO DE LA
REFORMA
No se señala en
transitorio.
Abajo.
Modifica los párrafos tercero, cuarto, quinto; divide la fracción I en dos párrafos;
modifica la fracción VI y la adiciona con dos párrafos, recibiendo texto de la
fracción VII; adiciona las fracciones VIII a XVIII.
Cambia el concepto pequeña propiedad, por pequeña propiedad agrícola en
explotación, al igual, varia el concepto pueblos, rancherías y comunidades, por
núcleos de población.
Dispone que corresponde a la Nación el dominio directo de todos los yacimientos
minerales u orgánicos.
La fracción I, se divide en dos párrafos con mismo texto; dispone en la fracción VI,
que fuera de las corporaciones y núcleos de población que de hecho o por derecho
guarden el estado comunal, o de los núcleos dotados, restituidos o constituidos
en centros de población agrícola, ninguna otra corporación civil podrá tener en
propiedad o administrar por sí, bienes raíces o capitales impuestos sobre ellos.
Determina que los núcleos de población, que de hecho o por derecho guarden el
estado comunal, tendrán capacidad para disfrutar en común las tierras, bosques y
aguas que les pertenezcan o que se les hayan restituido o restituyeren.
Precisa que la división, o reparto que se hubiere hecho con apariencia de legítima
entre los vecinos de algún núcleo de población y en la que haya habido error o
vicio, podrá ser nulificada.
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CONTENIDO DE LA
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Se crean: una dependencia directa del Ejecutivo Federal encargada de la aplicación
de las leyes agrarias y de su ejecución, un cuerpo consultivo, una Comisión Mixta
compuesta de representantes iguales de la Federación, de los Gobiernos locales, y
de un representante de los campesinos, así como los comités particulares ejecutivos
para cada uno de los núcleos de población, y comisariados ejidales.
Fija el que las solicitudes de restitución o dotación de tierras o aguas se presentarán
en los Estados y Territorios directamente ante los gobernadores y dispone su
substanciación; los expedientes pasarán entonces al Ejecutivo Federal para su
resolución.
La dependencia del Ejecutivo y el Cuerpo Consultivo Agrario dictaminará sobre
la aprobación, rectificación o modificación de los dictámenes formulados por las
Comisiones Mixtas, con las modificaciones que hayan introducido los gobiernos
locales.
Las tierras que deban ser objeto de adjudicación individual, deberán fraccionarse
precisamente en el momento de ejecutar las resoluciones presidenciales conforme
a las leyes reglamentarias.
Se agrega al Distrito Federal para que el legislador fije la extensión máxima de tierra
de que pueda ser dueño un solo individuo o sociedad legalmente constituida.
Elimina el tiempo en que se hará el pago de expropiaciones y baja el rédito a un
tipo de interés que no exceda de 3% anual; y dispone que habrá una Deuda Agraria
Local para garantizar el pago de la propiedad expropiada, en términos de una ley
del Congreso Federal.
2.
6-diciembre-1937
No se señala en
transitorio.
Adiciona la fracción
VII con dos párrafos.
Dispone que son de jurisdicción federal las cuestiones por límites de terrenos
comunales. El Ejecutivo Federal se avocará a su conocimiento y la resolución se
podrá reclamar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin perjuicio de su
ejecución.
74
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
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3.
9-noviembre-1940
ENTRADA
EN VIGENCIA
No se señala en
transitorios.
CONTENIDO DE LA
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Adiciona parte final
del párrafo sexto.
Dispone que, tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos,
líquidos o gaseosos no se expedirán concesiones y la ley reglamentaria determinará
la forma en que la Nación llevará a cabo las explotaciones de esos productos.
4.
21-abril-1945
No se señala en
transitorios.
Modifica el párrafo
quinto.
Dispone que son propiedad de la Nación las aguas de las lagunas y esteros que se
comuniquen con el mar; las de los lagos interiores de formación natural ligados a
corrientes constantes; las de los ríos y afluentes. Decreta que las aguas del subsuelo
pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por
el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público, o se afecten otros
aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y
utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de
propiedad nacional.
5.
12-febrero-1947
No se señala en
transitorios.
Abajo.
Se reforma en la fracción X el párrafo primero y adición de un segundo; en la
fracción XIV adición de un párrafo tercero, y en la fracción XV, adición de cinco
párrafos.
En la fracción X, modifica el término terrenos por tierras en el primer párrafo,
y en el segundo, dispone que la superficie o unidad individual de dotación a
comunidades, no será menor de diez hectáreas de terreno de riego o humedad o,
equivalentes en otras clases de tierras.
Dispone, en el nuevo párrafo de la fracción XIV, que contra la privación o
afectación agraria ilegales de tierras o aguas, los dueños o poseedores de predios
agrícolas o ganaderos, en explotación, con certificado de inafectabilidad, podrán
promover juicio de amparo.
Precisa, en la fracción XV, lo que se considera como pequeña propiedad agrícola,
y la fija en cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en
otras clases de tierras en explotación y establece equivalencias en otros tipos de
terreno.
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CONTENIDO DE LA
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Considera, también como pequeña propiedad, las superficies que no excedan
de doscientas hectáreas en terrenos de temporal o de agostadero susceptible de
cultivos especificados, y la necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de
ganado mayor a su equivalente en ganado menor.
Determina que cuando se mejore la calidad de sus tierras para la explotación
agrícola o ganadera la propiedad no podrá ser objeto de afectaciones agrarias aun
cuando se rebasen los máximos señalados.
6.
2-diciembre-1948
Al día siguiente de su
publicación.
Modifica el párrafo
segundo de la
fracción I.
Regula que el Estado, de acuerdo a sus intereses públicos y atendiendo a la
reciprocidad, podrá, con juicio de la Secretaría de Relaciones Exteriores, autorizar
a los Estados extranjeros para adquirir, en la sede de los Poderes Federales,
propiedad privada de bienes inmuebles para sus embajadas o legaciones.
7.
20-enero-1960
En fecha de su
publicación.
Reforma los párrafos
cuarto a séptimo y la
fracción I.
Determina que corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos
naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas. Elimina
la referencia a fosfatos, y amplia el dominio directo sobre minerales susceptibles de
ser aprovechados como fertilizantes; así como el espacio situado sobre el territorio
nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional.
Adiciona también las aguas marinas interiores, y los cauces, lechos o riberas de
los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la Ley.
Se dispone que tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos,
líquidos o gaseosos, no se otorgarán contratos, ni subsistirán los que se hayan
otorgado.
En la fracción I, elimina la restricción de que sólo los mexicanos por nacimiento
o por naturalización y las sociedades mexicanas, podrán adquirir el dominio de
combustibles minerales en la República Mexicana.
76
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
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EN VIGENCIA
CONTENIDO DE LA
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Agrega, nuevamente en el párrafo primero, la zona restringida a los extranjeros,
consistente en una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta
en las playas, en donde, por ningún motivo, podrán adquirir el dominio directo
sobre tierras y aguas.
Dispone que el Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales
y suprimirlas.
8.
29-diciembre-1960
Erratas 7/I/61
En fecha de
publicación.
Adiciona el párrafo
sexto.
Determina que corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir,
transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica con objeto de la prestación del
servicio público; por lo anterior, no se otorgarán concesiones a los particulares.
9.
8-octubre-1974
En fecha de su
publicación.
Abajo.
Elimina la referencia a territorios en la fracción VI, primer párrafo, fracción XI,
inciso c), fracción XII, primer párrafo, y fracción XVII, inciso a).
10.
6-febrero-1975
En fecha de su
publicación.
Modifica el párrafo
sexto y adiciona un
séptimo.
Adiciona la prohibición constitucional de otorgar, o para que subsistan, concesiones
en materia de minerales radioactivos; la Nación llevará a cabo la explotación de
éstos en los términos de Ley Reglamentaria. Dispone que el aprovechamiento de
los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación
de sus aplicaciones, sólo sean pacíficas.
11.
6-febrero-1976
Al día siguiente de su
publicación.
Reforma el párrafo
tercero.
Agrega que la Nación al regular, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la
riqueza pública, lo hará en beneficio social; y para lograr el desarrollo equilibrado
del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
Se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos; para
disponer, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades.
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12.
6-febrero-1976
77
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CONTENIDO DE LA
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Vigente 120 días
después de su
publicación.
Adiciona el párrafo
octavo.
Integra el concepto de zona económica exclusiva, situada fuera del mar territorial
y adyacente a éste, en donde la Nación ejerce los derechos de soberanía y las
jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. Dispone su extensión de
doscientas millas náuticas desde la cual se mide el mar territorial.
13.
3-febrero-1983
Al día siguiente de su
publicación.
Se adicionan las
fracciones XIX y XX.
El Estado dispondrá medidas para la impartición de justicia agraria, garantizar la
seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal, la pequeña propiedad,
y la asesoría legal de los campesinos.
Promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, generar bienestar con
su participación en el desarrollo nacional, y fomento a la actividad agropecuaria
y forestal.
14.
10-agosto-1987
Al día siguiente de su
publicación.
Se reforma el párrafo
tercero.
La Nación dictará las medidas necesarias para preservar y restaurar el equilibrio
ecológico.
15.
6-enero-1992
Al día siguiente de su
publicación.
Abajo.
Reforma el párrafo tercero y fracciones IV; VI, primer párrafo; VII; XV y XVII;
adiciona los párrafos segundo y tercero a la fracción XIX; y deroga las fracciones
X a XIV y XVI.
La Nación dictará las medidas necesarias para el fomento de la agricultura, de la
ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio
rural.
78
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
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CONTENIDO DE LA
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Precisa que las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de
terrenos rústicos únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento
de su objeto.
Establece límites para tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas,
ganaderas o forestales. La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el
número mínimo de socios de estas sociedades; asimismo, señalará las condiciones
para la participación extranjera. Reconoce la personalidad jurídica de los núcleos
de población ejidales y comunales y protege su propiedad sobre la tierra, para
asentamiento humano y actividades productivas.
La ley regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y
de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos
por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o
con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir
sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; fijará
los requisitos y otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de
enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia, que prevea la ley.
Ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total
de las tierras ejidales.
La Asamblea General es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o
comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal
o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el
órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones
de la asamblea.
Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien
hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de
tierras.
Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos
de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque.
Considera pequeña propiedad la superficie que no exceda por individuo de ciento
cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de, adiciona, palma,
agave o nopal.
El excedente de tierras, deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro
del plazo de un año, si no se enajena, la venta se hará mediante pública almoneda,
y se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley reglamentaria.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
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CONTENIDO DE LA
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Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes
que deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a
embargo ni a gravamen ninguno.
La Ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria.
16.
28-enero-1992
Al día siguiente de su
publicación.
Se modifican las
fracciones II y III.
Dispone que las asociaciones religiosas constituidas en los términos del Artículo
130 constitucional y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer
o administrar, los bienes indispensables para su objeto.
Las instituciones de beneficencia, pública o privada, con objeto lícito, no podrán
adquirir más bienes raíces que los indispensables para su objeto, con sujeción a lo
que determine la ley reglamentaria.
FUENTE: Tabla construida por el Dr. Sergio Márquez Rábago, en Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, sus reformas y adiciones, pp. 41-57.
Sobre el tema de la función social de la propiedad, el investigador de este
trabajo considera importante transcribir la ponencia del Ministro Guillermo I.
Ortiz Mayagoitia, Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la
inauguración del Sexto Encuentro Internacional de Derecho Ambiental. 1° de
octubre de 2007.
“Nunca antes, la humanidad se había enfrentado a problemas ambientales
tan graves y profundos, como los de este milenio que iniciamos. Estos
temas tienen hoy una importante dimensión jurídica y constitucional, que
es justamente la que convoca su reunión.
La conformación de los estados nacionales implicó un debate sobre la
propiedad de los recursos de la naturaleza. En los episodios más remotos,
las fronteras delimitaban apenas un espacio terrestre.
Conforme avanzaron los tiempos se fueron ampliando los dilemas
constitucionales: el mar y los ríos navegables, el subsuelo, el espacio aéreo,
80
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
así como los diversos usos y explotaciones dieron cabida a nuevos debates
y definiciones multinacionales, muy características de la posguerra del
siglo xx.
La pregunta fundamental se centraba en definir ¿qué parte del mundo le
correspondía a cada nación?
En el siglo xxi, nuevos temas aparecen desafiantes para la teoría y práctica
del derecho constitucional e internacional. Existen recursos como las
frecuencias electromagnéticas, las órbitas satelitales, el mar profundo, entre
otros muchos temas, que no parecen tener solución por el viejo derrotero de
la propiedad de los estados.
En este nuevo milenio, los recursos naturales no parecen ya infinitos. Por
el contrario, reconocemos que se agotan y que se deterioran debido a una
explotación sin miras a futuro. Sin responsabilidad social.
El derecho a la propiedad, desde la Roma clásica, se definía con tres
elementos típicos: el ius utendi, el ius fruendi y el ius abutendi. Es decir,
que el dueño tenía el derecho de uso, el derecho de usufructo y el derecho
“del abuso” de aquello que le perteneciera.
Actualmente, el avance en materia de derechos humanos fue ganando
terreno. El medio ambiente, entendido como una unidad global, no debe
ser propiedad de nadie.
No debe haber lugar para el ius abutendi en materia ecológica, ni por parte
de las personas, ni por parte de los estados.
Esa parece ser la esencia del derecho ambiental: proscribir el abuso de la
naturaleza.
El medio ambiente es una condición mínima y básica para la existencia y
supervivencia humana. Por ello, forma parte de los derechos fundamentales
que merecen el respaldo de todo estado constitucional, democrático y de
derecho.
En este sentido, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
fue reformada el 28 de junio de 1999, para incluir en su Artículo 4° la
disposición relativa a que “toda persona tiene derecho a un medio ambiente
adecuado para su desarrollo y bienestar”.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
81
Sin agenda política de ningún tipo, el Poder Judicial de la Federación busca
estar siempre preparado para afrontar los retos de los nuevos tiempos, para
defender la supremacía constitucional en el ordenamiento jurídico.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido algunas tesis
jurisprudenciales, en las que se ha reconocido expresamente el valor
jurídico de la defensa al ambiente.
Por ejemplo, cuando la legislación de los estados comenzó a incluir algunos
criterios ambientales, como la edad máxima de los vehículos destinados
al transporte público, la actuación judicial acompañó esos esfuerzos
legislativos:
La Segunda Sala de esta Suprema Corte determinó en 2004, que las reglas
en materia ambiental son plenamente exigibles. Se dijo que “…la sociedad
está interesada en que la prestación del servicio público de transporte
se realice en condiciones de seguridad y ocasionando el menor impacto
ambiental”.
En otro ejemplo, cuando los automóviles eléctricos fueron una realidad,
fue posible darles un trato fiscal preferencial –sin que éste resultara inconstitucional– justamente por “razones de naturaleza social y ambiental”, tal y como lo estableció la Segunda Sala, apenas el año pasado.
Con esto, quiero mostrar a ustedes un cambio importante en el modelo de
derecho que rige a los recursos naturales y al medio ambiente, que parece ir
evolucionando: la ecología es un asunto de verdadero interés público, y no
puede estar sujeto a los viejos esquemas de propiedad del siglo pasado.
“La protección y restauración del ambiente es un ámbito en el que el
Constituyente ha considerado, que la simple interacción de los particulares
en el marco de la ley es insuficiente…por el contrario…es un sector en el
que el gobierno debe erigirse en gestor y garante directo de los intereses
públicos en juego”. (Esta, es una cita tomada de una tesis de la Primera
Sala, de este Alto tribunal, emitida en el año de 2006).
El desarrollo de las diversas normas, principios, postulados e instituciones
en materia de medio ambiente, han dado lugar al derecho ambiental, como
una rama del conocimiento jurídico, con un perfil y características propias
y particulares.
82
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
En este “Sexto Encuentro Internacional de Derecho Ambiental”, concurren
las organizaciones y las personas con mayor autoridad en la materia, para
disertar durante varias horas, sobre los retos y desafíos del presente y del
futuro, en esta trascendente materia.
En todo ámbito del conocimiento, las investigaciones y propuestas
académicas, junto con las reflexiones y aportaciones de los expertos en los
campos prácticos, inciden directamente en la confección de las normas y
en los elementos de juicio de quienes impartimos justicia.
El día de hoy el periódico El Universal, reporta un dato muy interesante:
un grupo de cerca de 400 jóvenes estudiantes participaron en un ejercicio,
en el cual simularon la Asamblea General de las Naciones Unidas. Como
resultado, acordaron la Declaración de los Jóvenes de México ante el Cambio
Climático, con un listado de 21 propuestas que –se dice– se entregarán a la
ONU en días próximos.
Sin duda, el medio ambiente es una preocupación que trasciende a las
generaciones. La preocupación de la juventud dará lugar a que los acuerdos
internacionales tengan una mayor recepción en cada uno de los países.
Felicito pues, a todas las instituciones que han unido sus esfuerzos para
hacer realidad este encuentro. Estoy seguro de que sus trabajos serán
de gran utilidad y trascendencia para el desarrollo de nuestro Estado de
derecho y del derecho ambiental a nivel internacional.
Ahora si me lo permiten, procederé a la inauguración formal. En la Ciudad
de México, Distrito Federal, en la sede de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación siendo las nueve horas con cuarenta minutos, del primer día de
octubre de 2007, declaro formalmente inaugurados los trabajos del Sexto
Encuentro Internacional de Derecho Ambiental”.
Retomando el tema, el Artículo 27 de nuestra Carta Magna ha sufrido diferentes
modificaciones a través del tiempo, sin embargo es importante observar el desarrollo
conceptual y legislativo del citado artículo, para lo cual, debemos destacar que un
antecedente directo se encuentra en la Ley de Desamortización del 25 de junio de
1856, imponiendo modalidades a la propiedad en materia agraria.
Uno de los principales objetivos de imponer modalidades a la propiedad
imperantes en ese tiempo era la circulación de la riqueza, tal y como se desprende
de la exposición de motivos de la Ley de Desamortización la cual dice: “Uno de
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
83
los mayores obstáculos para la prosperidad y engrandecimiento de la Nación es
la falta de movimiento o libre circulación de la propiedad raíz, base fundamental
de la riqueza pública”.
Dicha Ley dio pie al Artículo 27 de la Constitución de 1857 el cual determinaba:
“La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento,
sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley
determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos
con que ésta haya de verificarse. Ninguna corporación civil ó eclesiástica,
cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá capacidad
legal para adquirir en propiedad ó administrar por sí bienes raíces, con la
única excepción de los edificios destinados inmediata y directamente al
servicio u objeto de la institución”.
La historia de la propiedad en México arranca de la Bula: Breve Noverint Universi,
del Papa Alejandro VI, expedida el 4 de mayo de 1793, que resolvía el conflicto
entre los derechos de las Coronas de España y Portugal a las tierras descubiertas.
Por esta Bula se fijó el territorio que a España pertenecía y el que correspondió a
la Corona Lusitana. De aquí partió la declaración de pertenecer, en virtud de los
descubrimientos, las tierras y suelo de las Indias al Real.
Para el año de 1795, el libre comercio también tuvo un desarrollo institucional
grande en la Nueva España, teniendo como propósito la modificación de los
derechos de propiedad. Este reglamento atacó al monopolio que operaba en
los almacenes alrededor del consulado de México, por lo cual se crearon los
consulados de Veracruz y Guadalajara en 1795, situación que trajo un desarrollo
institucional en la Nueva España realizando una modificación en los derechos de
propiedad.
Luego del despojo, los excesos constitucionales a la propiedad privada produjeron
la primera gran concentración de la propiedad de tierras en México y con ello
el detonante básico de la guerra de independencia de 1810, trayendo como
consecuencia inmediata la promulgación de los Sentimientos de la Nación o, 23
puntos dados por Morelos para la Constitución (Sentimientos de la Nación, 14 de
septiembre de 1813), que en su Artículo 17 mencionaba:
”Que a cada uno se le guarden las propiedades y respete en su casa como
en un asilo sagrado señalando penas a los infractores”.44
44 Tena Ramírez, Felipe. Leyes Fundamentales de México 1808-1989. Ed. Porrúa, S.A., 15ª Edición, México,
1989, p. 30.
84
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Tras la presentación ante el Congreso de Chilpancingo de los Sentimientos de la
Nación, este documento fue tomado como base para la creación de la primera
Constitución verdadera de nuestro país. La Constitución de Apatzingán, (Decreto
Constitucional para la libertad de la América Mexicana, promulgado el 6 de
noviembre de 1813), sancionada en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, tenía
por objetivo regir el país mientras México se liberaba de los españoles y podía
crear otro documento mejor elaborado. Contiene ideas sobre igualdad, soberanía,
seguridad, propiedad y libertad, disponía en sus Principios o Elementos
Constitucionales:
“Capítulo III, De los Ciudadanos:
Artículo. 17.- Los transeúntes serán protegidos por la sociedad, pero sin
tener parte en la institución de sus leyes. Sus personas y propiedades gozarán
de la misma seguridad que los demás ciudadanos, con tal que reconozcan
la soberanía é independencia de la Nación, y respeten la religión católica,
apostólica, romana.
Capítulo V De la Igualdad, seguridad, propiedad y
libertad de los ciudadanos:
Artículo 24.- La felicidad del pueblo y de cada uno de los ciudadanos
consiste en el goce de la igualdad, seguridad, propiedad y libertad. La
íntegra conservación de estos derechos es el objeto de la institución de los
gobiernos, y el único fin de las asociaciones políticas.
Artículo 34.- Todos los individuos de la sociedad tienen derecho a adquirir
propiedades y disponer de ellas a su arbitrio con tal de que no contravengan
a la ley.
CAPÍTULO XII DE LA AUTORIDAD DEL SUPREMO GOBIERNO
Al Supremo Gobierno toca privativamente:
Artículo 165.- Hacer que se observen los reglamentos de policía. Mantener
expedita la comunicación interior y exterior: y proteger los derechos de la
libertad, propiedad, igualdad, y seguridad de los ciudadanos: usando de
todos los recursos que le franquearán las leyes”.
Por su parte, el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, (noviembre,
de 1822) dado en la ciudad de México el 18 de diciembre de 1822, en sus artículos
9, 10 y 12 dispuso que:
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
85
“El Gobierno Mexicano tiene por objeto la conservación, tranquilidad y
prosperidad del Estado y sus individuos, garantizando los derechos de
libertad, propiedad, seguridad e igualdad legal, y exigiendo el cumplimiento
de los deberes recíprocos”.
Artículo 10.- “La casa de todo ciudadano, es un asilo inviolable. No podrá
ser allanada sin consentimiento del dueño, ó de la persona que en el
momento haga veces de tal, que no podrá negar á la autoridad pública para
el desempeño de sus oficios. Esto se entiende en los casos comunes; pero
en los delitos de lesa-magestad divina y humana, ó contra las garantías,
y generalmente en todos aquellos en que el juez, bajo su responsabilidad,
califique que la ligera tardanza que demandan estas contestaciones puede
frustrar la diligencia, procederá al allanamiento del modo que estime
más seguro, pero aun en esta calificación quedará sujeto a la misma
responsabilidad”.
Artículo 12.- “La propiedad es inviolable, la seguridad, como resultado de
esta y de libertad”.
Así mismo, el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (10 de
enero de 1823), dispuso que:
Artículo 34.- “Luego que el Emperador sancione el presente reglamento,
nombrará con el mayor secreto, para el caso de su muerte, ó de notaria
impotencia física ó moral, legalmente justificada, una regencia de uno á
tres individuos de su alta confianza é igual número de suplentes. Estos
nombramientos se guardarán en una caja de hierro de tres llaves, la que se
meterá dentro de otra de la misma materia y con igual número de llaves
distintas. Esta arca existirá siempre en el lugar que el Emperador designe,
de que dará noticia a los tenedores de las llaves, que serán: de una de la arca
interior, el Emperador mismo, de otra el decano del consejo de estado, y de
la tercera el presidente del supremo tribunal de justicia. De las exteriores
tendrá una el príncipe heredero, que ya pasa de los doce años de edad, y
en su defecto el arzobispo de esta corte; otra el jefe político de la misma, y
otra el confesor del emperador”.
“La impotencia se calificará por el cuerpo legislativo, oyendo previamente
una comisión de nueve individuos de su seno, de los cuatro secretarios
de estado y del despacho, y de los dos consejeros que sigan en el orden
de antigüedad al decano del de estado. Las arcas se abrirán á su tiempo
en presencia de una Junta presidida por el príncipe heredero, convocada
86
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
por el ministerio de relaciones, y compuesta de una comisión del cuerpo
legislativo, de los cuatro secretarios de estado y del despacho, de los dos
consejeros arriba dichos, y de los tenedores respectivos de las llaves de las
arcas. En seguida de este acto se reunirá la regencia sin pérdida de tiempo
en el palacio imperial, y los individuos otorgarán ante el cuerpo legislativo
el juramento siguiente”.
“N.N. (aquí los nombres) juramos por Dios y por los Santos Evangelios,
que defenderemos y conservaremos la religión, católica, apostólica,
romana, y la disciplina eclesiástica sin permitir otra alguna en el imperio:
que seremos fieles al emperador: que guardaremos y haremos guardar el
reglamento político y leyes de la monarquía mexicana, no mirando en cuanto
hiciéremos sino al bien y provecho de ella: que no enajenaremos, cederemos
ni desmembraremos parte alguna del imperio: que no exigiremos jamás
cantidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa sino las que hubiere decretado
el cuerpo legislativo; que no tomaremos jamás á nadie su propiedad: que
respetaremos sobre todo la libertad política de la nación, y la personal
de cada individuo: que cuando llegue el emperador á ser mayor (en caso
de impotencia se dirá qué cuando cese la imposibilidad del emperador)
le entregaremos el gobierno del imperio, bajo la pena, si un momento lo
dilatamos, de ser habidos y tratados como traidores: y si en lo que hemos
jurado o parte de ello, lo contrario hiciéremos, no debemos ser obedecidos,
antes aquello en que contraviniéremos será nulo y de ningún valor. Así
Dios nos ayude y sea en nuestra defensa; si no, nos lo demande”.
CAPÍTULO SEXTO
Del gobierno supremo con relación a las provincias y pueblos del imperio.
Artículo 48.- “Hacer lo que prohíben, ó no hacer lo que ordenan las leyes, es
un delito. El jefe político, cuyo principal objeto es el sostén del orden social
y de la tranquilidad pública, usará de todas sus facultades para prevenir el
crimen y sostener la libertad, la propiedad y la seguridad individual”.
SECCIÓN SÉPTIMA
Del gobierno particular de las provincias y pueblos, con relación al supremo
del imperio.
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CAPÍTULO ÚNICO
De los diputados provinciales, ayuntamientos y alcaldes.
Artículo 90.- “No omitirán diligencia, Primero: para formar y remitir
cuanto antes al gobierno supremo el censo y estadística de su distrito:
Segundo: para extirpar la ociosidad y promover la instrucción, ocupación y
moral pública: Tercero: para formar de acuerdo con el jefe político, y enviar
al gobierno supremo para su aprobación planes juiciosos, según los cuales,
pueda hacerse efectivo en plena propiedad, entre los ciudadanos indígenas
y entre los beneméritos é industriosos, el repartimiento de tierras comunes
ó realengas, salvo los ejidos precisos a cada población”.
Entre los antecedentes de los principios generales del derecho en México se tiene
la aclaración tercera al Acta de Casamata de fecha 1º de febrero de 1823, la cual
dispone que:
“Los ciudadanos gozarán de sus respectivos derechos conforme a nuestra
peculiar Constitución, fundada en los principios de igualdad, propiedad
y libertad, conforme a nuestras leyes, que los explicarán en su extensión,
respetándose sobre todo sus personas y propiedades que son las que corren
más peligro”.
Por su parte, la Constitución del 4 de octubre de 1824 solo consideraba el aspecto
político, pero no penetraba en los problemas económicos y sociales del país, pues
a nadie se le ocurría que para construir una nueva nación era necesario destruir
antes el régimen heredado por la Colonia, basado en la desigual repartición de la
propiedad de la tierra y en la explotación del trabajo humano, por lo que solo el
Artículo 30 del Acta Constitutiva de la Federación del 31 de enero de 1824 hacía
mención a los derechos del hombre y del ciudadano, sin especificar el derecho de
propiedad.
“Artículo 30.- La nación está obligada a proteger por leyes sabias y justas
los derechos del hombre y del ciudadano”.45
Y, en su Sección 4ª de las atribuciones del presidente y restricciones de sus
facultades, dispuso:
“Artículo 112.- Las restricciones de las facultades del presidente; son las
siguientes:
45 Ídem., p. 170.
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Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
3ª. El Presidente no podrá ocupar la propiedad de ningún particular ni
corporación, ni turbarle en la posesión, uso ó aprovechamiento de ella; y si
en algún caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad general
tomar la propiedad de un particular ó corporación, no lo podrá hacer sin
previa aprobación del senado, y en sus recesos, del consejo de gobierno,
indemnizando siempre á la parte interesada á juicio de hombres buenos
elegidos por ella y el gobierno.”
Para el año de 1836 y con la entrada en vigor de las leyes constitucionales
promulgadas el 29 de diciembre del mismo año se establece en su Artículo 2º:
“Son derechos del mexicano:
III. No poder ser privado de su propiedad, ni de libre uso y aprovechamiento
de ella en todo ni en parte. Cuando algún objeto de General y Pública
utilidad exija lo contrario, podrá verificarse la privación, si tal circunstancia
fuera calificada por el presidente y sus cuatro ministros en la capital, por
el Gobierno y Junta Departamental en los Departamentos, y el dueño, sea
Corporación Eclesiástica o secular, sea individuo particular, previamente
indemnizado a tasación de dos peritos, nombrado el uno de ellos por él, y
según las leyes el tercero en discordia, caso de haberlo…”.46
El 25 de agosto de 1842, se emitió un nuevo proyecto para reformar la Constitución.
Por primera vez, en su Artículo 7º, fracción II, le da la calidad de garantía
individual a la propiedad.
“Artículo 7º.- La Constitución declara a todos los habitantes de la República
el goce perpetuo de los derechos naturales de libertad, igualdad, seguridad
y propiedad…”.47
Por lo que respecta al Artículo 27 de la Constitución, en cuanto a la propiedad, la
historia es diferente y cuenta con más antecedentes, la Constitución de 1824 no
impone modalidades a la propiedad, solo hace mención a ella en el Artículo 147,
prohibiendo la pena de confiscación de los mismos, lo anterior resulta fácil de
entender por el contexto histórico en el cual se gesta esta Carta Magna:
“Artículo 147.- Queda para siempre prohibida la pena de confiscación de
bienes”.
46 Ídem., p. 209.
47 Op. cit., Tena Ramírez, p. 308.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
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El Artículo 27 de nuestra Carta Magna ha sufrido diferentes modificaciones
a través del tiempo, sin embargo es importante retomar cual fue el desarrollo del
citado artículo, debemos destacar que un antecedente directo se encuentra en la
Ley de Desamortización del 25 de junio de 1856, imponiendo modalidades a la
propiedad en materia agraria.
Uno de los principales objetivos de imponer modalidades a la propiedad
imperantes en ese tiempo era la circulación de la riqueza, tal y como se desprende
de la exposición de motivos de la Ley de Desamortización la cual dice: “Uno de
los mayores obstáculos para la prosperidad y engrandecimiento de la Nación es
la falta de movimiento o libre circulación de la propiedad raíz, base fundamental
de la riqueza pública”.
Dicha Ley dio pie al Artículo 27 de la Constitución de 1857 el cual determinaba que:
“La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento,
sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley
determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos
con que ésta haya de verificarse. Ninguna corporación civil ó eclesiástica,
cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá capacidad
legal para adquirir en propiedad ó administrar por sí bienes raíces, con la
única excepción de los edificios destinados inmediata y directamente al
servicio u objeto de la institución”.
Lo anterior resulta fácil de entender en el contexto histórico en el cual se
gesta esta Carta Magna, sin embargo, resulta útil pergeñar algunos conceptos en
torno al tema, ya que en la ciencia del Derecho, la propiedad es el poder directo e
inmediato sobre un objeto o bien, por la que se atribuye a su titular la capacidad
de disponer del mismo, sin más limitaciones que las que imponga la ley. Es el
derecho real que implica el ejercicio de las facultades jurídicas más amplias que
el ordenamiento jurídico concede sobre un bien.
2.1.3. Modalidades al ejercicio del derecho de dominio, para la ordenación
territorial.
Por su parte, la historia conceptual del actual Artículo 26 de la Constitución
es relativamente reciente, data de: 1ª Reforma. Diario Oficial de la Federación,
03-02-1983; 2ª Reforma. DOF, 07-04-2006. Sin embargo, tiene como primeros
antecedentes la creación del Consejo Nacional Económico, que tenía dentro de
sus facultades, las de planear y desarrollar económicamente al país, y la primera
Ley Orgánica del Departamento de Presupuesto Nacional, durante la década de
los años 20 del siglo pasado.
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Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Para 1930 y como se puede observar en la línea del tiempo contenida en el
presente trabajo, se expidió la Ley sobre Planificación General de la República,
la cual tenía como cometido principal elaborar el Plano Nacional de México,
posteriormente y a raíz de todos estos cuerpos legislativos, aunado a la crisis que
atravesaban varias naciones del mundo, incluyendo nuestro país, se elabora el
primer Plan Sexenal (1934-1940).
A partir de dicho Plan Sexenal se desarrollan diversos proyectos y planes a través
de estrategias que se encaminaron siempre al estudio y práctica de directrices
que condujeran al país al crecimiento planeado, por supuesto sobre el suelo y
su íntima relación con la propiedad sujeta a las modalidades que dicte el interés
público.
El 6 de febrero de 1976 se realizan diferentes reformas constitucionales (artículos
25, Rectoría del Estado en la orientación económica; 26, Planeación del desarrollo
integral; 115, Asentamientos humanos y desarrollo urbano) que dan pauta para la
planeación en general, culminando con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano del
12 de Mayo de 1978; que para los efectos de esta investigación, es de destacarse
que, inciden directamente en la facultad constitucional consistente en establecer
modalidades al ejercicio del derecho de dominio (propiedad), mediante la
ordenación y regulación de los asentamientos humanos.
Finalmente, para situarnos en el contexto de la presente tesis debemos mencionar
que la historia legislativa del derecho urbano en México data por una parte de la
Constitución vigente de 1917 en la cual se imponen modalidades a la propiedad
en materia urbana, aunado a ello se suman los grandes problemas urbanos que
hicieron crisis en la década de los años setenta.
2.2. El sistema Nacional de Planeación.
El concepto de Sistema Nacional de Planeación ha sido referido como el Sistema
Nacional de Planeación Democrática, esto desde la creación de la Ley de
Planeación con Miguel de la Madrid Hurtado en 1982.
A partir de la creación de ese sistema se crea una nueva ideología regional.
Para efectos de comprender este término, se define el concepto de Planeación
Democrática como:
“el conjunto articulado de relaciones funcionales, emanado de un sistema
de planeación en el que participan todos los sectores de la población;
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
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que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí,
con la organización de diversos grupos sociales con las autoridades de
las entidades federativas, a fin de efectuar acciones de común acuerdo,
mediante responsabilidades y funciones establecidas, dando por resultado
distintos documentos que se distinguen y su jerarquía, cobertura espacial
y temporal o la función específica a cumplir dentro del sistema”48.
Cabe mencionar que dentro de los objetivos del Plan de Desarrollo Nacional para
1985 se encontraban:
• Establecer el Sistema Nacional de Planeación Democrática como
instrumento a través del cual el Estado y la sociedad civil definen el
rumbo a seguir, para avanzar en la consecución de los objetivos políticos,
económicos y sociales del proyecto nacional, e
• Incorporar técnicas y métodos de planeación al proceso de toma de
decisiones federales, estatales, municipales y de grupos sociales.
Las etapas y documentos que genera el Sistema Nacional de Planeación Democrática
son:
• Formulación: Diagnósticos; objetivos y prioridades; estrategias y políticas;
compatibilidad e integración. Documento que genera: Plan Nacional de
Desarrollo;
• Instrumentación: Diagnósticos; análisis de coyuntura; metas, responsables
y recursos; políticas e instrumentos; vertientes. Documento: Programas
Operativos Anuales;
• Control: Seguimiento y análisis de programación; Plan y programas;
Relación con POAS; detección y ajuste de desviaciones. Documento:
Reportes (elaboración y ejecución del PND y los programas), y
• Evaluación: Cuantificación y valoración de resultados; Plan y programas;
Evaluación del funcionamiento del SNPD. Documento: Informe de
gobierno y reportes anuales (resultados del PND y Programas del SNPD).
Los programas que presenta el Plan Nacional de Desarrollo son: nacionales,
regionales y especiales. –Para efectos del presente estudio se hará mención
a lo que se refiere a los regionales y especiales, ya que estos últimos pueden
considerarse, como de carácter regional.
48 http://xml.cie.unam.mx/xml/se/pe/tesis.xml
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Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
2.2.1. Modificaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Para 1970 la legislación existente en materia de asentamientos humanos, regulaba
aspectos relacionados con la urbanización dejando un amplio vacío respecto a
planeación o programación del desarrollo urbano y ordenamiento territorial.
Como materia relacionada, y con el fin de delinear las pautas del desarrollo
del país, se expidió en 1974 la Ley de Población, facultándose al Estado para
fomentar la adecuada distribución de la población. Es en los años setenta,
cuando el creciente problema que representaban los asentamientos humanos y
la casi ausencia de instrumentos jurídicos para orientar el desarrollo urbano
en las entidades federativas planteó el imperativo de establecer disposiciones
legislativas para el ordenamiento territorial de los centros de población.
Lo anterior, aunado con la importancia que a nivel internacional adquirió la
preparación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos
Humanos (comúnmente conocida como Hábitat I) verificada en el año de 1976,
en Vancouver Canadá, desembocó en un esfuerzo nacional que se materializó en
las siguientes acciones: El 6 de febrero de 1976 se publicó en el Diario Oficial de
la Federación el decreto de Reformas y Adiciones a los artículos 27, 73 y 115 de
la Constitución General de la República.
FUENTE: Benítez, Fernando, Historia de la Ciudad de México, Salvat Editores, S.A.,
Barcelona, 1984.
En el párrafo tercero del Artículo 27 constitucional, se consignó la facultad que
tiene la Nación para dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
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humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras,
aguas y bosques a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la
fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población,
constituyéndose así las modalidades o limitaciones urbanísticas a la propiedad.
En la fracción XXIX-C del Artículo 73 constitucional se consignó la facultad
del Congreso Federal para expedir las leyes que establezcan la concurrencia
del Gobierno Federal, de los estados y de los municipios, para cumplir con los
fines del párrafo tercero del Artículo 27 constitucional. En el Artículo 115 de
la Constitución se estableció que los estados y municipios, en el ámbito de sus
competencias, expidieran las leyes y reglamentos y disposiciones administrativas
en lo que se refiere a centros urbanos para cumplir los fines previstos en el párrafo
tercero del Artículo 27 constitucional y que cuando dos o más centros urbanos
situados en territorios de dos o más entidades federativas formaran o tendieran
a formar una continuidad geográfica, la federación, las entidades federativas
y los municipios respectivos, planificarían y regularían de manera conjunta y
coordinada el desarrollo de dichos centros.
2.2.2. Ley General de Asentamientos Humanos.
Previamente a la conferencia de la ONU “Hábitat I” se publica en el Diario
Oficial de la Federación el 26 de mayo de 1976, la Ley General de Asentamientos
Humanos. Dicha Ley sirvió de base para que las entidades federativas
expidieran sus respectivas leyes en la materia, así como planes, programas y
otras disposiciones jurídicas en materia de desarrollo urbano; de igual forma se
establecieron instancias dedicadas a la planeación y administración urbana. En el
Artículo 1° de la Ley que se comenta se estableció claramente su objetivo:
I. Establecer la concurrencia de los municipios, de las entidades federativas
y de la federación, para la ordenación y regulación de los asentamientos
humanos en el territorio nacional;
II. Fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población, y
III. Definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercerá sus
atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos,
reservas y destinos de áreas y predios.
En el Artículo 3o. se estableció el objetivo básico de la legislación urbanística:
constituir un instrumento para mejorar las condiciones de vida de la población
rural y urbana.
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Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
FUENTE: Benítez, Fernando, Historia de la Ciudad de México, Salvat Editores, S.A.,
Barcelona, 1984.
De igual forma la Ley General de Asentamientos Humanos estableció que la
ordenación de los asentamientos humanos se llevará a cabo mediante la planeación
y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población, conforme lo prevén los programas de Desarrollo Urbano
respectivos. El Artículo 4o. dejó las bases del Sistema Nacional de Programación
Urbana; constituido por: Un Programa Sectorial de Desarrollo Urbano (ámbito
federal); Programas Estatales de Desarrollo Urbano; Programas de Zonas
Conurbadas; Planes o Programas Municipales de Desarrollo Urbano.
Acciones inmediatamente posteriores la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal (diciembre 1976), se contempló la creación de la Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), y se integraba la Comisión
Nacional de Desarrollo Urbano como una entidad encargada de la definición
de políticas y objetivos en materia de asentamientos humanos. La regulación
ambiental de los asentamientos humanos se enfatiza en ese momento, con la
creación tanto de la Subsecretaría de Mejoramiento del Medio Ambiente (1976)
como la Dirección General de Ecología Urbana, dependiente de la SAHOP
(1977). En 1978 se crea el Plan Nacional de Desarrollo Urbano derivado de la
Ley General de Asentamientos Humanos. Cabe destacar que en el período 19761982 se expidieron planes de ordenamiento de seis grandes zonas conurbadas,
programas sectoriales de suelo urbano, el Programa Nacional de Vivienda 19801982; se crearon diversas reservas territoriales y un Programa Nacional de
Desarrollo Ecológico de los Asentamientos Humanos.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
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En diciembre de 1981, se adicionó la Ley General de Asentamientos Humanos,
con un capítulo denominado “de la tierra para vivienda”, señalándose que era
de utilidad pública la adquisición de terrenos para este fin, de acuerdo con lo
previsto en los programas de desarrollo urbano y de vivienda.
Para 1982 se creó la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), que
substituyó a la SAHOP. La SEDUE funcionaba en tres subsecretarías: Desarrollo
Urbano; Ecología y Vivienda. En el mismo año se promulgo la Ley Federal
de Protección al Ambiente que establecía las normas para la conservación,
protección, preservación, mejoramiento y restauración del medio ambiente, de
los recursos que lo integran, y las relativas a la prevención y control sobre los
contaminantes.
En 1982 se iniciaron los trabajos legislativos que desembocan en la llamada
“Reforma Municipal” modificándose el Artículo 115 constitucional, en los
términos que actualmente conocemos, por virtud del decreto publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983. En dicha Reforma
se confieren mayores facultades a los municipios en materia financiera y de
administración hacendaria.
De igual forma, las fracciones V y VI del multicitado numeral en los siguientes
términos: La fracción V del Artículo 115 constitucional otorgó a los municipios,
en los términos de las leyes federales y estatales relativas, facultades para
formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de Desarrollo Urbano
Municipal. Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales,
controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones, intervenir en la
regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos
para construcciones, y participar en la creación y administración de reservas
ecológicas, expidiendo para tal efecto y de conformidad con los fines señalados en
el párrafo tercero del Artículo 27 constitucional, los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarias.
La fracción VI del mismo artículo consignó que, cuando dos o más centros urbanos
situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen
o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades
federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias,
planearán y regularán de manera conjunta y coordinada, el desarrollo de dichos
centros de población, en apego a la Ley Federal en la materia.
Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 3 de
febrero de 1983 se reformaron los artículos 25 y 26 de la Constitución General,
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Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
el primero asigna al Estado la rectoría del Desarrollo Nacional, quien planeará,
conducirá, coordinará, regulará y fomentará la actividad económica nacional,
sujetándola a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio
general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio
ambiente (principio de desarrollo sustentable).
Respecto al Artículo 26, se estableció la responsabilidad del Estado para organizar
un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, de conformidad
con los fines del proyecto nacional contenidos en la propia Constitución.
La planeación será democrática, incorporando en el plan y programas de desarrollo
las aspiraciones y demandas de los diversos sectores de la sociedad. En 1983 se
crea la Subsecretaría de Ecología, dependiente de la SEDUE, que retomó las
atribuciones de la anterior Dirección de Ecología Urbana, elaborando el Programa
Nacional de Ecología 1984-1988. El 7 de febrero de 1983 el Congreso de la Unión y
las legislaturas de los estados aprobaron la inscripción en la Constitución General
de la República del derecho a la vivienda, en los siguientes términos:
“Artículo 4.- Toda familia tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna
y decorosa, la ley establecerá los instrumentos y apoyos a fin de alcanzar
tal objetivo...”.49
En el mismo año, se promulgan la Ley de Planeación y la Ley Federal de Vivienda.
Teniendo como fundamento la Ley de Planeación, se expide por una parte, el Plan
Nacional de Desarrollo 1983-1988; y como una acción sectorial derivada de dicho
instrumento de planeación, se crearon tanto el Programa Nacional de Vivienda
1980-1982, como el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 19841988.
El 7 de febrero de 1984 se reformó y adicionó la Ley General de Asentamientos
Humanos especialmente en lo que se refiere al capítulo V: “De la tierra para
el Desarrollo Urbano y la Vivienda”. En 1987 se reformaron los artículos 27
y 73, fracción XXIX inciso G de la Constitución Mexicana, con el objeto de
incrementar las atribuciones del Estado para imponer modalidades a la propiedad,
tendientes a la protección, preservación y restauración del equilibrio ecológico,
así como para facultar al Congreso Federal para “expedir leyes que establezcan
la concurrencia de los gobiernos de los estados y municipios en el ámbito de sus
49 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
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respectivas competencias en materia de protección al ambiente y de preservación
y restauración del equilibrio ecológico”. Para 1988 se expide la Ley General de
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, vigente desde el 1o. de marzo
de 1988. Periodo 1989-1994.
El Sistema Nacional de Planeación para el periodo de referencia se sustentó en el
Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, cuya expresión sectorial fue el Programa
Nacional de Desarrollo Urbano 1990-1994, mismo que se orientaba en función de
las siguientes directrices:
1) La transformación del patrón territorial de distribución de los asentamientos
humanos de conformidad con las políticas de descentralización y desarrollo
económico;
2) El mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos, con trato preferencial
hacia los grupos sociales más necesitados, y
3) El fortalecimiento de la capacidad municipal respecto al ordenamiento y
regulación de los centros de población.
Sobre las bases contenidas tanto en la Ley General de Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente como en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, se
aprobó el Programa Nacional de Protección al Medio Ambiente 1990-1994.
Se expidió igualmente el Programa Nacional de Vivienda 1990-1994, derivado
del Plan Nacional de Desarrollo. El 25 de mayo de 1992 por decreto publicado en
el Diario Oficial de la Federación se creó la Secretaría de Desarrollo Social.
El 6 de Enero de 1992, se publican en el Diario Oficial de la Federación, diversas
reformas al Artículo 27 constitucional, reglamentadas por la nueva Ley Agraria, en
vigor desde el 27 de febrero de 1992. Dichos ordenamientos fortalecen la capacidad
de decisión de los ejidos y comunidades, vinculando las disposiciones urbanísticas
con el desenvolvimiento de la vida rural, con franco respeto al medio ambiente.
Lo anterior permitió tener una visión jurídica unitaria de los conceptos “urbano”,
“rural”, y lo “ambiental”, tradicionalmente separados. El 1º de diciembre de 1992
fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de Aguas Nacionales,
reglamentaria de los párrafos quinto y sexto de la Constitución General de la
República, y cuyo objeto es el regular y administrar en todo el territorio nacional
las aguas consideradas en el Artículo 27 constitucional, redefiniendo el papel del
Estado, los sectores social y privado para mejorar el aprovechamiento del agua.
Para 1993 se establece el “Programa de 100 Ciudades”, operado a través de cinco
líneas de acción:
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Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
a) Administración Urbana y regulación del uso de suelo;
b) Suelo urbano y reserva territoriales;
c) Vialidad y transporte;
d) Atención de aspectos ambientales, y
e) Renovación urbana de los centros de las ciudades.
El fin básico del Programa de 100 Ciudades, consistía en la mejor distribución de
la población para abatir la concentración registrada en el crecimiento continuo en
las metrópolis mexicanas. Las facultades de la Secretaría de Desarrollo Social,
quedaron definidas en el Artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
el 28 de Diciembre de 1994. En 1992 se crean dos dependencias federales como
organismos desconcentrados de la Secretaría de Desarrollo Social: a) El Instituto
Nacional de Ecología (INE) con carácter normativo, y b) La Procuraduría Federal
de Protección al Ambiente (PROFEPA) como instancia de vigilancia y control de
la normatividad ambiental.
2.2.3. Ley de Planeación.
La planeación urbana tiene sus orígenes en la Ley sobre Planeación General de la
República (1930), la cual tuvo como objetivo coordinar y encauzar las actividades
de las distintas dependencias del gobierno para conseguir el desarrollo material
y constructivo del país, a fin de realizarlo en una forma ordenada y armónica, de
acuerdo con su topografía, su clima, su población, su historia y tradición, su vida
funcional, social y económica, la defensa nacional, la salubridad pública y las
necesidades presentes y futuras.
Para lograr dicho objetivo se propuso la elaboración del “Plano Nacional de
México”, que comprendía aspectos como la división del territorio nacional
en zonas, clasificándolas de acuerdo con sus características, sus funciones y
los diferentes usos a que se destinasen; la planeación y zonificación urbana
y regional, y la formación de los planos reguladores del Distrito y territorios
federales entre otros.
A partir de entonces se elaboraron planes sexenales con el fin de delimitar las
directrices de las secretarías de Estado y apoyar el desarrollo de los diferentes
sectores.
Para 1976, se publicó en el Diario Oficial de la Federación las reformas
constitucionales a los artículos 27, 73 y 115, con lo cual se sentaron las bases
jurídicas para la planeación urbana en México. Es importante destacar que
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
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en ese mismo año se promulgó la Ley General de Asentamientos Humanos y
conjuntamente se creó la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas
(SAHOP), para operar las políticas para el desarrollo urbano y regional.
En 1978, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto presidencial
que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, donde los objetivos fueron:
1. Racionalizar la distribución en el territorio nacional de las actividades
económicas y de la población, localizándolas en las zonas de mayor
potencial del país;
2. Promover el desarrollo urbano integral y equilibrado en los centros de
población;
3. Propiciar condiciones favorables para que la población pueda resolver sus
necesidades de suelo urbano, vivienda, servicios públicos, infraestructura
y equipamiento urbanos, y
4. Mejorar y preservar el medio ambiente que conforman los asentamientos
humanos.
El 1983 se conforma la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y es en este
mismo año que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la nueva Ley
de Planeación que derogó a la Ley sobre Planeación de 1930, la cual define a la
planeación como la ordenación racional y sistemática de acciones, considerando
aspectos tales como la regulación y promoción de la actividad económica, social,
política y cultural.
El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, tiene entre sus objetivos: Alcanzar un
desarrollo urbano más equilibrado en el territorio y ordenado al interior de los
centros de población, lo cual se ve reflejado en el Programa Nacional de Desarrollo
Urbano y Vivienda 1984-1988, donde en el Capítulo II se estableció “Impulsar
el ordenamiento y la regulación del crecimiento de los centros de población”. El
Capítulo III de “Estrategias”, presentó cuatro líneas básicas de acción, dos de las
cuales se refieren al desarrollo urbano; una se refiere al ordenamiento territorial
y otra, al ordenamiento de los centros de población.
Para 1992, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal sufre algunas
modificaciones, con el propósito de conformar a la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) donde su atribución en materia de desarrollo urbano y regional y
ordenación del territorio se enmarca en el Artículo 32 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal. De acuerdo con esta ley, las funciones y
atribuciones de la Secretaría son las siguientes: en materia de ordenación del
territorio, proponer las políticas generales de ordenación del territorio de los
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Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
asentamientos humanos y del desarrollo urbano, así como proyectar la ordenación
del territorio de los centros de población y la distribución de la población, en
coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal que correspondan, o bien proponer a las autoridades estatales la fundación
de centros de población; promover y participar, conforme a la competencia de
la Federación, en los mecanismos de planeación regional que se convengan con
las entidades federativas con la participación de los municipios, para coordinar
acciones e inversiones que propicien la ordenación del territorio de zonas
metropolitanas o de sistemas de centros de población cuya relación lo requiera.
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano de 1990-1994, se fundamentó en
tres temas básicos: 1. El reordenamiento territorial; 2. El mejoramiento de los
servicios urbanos, y 3. El fortalecimiento municipal y desarrollo de los centros de
población. Dichos objetivos derivan del Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994.
Para 1993, se publica la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que
incide en las atribuciones de la SEDESOL, específicamente el Capítulo III trata:
“De la planeación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y
del desarrollo urbano de los centros de población”, donde el Artículo 12 indica
los diversos tipos de planes y programas a través de los cuales se llevará a cabo
la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos
humanos y del desarrollo urbano de los centros de población.
En materia de desarrollo urbano para 1995-2000 el Plan Nacional de Desarrollo
estableció como objetivos: propiciar el ordenamiento de las actividades económicas
y de la población conforme a las potencialidades de las ciudades y las regiones
que todavía ofrecen condiciones propicias para ello, e inducir el crecimiento de
las ciudades en forma ordenada, de acuerdo con las normas vigentes de desarrollo
urbano y bajo principios sustentados en el equilibrio ambiental de los centros de
población, acciones atribuidas a la Secretaría de Desarrollo Social.
A partir de los objetivos rectores planteados en el Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006, se define como parte de la misión de SEDESOL en el contexto
institucional, instrumentar la Política de Ordenación del Territorio, para que sea
complementaria a la Política de Desarrollo Urbano y Regional. Se establece que,
para lograr este objetivo, se asegurará que confluyan las aspiraciones locales con
las directrices nacionales en el marco del Pacto Federal. En este quehacer, se
considera como un vínculo fundamental el Ordenamiento Ecológico, competencia
de SEMARNAT.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
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Para cumplir esta misión, la Secretaría de Desarrollo Social elaboró el Programa
Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 (PNDUOT), en el cual se establecen los principios, objetivos, estrategias y líneas de
acción que determinan las acciones del Gobierno Federal en la materia.
El PNDU-OT propone establecer una política de ordenación del territorio que
integre todos los ámbitos espaciales que ocupa el sistema de asentamientos
humanos, desde las localidades rurales, pequeñas y dispersas, hasta las grandes
metrópolis, en un esquema de planeación y actuación que combata las causas
estructurales de la pobreza y la marginación; que permita maximizar la eficiencia
económica del territorio y que fortalezca la cohesión política, social y cultural del
país, en un marco de sustentabilidad.
En este sentido, el PNDU-OT plantea tres objetivos estratégicos de gran visión,
enfocados al horizonte del año 2006 y al escenario del 2025:
• Maximizar la eficiencia económica del territorio, garantizando su cohesión
social y cultural;
• Integrar un Sistema Urbano Nacional en sinergia con el desarrollo regional
en condiciones de sustentabilidad, e
• Integrar el suelo urbano apto para desarrollo como instrumento de soporte
para la expansión urbana.
Para cumplir con estos tres objetivos de gran visión, se definieron tres estrategias
específicas, altamente complementarias entre sí:
• Diseñar, proyectar, promover, normar y articular, en el contexto del Pacto
Federal, una Política de Estado de Ordenación del Territorio y de Acción
Urbana Regional;
• Diseñar, proyectar, promover, normar y coordinar, en el contexto del Pacto
Federal, una Política Nacional de Desarrollo Urbano y Regional e impulsar
proyectos estratégicos con visión integral en regiones, zonas metropolitanas
y ciudades, y
• Diseñar, promover, normar y articular, en el contexto del Pacto Federal,
una Política Nacional de Suelo y Reservas Territoriales”.50
Estas estrategias se incluyen dentro del Programa Hábitat.
Dentro de este esfuerzo, juegan un importante papel los Programas Estatales
de Ordenación del Territorio (PEOT) estatales. Su concepción parte de la
50 http://www.asambleadf.gob.mx/index2.php?pagina=1
102
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
coordinación interinstitucional entre la SEDESOL, la SEMARNAT, el Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y el Consejo Nacional
de Población (CONAPO), y ha contado con la valiosa colaboración del Instituto
de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
Algunos de los aportes más importantes de los PEOT son:
• Evaluación de las potencialidades y limitaciones naturales y socioeconómicas
del territorio estatal;
• Definición en el estado de áreas críticas por su aprovechamiento y áreas de
alto riesgo por sus condiciones naturales;
• Identificación y propuesta de áreas naturales protegidas y de reserva
ecológica;
• Propuestas para la integración espacial y funcional de los asentamientos
humanos en la entidad, y
• Formulación de escenarios tendenciales, deseados y alternativos sobre el
uso y aprovechamiento del territorio estatal a mediano y largo plazos.51
Actualmente se trabaja en estrecha colaboración con la SEMARNAT y con
el Instituto Nacional de Ecología (INE) para compatibilizar los PEOT con los
Ordenamientos Ecológicos (OE), así como para integrar un sistema de información
geográfica y estadística.
Es importante destacar que una de las bases que dan sustento al Programa Hábitat
es la Estrategia Nacional de Ordenación del Territorio, la cual define como dos de
sus acciones fundamentales el establecimiento de un Acuerdo Nacional para la
Ordenación del Territorio y la elaboración de un Proyecto Territorial de Nación
(PTN) con un horizonte al año 2025.
Para estos propósitos, se ha integrado un Grupo Interinstitucional para la
Ordenación del Territorio, en el que participan: Presidencia de la República,
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Desarrollo
Social, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de
Turismo, Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda, Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, Consejo Nacional de Población, Comisión
Nacional del Agua, Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos y
la Universidad Nacional Autónoma de México. A este grupo se sumarán otros
integrantes, como representantes de todos los órdenes de gobierno, organizaciones
51 Programa Sectorial de Desarrollo Urbano 2006-2025.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
103
de la sociedad civil y gremiales, así como instituciones de educación superior y
de investigación.
Como primera actividad de este grupo se llevaron a cabo 6 reuniones regionales
para establecer las bases de un Acuerdo Nacional para la Ordenación del Territorio,
así como las bases técnicas para propuestas de modificaciones al marco legal en
la materia.
En dichas reuniones se contó con la asistencia de 426 participantes, de todas
las entidades federativas del país, entre los que estuvieron funcionarios de
dependencias federales, de estados y municipios, así como de organismos no
gubernamentales e instituciones académicas y de educación superior.
Las aportaciones recabadas en más de 78 horas de trabajo en las seis reuniones
regionales fueron muy diversas y enriquecedoras.
A continuación se presentan las ideas fundamentales que se recopilaron en el
proceso:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
La OT debe integrarse como política de Estado;
Integrar a la OT el desarrollo rural sustentable;
Integración del desarrollo de pueblos indígenas;
Fortalecimiento de la gestión territorial municipal;
Disposición de recursos presupuestales y de inversión en función de
objetivos territoriales;
Incorporar a la OT el concepto de la protección y conservación del
patrimonio cultural;
Difundir el concepto de OT en todos sus ámbitos y escalas;
Redefinir atribuciones y competencias en la legislación;
Fortalecer la coordinación intersectorial y entre órdenes de gobierno;
Consolidar y fortalecer la participación de la sociedad;
Propiciar una visión integral de largo plazo en la planeación territorial;
Incorporar estándares nacionales en los mecanismos de gestión del
territorio;
Homologar instrumentos de planeación para el ordenamiento del
territorio;
Incorporar sanciones e incentivos para la actuación pública, privada y
social en el territorio;
Fortalecer e integrar las mesorregiones desde la visión del ámbito
estatal, e
Impulsar una distribución de los recursos que equilibre el desarrollo de las
regiones.
104
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
De estas propuestas deriva la siguiente agenda para el Grupo Interinstitucional:
•
•
•
•
•
Promover un proyecto enriquecido de Acuerdo Nacional para la OT;
Promover la revisión del marco legislativo federal y estatal;
Impulsar la OT como una política de Estado integral;
Fortalecer la OT en el ámbito municipal, e
Incorporar a la ciudadanía en las tareas futuras de la OT.52
2.3. La planeación en el Distrito Federal y su evolución normativa.
La vida institucional en materia urbana ha sido resultado de un proceso formal
expresado en leyes, decretos, acuerdos, planes y programas, que describen las
intenciones y decisiones de atender a la problemática urbana del Distrito Federal,
estos instrumentos representan el marco de referencia para el desarrollo de la
ciudad, y han tenido un proceso evolutivo que se expresa en su actualización y
complementariedad.
Se presentan a continuación en forma cronológica los principales instrumentos
dirigidos a la planificación del desarrollo urbano, así como un esquema de Línea
del Tiempo.
El 31 de diciembre de 1928, se promulga la primera Ley Orgánica del Distrito
y Territorios Federales. Esta Ley estipuló que el Distrito Federal se dividiría en
cuarteles y quedaba bajo el control directo del Poder Ejecutivo Federal. Es así que
se crea el Departamento del Distrito Federal, encabezado por un Jefe del mismo.
–conocido como Regente–.
El Distrito Federal se dividió en 13 “cuarteles”:53 Azcapotzalco, Coyoacán,
Cuajimalpa, General Anaya, Guadalupe Hidalgo, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena
Contreras, Milpa Alta, San Ángel, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco.54
En 1930 se promulga la primera Ley Nacional de Planeación, de la cual se derivan
varios estudios relativos al Valle de México.
52 Ídem.
53 Cuartel. (Del fr. quartier). Distrito o término en que se suelen dividir las ciudades o villas grandes para el
mejor gobierno económico y civil del pueblo. // Porción de un terreno acotado para objeto determinado. Real
Academia Española.
54 Cuartel. Distrito o término en que suelen dividirse las poblaciones importantes. Dic. Der. Usual., citado en
Osorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
105
La Ley de Planificación y Zonificación del Distrito Federal y Territorios de la Baja
California, fue promulgada en 1933 durante el gobierno del Presidente Abelardo
L. Rodríguez. Este hecho puede calificarse como el primer paso concreto de
carácter legal orientado a regular el desarrollo urbano del Distrito Federal.
En esta Legislación se establecía la elaboración de los respectivos Planos
Reguladores, que estarían constituidos por documentos gráficos que determinan
los proyectos y programas para regular el desarrollo ordenado y armónico,
“constituyéndose la Comisión de Planificación del Distrito Federal y declarándose
de utilidad pública la Planificación y la Zonificación. Esta Ley sirvió como base
jurídica para la elaboración del Primer Plan Director de la Ciudad de México y
de las municipalidades de Azcapotzalco, Tacubaya, Guadalupe Hidalgo, Tacuba,
Mixcoac, San Ángel, Coyoacán y General Anaya”.55
A su vez el Reglamento de la Ley se expidió en febrero del mismo año, estableciendo atribuciones en materia de planificación y zonificación, identificando los
procedimientos para las iniciativas y proyectos, la ejecución de las obras y determinando el establecimiento del Consejo de Arquitectura.
2.3.1. Planeación y desarrollo urbano en el Distrito Federal.
Para 1934, la Ley de Planificación y Zonificación del Distrito Federal se reforma
en su Artículo 5°, para dar personalidad jurídica, facultades y obligaciones a las
Comisiones de Planificación, entre las que se señalaba la labor de publicidad en
favor de las obras necesarias para la realización de los planos reguladores y al
mismo tiempo para realizar estudios y proyectos para su integración, aprobar o
modificar los que formularan las dependencias oficiales y presentaran particulares,
preparar presupuestos y programas de financiamiento para llevar a cabo las obras
necesarias, vigilar la construcción y cumplimiento de los programas, determinar
las compensaciones que debían pagar los propietarios beneficiados y contratar
empréstitos y actos tendientes para la obtención de fondos para realizar las obras
aprobadas, previo acuerdo del Jefe del Departamento del Distrito Federal.
Dos años después se expide un nuevo Reglamento de la Ley de Planificación
y Zonificación del Distrito Federal, durante el gobierno del Presidente Lázaro
Cárdenas, el cual determinó las autoridades en materia de zonificación y
planificación; complementa la Comisión de Planificación con la denominada
Comisión Mixta, órgano encargado de formular dictámenes definitivos y
55 Ciudad de México, Desarrollo Urbano Visión 2020. Departamento del Distrito Federal, 1997. Grupo Noriega
Editores.
106
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
presupuestos para la ejecución de las obras y de considerar Comités Ejecutivos
para cada obra, integrados por vecinos afectados, para recabar su opinión en
relación a proyectos y anteproyectos; se establecen además criterios para la derrama
y ejecución de las obras. Este Reglamento se mantuvo sin reformas hasta 1953.
Se expide el Reglamento Interior de la Comisión Mixta de Planificación en
1937, con el fin de dar a conocer a las instituciones de crédito los proyectos de
planificación que se sometan a estudio.
La evolución normativa continúa y en 1938 se publica el Reglamento de
Zonificación de las Arterias Principales de la Ciudad de México.
Para 1940 se expide un acuerdo por el cual se describen las zonas en las que no se
autorizarán fraccionamientos urbanos, en tanto se concluye el Plano Regulador
y, en este año se dan a conocer los conceptos e ideas del citado Plano Regulador,
en el cual se señala:
“Debe conservarse y respetarse la traza original de la Ciudad de México,
crearse circunvalaciones amplias y vías, conservando el trazo reticular y
acentuando las avenidas norte-sur y oriente-poniente”.
“En los sectores formados por las arterias principales deben resaltarse
los edificios y monumentos históricos; crearse suficientes áreas de
estacionamiento y plazas y jardines; buscarse una solución gradual al
problema de la vivienda, estudiar y resolver el tráfico como problema de
coordinación entre todos los sistemas de transporte. En el caso de programas
de rehabilitación, considerarse núcleos de habitación de hasta tres niveles
con jardines y espacios abiertos de fácil acceso”.56
Un año más tarde, se establecen diversos reglamentos:
• El correspondiente al Artículo 3° de la Ley de Planificación y Zonificación
del Distrito Federal, por lo que se refiere a la zonificación industrial. En
este instrumento se clasifica la zonificación de la ciudad y se identifican
las zonas industriales; asimismo, se establecen las industrias de carácter
doméstico y las características que las industrias deben satisfacer;
• El reglamento de los artículos 6, 56 y 59 en el cual la Tesorería del Distrito
Federal es la depositaria de todos los ingresos establecidos en función de
las obras realizadas;
56 Ídem., p. 56.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
107
• Se instituye un organismo consultivo denominado Comisión Reguladora
del Crecimiento de la Ciudad, y
• Se expide un acuerdo en que se demarcan las atribuciones en materia de
planeación y zonificación que competen a la Comisión del Ramo y a la
Dirección General de Obras Públicas.
Se publica en 1941 el Reglamento de Fraccionamientos del Distrito Federal,
que define como fraccionamiento la división de un terreno en lotes, cuando se
establezcan una o más calles. Se determina la obligatoriedad de las autorizaciones,
los requisitos de acreditación de la propiedad, la congruencia con la zonificación,
el proyecto, las características que deberán cumplir las vías públicas y las
obligaciones de las fraccionadoras, así como las sanciones a que se estará sujeto
por el incumplimiento del citado Reglamento.
En 1942, se permite que la industria farmacéutica o de laboratorio y las industrias
de carácter doméstico puedan localizarse dentro de las zonas de comercio de la
ciudad. En ese mismo año, se expide el decreto que modifica el Artículo 3º de
la Ley de Planificación para zonas habitacionales y de comercio, para establecer
usos mixtos e industria de carácter doméstico e instalaciones de empresas eléctricas y telefónicas. Se establece la legislación que exime de impuestos a industrias nuevas en el Distrito Federal; asimismo, con fecha 10 de julio se expide el
decreto por el cual no podrán ser aumentados los precios de los arrendamientos
en el Distrito Federal.
Un decreto con bases para la contratación de préstamos destinados a obras de
planificación, el cual se complementa con otro relativo a la remisión de los estudios
de financiamiento de las obras en ejecución y de los convenios realizados se emite
en 1943, y otro más, que determina que el Departamento del Distrito Federal, se
constituirá en fiador de los comités ejecutivos acreditados para garantizar a la
institución acreedora los préstamos otorgados.
Se reglamenta la Ley Orgánica del Distrito Federal en 1944, adicionándole un
capítulo sobre servicios públicos, y en 1945 se adicionan los artículos 11 y 14
del Reglamento de la Ley de Planificación y Zonificación, para la intervención
del Tesorero del Distrito Federal en los comités ejecutivos de Planificación y de
la Auditoría del Departamento del Distrito Federal en las actividades de dichos
comités.
En 1947, se expiden diversos acuerdos sobre la integración y funcionamiento de
la Comisión Reguladora del Crecimiento de la Ciudad. Uno de ellos es el muy
108
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
importante Reglamento para la Ejecución de las Obras de Planificación en el
Distrito Federal, antecedente de los posteriores reglamentos de construcción, para
regular las obras a cargo de la Dirección General de Obras Públicas y las llevadas
a cabo por comités ejecutivos; se determinan asesores técnicos y directores de
obra y se establece un régimen de sanciones. Asimismo se adiciona el Reglamento
de Construcciones y Servicios Urbanos en el Distrito Federal.
Se dispone en 1948 que los organismos descentralizados se abstengan de proyectar
y ejecutar obras si no cuentan con la autorización de la Dirección General de
Obras Públicas y se expide un decreto que reglamentó las alturas mínimas y
máximas admisibles en los edificios, señalando que el Consejo de Arquitectura
publicaría en la Gaceta Oficial del Departamento del Distrito Federal las alturas
permitidas para cada arteria, las cuales no podrían ser modificadas en un plazo
de 20 años.
Es en este mismo año, cuando se expide el decreto que dispone que no se aumenten
los precios de arrendamiento en casas y locales, que se consideren forzosamente
prorrogados los plazos de arrendamiento en beneficio de los inquilinos, lo cual se
conoce como “Ley de Rentas Congeladas”.
Cada vez evoluciona más la ciudad y en 1949, se modifica el Artículo 23 del
Reglamento de la Ejecución de Obras, considerando innecesaria la integración de
un comité especial y ampliando la posibilidad de que los asesores técnicos puedan
ser funcionarios, debiendo ser ingenieros o arquitectos con título registrado en la
Dirección General de Profesiones.
Así, diversos instrumentos modifican los Comités Ejecutivos y la Comisión de
Planificación del Distrito Federal, ampliando sus representantes y dando funciones
específicas a la Comisión Mixta de Planificación para la revisión de estudios
económicos y a los Comités Ejecutivos de Planificación para contar con un asesor
técnico con título registrado y, en 1950 se presenta un esbozo de Plan Regulador
realizado por el Ing. Luis Ángeles, que básicamente establecía la planeación de
una estructura vial para la parte urbana.
2.3.2. Plano regulador del Distrito Federal.
En 1953 se expide la Ley de Planificación del Distrito Federal, que establece
la primera versión normativa de un plano regulador para el territorio del Distrito
Federal que determina el estudio y coordinación de las vías públicas, su apertura,
rectificación y ampliación; el fraccionamiento de terrenos; la creación de plazas;
la lotificación o relotificación; el uso de los bienes inmuebles públicos o privados;
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
109
las alturas, volúmenes, materiales, el estilo de las construcciones; las superficies
de construcción y los espacios libres; los perímetros de las poblaciones; las
zonas rústicas, las zonas para el establecimiento de servicios públicos, industria,
ganadería y reservas forestales; establece como órganos de planificación a la
Comisión de Planificación, la Comisión Mixta de Planificación, los comités
ejecutivos de Planeación y señala sus atribuciones y establece los criterios
para la proyección y ejecución de las obras; determina las causales de utilidad
pública en el caso de las expropiaciones e incorpora la normatividad sobre los
fraccionamientos.
Entre 1953 y 1966, se establece una continuidad en las acciones; sin embargo ésta
se caracteriza por frenar el desarrollo de nuevos fraccionamientos, en mejorar
la imagen de algunas zonas de la ciudad, pero no se aplica un plan en sentido
estricto, y en muchos casos se adoptan decisiones de carácter sectorial frente al
intenso proceso de urbanización que vivió la Ciudad de México, ya que entre
1964 y 1970 se inician programas sectoriales, como es la construcción de las
primeras líneas del Metro; obras viales como la continuación del periférico, entre
San Jerónimo y Xochimilco, e importantes obras de drenaje, particularmente el
plan definitivo del Drenaje Profundo.
En 1970, se promulga la Ley Orgánica del Distrito Federal, estableciendo 16 delegaciones, creando las correspondientes a Cuauhtémoc, Venustiano Carranza,
Benito Juárez y Miguel Hidalgo y, en 1971 se expide el decreto que reforma y adiciona la Ley de Planificación del Distrito Federal. Dicho instrumento establece
donaciones y aportaciones según la superficie por fraccionar; determina un tratamiento preferencial a terrenos debidamente urbanizados, si éstos no exceden
un valor de $200.00 por m 2, y de vivienda de hasta $80,000.00 a quienes ejecuten
acciones en un plazo menor de seis meses.
Se declara la zona de protección a la Ciudad de México en 1974, para los
efectos del Reglamento de Exploración y Explotación de Yacimientos de arena,
cantera, tepetate y piedra, a partir del cual no se conceden nuevas licencias.
Muy importante resulta el año 1975, pues se modifican los artículos 27, 73 y 115
constitucionales para preparar la emisión de la futura legislación en materia de
asentamientos humanos, la de carácter local en materia de desarrollo urbano y
ordenación territorial.
2.3.3. Primer Plan Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.
La expedición de la Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal del 7 de enero
de 1976, que tuvo por objeto ordenar el desarrollo urbano del Distrito Federal,
110
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
la conservación y mejoramiento de su territorio y determinar usos y destinos
de tierra, agua y bosques; se estableció al Departamento del Distrito Federal
como autoridad competente para planear y ordenar los elementos antes referidos;
integrar el Plan Director del Distrito Federal; ejecutar las obras para el desarrollo
urbano.
Así como celebrar convenios con el Gobierno Federal, entidades federativas,
organismos descentralizados, empresas de participación estatal o particulares.
Asimismo, se establecieron mecanismos de coordinación con entidades
federativas y lineamientos sobre estructura vial y del transporte, el mejoramiento,
la infraestructura, el equipamiento y los servicios. El contenido general del
ordenamiento constaba de seis capítulos, cuya síntesis se puede observar en el
Anexo 2.
De igual manera, se constituye la Comisión de Operación Económica del Plan
Director y se fijan normas a diversos tipos de construcción que afecten las áreas
verdes; asimismo se modifica el nombre de la Dirección General de Planificación
por el de Dirección General de Planeación y, algo muy importante, se establece el
Decreto de la Zona Conurbada del Centro del País.
El 23 de noviembre de 1976 se expide el Reglamento de Zonificación para el
Territorio del Distrito Federal, en el que se establecen los objetivos y requisitos de
zonificación, de sus declaratorias y de la zonificación secundaria, de los planos de
zonificación, de los usos y destinos, de las constancias, licencias y aprobaciones
y de la inspección, sanciones y recursos, y se emite el Reglamento de Planes
Parciales.
2.3.4. Plan Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y sus 16 planes
parciales.
Se expiden reformas (1981) a la Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal,
y se establece que todos los contratos de propiedad, posesión, uso o tenencia
de predios deberán contener las cláusulas correspondientes a su utilización, de
acuerdo a lo señalado por el Plan Director.
Asimismo, se establece que el Plan Director de Desarrollo Urbano es el conjunto
de disposiciones y normas para ordenar los destinos, usos y reservas del Distrito
Federal y mejorar el funcionamiento y organización de sus áreas de desarrollo
urbano y de conservación ecológica, así como para establecer las bases para la
programación de acciones, obras y servicios.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
111
Y, se señala que el Plan Director contendrá: los destinos, usos y reservas del
territorio del Distrito Federal, para lo cual se clasificará en áreas y zonas, de
acuerdo a sus características, aprovechamiento de los predios y condiciones
generales; las características y normas técnicas de desarrollo urbano a que deben
sujetarse las construcciones privadas y públicas a fin de obtener su seguridad,
buen funcionamiento e integración al conjunto urbano; y las características y
normas técnicas de desarrollo urbano de la vivienda.
Es a partir de este momento que el Plan Director se integra por: un Plan
General en el que se determinen los objetivos, políticas, estrategias y programas
fundamentales a corto, mediano y largo plazos que regirán la ordenación y
regulación del desarrollo urbano del Distrito Federal; los planes parciales que
tengan como propósito la realización de uno o varios objetivos del Plan General;
cuyo Sistema de Información y Evaluación, le permitirá el control y seguimiento
del Plan General.
• El Plan General deberá ser revisado y evaluado por el Departamento del
Distrito Federal, en el plazo que se indique al ser aprobado;
• Los Planes Parciales, podrán ser propuestos por los partidos políticos
nacionales y contener el plazo para su iniciación, así como la relación
de las áreas afectadas;
• La utilización y aprovechamiento de las áreas y predios en el Distrito
Federal deberán sujetarse a las determinaciones de usos, destinos y
reservas del Plan Director y de las declaratorias consiguientes;
• Las declaratorias que determinen las zonas que dentro del área de
desarrollo urbano se constituyan como reservas o deban sujetarse a
características especiales de desarrollo, así como los espacios dedicados
al mejoramiento de las áreas dedicadas a la conservación, contendrán
cuando menos: la demarcación; las características y condiciones del
área; las limitaciones del uso y la duración se inscribirán en el Registro
Público de la Propiedad y en el Registro del Plan Director y, en su caso,
en los demás que corresponda;
• Todos los proyectos relativos a la estructura vial y de transporte deberán
ser sometidos a la consideración del Departamento del Distrito Federal
y corresponderá a las dependencias y entidades que tengan atribuciones
en la materia, el formular los programas operativos del Plan General,
en los términos del Artículo 18 de la Ley de Desarrollo Urbano y los
Reglamentos respectivos, y
• Los proyectos para la instalación, construcción o modificación de
la infraestructura y del equipamiento urbano, serán sometidos a la
consideración del Departamento del Distrito Federal y corresponderá
112
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
a las dependencias y entidades que tengan atribuciones en la materia,
formular los programas operativos del Plan General, en los términos del
referido Artículo 18.
2.3.5. Registro del Plan Director de Desarrollo Urbano.
En la misma reforma de 1981, se establece el Registro del Plan Director para
el Desarrollo Urbano del Distrito Federal, para información y consulta pública,
en el que deberán inscribirse los planes, general y parciales, los programas y
declaratorias y las resoluciones administrativas que lleguen a dictarse como
apoyo a éstos, o que afecten el desarrollo urbano en forma significativa.
La evolución normativa avanza y el 23 de diciembre 1986 se presenta una
iniciativa ante la Cámara de Diputados, en la cual se reforman los artículos 73
fracción VI, 79 fracción V, 59 fracciones II y XVII, 110 primer párrafo, 111
primer párrafo y 127; se deroga la fracción VI del Artículo 74 constitucional con
el propósito de establecer los medios para la descentralización y desconcentración
de la administración del Distrito Federal; establecer un órgano de representación
ciudadana, proponiendo la adición en la propia Constitución de las facultades que
ésta tendría.
Dicha iniciativa prospera, y en 1987 se adiciona el Artículo 73 constitucional
señalando que “como un órgano de representación ciudadana en el Distrito
Federal, se crea una Asamblea integrada por cuarenta representantes electos
según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de
distritos electorales uninominales y por veintiséis representantes electos según el
principio de representación proporcional”; los representantes serán electos cada
tres años y por cada propietario se elegirá un suplente; se establecen las facultades
de la Asamblea, entre éstas:
• Dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno;
• Proponer al Presidente de la República la atención de problemas prioritarios
a efecto de que tomando en cuenta la previsión del gasto público, los
considere en el proyecto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal;
• Recibir los informes trimestrales que deberá presentar la autoridad
administrativa del Distrito Federal sobre la ejecución y cumplimiento de
los presupuestos y programas aprobados;
• Citar a los servidores públicos;
• Convocar a consulta pública;
• Formular las peticiones que acuerde el pleno de la Asamblea a las
autoridades administrativas competentes, y
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
113
• Otras, de carácter organizacional como analizar los informes semestrales
que deberán presentar los representantes que la integran; aprobar los
nombramientos de magistrados del Tribunal Superior de Justicia que haga
el Presidente de la República; expedir sin intervención de otro órgano el
Reglamento para su gobierno interior e iniciar ante el Congreso de la Unión
leyes o decretos en materia relativa al Distrito Federal, constituyendo un
órgano de representación ciudadana en el Distrito Federal.
2.3.6. Programa Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal con su
zonificación primaria y secundaria.
El Programa Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal 1987-1995, se
aprueba, del cual se desprenden el Programa General, los programas delegacionales
y los parciales de desarrollo urbano.
Hasta antes de esto, el marco normativo para el Distrito Federal, lo constituía el
Programa General de Desarrollo Urbano versión 87-88, cuyas tesis básicas son:
• Control y ordenamiento del crecimiento de la Zona Metropolitana de la
Ciudad de México.
• Limitar el crecimiento habitacional —bajas densidades y altura— y una
población no mayor de 12.7 millones de habitantes para el año 2000.
• Reconstrucción de las zonas centrales de la Ciudad de México.
En materia de reordenación urbana, establecía lineamientos para el Centro
Histórico, los sectores urbanos, los poblados en área de conservación ecológica
y en la zonificación planteaba zonas especiales de desarrollo controlado, al
mismo tiempo que incluía lineamientos de conservación del medio ambiente e
instrumentos de planeación y políticas sectoriales respecto a reservas territoriales,
agua potable, drenaje, vialidad y transporte, vivienda, educación, abasto, salud y
medio ambiente.
Fuente: Benítez, Fernando, Historia de la Ciudad de México, Salvat Editores, S.A.
Barcelona, 1984.
114
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Dentro de los instrumentos contemplados por el Programa General de Desarrollo
Urbano del Distrito Federal 1987, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el 16 de julio, surge la figura de las Zonas Especiales de Desarrollo Controlado
(ZEDEC’S), que son instrumentos normativos que delimitan áreas urbanas con
características y problemática particulares que deben ajustarse a una zonificación
v reglamentación de desarrollo controlado.
Se establecen usos de suelo a nivel de predio. Dentro de estos instrumentos
se realizaron los correspondientes a: la Refinería 18 de Marzo, así como a las
áreas afectadas por los sismos, en las colonias Juárez, Roma y Condesa, ejes
patrimoniales, etc.
La evolución normativa avanza y, en 1988, la Cámara de Diputados emitió la Ley
Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, que reglamenta
la fracción VI del Artículo 73 constitucional, y ésta Asamblea emitió su propio
Reglamento.
Entre sus facultades la Asamblea de Representantes incluyó la reglamentación
de los usos de suelo, regulación de la tenencia de la tierra, establecimiento de
reservas territoriales y la vivienda.
La mencionada Ley Orgánica, constó de seis capítulos: 1. Disposiciones Generales;
2. De la naturaleza y atribuciones de la Asamblea; 3. De la elección e instalación
de la Asamblea; 4. De la organización de la Asamblea; 5. De la elaboración de los
bandos, ordenanzas y reglamentos, y 6. De las funciones de gestoría ciudadana.
Se establece la naturaleza y atribuciones de la Asamblea como órgano de
representación ciudadana, al cual se le faculta para expedir normatividad de
observancia general y obligatoria en el Distrito Federal; atender las peticiones
y quejas que formulen los habitantes, así como para dirigir peticiones y
recomendaciones a las autoridades competentes.
También se le señalan facultades en materia de promoción y gestoría; participación ciudadana y atribuciones relativas a citar a titulares de las unidades centralizadas, órganos desconcentrados y entidades paraestatales; para elaborar su
propio presupuesto anual, señalando además las obligaciones de sus miembros,
los mecanismos de elección e instalación de la Asamblea, su organización y los
procedimientos, así como de gestoría ciudadana; además de regular los aspectos ya contemplados en la fracción VI del Artículo 73 constitucional.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
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Tres años después, en 1991, se reforma la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal, modificándose el Artículo 2, incorporando como utilidad pública e
interés social la regularización de la tenencia de la tierra. Dando lugar a que el
propio Departamento del Distrito Federal, realice programas de regularización
particularmente en tierras de propiedad privada y pública, a través de la Dirección
General de Regularización Territorial.
Para 1992, se propone el diálogo para la Reforma Política, se establecen para
ello 120 días y se fijan como objetivos: modificaciones en la naturaleza jurídica del Gobierno del Distrito Federal; fortalecimiento de las atribuciones de la
ARDF; perfeccionamiento de la representación vecinal y mayor eficacia en la
coordinación metropolitana.
En 1993 se elabora un proyecto de reforma política del Distrito Federal, con las
siguientes características: transformación del gobierno como dependencia de
la administración pública federal, a un gobierno bajo principios democráticos;
otorgamiento de facultades legislativas a la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal, quien ratificará la designación de delegados; el Congreso de la
Unión dictará un Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; y establecimiento de
Consejos de Ciudadanos electos.
El Ejecutivo Federal presenta esta iniciativa ante el Congreso de la Unión, que lo
aprueba el 6 de septiembre. La reforma tuvo como principal objetivo consolidar
el ejercicio de los derechos ciudadanos en el ámbito local y crear las instituciones
de gobierno local para la Ciudad de México.
Así, para la Ciudad de México se genera en 1994 el Estatuto de Gobierno del
Distrito Federal, en el que destaca la participación de los habitantes del Distrito
Federal a través de los Consejos de Ciudadanos. El Estatuto consta de seis títulos.
El primero de ellos contiene disposiciones generales referentes, entre otras cosas,
al carácter público y de interés general de sus normas, estableciendo a la Ciudad
de México como sede de los poderes de la Unión y la forma de organización y
funcionamiento del Distrito Federal.
En su Título Segundo, se refiere a los derechos y obligaciones de carácter público
de los habitantes de la ciudad. El Título Tercero enmarca las atribuciones de
los poderes de la Unión con respecto al Gobierno del Distrito Federal. El Título
Cuarto define las bases de la organización y facultades de los órganos locales del
Gobierno del Distrito Federal, donde regula las atribuciones de la ARDF, el Jefe
del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.
116
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
En el Título Quinto atiende la organización de la administración pública. Las
delegaciones, y las bases para la distribución de las atribuciones entre órganos
centrales y desconcentrados de la administración pública del Distrito Federal.
Finalmente en el Título Sexto, regula la integración, instalación, funciones y
competencias de los Consejos de Ciudadanos.
Este ordenamiento dota al Distrito Federal de su propia administración
conformada por órganos centrales, desconcentrados y paraestatales, Determina
que las funciones de los poderes del Distrito Federal estarán a cargo del Congreso
de la Unión, quienes lo ejercerán por medio de un Jefe del Distrito Federal, la
ARDF y un Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.
Con base en este ordenamiento, se expide la Ley Orgánica de la Administración
Pública del Distrito Federal en 1998, que establece entre otras dependencias,
la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI) con las siguientes
facultades:
• Proponer, coordinar y ejecutar las políticas en materia de planeación
urbana, así como formular, coordinar y evaluar los programas en esta
materia y realizar los estudios necesarios para la aplicación de las leyes de
asentamientos humanos y del Desarrollo Urbano del Distrito Federal;
• Formular, coordinar y evaluar el Programa de Desarrollo Urbano del
Distrito Federal;
• Elaborar y someter a la consideración del Jefe del Distrito Federal los planes
parciales de desarrollo urbano, programas especiales y de mejoramiento;
• Analizar y autorizar, previo acuerdo con el Jefe del Distrito Federal, los
cambios al Programa de Desarrollo Urbano y de los programas parciales,
especiales y de mejoramiento urbano;
• Prestar a las delegaciones, cuando así lo soliciten, la asesoría y el apoyo
técnico necesario para la actualización de sus planes parciales y especiales
de desarrollo urbano;
• Estrechar y fortalecer la coordinación del Distrito Federal con los tres
niveles de gobierno que inciden en la zona metropolitana de la Ciudad de
México y la región centro del país;
• Coordinar la realización de la planeación metropolitana, con la participación
que corresponda a los gobiernos estatales y municipales limítrofes, así
como a las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la
administración pública paraestatal del Distrito Federal, en las materias
señaladas en la Constitución y el Estatuto;
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
117
• Impulsar la formulación de convenios, normas y reglamentos, en los que
se concierte la voluntad política de los gobiernos que inciden en la zona
metropolitana;
• Fijar la política, estrategia, líneas de acción y sistemas técnicos a que debe
sujetarse la planeación urbana y el desarrollo económico, para fomentar
el mejoramiento y la protección del entorno ecológico de la Ciudad de
México;
• Integrar los programas sectoriales de mejoramiento urbano y delegacionales,
en el Programa General de Desarrollo Urbano de la ciudad, mantenerlos
actualizados y evaluar sus resultados;
• Realizar y desarrollar los proyectos urbanos de ingeniería y arquitectura,
así como algunos proyectos seleccionados de conjuntos arquitectónicos
específicos;
• Normar y proyectar conjuntamente con las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal competentes, las obras de restauración de
las zonas que sean de su competencia, y
• Proponer y vigilar el cumplimiento de las normas y criterios que regulan la
tramitación de permisos, autorizaciones y licencias previstas en la Ley de
Desarrollo Urbano del Distrito Federal, así como aquellos relativos al uso
de suelo.
Sede de la Asamblea
de Representantes.
Fuente: Benítez, Fernando, Historia de la Ciudad de México, Salvat Editores, S.A.,
Barcelona, 1984.
118
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Se adiciona el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal el 3 de junio de 1995 en
relación a la elección y renovación de los Consejos de Ciudadanos.
Se expide el Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal,
determinando las direcciones generales de Coordinación Metropolitana de
Desarrollo Urbano y de Administración Urbana.
Se aprueba una nueva “Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal, que regula la organización y funcionamiento de este órgano
colegiado que se constituye por primera vez como instancia que emitirá leyes
relativas a esta entidad, que de forma expresa le concede la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos”.57
Se expide el Reglamento de Gobierno Interior de la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal, que ordena el funcionamiento y organización del primer
Poder Legislativo constituido del Distrito Federal, pormenorizando las facultades
y obligaciones de los representantes a la Asamblea, así como de las comisiones,
comités, mesa directiva, grupos parlamentarios y unidades administrativas.
Se aprueba la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, que establece
un marco de cooperación entre la población y las instituciones de gobierno, para
lo cual se determina la creación de los Consejos de Ciudadanos, el esquema
electoral para los mismos, sus facultades y métodos de participación, con el fin de
hacer más eficiente la administración pública local mediante la corresponsabilidad
social.
Se aprueba la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal por el Pleno de
la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, Primera Legislatura, con
unanimidad de votos y entra en vigor el 29 de enero de 1996, fecha en que fue
publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
La Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal permite contar con un
fundamento jurídico acorde a las condiciones actuales de la ciudad, que se adecua
a las nuevas técnicas urbanísticas, estimula el desarrollo económico y establece
normas de organización idóneas para una mejor administración del desarrollo
urbano, reforzando los mecanismos de coordinación intergubernamental y de
concertación y participación de los sectores público, social y privado.
Esta Ley incorpora aquellos aspectos tendientes a fomentar el desarrollo, la
desregulación y simplificación administrativa, la participación social e incorpora
57 http://www.consejeria.df.gob.mx/gaceta/
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
119
nuevas figuras jurídicas tales como el reciclamiento del suelo, aspecto útil en
materia de redensificación para usos habitacionales; el régimen urbanístico
del suelo para el fomento del desarrollo económico mediante la aplicación del
Programa General, Programas Delegacionales y Parciales de Desarrollo Urbano
del Distrito Federal, para zonas señaladas como prioritarias por su potencial
de desarrollo, de fomento económico, de mejoramiento, de conservación o de
reciclamiento; el silencio administrativo, mediante el cual en el caso de no emitir
la autoridad resolución a trámites de los particulares, de acuerdo a lo que marca
la Ley de Procedimientos Administrativos, éstos quedan resueltos a favor de los
particulares.
En 1996, nuevamente se reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública
del Distrito Federal, para que las atribuciones de las secretarías de Gobierno,
Desarrollo Urbano y Vivienda, Educación, Salud y Desarrollo Social, Desarrollo
Económico y de Transporte y Vialidad; así como las encomendadas a la Oficialía
Mayor, a la Contraloría General y delegaciones, cuenten con un ámbito de competencias más claro y congruente con su denominación y atribuciones básicas; además, se introduce un precepto que prevé la creación de órganos desconcentrados,
a fin de que sea congruente con el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Por su parte, El Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal
es aprobado por unanimidad por la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, I Legislatura, el 30 de abril de 1996. Este Programa define un proyecto
de ciudad en su dimensión territorial en el mediano y largo plazos, atendiendo a
los intereses y expectativas de sus habitantes y ubicándose en el contexto de un
desarrollo equilibrado de la región.
En el periodo enero-noviembre de 1996, se realizaron cerca de cien acuerdos y
resoluciones relacionados con el desarrollo urbano, que fueron sistematizados
por la Asamblea de Representantes y se refieren a cinco temas: modificaciones en
el uso de suelo (de habitacional a corredor urbano y a equipamiento; de industria
vecinal a otros usos; de equipamiento a corredor urbano y de incremento en
densidades). Respecto al suelo, expropiaciones para la regularización de la
tenencia de la tierra, y por causa de utilidad pública para obras; enajenaciones a
título gratuito y oneroso.
Así como en materia de vivienda, para subsidios y facilidades administrativas;
decretos de enajenación a título gratuito y oneroso; aclaraciones; resoluciones
referentes a impuestos en esta materia. y, en materia ambiental, se aprueba la Ley
Ambiental del Distrito Federal el 29 de abril y se publica en la Gaceta Oficial del
Distrito Federal el 8 de julio de 1996.
120
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
2.3.7. Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano.
En 1997, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal aprueba los programas delegacionales de desarrollo urbano, de acuerdo a la iniciativa enviada
por el Presidente de la República y en cumplimiento de la fracción I del Artículo
89 constitucional; se expide el decreto respectivo el 4 de abril de 1997, publicado
en el Diario Oficial el 8 de abril de este año, que aprueba cada uno de los 16
programas delegacionales de desarrollo urbano en lo general y en lo particular,
los planos y anexos técnicos que forman parte de cada programa, se aprueban por
las comisiones unidas.
Dichos programas incluyen información gráfica relativa a: diagnóstico de la
situación actual; zonas de riesgo; áreas de actuación; estructura urbana propuesta;
zonas susceptibles de desarrollo económico; propuesta de programas parciales y
zonificación y normas de ordenación.
Con la renovación del marco jurídico de las atribuciones de la Asamblea de
Representantes, se aprobó la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal,
al Programa General de Desarrollo Urbano y los 16 programas delegacionales
y, se instaura un nuevo mecanismo para su aprobación y modificación, con
participación de la Asamblea de Representantes.
Como puede observarse en la parte instrumental hasta aquí pormenorizada,
destacan por una parte, la alta capacidad confeccionadora de normas –auténticos
monumentos normativos que no consiguen normalizar– y, por la otra, la forma
en que los fenómenos transicionales de inadecuada visualización prospectiva,
acaban desvinculándose del efecto umbral en lo concerniente a la concreción de
los objetivos de la planeación nacional y local.
Lo anterior se deduce cuando, sin pretender entrar a los “tipos ideales” weberianos,
se puede considerar que la burocracia es una estructura organizativa caracterizada
por procedimientos regularizados, división de responsabilidades y especialización
del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales, que puede referirse a cualquier
tipo de organización; incluyendo el ámbito gubernamental.
Así como que, cuando tal organización, se apoya en las herramientas de la gestión
estratégica de la prospectiva (vista como método que integra pronósticos a corto
plazo con la gestión diaria), por aquellos que diagnostican la “situación actual”
de la nación, y esperan alcanzar el efecto umbral, que se produce cuando un
determinado sistema llega a un punto –su umbral– en el que el cambio cuantitativo
se convierte en cualitativo para la determinación de las acciones y metas del
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
121
corto, mediano y largo plazos a través del acto de planeación; situación que como
más adelante se apunta, no se ha logrado hasta ahora, aun con todo el acervo
pormenorizado.
2.3.8. Línea del Tiempo.
1
Línea del tiempo
Evolución Normativa
Ámbito Federal
Leyes
Transición
Sexenal
Transición
Sexenal
Transición
Sexenal
1976. General de
Asentamientos
Humanos.
1983. Nueva
Ley de
Planeación,
publicada en
el DOF el 5
de enero.
1988. Orgánica
de la Asamblea de
Representantes del
D. F., reglamenta
la fracción VI
del Artículo 73
constitucional,
y ésta Asamblea
emite su propio
Reglamento.
1993. Nueva
Ley General de
Asentamientos
Humanos
publicada el 21
de julio
Transición
Sexenal
.
PND
Programas
2003. Última
reforma
publicada
DOF 13-06
(HISTÓRICO): Sexenales, Globales y Nacionales
de Desarrollo
(anteriores al vigente).
Sectoriales
Regionales
Institucionales
Especiales
1993 y 1996. Se
reforma el Artículo
122, para definir
la calidad jurídica
actual del Distrito
Federal.
Transición
Sexenal
SEXENALES
1930. Sobre
Planeación
Nacional de
la República
1987. Se adiciona el
Artículo 73 constitucional
y se crea una Asamblea
de Representantes electos
trianualmente.
TRANSICIONES
Constitución
1975. Se modifican los artículos
27, 73 y 115 constitucionales para
la emisión de la futura legislación
en materia de asentamientos
humanos y la de carácter local en
materia de desarrollo urbano y
ordenación territorial.
Transición
Sexenal
1994. Última
reforma
publicada DOF
05-08
Transición Sexenal
2007-2012
2007-2012
122
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
2
Línea del tiempo
Evolución Normativa
Ámbito Federal
Estatuto
1994. (1er) Estatuto de Gobierno del
Distrito Federal.
1995. Se adiciona con relación a la
elección y renovación de los Consejos
de Ciudadanos.
3
Línea del tiempo
Evolución Normativa
Ámbito Local
1928.
Orgánica
del
Distrito y
Territorios
Federales
(13
Cuarteles)
Leyes
1933. Ley de
Planificación
y Zonificación
del D: F,
Territorios y
Baja California.
Base del 1er
Plan Director
de la Ciudad de
México y de las
Municipalidades
de Azcapotzalco,
Tacubaya,
Guadalupe
Hidalgo, Tacuba,
Mixcoac,
San Ángel,
Coyoacán y
General Anaya
1934. Ley de
Planificación
y Zonificación
del D. F.,
para dar
personalidad
jurídica,
facultades y
obligaciones
a las
Comisiones de
Planificación.
Transición Sexenal (Manuel Ávila Camacho)
1942. Se permite
que la industria
farmacéutica o
de laboratorio
y las industrias
de carácter
doméstico
puedan
localizarse
dentro de
las zonas de
comercio de la
ciudad.
1943. Se
establecen
bases para la
contratación
de préstamos
destinados
a obras de
planificación.
1944. Se
reglamenta la
Ley Orgánica
del D. F.,
adicionándole
un capítulo
sobre
servicios
públicos.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
123
Línea del tiempo
Evolución Normativa
Ámbito Local
Leyes
1942. Se modifica el
Artículo 3° de la Ley
de Planificación para
zonas habitacionales y de
comercio, para establecer
usos mixtos e industria
de carácter doméstico e
instalaciones de empresas
eléctricas y telefónicas.
1943. Otro relativo a la
remisión de los estudios
de financiamiento de las
obras en ejecución y de los
convenios realizados.
1942. Se establece la
legislación que exime de
impuestos a industrias
nuevas en el D. F.,
asimismo, con fecha 10 de
julio se expide el decreto
por el cual no podrán ser
aumentados los precios de
los arrendamientos en el
Distrito Federal.
1943. Otro más, que
determina que el DDF se
constituirá en fiador de
los comités ejecutivos
acreditados para
garantizar a la institución
acreedora los préstamos
otorgados.
Ámbito Local
Transición Sexenal
(Adolfo Ruiz Cortines)
1953. Ley de
Planificación del D. F.,
establece la primera
versión normativa de un
Plano Regulador para
el territorio del Distrito
Federal.
Transición Sexenal
(Luis Echeverría Álvarez)
1970. Ley
Orgánica del D.
F., establece 16
delegaciones,
creando las de
Cuauhtémoc,
Venustiano
Carranza, Benito
Juárez y Miguel
Hidalgo.
1971. Se
reforma y
adiciona
la Ley de
Planificación
del Distrito
Federal.
1976. Se estableció al
Departamento del Distrito Federal
como autoridad competente para
planear y ordenar los elementos
antes referidos; integrar el Plan
Director del Distrito Federal;
ejecutar las obras para el desarrollo
urbano.
1976. Ley de
Desarrollo
Urbano del D. F.,
para ordenar el
desarrollo urbano,
la conservación
y mejoramiento
de su territorio y
determinar usos y
destinos de tierra,
agua y bosques.
Transición Sexenal
(Carlos Salinas de Gortari)
Transición Sexenal
(Miguel de la Madrid Hurtado)
Leyes
1981. Se reforma la Ley
de Desarrollo Urbano
del D. F., y se establece
que todos los contratos
de propiedad, posesión,
uso o tenencia de
predios deberán
contener las cláusulas
correspondientes a su
utilización, de acuerdo
a lo señalado por el
Plan Director.
1981. Se establece el Registro del
Plan Director para el Desarrollo
Urbano del D. F., para información
y consulta pública, en el que
deberán inscribirse los planes,
general y parciales, los programas
y declaratorias y las resoluciones
administrativas que lleguen a
dictarse como apoyo a éstos, o que
afecten el desarrollo urbano en forma
significativa.
1991. Se reforma la Ley de
Desarrollo Urbano del D. F.,
incorporando como utilidad
pública e interés social la
regularización de la tenencia de
la tierra.
1994. Ley
Orgánica de la
Administración
Pública del D. F.
Transición Sexenal
(Ernesto Zedillo Ponce de León)
1995. nueva Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del D. F. regula la organización y
funcionamiento de este órgano colegiado que se constituye por primera vez como instancia que
emitirá leyes relativas a esta entidad.
1995. Ley de Participación Ciudadana del D. F., que establece un marco de cooperación entre la
población y las instituciones de gobierno, para lo cual se determina la creación de los Consejos de
Ciudadanos, el esquema electoral para los mismos, sus facultades y métodos de participación, con
el fin de hacer más eficiente la administración pública local mediante la corresponsabilidad social.
Transición Sexenal
(Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano)
1998. Se reforma la Ley de Desarrollo Urbano del D. F., los reglamentos derivados de ella.
1996. Ley de
Desarrollo Urbano
del D. F., aprobada
por unanimidad
de votos del Pleno
de la I Legislatura
de la Asamblea de
Representantes.
124
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
3
Línea del tiempo
Evolución Normativa
Ámbito Local
Leyes del (Período Cercano)
Reformas
2000
Ley Ambiental del Distrito Federal
2009
2003
Ley de Aguas del Distrito Federal
2008
2008
Ley de Desarrollo Metropolitano para el Distrito Federal
2008
2008
Ley de Desarrollo Rural Sustentable del Distrito Federal
1996
Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal
2009
Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal
Transición
Sexenal
(M. Ebrard
C.
/ ALDF)
2007
(M. Ebrard
C.
/ ALDF)
2008
(M. Ebrard
C.
/ ALDF)
1996
Ley de Fomento para el Desarrollo Económico del Distrito Federal
2008
Ley de Ingresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2009
2004
Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal
2007
2000
Ley de Planeación de Desarrollo del Distrito Federal
2008
1999
Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Distrito Federal
2007
2000
Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico Arquitectónico para
el Distrito Federal
2008
2000
Ley de Vivienda del Distrito Federal
2004
1998
Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal
2009
1995
Ley para las Personas con Discapacidad del Distrito Federal
2008
(M. Ebrard
C.
/ ALDF)
(A. M.
López
Obrador.
/ ALDF)
(M. Ebrard
C.
/ ALDF)
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
125
4
Línea del tiempo
Evolución Normativa
Ámbito Local
1933. Atribuciones
en materia de
planificación
y zonificación,
identificando los
procedimientos
para las iniciativas
y proyectos,
la ejecución
de las obras y
determinando el
establecimiento
del Consejo de
Arquitectura.
Reglamentos
1936. De la Ley
de Planificación y
Zonificación del Distrito
Federal, durante el
gobierno del Presidente
Lázaro Cárdenas,
el cual determinó
las autoridades en
materia de zonificación
y planificación;
complementa
la Comisión de
Planificación con la
denominada Comisión
Mixta, órgano
encargado de formular
dictámenes definitivos
y presupuestos para la
ejecución de las obras y
de considerar Comités
Ejecutivos para cada
obra, integrados por
vecinos afectados, para
recabar su opinión en
relación a proyectos
y anteproyectos; se
establecen además
criterios para la derrama
y ejecución de las obras.
Este Reglamento se
mantuvo sin reformas
hasta 1953.
1937. Interior
de la Comisión
Mixta de
Planificación en
1937, con el fin
de dar a conocer
a las instituciones
de crédito los
proyectos de
planificación
que se sometan a
estudio.
1938. De
Zonificación
de las
Arterias
Principales
de la Ciudad
de México.
1941. Del Artículo
3° de la Ley de
Planificación y
Zonificación del
D. F., se clasifica
la zonificación
de la ciudad y se
identifican las
zonas industriales;
las de carácter
doméstico y
características
que las industrias
deben satisfacer.
1941. De los
artículos 6, 56 y
59 en el cual la
Tesorería del D. F.,
es la depositaría de
todos los ingresos
establecidos en
función de las
obras realizadas.
1941. Se instituye
un organismo
consultivo
denominado
Comisión
Reguladora del
Crecimiento de la
Ciudad.
1941. De
Fraccionamientos
del D. F., que
define como
fraccionamiento
la división de
un terreno en
lotes, cuando se
establezcan una o
más calles.
126
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Línea del tiempo
Evolución Normativa
Ámbito Local
1945. Se
adicionan los
artículos 11 y 14
del Reglamento
de la Ley de
Planificación y
Zonificación, para
la intervención
del Tesorero del
Distrito Federal
en los comités
ejecutivos de
Planificación y de
la Auditoría del
Departamento del
Distrito Federal
Reglamentos
1947. Reglamento
de Integración y
funcionamiento de la
Comisión Reguladora
del Crecimiento de la
Ciudad.
1947. Reglamento Para
la Ejecución de las
Obras de Planificación
en el Distrito Federal,
antecedente de los
posteriores reglamentos
de construcción, para
regular las obras a cargo
de la Dirección General
de Obras Públicas y
las llevadas a cabo por
comités ejecutivos; se
determinan
asesores técnicos y
directores de obra y se
establece un régimen de
sanciones.
1947. Se reforma y
adiciona el Reglamento
de Construcciones y
Servicios Urbanos en el
Distrito Federal.
1949. Se modifica
el Artículo 23
del Reglamento
de la Ejecución
de Obras,
considerando
innecesaria la
integración de un
comité especial
y ampliando la
posibilidad de
que los asesores
técnicos puedan
ser funcionarios,
debiendo ser
ingenieros o
arquitectos con
título registrado
en la Dirección
General de
Profesiones.
1976. Reglamento
de Zonificación
para el Territorio
del D. F., en el
que se establecen
los objetivos y
requisitos de
zonificación, de
sus declaratorias y
de la zonificación
secundaria, de
los planos de
zonificación,
de los usos y
destinos, de las
constancias,
licencias y
aprobaciones y,
de la inspección,
sanciones y
recursos.
1976. Se expide
el Reglamento de
Planes Parciales.
Joaquín Mendoza Brik • La normatividad constitucional y legal
127
5
Línea del tiempo
Evolución Normativa
Otros Instrumentos del Ámbito Local
Acuerdos
Decretos
1940. Se describen las zonas en las que no
se autorizarán fraccionamientos urbanos, en
tanto se concluye el Plano Regulador y, se
dan a conocer los conceptos e ideas.
1941. Se expide un acuerdo en que se
demarcan las atribuciones en materia de
planeación y zonificación que competen
a la Comisión del Ramo y a la Dirección
General de Obras Públicas.
1948. Para reglamentar las alturas mínimas
y máximas admisibles en los edificios,
señalando que el Consejo de Arquitectura
publicaría en la Gaceta Oficial del
Departamento del Distrito Federal las
alturas permitidas para cada arteria, las
cuales no podrían ser modificadas en un
plazo de 20 años.
1948. Otro, por el que se dispone que no
se aumenten los precios de arrendamiento
en casas y locales, que se consideren
forzosamente prorrogados los plazos
de arrendamiento en beneficio de los
inquilinos, lo cual se conoce como “Ley de
Rentas Congeladas”.
1948. Para la abstención de proyectar
y ejecutar obras si no cuentan con la
autorización de la Dirección General de
Obras Públicas.
1953-1966. Se frena el desarrollo de nuevos
fraccionamientos, mejorar la imagen de
algunas zonas de la ciudad, se adoptan
decisiones de carácter sectorial frente al
intenso proceso de urbanización que vivió
la Ciudad de México.
Planes
1950. Plan Regulador, que básicamente establecía la planeación de una estructura vial para
la parte urbana.
Programas
1964-1970. Se inician programas sectoriales, como es la construcción de las primeras
líneas del Metro; obras viales como la continuación del periférico, entre San Jerónimo y
Xochimilco, e importantes obras de drenaje, particularmente el plan definitivo del Drenaje
Profundo.
Declaratorias
1974. Se declara la zona de protección a la Ciudad de México, para los efectos del
Reglamento de Exploración y Explotación de Yacimientos de arena, cantera, tepetate y
piedra, a partir del cual no se conceden nuevas licencias.
128
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
5
Línea del tiempo
Evolución Normativa
Decreto
Otros Instrumentos del Ámbito Local
1976. Decreto de la Zona Conurbada del Centro del País.
Instrumentos
1987. Surge la figura de las Zonas Especiales de Desarrollo Controlado (ZEDEC’s), como
instrumentos normativos que delimitan áreas urbanas con características y problemática
particulares que deben ajustarse a una zonificación y reglamentación de desarrollo
controlado.
Programas
1987-1995. Se aprueba el Programa Director de Desarrollo Urbano del Distrito Federal del
que se desprenden el Programa General, los Programas delegacionales y los Programas
Parciales de desarrollo urbano.
Acuerdos
Transición Trianual
(Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano-Rosario Robles Berlanga)
1994-2000. DIVERSOS (2º. trienio) Con reformas y adiciones a las leyes y reglamentos
que se han citado, en esta Línea del Tiempo, se transforma entre otras, la institución y el
funcionamiento del Registro del Plan Director para el Desarrollo Urbano del D. F.
Transición Sexenal (Andrés Manuel López Obrador)
2000. El GDF emite 23 Bandos, de los cuales, inciden sobre este tema:
Reforma al Reglamento de Tránsito del Distrito Federal.
Administración y Ordenamiento de los Espacios Públicos. Regulación de Espectaculares.
Recuperación de la Imagen Urbana, prohibiendo instalación de anuncios espectaculares en
la Vialidad Primaria de la Ciudad de México.
Bandos
Programa de Sustitución de Microbuses por Autobuses Nuevos y de Calidad.
Iniciativa de Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal ante la Asamblea
Legislativa.
Creación de cuatro Gabinetes para Ejecución de Programas Integrados, Sectoriales y
Territoriales.
Transporte Público Individual de Pasajeros (Taxis) y la Suspensión de Concesiones en los
próximos tres años.
Transición Sexenal (Andrés Manuel López Obrador)
Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal. Impacto Ambiental y Riesgos.
Puesta en marcha Programa de Prevención y Atención Rápida ante cualquier tipo de
Siniestros.
Bandos
Propuesta de Iniciativa de Reformas al Estatuto de Gobierno y la Ley de Seguridad Pública
para transmitir a cada uno de los Jefes Delegacionales el mando de la Policía Preventiva.
Crecimiento económico del DF impulsando Corredor Catedral-Basílica de Guadalupe en
Gustavo A. Madero.
Se restringe el crecimiento de unidades habitacionales y desarrollos comerciales en las
delegaciones Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Iztapalapa, Magdalena
Contreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco.
Punto de
Acuerdo
2002. Punto de Acuerdo publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal
el 19 de septiembre, por el que la Asamblea Legislativa del D. F., valida la expedición de
los Bandos.
CAPÍTULO III
PROPUESTA NORMATIVA PARA ALINEAMIENTO
DE LA REFORMA NORMATIVA INTEGRAL
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
131
3.1. Efectos de la transición en la Administración Pública.– Departamento
del Distrito Federal / Gobierno del Distrito Federal.
Como se apuntó en la introducción de este trabajo de investigación, en el presente
capítulo se enuncian resultados de experiencia personal en la Administración
Pública del Distrito Federal, concretamente en materia de Desarrollo Urbano:
A inicios de la administración del Presidente Constitucional de los Estados
Unidos Mexicanos, Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León, se nombra como Jefe de
Departamento del Distrito Federal al Lic. Óscar Espinosa Villarreal, quien a su
vez designa como responsable de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
(SEDUVI) al Arq. Juan Gil Elizondo, encomendándole, entre otras actividades,
generar una respuesta institucional a la problemática de la normatividad en
materia de uso de suelo.
Toda vez que como resultado de compromisos de campaña se había recogido una
serie de demandas ciudadanas en torno a que se estaba incumpliendo con los
plazos establecidos en la ley vigente, para la renovación periódica del sistema
de planeación territorial. De suerte, que las autoridades administrativas habían
encontrado como una puerta fácil modificar el uso de suelo a petición de los
desarrolladores, tanto públicos como privados, de manera casuística, en lugar
de actualizar los objetivos y metas establecidas en el diagnóstico del sistema de
planeación mencionado; toda vez que el cumplimiento de esta obligación prevista
por la normatividad implicaba enfrentar un proceso de consulta pública y técnica
que por su naturaleza significaba confrontación política de carácter partidista.
Por otra parte resulta importante destacar que los procesos de despacho en materia
de desarrollo urbano se hacían de manera manual, lo que producía tiempos
innecesarios para su resolución, pudiendo tener un tiempo de respuesta de hasta
cuarenta días hábiles para obtener un certificado de uso de suelo que le permitiera
a un particular iniciar una obra o aperturar un negocio, lo que acarreaba pérdidas
para los inversionistas por la incertidumbre a la respuesta a dichos trámites.
Aunado a lo anterior, en toda la Ciudad de México, es decir para las dieciséis
delegaciones, los particulares debían acudir a una oficina ubicada en el centro
histórico de la ciudad, para realizar el trámite de solicitud que resultaba
indispensable para continuar cualquier otro trámite ante las autoridades
delegacionales y poder así decidir que podían hacer con un inmueble.
Adicionalmente a esta problemática se presentaba el hecho de que los trámites se
realizaban de manera manual, ya que quien operaba el Registro del Plan Director,
132
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
tenía que acudir con cada solicitud de un Certificado de uso de suelo, al plano que
contenía el predio en el que se pretendía desarrollar un negocio o un proyecto de
urbanización; una vez que se localizaba el plano se consultaba la normatividad
sólo entendible para los que integraban ese Registro, procediéndose a elaborar el
certificado correspondiente, mecanografiando su contenido; vale la pena aclarar
que el número aproximado de solicitudes de certificado al año era de más de
70,000 y para desarrollar estos trabajos el Registro del Plan Director contaba con
un grupo de veinte personas entre mecanógrafas y arquitectos.
Con todo este antecedente era común encontrar una fila de personas en el área de
ingreso del Registro que podían permanecer formadas todo el día sin obtener ser
atendidas, consecuentemente se propició el crecimiento desmedido de personas
ajenas al gobierno, pero vinculados con el personal del Registro, que podían
ofrecer mejores tiempos de respuesta a cambio de algún honorario que debía
incluir dádivas a las personas que manejaban los datos en el mismo Registro, lo
que propiciaba prácticas de corrupción.
Por todos estos motivos, el personal estaba más preocupado por obtener un beneficio
económico extra que por hacer bien su trabajo, pues su remuneración salarial era
mínima y no atendía correctamente el trabajo que le correspondía realizar.
Con los antecedentes ya descritos se preparó un proyecto de Ley en la materia,
en el que se consideraron el marco constitucional, la legislación en materia de
planeación, ordenación del territorio y asentamientos humanos; conteniendo
propuestas y alternativas de solución tendientes a la conservación del medio
natural, flora y fauna silvestres en el territorio del Distrito Federal.
Reflejaba además, el compromiso y la preocupación por restaurar el ambiente
atmosférico, el suelo y subsuelo, así como las afluentes que generan el vital líquido
que hace posible todo medio de vida, entre otros aspectos relevantes que inciden
directamente en la preservación y mantenimiento de nuestro entorno urbano.
Es así como el 23 de diciembre de 1995, el Pleno de la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal, votó por unanimidad la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día
29 de enero de 1996 y en el Diario Oficial de la Federación del 7 de febrero de
1996, conteniendo 84 artículos y siete transitorios agregados en nueve títulos, los
cuales se disgregan a continuación.
En el Título I, relativo a las “Disposiciones Generales”, se establece el principio
indeclinable de ser de orden público e interés social.
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
133
Su objeto fija las normas para la planeación, la fundación, el desarrollo,
mejoramiento, crecimiento y conservación de los centros de población; su
visión normativa e integradora determina los usos del suelo, su clasificación y
zonificación, así como el establecimiento de los principios básicos mediante los
cuales se mantendrán y llevarán a cabo las políticas y programas que garanticen el
equilibrio y reordenamiento del Distrito Federal, en beneficio de sus habitantes.
El establecimiento de estos principios y disposiciones jurídicas, así como la
concertación de acciones con autoridades de las entidades federativas y municipios
conurbados, prevé la interacción dinámica entre éstas, con lo cual se hace viable
y factible lograr los objetivos del bienestar individual y colectivo.
Asimismo, fija el ámbito de competencia, funciones y atribuciones en los que los
propios órganos de gobierno deberán participar conjunta y coordinadamente con
los ayuntamientos municipales, los gobiernos estatales y el Gobierno Federal,
para la planeación y ejecución de los programas que sean aplicables en las zonas
conurbadas.
El Título II hace referencia específica a las autoridades e instancias de gobierno
que intervienen en materia de desarrollo urbano, para el diseño e instrumentación
operativa de las políticas, planes y programas, las cuales son: la Asamblea de
Representantes, el Jefe del Distrito Federal, la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda, y los jefes delegacionales del Distrito Federal.
Complementariamente, el Título III desagrega las fórmulas y modalidades
de dichas políticas, estrategias, objetivos, metas, prioridades, asignación de
recursos, calendarios de ejecución, evaluación y revisión de resultados, modos de
coordinación, así como las consultas públicas sobre la totalidad de las acciones
realizadas por la Administración Pública del Distrito Federal, mismas que deben
ser congruentes con el Sistema Nacional de Planeación Democrática.
El desarrollo urbano y el ordenamiento territorial que prevé esta Ley se concretarán
a través del Programa General, contenido en el Plan Nacional de Desarrollo; de
ahí la importancia estratégica de los programas delegacionales y parciales, que en
su conjunto son el instrumento rector de la planeación para el Distrito Federal.
El Título IV de la Ley hace las precisiones correspondientes sobre el imperativo
de congruencia para el ordenamiento territorial, la vocación, usos y destinos del
suelo dentro del espacio territorial que comprende el Distrito Federal, con especial
énfasis a los derechos y corresponsabilidades de asentamientos humanos que en
él se ubican, así como las actividades lícitas y la observancia de las disposiciones
134
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
reglamentarias para las mismas que tutelan a la ciudadanía, explicando los
términos, formas y modalidades en los que los espacios físicos, la infraestructura
y los servicios se autorizan.
En el Título V se establece la ejecución de los programas a cargo de las autoridades
capitalinas. Su ejecución en los ámbitos delegacionales se puede llevar a cabo
mediante la constitución de polígonos de actuación; éstos pueden constituirse por
la solicitud de los propietarios de los inmuebles ante la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Vivienda.
En los casos de la ejecución de programas a través de los programas de actuación
social, privada o de cooperación, los propietarios o poseedores a título de dueño
de los predios ubicados en un área determinada podrán asociarse entre sí o con
la Administración Pública del Distrito Federal, constituyendo un fideicomiso. Esta
figura enriquece las alternativas en materia de desarrollo urbano, ya que da la
oportunidad de participar a los particulares en la aplicación de sus programas.
Corresponde al Título VI especificar las formas de la participación social y
privada, que serán aprobadas y promovidas por la Administración Pública del
Distrito Federal, en cuanto a la construcción y rehabilitación de vivienda de
interés social y popular y su financiamiento; en la construcción y operación de
proyectos de infraestructura, equipamiento y prestación de servicios públicos
urbanos, habitacionales e industriales.
La Ley prevé la constitución del Consejo Asesor de Desarrollo Urbano, que es
un organismo permanente de participación social de consulta, opinión, asesoría
y análisis para impulsar proyectos y programas cuya viabilidad, factibilidad y
beneficios contribuyan al mejoramiento en la calidad de vida de los habitantes de
la Ciudad de México y su zona metropolitana.
El Título VII regula la ejecución de los programas en polígonos de actuación
realizados por los particulares, mediante los sistemas de actuación social, privada
o por cooperación, que dará lugar al otorgamiento de estímulos fiscales. Dichos
estímulos deben sujetarse a las disposiciones del Código Financiero del Distrito
Federal y al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.
Las licencias, certificaciones y medidas de seguridad se especifican en el
Título VIII, indicándose sus características singulares en cuanto a uso de suelo;
construcción en todas sus modalidades; fusión; subdivisión; relotificación;
conjunto; condominio; explotación de minas, canteras y yacimientos pétreos,
para la obtención de materiales de construcción.
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
135
Para el tema que nos ocupa, el Artículo 71 de la Ley expresa que será el Registro
de los Planes y Programas, el encargado de expedir los certificados de zonificación y acreditación de uso de suelo por derechos adquiridos.
De manera complementaria, en el Reglamento de esta Ley se determinan los
casos en que se requieren dichas licencias y los criterios normativos conforme a
los cuales se otorgan.
Singularmente definidos en esta Ley se encuentran los casos para el otorgamiento
de licencias en las zonas e inmuebles catalogados como arqueológicos, históricos o
artísticos, en cuyo trámite se observarán los lineamientos de los Institutos Nacionales
de Antropología e Historia y de Bellas Artes, en el ámbito de sus competencias, lo
que resulta de especial relevancia para evitar la afectación del patrimonio cultural
de la Ciudad de México.
Asimismo, en el cuerpo de esta Ley se establecen los criterios y medidas de
seguridad para la suspensión de trabajos y servicios; la clausura temporal o
definitiva, total o parcial de las instalaciones, construcciones y las obras; la
desocupación o desalojo de inmuebles; la demolición de construcciones; el retiro
de instalaciones y la prohibición de actos de utilización inadecuada que atente
contra los principios rectores del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial
del Distrito Federal.
Para aplicar dichas medidas de seguridad, las partes en conflicto o controversia se
deberán someter a lo previsto por el Código Civil y las leyes de Protección Civil y
de Procedimiento Administrativo. Estas podrán ser promovidas u ordenadas por
las autoridades competentes del Distrito Federal y en caso de riesgo procederán
a su inmediata ejecución, que por tener un carácter preventivo y correctivo serán
aplicadas sin perjuicio de las sanciones correspondientes por las infracciones
cometidas.
En el Título IX se establecen las sanciones y procedimientos. En caso de cometer
violación a la Ley, al Reglamento o los programas, se considerarán infracciones
que tendrán como consecuencia la imposición de sanciones, así como la obligación
de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados. Si las violaciones son cometidas
por servidores públicos, se aplicarán las normas que rigen la responsabilidad de
éstos.
Se establece la figura de la afirmativa ficta, que opera en caso de omisión, por
parte de la autoridad competente, al no dar respuesta en tiempo y forma a una
solicitud fundada; la afirmativa ficta debe entenderse como un recurso que será
solicitado en los términos y procedimientos que la Ley prevé.
136
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Asimismo, se establecen las hipótesis en las que se entenderán negadas por
silencio las solicitudes presentadas en los términos que fija el procedimiento
administrativo en los siguientes casos: a) certificación de acreditación de uso del
suelo por derechos adquiridos; b) solicitud de licencia de uso de suelo cuando
se refiera a obras de impacto urbano y ambiental o de construcciones riesgosas,
calificadas como tales por el Reglamento de la Ley, y c) solicitudes de modificación
de los programas y de licencias de construcción que se pretendan ejecutar en el
suelo de conservación.
Se podrá ejercitar acción pública ante las autoridades competentes de la
Administración Pública e interponer el recurso de inconformidad en contra de las
resoluciones que dicten o ejecuten las autoridades administrativas o bien intentar
juicio de nulidad.
Esta nueva Ley en congruencia con lo preceptuado en el tercer párrafo del
Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que
dispone que la Nación será la única que podrá imponer modalidades al derecho
de propiedad y la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
en cuanto al término Nación, que refiere a que este se encuentra depositado en
el Poder Legislativo; por lo tanto esta Ley de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal, impone que sólo podrá ser modificado el uso del suelo por medio de la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
En cuanto al Reglamento de la Ley, este nació a la vida jurídica el 4 de julio de
1997, teniendo la siguiente composición, 56 artículos, contenidos en cinco títulos
y seis transitorios, con la siguiente temática:
Título Primero: Disposiciones Generales; Título Segundo: De los Programas;
Título Tercero: Del Ordenamiento Territorial; Título Cuarto: De la Ejecución de
los Programas y del Consejo Asesor de Desarrollo Urbano y, Título Quinto: De
las Certificaciones y Licencias.
Con este Reglamento básicamente se adecuaron los términos y procedimientos
utilizados por la Ley; se describen los pasos para la tramitación, revisión y
modificación a los Programas de Desarrollo Urbano; se señala el funcionamiento
del Registro de los Planes y Programas de Desarrollo Urbano y su competencia,
cambiando la denominación de las Constancias de Usos de Suelo, por el de
Certificados de Zonificación para Usos de Suelo Permitidos; para Uso Específico
y los de Acreditación de Uso de Suelo por Derechos Adquiridos, así como los
tiempos para su expedición, que se redujo sustancialmente en términos de entre
dos y siete días hábiles dependiendo del documento a obtener.
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
137
Por lo que toca al tema de los Programas del Distrito Federal, en congruencia
con la Ley de Planeación y el Programa Nacional de Desarrollo, es decir, los
Programas, General, Delegacionales y Parciales de Desarrollo Urbano; estos
fueron actualizados, de acuerdo al procedimiento que marca la Ley de Desarrollo
Urbano del Distrito Federal, a saber:
•
•
•
•
•
•
•
Se publicó el aviso de inicio de proceso de elaboración;
Se elaboró el proyecto;
Se inició la consulta pública.
Se remitió el proyecto al Jefe del Distrito Federal;
Posteriormente se remitió a la Asamblea para aprobación;
El Presidente promulgó los Programas ,y
Se procedió a su publicación e inscripción en el Registro de los Planes y
Programas de Desarrollo Urbano y en el de la Propiedad.
Vale la pena señalar, que el Programa General es el documento macro, determina
la estrategia, política y acciones generales de ordenación del territorio del
Distrito Federal, así como las bases para expedir los programas delegacionales
y los parciales. Los Programas Delegacionales, en congruencia con el Programa
General, son aquellos en los que se establece la planeación del desarrollo urbano
y el ordenamiento territorial de una delegación del Distrito Federal. Por último
en los Programas Parciales, también en congruencia con el Programa General,
se establece la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial, en
áreas específicas, pudiendo este abarcar el territorio de más de una Delegación.
Con el fin de de ilustrar los Programas, a continuación se presenta una gráfica
que contiene los mismos, de tal suerte que podemos ver el plano del Distrito
Federal (Programa General); la composición entre los colores, significa, el verde
el suelo de conservación y el amarillo, suelo urbano; dentro de la división por
delegación, existe un programa por cada demarcación y dentro de cada programa
delegacional, se pueden contener los programas parciales.
138
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Programa de Desarrollo Urbano
Fuente: Programa de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.
3.1.1. Reingeniería de procesos.
Ya se ha expresado el método rudimentario y sus consecuencias, que se empleaba
para despachar los certificados de uso de suelo, por lo que una vez identificado y
trabajado sobre el cuello de botella que implicaba la discrecionalidad de la norma,
se procedió a replantear el proceso de expedición de dichos certificados.
La labor no fue fácil ya que la mayor parte de los planos existentes, por el
manejo que se les daba, se encontraban mutilados o ilegibles; de ahí que un
elemento imprescindible, consistió en la actualización de los diversos Programas
de Desarrollo Urbano, del cual ya se habló. Otra parte del problema consistía
en el factor humano, pues la apatía del personal perjudicaba a los tiempos de
expedición, tomando mayor relevancia las gestiones paralelas, que el desarrollo
del trabajo cotidiano.
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
139
Por otra parte, como siempre sucede en la administración pública, la limitación en
los recursos financieros, suponía un freno para su implementación, pues se requería
de compra de equipo informático; desarrollo del sistema; adecuación de espacios;
mejoras salariales a los servidores públicos; capacitación, entre otros aspectos.
3.1.2. Sistematización informática.
Para este punto se propuso la creación de un sistema informático, basado en
plataforma de “GIS” (Sistema de Información Geográfico), para la expedición de
los certificados. La fórmula consistía en vaciar en el sistema, la cartografía de los
diferentes programas de desarrollo urbano usos de suelo (General, Delegacional
y Parciales) a nivel cuenta catastral, lo cual permitiría tener de manera confiable
la información. El funcionamiento de este sistema se puede explicar en los
siguientes términos coloquiales: Ingresada la solicitud se procesa en el sistema,
el cual lo que hace es atravesar diferentes capas de cartografía (los programas)
para determinar, confirmando con el número de cuenta catastral, el uso de suelo
en ese predio.
Además del desarrollo del Sistema, obviamente también se trabajó en la
digitalización de los todos y cada uno de los planos, así como en el catálogo de
usos de suelo que contemplaba la norma.
El Sistema se elaboró exitosamente y se puso en marcha, denominándose como
SIGUS (Sistema de Información Geográfica de Usos de Suelo), el cual a corto
plazo contemplaba la posibilidad de gestionarse a través de Internet, para evitar
desplazamientos innecesarios por parte del público usuario.
3.1.3. Capacitación al personal.
Acorde con lo tiempos de cambio que exigía la reingeniería del proceso y aunado
a lo que el Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal
estipulaba en cuanto a la experiencia del Director del Registro de los Planes y
Programas de Desarrollo Urbano, Certificadores y Registradores, es decir, tres
años en materia de desarrollo urbano; se buscó entre el personal que ya laboraba
en el Registro para aprovechar su experiencia y enriquecerlos con la nueva visión
que suponía el uso de las nuevas tecnologías en beneficio de la expedición de los
certificados.
De esta forma se logró con la participación de unidades administrativas centrales,
como la Oficialía Mayor, que los cursos de capacitación para el uso del Sistema y
140
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
los Talleres de actualización normativa, salieran adelante, lográndose el objetivo
requerido.
3.1.4. Mejora salarial con responsabilidad.
Las nuevas tareas reguladas por la Ley y el Reglamento de la Ley de Desarrollo
Urbano del Distrito Federal, también redundaron en un mejor ingreso y nivel
para los despachadores en materia de uso de suelo, ya que se les incorporó como
trabajadores de nivel mando medio y superior, cuando antes, la gran mayoría era
personal sindicalizado sin grandes aspiraciones de crecimiento.
Pero, el incremento salarial y mejor posicionamiento de los trabajadores implicó
darles mayor responsabilidad y en ese sentido al estar en niveles superiores en la
pirámide laboral, repercutió en que también se les hizo partícipes en los derechos
y obligaciones que marcaba la entonces Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos.
El Registro de los Planes y Programas de Desarrollo Urbano en aquella época
se conformó de la siguiente manera: Un Director, dos Subdirectores y 16
Certificadores (uno por Delegación). (Ver diagrama página 141).
3.1.5. Desconcentración administrativa.
Como ya quedó plasmado en el Capítulo I de este trabajo, antaño el trabajo del
Registro de los Planes y Programas se efectuaba en una sola oficina, ubicada en el
centro histórico de la ciudad, a la cual tenía que acudir quien estuviera interesado
en obtener un Certificado de Uso de Suelo.
Como parte de la modernización administrativa, la función expedidora de
Certificados de Uso de Suelo se extendió hacia las delegaciones, conforme
lo preceptuaba el Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal, pues facultaba a llevar la función hacia las delegaciones, a través de los
Certificadores, quienes continuaban dependiendo del Registro.
Para esta tarea se contó con el apoyo de los jefes delegacionales en las demarcaciones
jurídicas, quienes vieron con buenos ojos la descentralización y proporcionaron
espacios físicos e infraestructura para la llegada de los Certificadores.
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
141
NUEVA ESTRUCTURA OPERATIVA DE LA DIRECCIÓN DEL
REGISTRO DE LOS PLANES Y PROGRAMAS DE LA SECRETARÍA
DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA DEL
DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
Director del Registro
de los
Planes y Programas
Subdirector
“A”
Subdirector
“B”
Certificador
Álvaro Obregón
Certificador
Azcapotzalco
Certificador
Benito Juárez
Certificador
Coyoacán
Certificador
Cuautémoc
Certificador
Cuajimalpa
Certificador
Gustavo A. Madero
Certificador
Iztacalco
Certificador
Iztapalapa
Certificador
M. Contreras
Certificador
M. Hidalgo
Certificador
Milpa Alta
Certificador
Tláhuac
Certificador
Tlalpan
Certificador
Venustiano
Carranza
Certificador
Xochimilco
Fuente: Estructura Organizacional. Oficialía Mayor DDF.
142
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
En la práctica, lo que se hizo fue lo siguiente: el certificador se desplazaba a su
oficina en la delegación, recibía sus solicitudes y entregaba a la ventanilla única
de la delegación, los documentos procesados. Por la tarde y ya al frente de su
computadora en el Registro, el certificador procesaba las solicitudes referidas,
más las que se le asignaban y que se habían recibido en el Registro, para estar
en posibilidad de entregar en un máximo de dos días hábiles a partir de la
recepción.
Al final del día se obtuvieron reducciones considerables de tiempo en las
expediciones de Certificados de Uso de Suelo; acercamiento del servicio a las
delegaciones; reactivación económica al poder efectuarse trámites y propósitos de
todo tipo, en menor tiempo; mejora de la calidad de vida de los servidores públicos
y una respuesta positiva por parte de la ciudadanía, quien fue la mayor beneficiaria
de la implementación de este plan de trabajo.
3.1.6. Transformación democrática del Distrito Federal.
La transformación democrática que vivió el Distrito Federal, se ve frenada por la
mala toma de decisiones en los aspectos administrativos, trayendo el descontento
de la población, en perjuicio de la vida económica de la ciudad.
El cambio de gobierno en el Distrito Federal en 1997, en lugar de cosechar
los buenos frutos que se habían dado en algunas Unidades Administrativas,
como lo fue en el caso de los avances que se dieron en materia de despacho de
certificaciones de uso de suelo, lejos de verse con buenos ojos, sirvió de pretexto
para el gobierno entrante del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, para
retroceder en este tema; ya que volvió a los esquemas anteriores:
•
•
•
•
Centralizó nuevamente el proceso;
Regresó a los tiempos de respuesta de 40 días hábiles o más;
Generó descontento social, y
Propició estancamiento de la economía debido a la incertidumbre por parte
de los desarrolladores.
Hoy día, se tiene conocimiento que los trámites en el Registro de los Planes y
Programas, relativos a la expedición de certificados de uso de suelo, se despachan
en plazos de 15 días hábiles y en cuanto a la inclusión del trámite en el portal del
Gobierno del Distrito Federal, únicamente está disponible para efectos de consulta
y solamente en dos delegaciones, aunque esto último no se pudo constatar, por
defectos en el sistema.
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
143
3.2. Eje Rector Transversal para alineamiento de la Reforma Normativa
Integral.
Esta propuesta inscribe a la transición en el marco de un eje rector transversal,
que parte de una adecuación normativa de carácter integral, es decir, desde
la perspectiva de una reforma constitucional, que modifique la legislación
secundaria, terciaria y cuaternaria sobre la que incide directamente en el rubro
reglamentario constitucional, así como que trascienda en los niveles: federal,
estatal y municipal, y replique hacia la normativa secundaria, terciaria y aún
cuaternaria de la parte instrumental del planeamiento del desarrollo integral
(ambiental, social, territorial, etc.) a partir de un nuevo concepto o fórmula que se
propone denominar: “transexenal”.
Como ya se ha apuntado con anterioridad, existen muchas formas de hacer política
y muchos tipos de políticos, pues bien, dejando en claro que quien despacha es el
político porque administra la ciudad, el jefe de este, es otro tipo de político, que
a grosso modo ha llegado a la administración generalmente, como resultado del
voto de un proceso electoral. Lo que conlleva un ingrediente de peso específico,
consistente en el cumplimiento de los compromisos de campaña propios y del
partido del que forma parte, de cara a períodos trianuales y sexenales, a su vez,
vinculados con ejercicios presupuestarios anualizados, para lograr la rectoría del
eje transversal al que se hace referencia.
Ese peso específico, es el que entra en colisión con las políticas, estrategias,
objetivos, metas, acciones, componentes e instrumentos de inducción o
concertación para la concreción de los Programas Sectoriales, Regionales,
Institucionales y Especiales que se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo
(PND) del Sistema Nacional de Planeación. Veamos por qué.
De acuerdo con la normatividad que lo regula, la concepción y confección del PND
debe ser resultado de las causalidades diagnosticadas y pronosticadas tanto por el
Estado como por la Sociedad en un proceso multisectorial y multidisciplinario,
fundamentado en las técnicas de análisis de tiempo real, de la situación actual y,
de la prospectiva; por ello, establecen o se proponen objetivos, acciones y metas
con acotamientos del corto, mediano y largo plazos.
Los programas que desagregan al PND y su ejecución no pueden ser el resultado de
casualidades. Por ello, resulta necesario identificar alguna fórmula legislativa que
permita al político (producto electoral) lograr el cumplimiento de sus compromisos
con el electorado con márgenes para lucimiento de su administración en términos
de promesas o compromisos de campaña, pero en paralelo con el desarrollo y
144
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
cumplimiento de las acciones de corto y mediano plazos, que estén determinadas
en el sistema de planeación nacional y sus subsecuentes aperturas programáticas
sectoriales, institucionales, regionales y especiales. Preservando su ejecución y
cumplimiento con políticas públicas de asignaciones presupuestarias de carácter
irreductible y ejercicio transexenal.
La reforma constitucional a la que se hace referencia, debiera tener como fin
ulterior, ser la plataforma impulsora del planeamiento integral para el desarrollo
integral, consecuentemente, la planeación integral a que se hace referencia, sería
el contenedor de la definición de objetivos, políticas y estrategias, así como las
metas, líneas de acción y mecanismos para establecer indicadores de medición y,
por supuesto la jerarquización de las actividades en función del corto y mediano
plazos; señalando, expresamente, que las prioridades de mediano y largo plazos,
no son modificables durante la gestión del político electoral.
En México, la burocracia se caracteriza por tener un alto desarrollo apegado a la
definición que de la misma formuló Max Weber, por lo que es de concluirse que
nuestro problema no es la burocracia (cumplidora en extremo de la normatividad)
sino la fórmula transicional de la administración pública que no está diseñada para
hacer los amarres necesarios que, aun sin garantizarlo, tiendan al cumplimiento
de los objetivos de mediano y largo plazos de la planeación nacional.
En la parte in fine del subcapítulo 2.3.7. de este trabajo, se comenta que los
fenómenos transicionales de inadecuada visualización prospectiva, acaban
desvinculándose del efecto umbral en lo concerniente a la concreción de los
objetivos de la planeación nacional y local. Por ello conviene retomar la idea, y
que mejor que complementarla con la propuesta de la Doctora Guillermina Baena
Paz, quien nos dice que la planeación prospectiva toma en cuenta los cambios de
todo orden y su dinámica en los parámetros centrales de cada sistema complejo.
Por lo que se requiere de una herramienta de planeación que pudiera trabajar el
contexto y sus diferentes niveles que de una y otra manera incidan en la empresa
o institución, a través de la planeación prospectiva.
“Es importante tener claro que la planeación prospectiva no es sinónimo de
planeación estratégica, algunas veces se llama a la planeación prospectiva
estratégica, porque por su definición es estratégica, no es porque sea símil a la
otra”.58
58 Baena Paz, Guillermina. Prospectiva política, guía para su comprensión y práctica. Ed. UNAM. Proyecto
Papine Prospectiva Política: DIAP_2004, pp. 46-47.
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
145
Ya que en la planeación prospectiva el proceso, es más importante que el
producto.
SITUACIÓN
ACTUAL
ACCIONES
DIRIGIDAS
SITUACIÓN
DESEADA
CAMBIO PLANEADO
A DÓNDE QUEREMOS
LLEGAR
Una parte fundamental del texto por incidir sería el Artículo 26 constitucional y
su segundo párrafo que actualmente dispone:
“El Plan indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y
especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo.
Estos programas observarán congruencia con el Plan, y su vigencia no
excederá del período constitucional de la gestión gubernamental en que
se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones se refieran a un plazo
mayor”.
A partir del alineamiento transversal que se propone para los preceptos contenidos
en la legislación aplicable y su normatividad derivada en materia de ordenación,
planeación y programación económica-presupuestaria, territorial y ambiental,
consistente en asignaciones presupuestarias de carácter irreductible y en
ejercicios transexenales y trianuales según corresponda, sería posible garantizar
la obligatoriedad del planeamiento nacional con fondo y prospección.
Esta propuesta se fortalecería en el contexto de la ciudadanización del gobierno
y de la política (ver Anexo 4) que surge como un concepto y estilo de vida que
comprende acciones y conductas cívicas que favorecen los procesos democráticos
y fortalecen las organizaciones de la Sociedad Civil, facilitan y promocionan los
procesos de participación y transformación socio-económica.
La transición requiere de la participación de todos. Con información oportuna,
clara y suficiente, la sociedad-ciudadanía tendría la posibilidad de aportar nuevas
ideas, opiniones, experiencias y sugerencias para el mejor logro de los objetivos
prioritarios, los estratégicos y aquellos a largo plazo que son capaces de sostener
aunque se anuncien todavía eludibles.
146
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Como atinadamente afirma el doctor Roberto Vilchis García en el sentido de
buscar un Nuevo Desempeño Ciudadano: “La reinvención del gobierno necesita
una nueva metáfora para la ciudadanía: propietaria más que usuaria; el ciudadano
propietario es el agente vigilante del interés público y es quien da la alerta de un
mal uso de la propiedad pública.
Uno de los temas cruciales para el pensamiento político de Occidente y de los
países dominados por ese mismo pensamiento, es deconstruir al Estado-Leviathan
y reconstruir su existencia en las prácticas del día a día, tales como la limpieza
del voto y el pago y buen uso de los impuestos.
La nueva ciudadanía debe generar continuamente visiones alternativas de
sociedad, que expresen la diversidad social, “sociedad civil”, no en la versión
atenuada de los años 90, sino en la que fue hacia 1770 primordialmente la
ciudadanía defensora de los valores político civilizados”.59
En el ámbito de lo político, presupone que los gobernantes deban tener la
obligación, legalmente exigible, de culminar íntegramente los períodos para
los que fueron elegidos; por lo que no podrían participar como candidatos en el
período inmediato siguiente.
Para las transiciones de las administraciones edilicias (alcaldías, delegacionales
y otros funcionarios equivalentes), se propone que tengan una duración similar a
la de los Gobernadores o Jefe de Gobierno de la entidades federativas (seis años
en lugar de tres).
En mérito de lo anteriormente dicho, se recoge un artículo periodístico de actualidad que parece oportuno y motivo de reflexión:
“La ola abstencionista.- Crece en prensa –en los diarios y en la radio,
apenas en la televisión– el número y la calidad de comentaristas que
abogan por abstenerse de votar en las elecciones de julio.
Sus argumentos comparten un rasgo común de hartazgo o protesta por los
abusos de la llamada partidocracia.
59 Vilchis García, Roberto. El statu quo científico del campo de la política pública, sus instrumentos de gobierno,
gobernanza y gobernabilidad y los principios filosóficos de una política pública de racionalidad ambiental. Tres
disquisiciones para un ensayo. CIDE, Marzo 2008, p. 9.
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
147
Los críticos de la abstención aducen, con rigor, que es una forma de
protesta que no lleva a ningún lugar preciso, en la que lo único seguro
es desdorar aún más, si no debilitar al punto de quiebra, la legitimidad
electoral del país.
Tiendo a pensar lo segundo pero la tentación de abstenerme crece
conforme me asaltan desde distintos puntos del horizonte las campañas
y sus candidatos. Si hubiera alguna forma de articular en una exigencia
precisa de reforma la abstención activa, optaría por anular mi voto.
Creo que ni en los más convencidos perpetradores de la reforma
constitucional electoral de 2007 queda alguna duda de que su reforma
necesita otra.
Arrinconar a sus sucesores con el fantasma de la ilegitimidad por una
baja votación, quizá termine obligándolos a la nueva reforma, pero quizá
no. Desde luego la abstención no bastar para decir cuál es la reforma
buscada.
Todos los abstencionistas activos estarían de acuerdo quizá en que el
meollo de esa reforma debe ser quitar poder a los partidos y darlo a los
ciudadanos.
Tres pasos en esa dirección pueden ser:
Primero, terminar con las candidaturas plurinominales, que deciden las
burocracias partidarias, y dejar sólo las candidaturas de mayoría, que
deciden los votantes.
Segundo, establecer la reelección, para obligar a los políticos a una relación
permanente con los electores pues de ellos y de nadie más dependería su
carrera.
Tercero, levantar por lo menos al 5%, el porcentaje de votos requeridos
para que un partido sea reconocido como tal, dejando atrás el penoso
espectáculo de organizaciones infrapartidarias que han sido fuente generosa
de desprestigio y corrupción.
Otras reformas necesita la reforma electoral vigente: sobre el acceso a los
medios de los ciudadanos, sobre la censura de la propaganda negativa,
sobre la autonomía del IFE, sobre las candidaturas independientes.
148
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Pero el hilo conductor acaso debiera ser darle poder a los ciudadanos,
que sólo tienen su voto, y quitárselo a los partidos, que tienen todo lo
demás”.60
3.3. Situación Actual.
La transformación democrática que vivió el Distrito Federal, se ve frenada por la
mala toma de decisiones en los aspectos administrativos, trayendo el descontento
de la población, en perjuicio de la vida económica de la ciudad.
El cambio de gobierno en el Distrito Federal en 1997, en lugar de cosechar
los buenos frutos que se habían dado en algunas Unidades Administrativas,
como lo fue en el caso de los avances que se dieron en materia de despacho de
certificaciones de uso de suelo, lejos de verse con buenos ojos, sirvió de pretexto
para el gobierno entrante del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, para
retroceder en este tema; ya que volvió a los esquemas anteriores:
•
•
•
•
Centralizó nuevamente el proceso;
Regresó a los tiempos de respuesta de 40 días hábiles o más;
Generó descontento social, y
Propició estancamiento de la economía debido a la incertidumbre por parte
de los desarrolladores.
Hoy en día los trámites han vuelto a ser lentos, discrecionales, artesanales y
deficientes. Sin embargo, se observa que la Administración Pública del Distrito
Federal, está intentando regresar a la etapa en que se truncó la reingeniería
anteriormente implantada, reorientando sus esfuerzos a la aplicación de tecnologías
de la información; lo que también puede calificarse como efecto transicional.
Actualmente la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Distrito Federal
en el mejor de los casos a descentralizado la función de certificación del uso
de suelo a algunas delegaciones, sin embargo existen aún delegaciones que no
cuentan con el sistema informático y con la información suficiente que pueda
hacer que el trámite se pueda llevar a cabo a través de Internet.
Lo que hace imposible que los habitantes de las delegaciones Azcapotzalco,
Cuauhtémoc, Iztacalco, Iztapalapa y Miguel Hidalgo puedan realizar el trámite
60 La ola abstencionista // Día con día // Héctor Aguilar Camín //2009-06-03•Al Frente hector.aguilarcamin@
milenio.com
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
149
a través del portal de la Secretaría, teniendo que acudir a la misma para poder
obtener un certificado.
Lo anterior, no solamente le va bien a la Administración Pública de la Ciudad de
México y a sus instituciones de atención y servicios al usuario, sino que constituye
otro eje trasversal jurídico consistente en la relación vinculante entre las políticas
públicas y la gestión de la Administración Pública, toda vez que los artículos 7
y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos disponen que:
“Artículo 7.- Será responsabilidad de los sujetos de la Ley ajustarse, en el
desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, a las obligaciones previstas
en ésta, a fin de salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que rigen en el servicio público.
Artículo 8.- Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:
…II.- Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y la normatividad que
determinen el manejo de recursos económicos públicos;
El incumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo dará lugar al
procedimiento y a las sanciones que correspondan, sin perjuicio de las
normas específicas que al respecto rijan en el servicio de las fuerzas
armadas…”.61
Disposición similar previene la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos del 31 de diciembre de 1982, vigente para la Administración Pública
del Distrito Federal en sus artículos:
…“Artículo 46.- Incurren en responsabilidad administrativa los servidores
públicos a que se refiere el artículo 2o. de esta Ley.
Artículo 47.- Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones, para
salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión,
y cuyo incumplimiento dará lugar al procedimiento y a las sanciones
que correspondan, sin perjuicio de sus derechos laborales, así como de
las normas específicas que al respecto rijan en el servicio de las fuerzas
armadas:
61 http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/doc/240.doc
150
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
…II.- Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y
presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y otras
normas que determinen el manejo de recursos económicos públicos;…”.62
3.4. Ámbito normativo para Reformas y Adiciones a la Planeación del Distrito
Federal.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece en su
Artículo 27, primer párrafo, que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la
Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los
particulares, constituyendo la propiedad privada. En su párrafo tercero, establece
que la Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el interés público. Con lo cual observamosque se cumple
el objetivo constitucional de imprimirle al ejercicio del derecho de dominio una
función social.
Lo anterior, para efectos pragmáticos, significa que el aprovechamiento del
suelo urbano y rural tiene limitantes fundamentadas constitucionalmente. Este
aserto se colige de la lectura del resto del párrafo constitucional citado, cuando
se refiere a que, en consecuencia, se dictaran las medidas necesarias para ordenar
los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas
y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de
planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población. Como en este caso la Ciudad de México.
Como puede apreciarse en el cuadro sinóptico siguiente, la disposición
constitucional mencionada, trasciende hacia la legislación reglamentaria de
la propia Constitución en sus leyes General de Asentamientos Humanos y de
Planeación, e incide a partir de éstas en la legislación local del Distrito Federal
inclusive hasta los niveles programáticos y presupuestales de la planeación.
62 Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 1982.
151
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
Joaquín Mendoza Brik • Propuesta normativa para alineamiento de la reforma normativa integral
151
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
ARTS. 25 Y 26
• RECTORÍA DEL ESTADO EN LA
PLANEACIÓN INTEGRAL
• SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN
DEMOCRÁTICA
LEY DE PLANEACIÓN
PLA NACIONAL DE
DESARROLLO (PND)
PROGRAMAS:
ART. 27 PÁRRAFOS 1˚ Y 3˚
• MODALIDALES AL EJERCICIO
DEL DERECHO DE PROPIEDAD
CÓDIGO
CIVIL
• PROGRAMAS DE MEDIANO PLAZO
(PMP)
• REGULACIÓN DE LA INVERSIÓN
PÚBLICA
LEY GENERAL DE
ASENTAMIENTOS HUMANOS
CÓDIGO FINANCIERO
LEY DE DESARROLLO URBANO
PROGRAMA GENERAL DE
DESARROLLO (INTEGRAL)
• LEY DE FOMENTO PARA EL
DESARROLLO ECONÓMICO
• LEY DE TRANSPORTE
• LEY PARA EL FUNCIONAMIENTO DE
ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES
• OTRAS LEYES LOCALES
LEY DE INGRESOS
PRESUPUESTO ANUAL DE
INGRESOS
• PROGRAMA OPERATIVO ANUAL
(POA)
• DETERMINACIÓN DE USO
DESTINO Y RESERVAS DE
TIERRAS, AGUAS Y BOSQUES
• PLANEACIÓN DEL DESARROLLO
URBANO
CÓDIGO DE
COMERCIO
• SECTORIALES
• INSTITUCIONALES
• REGIONALES
• ESPECIALES
PROYECTOS SECTORIALES
ART.115 (MUNICIPIOS)
• PRESUPUESTO DE EGRESOS
• REGLAMENTO DE LA LEY DE D.U.
• REGLAMENTO DE
CONSTRUCCIONES
LEY DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA
PROGRAMA GENERAL DE
DESARROLLO URBANO
PROGRAMAS
• DELEGACIONALES
• PARCIALES
• NORMATIVIDAD GENERAL
• NORMATIVIDAD PARTICULAR
CAPÍTULO IV
Metodología aplicada para la
comprobación de los hallazgos
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
155
4.1. Del método de comprobación de la investigación.
Como ya se enuncia en el inciso 2.3.7. Programas Delegacionales de Desarrollo
Urbano, del análisis pormenorizado de la parte instrumental, destacan por una
parte, la alta capacidad confeccionadora de normas –auténticos monumentos
normativos que no consiguen normalizar– y, por la otra, la forma en que los
fenómenos transicionales de inadecuada visualización prospectiva, acaban
desvinculándose del efecto umbral en lo concerniente a la concreción de los
objetivos de la planeación nacional y local.
Así mismo, en el inciso 1.1.2. Marco conceptual para las transiciones de la
Administración Pública, se enuncian, entre otros conceptos, que la declinación
del vocablo Político, ca. Proviene del latín. politícus, y este del adjetivo griego
politikóv, relativo a la doctrina política, (perteneciente o relativo a la actividad).
Así como dicho de una persona: que interviene en las cosas del gobierno y negocios
del Estado, por ende, arte, doctrina u opinión referente al gobierno de los Estados;
actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos públicos; actividad del
ciudadano cuando interviene en los asuntos públicos con su opinión, con su voto,
o de cualquier otro modo.
De igual manera, se apuntaba que hoy en día el término “político” se encuentra
bastante desvirtuado, y que volviendo a las raíces de la palabra se ve que esto no
es estrictamente válido y, que algunos a los que se denomina hoy en día “políticos”
sólo son “idiotas”, ya que no responden a lo que le concierne al Estado o ciudad,
sino que a sus intereses propios.
Complementariamente, atendiendo a que polis equivale a ciudad, ico/ica; relativo
al buen gobierno de la ciudad, así como que la referencia etimológica de política:
del griego politikóv (politikós) [ciudadano, civil], encontramos que es lo
relativo al ordenamiento de la ciudad. Asimismo, esta otra etimología resulta
más interesante para definir la palabra política: “póliv” “pólis” que significa
“ciudad”, más thekes, [thekós, tikós] que significa “caja” (para la administración
o cuidado de algo), es decir, administración de los intereses de la ciudad.
Sin embargo, se identificó que para dar cumplimiento a los objetivos del trabajo,
es necesario plantear la comprobación de la investigación realizada, con base en
la metodología de la investigación (Hernández Sampieri, 2001), complementada
con la técnica Delfos o Delphi; que a continuación se desarrollan.
156
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
ENFOQUE CUALITATIVO (Pasos)
Concepción de la idea a
investigar:
Generar ideas potenciales
para investigar desde una
perspectiva científica
cualitativa.
Conocer las fuentes que
pueden inspirar la
investigación científica desde
un enfoque cualitativo.
Planteamiento del problema:
Establecer objetivos y
preguntas de investigación
iniciales, justificación y
viabilidad.
COMPROBACIÓN
Se recolectaron datos sin medición
numérica para descubrir preguntas
básicas.
Se identificó como básico: dejar en claro
conceptualmente a la transición, su
relación con la Administración Pública
y, de ambos conceptos, su relación con
la política, en función de los políticos de
extracción electoral o designada, y los
políticos de carrera; integrando con ello
el primer acervo cualitativo a partir de
autores comprobantes científicamente.
Se eligió como ambiente el
Distrito Federal.
Se identificó su estructura
legislativa.
Definir tentativamente el papel
que desempeñará la literatura.
Se analizó su contexto territorial
como entidad federativa y,
Elegir el ambiente o contexto
donde se comenzará a
estudiar el problema de
investigación.
Se tomó como referente básico
para abordar la planeación
nacional.
Entrar en el ambiente o
contexto.
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
Elección de las unidades de
análisis o casos iniciales y la
muestra de origen.
Definir las unidades de
análisis y casos iniciales.
Elegir la muestra inicial.
Se eligió como
ambiente correlativo el
Sistema Nacional de
Planeción.
Revisar permanentemente las
unidades de análisis y
muestra iniciales y, en su
caso, su redefinición.
A) Recolección y análisis
de los datos cualitativos.
Confirmar la muestra o
modificarla.
Recolectar los datos
cualitativos pertinentes.
Analizar los datos
cualitativos.
Generar conceptos,
categorías, temas,
hipótesis y teoría
fundamentada en los datos.
Se identificó plenamente la
normatividad aplicable al
Sistema de Planeación
Territorial del Distrito
Federal.
B) Concepción del diseño o
abordaje de la investigación.
Decidir el abordaje del
estudio durante el trabajo
de campo, esto es, al
tiempo que se recolectan y
analizan los datos.
Adaptar el diseño a las
circunstancias de la
investigación (el ambiente,
los participantes y el trabajo
de campo).
Se eligió el Sistema
Programático e Instrumental
de la planeación del Distrito
Federal.
157
158
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Elaborar el reporte de
resultados cualitativos
Definición del usuario.
Selección del tipo de reporte a
presentar de acuerdo con el
usuario: (Contexto académico,
formato y narrativa).
Se identificaron
cualitativamente las
fortalezas y debilidades de
los efectos de las
transiciones, y se lograron
hallazgos que soportan
propuestas.
Elaboración del reporte y del
material adicional
correspondiente.
Presentación del reporte.
NUEVOS
CONOCIMIENTOS
NUEVAS
IDEAS
Lo anterior, permitió
convertir uno de los
hallazgos en tesis.
Se sientan las bases para
pasar a otro estadio en el
ámbito legislativo con una
iniciativa de Ley transversal.
Hasta aquí, la hipótesis de la investigación realizada es demostrable y los
enunciados anteriores permiten deducir la hipótesis de la tesis, consistente en el
disfuncionamiento normativo-político de la planeación del desarrollo nacional
y local, originado porque las transiciones de la Administración Pública han
obedecido más a los intereses político-partidistas, que a una prospectiva que
contenga las bases para la concreción de los objetivos de la referida planeación.
Ahora, resulta necesario plantear el método de comprobación de la investigación
realizada, para consolidarla con la siguiente antítesis:
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
159
4.2. Técnica aplicada para la comprobación de las conclusiones.
Con el objetivo de definir los alcances de este trabajo presentamos el siguiente
diseño: De acuerdo a la clasificación de Dankhe (1986), Cooper y Schindler (2007)
y Mardones (1990), este trabajo es un estudio inscrito en la tradición aristotélica
de la investigación, exploratorio y explicativo.
4.2.1. Operacionalización del objetivo.
Recuperamos el objetivo de esta investigación: Identificar y aportar una alternativa
de solución a cuestiones básicas como:
1. Investigar sobre un tema que ha provocado inquietud al sustentante, por
la invaluable oportunidad que presenta ocuparse del mismo. Toda vez de
que el asunto de que trata se incuba en ambientes reales constituidos por
el entorno físico espacial, en la práctica profesional, la docencia y la vida
común y, cuya desatención incide en la economía del país, en el desarrollo
de la Ciudad de México y en la calidad de vida de sus habitantes.
2. Identificar y aportar alguna alternativa de solución al aparente
disfuncionamiento de la planeación del desarrollo nacional y local, en
cuanto al cumplimiento de sus objetivos, metas y líneas de acción.
3. Contribuir al desarrollo sostenible con responsabilidad social, la reactivación
de la vida económica de todos y al mejoramiento de la vida en común.
Para lo anterior, se aplicó una entrevista siguiendo los lineamientos de la técnica
Delfos o Delphi que consiste en el desarrollo de un cuestionario operacionalizado
con base en las dimensiones e indicadores que permiten la medición de la
variable en cuestión (Hernández, 2006 4ª. edición): Propuesta normativa para el
alineamiento de la reforma normativa integral.
La operacionalización es como sigue:
Tabla 1
Definición de Variable – Indicador – Ítems.
Propuesta normativa
para el alineamiento
de la reforma
normativa integral
Var.
Indicadores
Diseño
Normativa
Instrumentos
Definición conceptual
Estudio inscrito en la tradición aristotélica de la investigación;
exploratorio y explicativo.
Análisis pormenorizado de la normatividad constitucional,
federal, general y local.
Sistema Nacional de Planeación (PND), Aperturas programáticas
sucesivas (Programas), Programa Director de Desarrollo Urbano
del D. F., Programa General, Programas Delegacionales, y
Programas Parciales.
Ítems
1, 2, 3
4, 5, 6
7, 8 y 9
160
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Los ítems que responden a las definiciones anteriores y que permiten la medición
de los indicadores de la variable son resultado de un ejercicio realizado bajo
la fórmula de preparación y presentación de un cuestionario, dos entrevistas
individuales y, la ponderación de los resultados.
4.2.2. Procedimiento.
El procedimiento para alcanzar el objetivo de investigación es el siguiente:
• Se estableció el estado del conocimiento de este objeto de estudio a
través de los capítulos I y II: la transición política en el Distrito Federal e
Instrumentación del ordenamiento territorial en el Distrito Federal;
• Con base en ello, se operacionaliza el objetivo y se desarrolla una entrevista
“Delphi modificada” como instrumento de medición;
• La expertise de los participantes que contestan cuestionarios para los
indicadores del estudio que evalúe la viabilidad de la propuesta, consiste
en que son expertos en desarrollo urbano, como se comprueba en sus
respectivos currículum vítae que se encuentran en los anexos: Fernando
Torroella Labrada, experto en arquitectura, urbanismo planeación del
desarrollo urbano y en el Servicio Público, y Miguel Ramírez y Calderón,
experto en derecho público, instrumentación jurídica del desarrollo urbano
y, en el Servicio Público; que cierran la pinza de conocimiento técnico y
experimentación en el tema.
En el siguiente subcapítulo se presentan los resultados de las entrevistas con los
expertos y finalmente se discuten los hallazgos y se hacen recomendaciones.
4.2.3. Resultados.
Presentación de la propuesta.- Se realizaron reuniones de trabajo por separado,
con cada uno de los dos expertos, para contextualizar el método elegido y el
objetivo por encontrar; se realizaron cambios de impresiones; se les entregó a
cada uno el cuestionario prototipo para resolver 35 preguntas y, el material hasta
ahí logrado.
Resultados:
a) Del cuestionario marcado con número I, se desprende que de 35 reactivos,
33 son asertivos, por converger con el sentido de las conclusiones de la
tesis, y
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
161
b) Del cuestionario marcado con número II, se desprende que de 35 reactivos,
35 son asertivos, por converger con el sentido de las conclusiones de la
tesis.
Cuestionario I
Entrevista con el experto: Fernando Torroella Labrada
CUESTIONARIO
SÍ NO
1.- ¿Es posible que las transiciones obedezcan a filosofías y estructuras
partidistas, compromisos de campaña y proyecciones de imagen pública Sí
para efectos electorales subsiguientes?
¿POR QUÉ?
Porque la sociedad en su conjunto, es cada vez más participativa, conocedora,
propositiva, exigente y por tanto quiere continuidad en todo el orden político,
económico y social.
2.- ¿Es probable que lo reseñado en la pregunta anterior sea benéfico
para la adecuada ordenación del desarrollo integral, tanto nacional
como local?
No
¿POR QUÉ?
Porque al participar de manera colegiada no se convierten en agentes de cambio de
nuestra sociedad, ni propician continuidad muy activa e ininterrumpida.
3.- ¿El peso específico de los políticos de extracción electoral y sus
agentes gravita decisoriamente sobre los políticos de carrera que Sí
también integran la Administración Pública?
¿POR QUÉ?
Porque pueden romper inercias e impulsar la dinámica de sus servicios propiciando
un mejoramiento continuo.
4.- ¿Es probable que lo reseñado en la pregunta anterior sea benéfico
para la adecuada ordenación del desarrollo integral, tanto nacional
como local?
No
¿POR QUÉ?
Porque se puede establecer, a través de los mecanismos necesarios, una
comunicación vertical y horizontal con los mismos objetivos, metas y acciones.
162
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
CUESTIONARIO
SÍ NO
5.- ¿Se efectúan reuniones habituales de alta dirección para tratar
Sí
asuntos estratégicos de la planeación?
¿POR QUÉ?
Porque desde su origen, no existen hábitos de una visión integral ni los ordenamientos
legales y reglamentarios adecuados que propicien una responsabilidad en los
encargados de la planeación.
6.- ¿En general, la cultura organizacional de la Administración Pública
tiene característica posburocrática, es decir, caracterizada por el
Sí
cumplimiento puntual de la normatividad vigente para el despacho de
los asuntos a su cargo?
¿POR QUÉ?
Desgraciadamente no existe la Ley del Servicio Civil de Carrera para estimular
la superación personal sabiendo de su prolongación en el cargo a pesar de los
cambios sexenales propiciando la continuidad en la interpretación normativa.
7.- ¿Se examina la viabilidad de los diversos Planes y Programas?
No
¿POR QUÉ?
Aunque no con la visión de corto y mediano plazos; es decir, sin la suficiente
voluntad política de su cabal cumplimiento.
8.- ¿La normatividad que regula la ejecución de las metas y acciones de
la planeación podría calificarse como una deficiencia por incongruencia Sí
legal?
¿POR QUÉ?
Porque falta que se institucionalice de manera integral a nivel nacional la planeación
del desarrollo a través de un solo instrumento de carácter legal y obligatorio para
todos.
9.- ¿Es probable que la concreción de los efectos programados obedezca
Sí
a criterios sexenales, y que estos nulifiquen los alcances esperados?
¿POR QUÉ?
Porque falta en primer lugar un mandato que de manera clara precise que este
tipo de instrumento por su carácter legal e importancia nacional, debe de ser de
observancia obligatoria para todos, tanto en el corto como en el mediano y largo
plazos.
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
CUESTIONARIO
10.- ¿Se verifica un seguimiento periódico del PND?
163
SÍ NO
Sí
¿POR QUÉ?
Debiera ser así con mayor énfasis, porque no existe el órgano adecuado a nivel
nacional que verdaderamente le dé técnica, legal y administrativamente el
seguimiento correspondiente de manera periódica al PND.
11.- ¿La normatividad local del D. F., ordena la revisión periódica de
Sí
los componentes del sistema de planeación de su territorio?
¿POR QUÉ?
Porque lo establece claramente la Ley de Desarrollo Urbano y su Reglamento.
12.- ¿Se cumple puntualmente con la revisión y actualización de los
componentes de la planeación del desarrollo urbano del Distrito
Federal?
No
¿POR QUÉ?
Porque por su dinámica y heterogeneidad tanto territorial como de patrones
culturales, así como su pluralidad partidista; aunado a la falta de buenos cuadros
técnicos con una alta revolvencia en su administración local.
13.- ¿La revisión de los componentes mencionados en la pregunta
anterior, se realiza porque es impulsada por los administradores
públicos?
No
¿POR QUÉ?
Es la SEDUVI (Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda) la cabeza de sector en
materia de desarrollo urbano del Distrito Federal, junto con la Asamblea Legislativa
y una amplia consulta pública a dependencias y a la comunidad en congruencia
con lo indicado en la LDUDF.
14.- ¿Se analiza y publica el riesgo de desvío de metas previstas?
No
¿POR QUÉ?
Porque más bien se ignora, no existe la mentalidad de volver razones de Estado la
imagen, objetivo, metas y acciones de corto y mediano plazos.
15.- ¿La Planeación del desarrollo del Distrito Federal está vinculada
Sí
(con obligatoriedad legal) al Sistema Nacional de Planeación?
¿POR QUÉ?
Aunque desafortunadamente entre ésta y el Sistema Nacional de Planeación,
pareciera que ni siquiera existen. Es deseable que lo que está brillantemente puesto
en el papel se tornara tangiblemente en una realidad.
164
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
CUESTIONARIO
SÍ NO
16.- ¿La Administración Pública del Distrito Federal presenta los
Sí
mismos perfiles burocráticos de la Administración Pública Federal?
¿POR QUÉ?
Porque no existen cuadros técnicos con adecuada formación en el tema del
Desarrollo Urbano por falta de continuidad y por otro lado hay quienes ocupan
cargos hasta de mandos medios solo por escalafón o por influencias.
17.- ¿Se analiza el riesgo de obsolescencia de los Planes y Programas?
No
¿POR QUÉ?
Porque en realidad solo desde el punto de vista burocrático a través del POA
(Programa Operativo Anual) y desde la óptica de las contralorías. Si existiera
ese análisis en serio, habría un mejor y más sano cumplimiento de los Planes y
Programas.
18.- ¿La disposición normativa que ordena la revisión del PND se
Sí
cumple?
¿POR QUÉ?
Aunque existen inconsistencias entre la Ley y la Administración Pública para su
estricto cumplimiento, además de que la sociedad en su conjunto no lo exige por
no conocer esa norma.
19.- ¿La disposición normativa que ordena la revisión de los Programas
de Desarrollo Urbano del D. F., se cumple?
No
¿POR QUÉ?
Porque abusan de los artículos transitorios que a la mera hora duran más. Hay
casos que llevan hasta 10 años en vez de tres que dice la Ley.
20.- ¿El Plan Nacional de Desarrollo y sus Programas Sectoriales,
Regionales, Institucionales y, Especiales, constituye un verdadero
Sí
diagnóstico nacional que focaliza las necesidades presentes y futuras
de sus habitantes?
¿POR QUÉ?
Porque obedece aparentemente a un proceso ordenado y sistemático que contempla
las acciones de corto y mediano plazos para todos los niveles de planeación.
21.- ¿El Sistema a que se refiere la pregunta anterior, recoge los rezagos
Sí
que arrastra la administración operativa de su problemática?
¿POR QUÉ?
Aunque no existe la mentalidad de ser mas preventivos que correctivos, por falta
de un Sistema Integral.
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
CUESTIONARIO
165
SÍ NO
22.- ¿El presupuesto anual, federal y los locales, determinan recursos
financieros para la ejecución de las acciones de corto y mediano Sí
plazos?
¿POR QUÉ?
Porque de manera legal se deben determinar, sin embargo, por lo general no se
concluyen –casi siempre son producto de una brillante iniciativa y una pésima
acabativa.
23.- ¿El sistema de planeación determina las metas para revertir las
Sí
tendencias de sus pronósticos?
¿POR QUÉ?
Porque cuando se derivan de un diagnóstico actualizado se aprueba en el PND y se
determinan como acciones prioritarias para no desviar su cumplimiento.
24.- ¿El sistema de planeación sienta las bases para el planeamiento del
desarrollo nacional y asigna recursos públicos, para la concreción de Sí
las acciones que en el mismo se consignan?
¿POR QUÉ?
Porque incluso a veces se estipulan en la Ley de Egresos como recursos “etiquetados”
que no se pueden transferir para otros fines.
25.- ¿Se analiza la rentabilidad de las inversiones públicas en activos
Sí
inmobiliarios (equipamiento)?
¿POR QUÉ?
Porque se hace necesario, como muy marcadamente sucede en el caso del
equipamiento para la Salud y la Educación.
26.- ¿Se refinancian las administraciones públicas con productos de la
No
inversión pública inmobiliaria?
¿POR QUÉ?
Porque más bien acaban subsidiando en productos de la inversión pública
inmobiliaria por no contar con instrumentos legales que obliguen a análisis del
costo-beneficio para recuperar de manera adecuada la inversión.
27.- ¿Usted cree que se tienen demasiadas normas en materia de
Sí
planeación del desarrollo?
¿POR QUÉ?
Sobre todo, por no contar con los ordenamientos legales y reglamentarios
condensados en una especie de Código Urbano Integral.
166
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
CUESTIONARIO
SÍ NO
28.- ¿Será necesaria una reforma constitucional como plataforma
Sí
impulsora del planeamiento para el desarrollo integral?
¿POR QUÉ?
Porque es tiempo de crecer, de hacer las cosas como los Países de primer mundo,
de cambiar de actitud, porque hay cosas que la gente no hace porque no hay quien
se las diga. ¡¡Digámoslo y hagámoslo!!
29.- ¿Sería mejor no cambiar la normatividad, siempre que se cumpla
con la vigente?
No
¿POR QUÉ?
Porque está científicamente comprobado que en otros países que nos llevan
delantera de cien o más años, ha funcionado lo integral en materia de Planeación
del Desarrollo Urbano.
30.- ¿En la hipótesis de una reforma, esta debiera establecer mecanismos,
tales como, indicadores de medición, y jerarquización de actividades en Sí
función del corto y mediano plazos?
¿POR QUÉ?
Porque verificaríamos de manera prácticamente científica que sí se puede.
31.- ¿Dicha reforma, debiera señalar, expresamente, que las prioridades
de mediano y largo plazo, no son modificables durante la gestión del Sí
político (producto) electoral.
¿POR QUÉ?
Porque más bien al político le permitiría que su gestión le resultara mucho más
eficiente y de mejor beneficio para la sociedad a la que representa.
32.- ¿Considera usted que en el caso del Distrito Federal, se controla
adecuadamente la actividad y los resultados de las delegaciones, en
materia de autorización de obras públicas y privadas?
No
¿POR QUÉ?
Porque seguimos siendo muy paternalistas, porque no crecen las delegaciones y se
sigue controlando a nivel Central la obra pública privada a través de la Secretaría
de Obras y Servicios del Distrito Federal.
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
CUESTIONARIO
167
SÍ NO
33.- En la hipótesis de establecer normativamente un alineamiento
transversal (desde la planeación, programación económicapresupuestaria, territorial y hasta lo ambiental) mediante disposiciones
Sí
presupuestarias de carácter irreductible, vinculadas a ejercicios
transexenales. ¿Cree usted que podría garantizarse la rectoría y la
obligatoriedad del planeamiento nacional con fondo y prospección.
¿POR QUÉ?
Porque sería a través de un solo instrumento legal el ejercicio cabal de un PND con
un equipo multidisciplinario haciendo que cada meta a corto o mediano plazos sea
obligatoria de realizar para todas las partes que intervengan.
34.- Con una reforma como la comentada en la pregunta anterior, ¿cree
usted que los políticos de extracción electoral estarían en condiciones
de cumplir con las metas de corto y mediano plazos que establecen el
Sí
PND (Programas Sectoriales, Regionales, Institucionales y Especiales),
y los Programas de desarrollo locales, en paralelo con sus compromisos
de campaña?
¿POR QUÉ?
Porque más bien al revés, ya que tendrían información privilegiada para
establecer compromisos de campaña en función de las metas establecidas a
corto y mediano plazos.
35.- ¿Cree usted que los políticos de extracción electoral recojan las
metas y objetivos de la planeación nacional y local, para el diseño de Sí
sus respectivas campañas?
¿POR QUÉ?
Porque además pueden el día de mañana llegar a participar y hasta influir en la
evaluación de metas a corto y mediano plazos en función de su participación
directa con su comunidad para, en su caso, redefinir el PND.
168
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Cuestionario II
Entrevista con el experto: Miguel Ramírez y Calderón
CUESTIONARIO
SÍ NO
1.- ¿Es posible que las transiciones obedezcan a filosofías y estructuras
partidistas, compromisos de campaña y proyecciones de imagen pública Sí
para efectos electorales subsiguientes?
¿POR QUÉ?
Porque en los ambientes en que se plantea esta problemática por parte del
investigador (México, como nación y México, la Ciudad Capital), es evidente que,
hasta ahora, los políticos han venido respondiendo prioritariamente a esos tipos de
interés; aún cuando en su discurso público o institucional apunten hacia objetivos
del ámbito del interés común.
2.- ¿Es probable que lo reseñado en la pregunta anterior sea benéfico
para la adecuada ordenación del desarrollo integral, tanto nacional
como local?
No
¿POR QUÉ?
Porque distrae la aplicación de los recursos (fiscales) programados, en proyectos
no planeados, difiere exponencialmente cualquier efecto del desarrollo planeado
y programado, e impide dimensionar adecuadamente los efectos planeados
(esperados).
3.- ¿El peso específico de los políticos de extracción electoral y sus
agentes gravita decisoriamente sobre los políticos de carrera que Sí
también integran la Administración Pública?
¿POR QUÉ?
Porque la naturaleza de su origen aun no ha sido permeada por instituciones tales
como el servicio público de carrera, u otras, que tiendan a garantizar transiciones
inocuas para la A. P., en beneficio de los gobernados y del mejor aprovechamiento
de sus recursos.
4.- ¿Es probable que lo reseñado en la pregunta anterior sea benéfico
para la adecuada ordenación del desarrollo integral, tanto nacional
como local?
¿POR QUÉ?
Porque hasta ahora no lo ha sido.
No
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
CUESTIONARIO
169
SÍ NO
5.- ¿Se efectúan reuniones habituales de la alta dirección para tratar
Sí
asuntos estratégicos de la planeación?
¿POR QUÉ?
Porque la normatividad lo señala como una obligación vinculante a la función
pública. Tal es el caso (sexenal) de elaboración y presentación del Plan Nacional
de Desarrollo y sus diversos Programas, así como las reuniones (ordinarias y
extraordinarias) de seguimiento y evaluación que realiza el Gobierno Federal con
los titulares de las dependencias y entidades de su sector y con los titulares de las
entidades federativas.
6.- ¿En general, la cultura organizacional de la Administración Pública
tiene característica posburocrática, es decir, caracterizada por el
Sí
cumplimiento puntual de la normatividad vigente para el despacho de
los asuntos a su cargo?
¿POR QUÉ?
Porque es un modelo muy probado en nuestro sistema organizacional, cuyos
ejecutantes, aun cuando reciben influencias y tendencias modales mediante fórmulas
de “benchmarking”, conviven con el administrador público (de extracción electoral
o designada) y orientan la actividad de la A. P., hacia fines ya experimentados en
el servicio al público con estilos posburocráticos.
7.- ¿Se examina la viabilidad de los diversos Planes y Programas?
No
¿POR QUÉ?
Porque como ya se dijo en la respuesta número 5, en el caso (sexenal) de elaboración
y presentación del Plan Nacional de Desarrollo y sus diversos Programas, sí se
realizan las reuniones (ordinarias y extraordinarias) de seguimiento y evaluación
que realiza el gobierno federal con los titulares de las dependencias y entidades de
su sector y con los titulares de las entidades federativas, Sin embargo, en el caso de
estudio comentado con el investigador (en la parte referente al Distrito Federal), no
se realiza, no obstante que la normatividad lo señala como una obligación expresa
sujeta a emplazamiento en función de la vigencia señalada en los propios planes y
programas (Por lo menos cada tres años. Artículo 25.- LDUDF).
170
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
CUESTIONARIO
SÍ NO
8.- ¿La normatividad que regula la ejecución de las metas y acciones de
la planeación podría calificarse como una deficiencia por incongruencia Sí
legal?
¿POR QUÉ?
Porque, efectivamente, como lo señala el entrevistador, la Constitución Política y
sus leyes reglamentarias establecen la obligatoriedad de formular sexenalmente
un PND, (en el que se diagnostica la “situación actual”, se pronostica lo que puede
suceder si no se proponen sus remediaciones y, se identifican objetivos, metas y
líneas de acción para períodos de corto, mediano y largo plazos. Sin embargo, por
un lado, las administraciones son sexenales o trianuales y, por otro, los ejercicios
presupuestarios son anuales. Luego entonces, dicha incongruencia se actualiza.
9.- ¿Es probable que la concreción de los efectos programados obedezca
Sí
a criterios sexenales, y que estos nulifiquen los alcances esperados?
¿POR QUÉ?
Por las razones expuestas en la respuesta número 8. Además, porque normativamente
no se pueden “etiquetar” los recursos presupuestarios por más allá de un sexenio,
trienio, o incluso un año de ejercicio fiscal, para tales fines.
10.- ¿Se verifica un seguimiento periódico del PND?
Sí
¿POR QUÉ?
Por lo expuesto en la respuesta número 5.
11.- ¿La normatividad local del D. F., ordena la revisión periódica de
Sí
los componentes del sistema de planeación de su territorio?
¿POR QUÉ?
Porque así lo dispone el Artículo 25 de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal (debe realizarse por lo menos cada tres años).
12.- ¿Se cumple puntualmente con la revisión y actualización de los
componentes de la planeación del desarrollo urbano del Distrito
Federal?
No
¿POR QUÉ?
• El contexto en el que se desarrolla la revisión y, en su caso, la actualización
de los programas de desarrollo urbano tiene características poco “amigables”.
Para los fines de este cuestionario es posible identificar algunas relevancias:
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
CUESTIONARIO
•
•
•
•
•
•
•
171
SÍ NO
El párrafo tercero del Artículo. 27 constitucional establece que el derecho de la
propiedad se ejercerá de acuerdo con las modalidades que dicte el interés común.
Esto constituye la función social del ejercicio del derecho de dominio.
Las leyes reglamentarias de esa disposición constitucional establecen el modo,
a través de un sistema de planeación-programación nacional y local.
Uno de los ingredientes más delicados de ese sistema es la consulta pública de
los proyectos del sistema de planeación, ya que al proponer modalidades al uso
del suelo, invariablemente se afectará patrimonialmente.
En el caso del D. F., el ordenamiento territorial, comprende el conjunto de las
disposiciones que tienen por objeto establecer la relación entre la distribución
de los usos, destinos y reservas del suelo con los habitantes, la zonificación
y las normas de ordenación, así como la reglamentación en materia de
construcciones, de imagen y paisaje urbano, de equipamiento urbano, de
impacto urbano o urbano-ambiental y de anuncios (Artículo. 29 LDUDF).
Lo anterior, crea un “caldo de cultivo” sensible, fácilmente aprovechable para
su contaminación política.
Si bien, la A. P., central del D. F., tiene una duración sexenal, también es cierto
que durante su gestión tiene un proceso electoral intermedio a nivel periférico
(Delegacional), que juega un papel contaminable políticamente para los efectos
de este tipo de temas.
Los gobernantes suelen tener mucha sensibilidad política para percatarse de la
problemática en la que se internarían, por lo que se torna estática la planeación
y sus componentes.
13.- ¿La revisión de los componentes mencionados en la pregunta
anterior, se realiza porque es impulsada por los administradores Sí
públicos?
¿POR QUÉ?
Porque el impulso de las iniciativas públicas o privadas es una atribución normativa
de la A. P.
14.- ¿Se analiza y publica el riesgo de desvío de metas previstas?
No
¿POR QUÉ?
Porque la obligación de analizar y, en su caso, publicar ese riesgo de desvío
corresponde a la A. P., y es el caso de que, en la realidad, quienes realizan esa
actividad son los colegios de profesionales, asociaciones gremiales y académicas.
172
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
CUESTIONARIO
SÍ NO
15.- ¿La Planeación del desarrollo del Distrito Federal está vinculada
Sí
(con obligatoriedad legal) al Sistema Nacional de Planeación?
¿POR QUÉ?
Porque el Artículo 17 de la LDUDF dispone que el Programa General será
congruente con el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Desarrollo
Urbano y con el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal.
16.- ¿La Administración Pública del Distrito Federal presenta los
Sí
mismos perfiles burocráticos de la Administración Pública Federal?
¿POR QUÉ?
Porque se ha desarrollado en una simbiosis sistémica nacional con influencia
externa, como se comenta en la respuesta número 6.
17.- ¿Se analiza el riesgo de obsolescencia de los Planes y Programas?
No
¿POR QUÉ?
Posiblemente por alguna de las razones enunciadas en la respuesta número 12.
18.- ¿La disposición normativa que ordena la revisión del PND se
Sí
cumple?
¿POR QUÉ?
Se realiza sexenalmente.
19.- ¿La disposición normativa que ordena la revisión de los Programas
de Desarrollo Urbano del D. F., se cumple?
No
¿POR QUÉ?
Posiblemente por alguna de las razones enunciadas en la respuesta número 12.
20.- ¿El Plan Nacional de Desarrollo y sus Programas Sectoriales,
Regionales, Institucionales y, Especiales, constituye un verdadero
Sí
diagnóstico nacional que focaliza las necesidades presentes y futuras
de sus habitantes?
¿POR QUÉ?
Porque en su elaboración participan los expertos necesarios de los diversos sectores
de la sociedad, se realiza bajo una metodología científicamente comprobable
y, es presentado y discutido en el seno del Poder Legislativo antes de iniciar su
vigencia.
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
CUESTIONARIO
173
SÍ NO
21.- ¿El Sistema a que se refiere la pregunta anterior, recoge los rezagos
Sí
que arrastra la administración operativa de su problemática?
¿POR QUÉ?
Porque desde su primera versión sexenal, así como en las subsecuentes, analizó la
“situación actual” de su momento y formuló proyecciones prospectivas de objetivos
y metas de corto, mediano y largo plazos; que por su naturaleza y por las razones
económico-políticas de cada administración no ha sido posible conseguir y han
sido actualizadas históricamente y re-editadas; sobre todo aquellas que se refieren
al mediano y largo plazos, que suponen implicaciones generacionales.
22.- ¿El presupuesto anual, federal y los locales, determinan recursos
financieros para la ejecución de las acciones de corto y mediano Sí
plazos?
¿POR QUÉ?
Porque la normatividad presupuestaria así lo determina.
23.- ¿El sistema de planeación determina las metas para revertir las
Sí
tendencias de sus pronósticos?
¿POR QUÉ?
Porque las metas son uno de sus elementos básicos.
24.- ¿El sistema de planeación sienta las bases para el planeamiento del
desarrollo nacional y asigna recursos públicos, para la concreción de Sí
las acciones que en el mismo se consignan?
¿POR QUÉ?
Y, las asignaciones presupuestarias del respectivo ejercicio fiscal anual, se consignan
en el Programa Operativo Anual (POA) de cada dependencia o institución, para
la concreción de las metas de corto plazo, o para la inducción de las de mediano o
largo plazos.
25.- ¿Se analiza la rentabilidad de las inversiones públicas en activos
Sí
inmobiliarios (equipamiento)?
¿POR QUÉ?
Porque en el caso del Gobierno Federal se llegan a concesionar con base en avalúos
o justipreciaciones tendientes a recuperar su rentabilidad, o incluso se desincorporan de los bienes del dominio público y se enajenan fuera de subasta pública.
En el caso del D. F., hasta se comodatan, permisionan o incluso se donan para
atender demandas sociales de organizaciones diversas.
174
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
CUESTIONARIO
SÍ NO
26.- ¿Se re-financian las administraciones públicas con productos de
Sí
la inversión pública inmobiliaria?
¿POR QUÉ?
Porque los impuestos, aprovechamientos, contribuciones y productos fiscales
provenientes de la recaudación relacionada con la rentabilidad del suelo, se
actualizan comercialmente y catastralmente en paralelo con la rentabilidad de la
zonificación o re-zonificación asignada por la planeación, a título de potencial de
desarrollo.
27.- ¿Usted cree que se tienen demasiadas normas en materia de
Sí
planeación del desarrollo?
¿POR QUÉ?
Sería bienvenida una simplificación y desregulación legislativa, como base inicial
para una auténtica reforma administrativa en las mismas vertientes (simplificación,
desregulación, crédito a la palabra, v. gr).
28.- ¿Será necesaria una reforma constitucional como plataforma
Sí
impulsora del planeamiento para el desarrollo integral?
¿POR QUÉ?
Para garantizar la concreción de las acciones, los objetivos diagnosticados y los
planeados.
29.- ¿Sería mejor no cambiar la normatividad, siempre que se cumpla
con la vigente?
No
¿POR QUÉ?
Porque está demostrada la ineficacia de la actual normatividad.
30.- ¿En la hipótesis de una reforma, esta debiera establecer mecanismos,
tales como, indicadores de medición, y jerarquización de actividades en Sí
función del corto y mediano plazos?
¿POR QUÉ?
Porque hasta ahora no se han encontrado auténticas fórmulas de control interno,
capaces de limitar o impedir la ministración del flujo presupuestario en los ejercicios
fiscales, en función del cumplimiento de metas que debiera haberse realizado.
Adicionalmente, porque se han estado difiriendo las soluciones a la problemática
del desarrollo en los ámbitos del corto y mediano plazos por desvío programático.
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
CUESTIONARIO
175
SÍ NO
31.- ¿Dicha reforma, debiera señalar, expresamente, que las prioridades
de mediano y largo plazos, no son modificables durante la gestión del Sí
político (producto) electoral.
¿POR QUÉ?
Por las razones expresadas en la respuesta a la pregunta número 1.
32.- ¿Considera usted que en el caso del Distrito Federal, se controla
adecuadamente la actividad y los resultados de las Delegaciones, en
materia de autorización de obras públicas y privadas?
No
¿POR QUÉ?
Porque es evidente que se autorizan y realizan obras privadas y públicas en
contravención a la normatividad del uso del suelo, no obstante que la LDUDF
dispone que sus disposiciones son irrenunciables, por estar calificadas por el
legislador como de orden público e interés social:
Artículo 1.- La presente Ley es de orden público e interés social, y tiene por
objeto:
I. Fijar las normas básicas para planear, programar y regular el ordenamiento
territorial y el desarrollo, mejoramiento, conservación y crecimiento urbanos
del Distrito Federal;
II. Determinar los usos, destinos y reservas del suelo, su clasificación y zonificación,
y
III.Establecer las normas y principios básicos mediante los cuales se llevará a
cabo el desarrollo urbano; y
a) El ejercicio de las atribuciones de la Administración Pública del Distrito
Federal;
b) La participación democrática de los diversos grupos sociales a través de
sus organizaciones representativas, y
c) Las acciones de los particulares para que contribuyan al alcance de los
objetivos y prioridades del desarrollo urbano y de los programas que se
formulen para su ejecución.
Serán de aplicación supletoria a las disposiciones de esta Ley, la Ley General de
Asentamientos Humanos, el Código Civil, la Ley Federal de Vivienda y la Ley
Ambiental del Distrito Federal.
176
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
CUESTIONARIO
SÍ NO
Artículo 2.- La planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial del
Distrito Federal, tienen por objeto mejorar el nivel y calidad de vida de la población
urbana y rural, a través de:
I.
La planeación del funcionamiento ordenado y regular de los servicios
públicos y del acceso a los satisfactores económicos, culturales, recreativos
y turísticos, que permitan a los habitantes del Distrito Federal ejercer su
derecho a una vida segura, productiva y sana;
II. El incremento de la función social de los elementos susceptibles de apropiación
y la distribución equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo urbano;
III. La regulación del mercado inmobiliario evitando la apropiación indebida,
de inmuebles destinados a la vivienda de interés social y popular, y a los
servicios y equipamiento; así como la destrucción de los monumentos
arqueológicos, artísticos e históricos y de las zonas donde éstos se encuentran,
en coordinación con los Institutos: Nacionales de Antropología e Historia
y Nacional de Bellas Artes, de conformidad con la Ley Federal Sobre
Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos; así como del
patrimonio cultural urbano, en coordinación con la Secretaría de Desarrollo
Social y promoviendo zonas para el desarrollo económico;
IV. La distribución armónica de la población, el acceso equitativo a la vivienda,
servicios, infraestructura y equipamiento, así como la distribución
equilibrada de los mismos en el Distrito Federal;
V. Propiciar el arraigo de la población y redensificación en las delegaciones
centrales del Distrito Federal, y la disminución del proceso de migración
hacia los municipios metropolitanos de las entidades federativas vecinas;
VI. Evitar los asentamientos humanos en las áreas de mayor vulnerabilidad, en
las áreas riesgosas y en las áreas de conservación;
VII. Optimizar el ordenamiento territorial y el aprovechamiento del suelo;
VIII. Aprovechar de manera más eficiente, en beneficio de la población urbana
y rural, la infraestructura, equipamiento y servicios, procurando la
optimización de aquellos y de las estructuras físicas de la ciudad;
IX. La conservación del medio natural, de la flora y fauna silvestres en el territorio
del Distrito Federal; la restauración de la salubridad de la atmósfera, del
agua, del suelo y el subsuelo; la adecuada interrelación de la naturaleza con
los centros de población y la posibilidad de su aprovechamiento y disfrute
por los habitantes;
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
CUESTIONARIO
177
SÍ NO
X.
La protección, la conservación, la restauración y la consolidación de la
fisonomía propia e imagen urbana y de su patrimonio arqueológico, histórico,
artístico y cultural; incluyendo aquellos elementos que sin estar formalmente
catalogados merezcan tutela en su conservación y consolidación, de
conformidad con lo establecido en el Artículo 3°, fracción V de esta Ley;
XI. La coordinación de acciones con entidades y dependencias federales, de
las entidades federativas y de los municipios conurbados; así como la
concertación de acciones con los particulares y las organizaciones privadas
y sociales;
XII. El mejoramiento de las zonas habitacionales deterioradas física o
funcionalmente, donde habita población de bajos ingresos, y
XIII. La desconcentración de las acciones de la Administración Pública del
Distrito Federal, así como la coordinación de las acciones administrativas
en el ámbito de la planeación del desarrollo urbano y del territorio.
Los programas deberán prever las medidas y acciones para lograr los objetivos
anteriores.
33.- En la hipótesis de establecer normativamente un alineamiento
transversal (desde la planeación, programación económicapresupuestaria, territorial y hasta lo ambiental) mediante disposiciones
Sí
presupuestarias de carácter irreductible, vinculadas a ejercicios
transexenales. ¿Cree usted que podría garantizarse la rectoría y la
obligatoriedad del planeamiento nacional con fondo y prospección.
¿POR QUÉ?
Porque el alineamiento transversal de estos rubros, desde la planeación económica
presupuestaria hasta la ministración irreductible (etiquetada para), es una
innovación que podría garantizar la rectoría mencionada con las características
que reseña la pregunta, sin la presencia divorcios políticos.
34.- Con una reforma como la comentada en la pregunta anterior, ¿cree
usted que los políticos de extracción electoral estarían en condiciones
de cumplir con las metas de corto y mediano plazos que establecen el
Sí
PND (Programas Sectoriales, Regionales, Institucionales y Especiales),
y los Programas de desarrollo locales, en paralelo con sus compromisos
de campaña?
¿POR QUÉ?
Porque estarían en condiciones de atender sus compromisos con recursos locales,
y en forma paralela, dar cumplimiento a sus obligaciones derivadas del sistema de
planeación en los ámbitos locales, estatales y nacionales con los recursos federales
etiquetados (Participaciones Federales, Ramo 33, Transferencias diversas, p. ej.).
178
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
CUESTIONARIO
SÍ NO
35.- ¿Cree usted que los políticos de extracción electoral recojan las
metas y objetivos de la planeación nacional y local, para el diseño de Sí
sus respectivas campañas?
¿POR QUÉ?
Bajo un esquema normativo como el propuesto por el entrevistador.
4.2.4. Discusión y recomendaciones de los hallazgos.
Los resultados se discutieron con los entrevistados. Por separado, el investigador
ponderó las respuestas presentadas por ellos, encontrando convergencia de ambas
posiciones hacia la orientación de las conclusiones de la tesis, por lo que se estima
contar con indicadores cualitativos adecuados para la medición de su asertividad,
ya que responden a las definiciones y permiten la medición de la variable hasta
en un 97%.
Joaquín Mendoza Brik • Metodología aplicada para la comprobación de los hallazgos
179
Conclusiones.
Se requiere una reforma constitucional como plataforma impulsora del
planeamiento para el desarrollo integral, de objetivos, políticas y estrategias, así
como las metas, líneas de acción y mecanismos para establecer indicadores de
medición y, por supuesto, la jerarquización de las actividades en función del corto
y mediano plazos; señalando, expresamente, que las prioridades de mediano y
largo plazos, no son modificables durante la gestión del político electoral.
Las transiciones no son positivas o negativas per se, sino porque hasta ahora
obedecen a filosofías y estructuras partidistas, compromisos de campaña y
proyecciones de imagen pública para efectos electorales subsiguientes.
La fórmula propuesta, consiste en que la citada reforma parta del alineamiento
transversal de los preceptos contenidos en la legislación aplicable y su normatividad derivada en materia de ordenación, planeación, programación económicapresupuestaria, territorial y ambiental, consistente en asignaciones presupuestarias
de carácter irreductible y vinculante a los ejercicios transexenales, para
garantizar la rectoría y la obligatoriedad del planeamiento nacional con fondo y
prospección.
En general, la cultura organizacional de la Administración Pública tiene
característica posburocrática, es decir, de cumplimiento puntual de la normatividad vigente en su momento de despacho.
La Administración Pública está integrada por políticos de extracción electoral,
cuyo peso especifico gravita decisoriamente sobre los políticos de carrera que
también la componen.
La normatividad que regula la ejecución de las metas y acciones del acto de
planeación, así como los efectos programados (esperados) obedece a criterios
sexenales que conculcan los alcances previstos, por lo que constituye una
deficiencia por incongruencia legal.
El Sistema Nacional de Planeación, integrado por el Plan Nacional de Desarrollo
y sus Programas Sectoriales, Regionales, Institucionales y, Especiales, constituye
un verdadero diagnóstico nacional que focaliza las necesidades presentes y
futuras de sus habitantes (y aún los rezagos que arrastra la administración de
su problemática), que se traduce en la determinación de metas para revertir las
tendencias de sus pronósticos, sentar las bases para el planeamiento del desarrollo
nacional y asignar recursos públicos, siempre insuficientes, para la concreción de
las acciones que en el mismo se consignan.
180
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
La Planeación del desarrollo del Distrito Federal está vinculada (con obligatoriedad legal) al Sistema Nacional de Planeación, y su Administración Pública
presenta los mismos perfiles burocráticos ya mencionados.
Joaquín Mendoza Brik • Bibliografía
181
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ANEXOS
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
189
Anexo 1
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Artículo 25.- Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para
garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la
Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento
económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza,
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y
clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica
nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande
el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el
sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas
de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.
El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas
que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo
siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que
en su caso se establezcan.
Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo
con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las
empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las
modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los
recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión
de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de
trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria
o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de
organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y
servicios socialmente necesarios.
La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y
proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya
al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución.
190
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Artículo 26.- El Estado organizará un sistema de planeación democrática del
desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al
crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política,
social y cultural de la Nación.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán
los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la
participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y
demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo.
Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los
programas de la Administración Pública Federal.
La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación
y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los
criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y
los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del
proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante
convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con
los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.
En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la
intervención que señale la ley.
Artículo 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los
límites del territorio nacional, corresponden originariamente a la Nación, la cual
ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante
indemnización.
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación,
con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su
conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán
las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer
adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a
efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
191
el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer,
en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva
de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural;
para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las
demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de
los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de
la sociedad.
Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de
la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los
minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan
depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales
como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en
la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas
formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la
descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos;
los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas
como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el
territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional.
Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y
términos que fije el Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las
lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar;
las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a
corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos e indirectos, desde el
punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes
o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de
propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes
directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte
de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o
cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la
República; las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén
cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un
país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades
federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en
las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros
de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o
riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las
aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales
y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o
192
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su
extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las
demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en
la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad
de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero
si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se
considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten
los Estados.
En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación
es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de
los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas
conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones,
otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones
que establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos de
explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto,
regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse
a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las
concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno
Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las
declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones
que las leyes prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno
sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radiactivos, no se otorgarán concesiones
ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación
llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la
Ley Reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la Nación generar,
conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto
la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a
los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se
requieran para dichos fines.
Corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares
para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros
propósitos. El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos.
La Nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial
y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen
las leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas
millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar
territorial. En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las
zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
193
zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos
Estados.
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se
regirá por las siguientes prescripciones:
I.
Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades
mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y
sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas.
El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que
convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales
respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la protección de
sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar
al convenio, de perder en beneficio de la Nación, los bienes que hubieren
adquirido en virtud de lo mismo.
En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en
las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio
directo sobre tierras y aguas.
El Estado de acuerdo con los intereses públicos internos y los principios
de reciprocidad, podrá, a juicio de la Secretaría de Relaciones, conceder
autorización a los Estados extranjeros para que adquieran, en el lugar
permanente de la residencia de los Poderes Federales, la propiedad privada
de bienes inmuebles necesarios para el servicio directo de sus embajadas o
legaciones;
II.
Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del
Artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir,
poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables
para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley
reglamentaria;
III. Las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan por objeto
el auxilio a los necesitados, la investigación científica, la difusión de la
enseñanza, la ayuda recíproca de los asociados, o cualquier otro objeto
lícito, no podrán adquirir más bienes raíces que los indispensables para
su objeto, inmediata o directamente destinados a él, con sujeción a lo que
determine la ley reglamentaria;
194
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
IV.
Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de
terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el
cumplimiento de su objeto.
En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad
tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor
extensión que la respectiva equivalente a veinticinco veces los límites
señalados en la fracción XV de este artículo. La ley reglamentaria regulará
la estructura de capital y el número mínimo de socios de estas sociedades,
a efecto de que las tierras propiedad de la sociedad no excedan en relación
con cada socio los límites de la pequeña propiedad. En este caso, toda
propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rústicos,
será acumulable para efectos de cómputo. Asimismo, la ley señalará las
condiciones para la participación extranjera en dichas sociedades.
La propia ley establecerá los medios de registro y control necesarios para
el cumplimiento de lo dispuesto por esta fracción;
V.
Los bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de instituciones
de crédito, podrán tener capitales impuestos, sobre propiedades urbanas
y rústicas de acuerdo con las prescripciones de dichas leyes, pero no
podrán tener en propiedad o en administración más bienes raíces que los
enteramente necesarios para su objeto directo;
VI. Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la
República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes
raíces necesarios para los servicios públicos.
Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones,
determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación
de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad
administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará
como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que
como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya
sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente
aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con
esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad
particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha
de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a
juicio pericial y resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se
trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
195
El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por virtud de las
disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento
judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales
correspondientes, que se dictará en el plazo máximo de un mes, las
autoridades administrativas procederán desde luego a la ocupación,
administración, remate o venta de las tierras o aguas de que se trate y todas
sus accesiones, sin que en ningún caso pueda revocarse lo hecho por las
mismas autoridades antes que se dicte sentencia ejecutoriada.
VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales
y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el
asentamiento humano como para actividades productivas.
La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.
La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de
los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano
y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y
la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida
de sus pobladores.
La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para
adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento
de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los
comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo
establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros
podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de
sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, trasmitir sus derechos parcelarios
entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos
y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al
ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas
se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley.
Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser
titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales.
En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deberá
ajustarse a los límites señalados en la fracción XV.
La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o
comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado
196
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos
de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de
ejecutar las resoluciones de la asamblea.
La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se
hará en los términos de la ley reglamentaria;
VIII. Se declaran nulas:
a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los
pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, hechos por los
jefes políticos, Gobernadores de los Estados, o cualquiera otra autoridad
local en contravención a lo dispuesto en la Ley de 25 de junio de 1856
y demás leyes y disposiciones relativas;
b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras, aguas y
montes, hechas por las Secretarías de Fomento, Hacienda o cualquier
otra autoridad federal, desde el día primero de diciembre de 1876,
hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente
los ejidos, terrenos de común repartimiento o cualquier otra clase,
pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades,
y núcleos de población.
c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones
o remates practicados durante el periodo de tiempo a que se refiere
la fracción anterior, por compañías, jueces u otras autoridades de los
Estados o de la Federación, con los cuales se hayan invadido u ocupado
ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejidos, terrenos de común
repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertenecientes a núcleos de
población.
Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras que
hubieren sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la Ley
de 25 de junio de 1856 y poseídas en nombre propio a título de dominio
por más de diez años cuando su superficie no exceda de cincuenta
hectáreas;
XI. La división o reparto que se hubiere hecho con apariencia de legítima entre
los vecinos de algún núcleo de población y en la que haya habido error o
vicio, podrá ser nulificada cuando así lo soliciten las tres cuartas partes
de los vecinos que estén en posesión de una cuarta parte de los terrenos,
materia de la división, o una cuarta parte de los mismos vecinos cuando
estén en posesión de las tres cuartas partes de los terrenos.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
X.
197
(Se deroga);
XI. (Se deroga);
XII. (Se deroga);
XIII. (Se deroga);
XIV. (Se deroga);
XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios.
Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de
cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras
clases de tierras.
Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por
dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de
bosque, monte o agostadero en terrenos áridos.
Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no
exceda por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se
dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y de trescientas, cuando se
destinen al cultivo de plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma,
vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales.
Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo
la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado
mayor o su equivalente en ganado menor, en los términos que fije la ley, de
acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos.
Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquier otras ejecutadas
por los dueños o poseedores de una pequeña propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo considerada como pequeña
propiedad, aun cuando, en virtud de la mejoría obtenida, se rebasen los
máximos señalados por esta fracción, siempre que se reúnan los requisitos que fije la ley.
Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en
sus tierras y éstas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para
este fin no podrá exceder, según el caso, los límites a que se refieren los
198
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
párrafos segundo y tercero de esta fracción que correspondan a la calidad
que hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora;
XVI. (Se deroga);
XVII.El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en sus respectivas
jurisdicciones, expedirán leyes que establezcan los procedimientos para el
fraccionamiento y enajenación de las extensiones que llegaren a exceder
los límites señalados en las fracciones IV y XV de este artículo.
El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro
del plazo de un año contado a partir de la notificación correspondiente.
Si transcurrido el plazo el excedente no se ha enajenado, la venta deberá
hacerse mediante pública almoneda. En igualdad de condiciones, se
respetará el derecho de preferencia que prevea la ley reglamentaria.
Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los
bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no
estará sujeto a embargo ni a gravamen ninguno;
XVIII.Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechas por
los Gobiernos anteriores desde el año de 1876, que hayan traído por
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de
la Nación, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la
Unión para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el
interés público.
XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para
la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de
garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y
de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos.
Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos
ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen
pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las
relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para
estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley
instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados
por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados
por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión
Permanente.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
199
La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria, y
XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con
el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el
bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y
fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra,
con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación
y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para
planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y
comercialización, considerándolas de interés público.
Título Quinto
De los Estados de la Federación y del Distrito Federal
Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre,
conforme a las bases siguientes:
I. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular
directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y
síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al
gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no
habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos
popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.
Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna
autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la
denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos
los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no
podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los
que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato
como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,
podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las
causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan
tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (hacer los, sic
DOF 03-02-1983) alegatos que a su juicio convengan.
200
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su
suplente, o se procederá según lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta
absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren
en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas
de los estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que
concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el
número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos
de elegibilidad establecidos para los regidores;
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su
patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en
materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos
de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas
de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen
la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos,
funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación
ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del
procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación
y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración
y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad,
audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten
el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios
que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del
Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo
párrafo de la fracción VII del Artículo 116 de esta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma
una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio
correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que
se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será
necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por
cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, y
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
201
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con
los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos
mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados
de los incisos c) y d) anteriores;
III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos
siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus
aguas residuales;
b) Alumbrado público;
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del Artículo 21 de esta Constitución,
policía preventiva municipal y tránsito, e
i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones
o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto
por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse
y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor
ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la
asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación
de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del
ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado
para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se
haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan
coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y
asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
202
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de
los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones
y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso.
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan
los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento,
división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por
base el cambio de valor de los inmuebles;
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que
éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la
administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los
municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las Legislaturas de los Estados, y
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios
en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo
estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los estados o
los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales
o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos
distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas
estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de
mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de
base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios,
revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán
aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa
por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
203
V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas,
estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo
urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales
deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia.
Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo
regional deberán asegurar la participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas
y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta
materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte
público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial, e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas
federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero
del Artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios;
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o
más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica,
la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito
de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los
términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes
que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue
como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde
resida habitual o transitoriamente;
204
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación
proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por
las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el
Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.
IX. Derogada.
X. Derogada.
Artículo 122.- Definida por el Artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza
jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y
de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos
de este artículo.
Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará con el número de
diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación
proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción
plurinominal, en los términos que señalen esta Constitución y el Estatuto de
Gobierno.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la
administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por
votación universal, libre, directa y secreta.
El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los demás
órganos que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercerán la función judicial del
fuero común en el Distrito Federal.
La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades
locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:
A. Corresponde al Congreso de la Unión:
I. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias
expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa;
II.Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
205
III. Legislar en materia de deuda pública del Distrito Federal;
IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y
eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión; y
V. Las demás atribuciones que le señala esta Constitución.
B. Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
I. Iniciar leyes ante el Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito
Federal;
II. Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remoción, al Jefe de
Gobierno del Distrito Federal;
III. Enviar anualmente al Congreso de la Unión, la propuesta de los montos
de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto
de egresos del Distrito Federal. Para tal efecto, el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal someterá a la consideración del Presidente de la República
la propuesta correspondiente, en los términos que disponga la Ley;
IV. Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que
expida el Congreso de la Unión respecto del Distrito Federal; y
V. Las demás atribuciones que le señale esta Constitución, el Estatuto de
Gobierno y las leyes.
C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
BASE PRIMERA.- Respecto a la Asamblea Legislativa:
I. Los Diputados a la Asamblea Legislativa serán elegidos cada tres años por
voto universal, libre, directo y secreto en los términos que disponga la Ley,
la cual deberá tomar en cuenta, para la organización de las elecciones, la
expedición de constancias y los medios de impugnación en la materia, lo
dispuesto en los artículos 41, 60 y 99 de esta Constitución;
II. Los requisitos para ser diputado a la Asamblea no podrán ser menores a
los que se exigen para ser diputado federal. Serán aplicables a la Asamblea
Legislativa y a sus miembros en lo que sean compatibles, las disposiciones
contenidas en los artículos 51, 59, 61, 62, 64 y 77, fracción IV de esta
Constitución;
III. Al partido político que obtenga por sí mismo el mayor número de constancias
de mayoría y por lo menos el treinta por ciento de la votación en el Distrito
Federal, le será asignado el número de Diputados de representación
proporcional suficiente para alcanzar la mayoría absoluta de la Asamblea;
IV. Establecerá las fechas para la celebración de dos períodos de sesiones
ordinarios al año y la integración y las atribuciones del órgano interno
de gobierno que actuará durante los recesos. La convocatoria a sesiones
206
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
extraordinarias será facultad de dicho órgano interno a petición de la
mayoría de sus miembros o del Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá
las siguientes facultades:
a) Expedir su ley orgánica, la que será enviada al Jefe de Gobierno del
Distrito Federal para el solo efecto de que ordene su publicación;
b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos
y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las
contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
Dentro de la ley de ingresos, no podrán incorporarse montos de
endeudamiento superiores a los que haya autorizado previamente el
Congreso de la Unión para el financiamiento del presupuesto de egresos
del Distrito Federal.
La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto
de egresos corresponde exclusivamente al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal. El plazo para su presentación concluye el 30 de noviembre,
con excepción de los años en que ocurra la elección ordinaria del Jefe
de Gobierno del Distrito Federal, en cuyo caso la fecha límite será el 20
de diciembre.
La Asamblea Legislativa formulará anualmente su proyecto de
presupuesto y lo enviará oportunamente al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal para que éste lo incluya en su iniciativa.
Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no
sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno,
las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la
fracción IV del Artículo 115 de esta Constitución;
c) Revisar la cuenta pública del año anterior, por conducto de la entidad de
fiscalización del Distrito Federal de la Asamblea Legislativa, conforme
a los criterios establecidos en la fracción VI del Artículo 74, en lo que
sean aplicables.
La cuenta pública del año anterior deberá ser enviada a la Asamblea
Legislativa dentro de los diez primeros días del mes de junio. Este plazo,
así como los establecidos para la presentación de las iniciativas de la
ley de ingresos y del proyecto del presupuesto de egresos, solamente
podrán ser ampliados cuando se formule una solicitud del Ejecutivo del
Distrito Federal suficientemente justificada a juicio de la Asamblea.
El titular de la entidad de fiscalización del Distrito Federal será electo
por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Asamblea
Legislativa por periodos no menores a siete años y deberá contar con
experiencia de cinco años en materia de control, auditoría financiera y
de responsabilidades.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
207
d) Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta, al Jefe de
Gobierno del Distrito Federal;
e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, el
presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal, y
la entidad de fiscalización dotándola de autonomía técnica y de gestión
en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización
interna, funcionamiento y resoluciones. La función de fiscalización
será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad,
legalidad, imparcialidad y confiabilidad;
f) Expedir las disposiciones que garanticen en el Distrito Federal elecciones
libres y auténticas, mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;
sujetándose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las
cuales cumplirán los principios y reglas establecidos en los incisos b) al
n) de la fracción IV del Artículo 116 de esta Constitución, para lo cual
las referencias que los incisos j) y m) hacen a gobernador, diputados
locales y ayuntamientos se asumirán, respectivamente, para Jefe de
Gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y jefes delegacionales;
g) Legislar en materia de Administración Pública local, su régimen interno
y de procedimientos administrativos;
h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de
los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio,
notariado y registro público de la propiedad y de comercio;
i) Normar la protección civil; justicia cívica sobre faltas de policía y buen
gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas;
la prevención y la readaptación social; la salud y asistencia social; y la
previsión social;
j) Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano,
particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y
protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías
públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y
sobre explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio
del Distrito Federal;
k) Regular la prestación y la concesión de los servicios públicos; legislar
sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios
de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios;
l) Expedir normas sobre fomento económico y protección al empleo;
desarrollo agropecuario; establecimientos mercantiles; protección de
animales; espectáculos públicos; fomento cultural cívico y deportivo; y
función social educativa en los términos de la fracción VIII, del Artículo
3°. de esta Constitución;
208
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
m)Expedir la Ley Orgánica de los tribunales encargados de la función
judicial del fuero común en el Distrito Federal, que incluirá lo relativo
a las responsabilidades de los servidores públicos de dichos órganos;
n) Expedir la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
para el Distrito Federal;
ñ) Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al
Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión, y
o) Las demás que se le confieran expresamente en esta Constitución.
BASE SEGUNDA.- Respecto al Jefe de Gobierno del Distrito Federal:
I. Ejercerá su encargo, que durará seis años, a partir del día 5 de diciembre del
año de la elección, la cual se llevará a cabo conforme a lo que establezca la
legislación electoral.
Para ser Jefe de Gobierno del Distrito Federal deberán reunirse los requisitos
que establezca el Estatuto de Gobierno, entre los que deberán estar: ser
ciudadano mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos con
una residencia efectiva de tres años inmediatamente anteriores al día de la
elección si es originario del Distrito Federal o de cinco años ininterrumpidos
para los nacidos en otra entidad; tener cuando menos treinta años cumplidos
al día de la elección, y no haber desempeñado anteriormente el cargo de
Jefe de Gobierno del Distrito Federal con cualquier carácter. La residencia
no se interrumpe por el desempeño de cargos públicos de la Federación en
otro ámbito territorial.
Para el caso de remoción del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el
Senado nombrará, a propuesta del Presidente de la República, un sustituto
que concluya el mandato. En caso de falta temporal, quedará encargado
del despacho el servidor público que disponga el Estatuto de Gobierno.
En caso de falta absoluta, por renuncia o cualquier otra causa, la Asamblea
Legislativa designará a un sustituto que termine el encargo. La renuncia
del Jefe de Gobierno del Distrito Federal sólo podrá aceptarse por causas
graves. Las licencias al cargo se regularán en el propio Estatuto.
II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y obligaciones
siguientes:
a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida
el Congreso de la Unión, en la esfera de competencia del órgano
ejecutivo a su cargo o de sus dependencias;
b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea
Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y
acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes que la
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
209
Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación, en un plazo no
mayor de diez días hábiles. Si el proyecto observado fuese confirmado
por mayoría calificada de dos tercios de los diputados presentes,
deberá ser promulgado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
c) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea
Legislativa;
d) Nombrar y remover libremente a los servidores públicos dependientes
del órgano ejecutivo local, cuya designación o destitución no estén
previstas de manera distinta por esta Constitución o las leyes
correspondientes;
e) Ejercer las funciones de dirección de los servicios de seguridad
pública de conformidad con el Estatuto de Gobierno; y
f) Las demás que le confiera esta Constitución, el Estatuto de Gobierno
y las leyes.
BASE TERCERA.- Respecto a la organización de la Administración Pública
local en el Distrito Federal:
I. Determinará los lineamientos generales para la distribución de atribuciones
entre los órganos centrales, desconcentrados y descentralizados;
II. Establecerá los órganos político-administrativos en cada una de las
demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal.
Asimismo fijará los criterios para efectuar la división territorial del
Distrito Federal, la competencia de los órganos político-administrativos
correspondientes, la forma de integrarlos, su funcionamiento, así como las
relaciones de dichos órganos con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Los titulares de los órganos político-administrativos de las demarcaciones
territoriales serán elegidos en forma universal, libre, secreta y directa,
según lo determine la ley.
BASE CUARTA.- Respecto al Tribunal Superior de Justicia y los demás órganos
judiciales del fuero común:
I. Para ser magistrado del Tribunal Superior se deberán reunir los mismos
requisitos que esta Constitución exige para los ministros de la Suprema
Corte de Justicia; se requerirá, además, haberse distinguido en el ejercicio
profesional o en el ramo judicial, preferentemente en el Distrito Federal.
El Tribunal Superior de Justicia se integrará con el número de magistrados
que señale la ley orgánica respectiva.
Para cubrir las vacantes de magistrados del Tribunal Superior de Justicia,
el Jefe de Gobierno del Distrito Federal someterá la propuesta respectiva a
210
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
II.
lll.
lV.
V.
Vl.
la decisión de la Asamblea Legislativa. Los Magistrados ejercerán el cargo
durante seis años y podrán ser ratificados por la Asamblea; y si lo fuesen,
sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos del Título Cuarto
de esta Constitución.
La administración, vigilancia y disciplina del Tribunal Superior de Justicia,
de los juzgados y demás órganos judiciales, estará a cargo del Consejo de
la Judicatura del Distrito Federal. El Consejo de la Judicatura tendrá siete
miembros, uno de los cuales será el presidente del Tribunal Superior de
Justicia, quien también presidirá el Consejo. Los miembros restantes serán:
un Magistrado, un Juez de Primera Instancia y un Juez de Paz, elegidos
mediante insaculación; uno designado por el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal y otros dos nombrados por la Asamblea Legislativa. Todos los
Consejeros deberán reunir los requisitos exigidos para ser magistrado y
durarán cinco años en su cargo; serán sustituidos de manera escalonada y
no podrán ser nombrados para un nuevo periodo.
El Consejo designará a los Jueces de Primera Instancia y a los que con
otra denominación se creen en el Distrito Federal, en los términos que las
disposiciones prevean en materia de carrera judicial;
Se determinarán las atribuciones y las normas de funcionamiento del
Consejo de la Judicatura, tomando en cuenta lo dispuesto por el Artículo
100 de esta Constitución;
Se fijarán los criterios conforme a los cuales la ley orgánica establecerá las
normas para la formación y actualización de funcionarios, así como del
desarrollo de la carrera judicial;
Serán aplicables a los miembros del Consejo de la Judicatura, así como
a los magistrados y jueces, los impedimentos y sanciones previstos en el
Artículo 101 de esta Constitución;
El Consejo de la Judicatura elaborará el presupuesto de los tribunales de
justicia en la entidad y lo remitirá al Jefe de Gobierno del Distrito Federal
para su inclusión en el proyecto de presupuesto de egresos que se presente
a la aprobación de la Asamblea Legislativa.
BASE QUINTA.- Existirá un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que
tendrá plena autonomía para dirimir las controversias entre los particulares y las
autoridades de la Administración Pública local del Distrito Federal.
Se determinarán las normas para su integración y atribuciones, mismas que
serán desarrolladas por su ley orgánica.
D.El Ministerio Público en el Distrito Federal será presidido por un Procurador
General de Justicia, que será nombrado en los términos que señale el Estatuto
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 1
211
de Gobierno; este ordenamiento y la ley orgánica respectiva determinarán su
organización, competencia y normas de funcionamiento.
E. En el Distrito Federal será aplicable respecto del Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, lo dispuesto en la fracción Vll del Artículo 115 de esta Constitución.
La designación y remoción del servidor público que tenga a su cargo el mando
directo de la fuerza pública se hará en los términos que señale el Estatuto de
Gobierno.
F. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, o en sus recesos, la Comisión
Permanente, podrá remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal por causas
graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público
en el Distrito Federal. La solicitud de remoción deberá ser presentada por la mitad
de los miembros de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su
caso.
G.Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales
entre sí, y de éstas con la federación y el Distrito Federal en la planeación y
ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal,
de acuerdo con el Artículo 115, fracción VI de esta Constitución, en materia de
asentamientos humanos; protección al ambiente; preservación y restauración del
equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento
y disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus respectivos gobiernos
podrán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas en las
que concurran y participen con apego a sus leyes.
Las comisiones serán constituidas por acuerdo conjunto de los participantes. En
el instrumento de creación se determinará la forma de integración, estructura
y funciones.
A través de las comisiones se establecerán:
a) Las bases para la celebración de convenios, en el seno de las comisiones,
conforme a las cuales se acuerden los ámbitos territoriales y de
funciones respecto a la ejecución y operación de obras, prestación de
servicios públicos o realización de acciones en las materias indicadas
en el primer párrafo de este apartado;
b) Las bases para establecer, coordinadamente por las partes integrantes
de las comisiones, las funciones específicas en las materias referidas,
así como para la aportación común de recursos materiales, humanos y
financieros necesarios para su operación, y
212
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
c) Las demás reglas para la regulación conjunta y coordinada del desarrollo de las zonas conurbadas, prestación de servicios y realización de
acciones que acuerden los integrantes de las comisiones, y
d) Las prohibiciones y limitaciones que esta Constitución establece para
los Estados se aplicarán para las autoridades del Distrito Federal”.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
213
Anexo 2
LEY DE PLANEACIÓN
Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 5 de enero de 1983
TEXTO VIGENTE
Última reforma publicada DOF 13-06-2003
Al margen un sello con el Escudo Nacional que dice: Estados Unidos Mexicanos.Presidencia de la República.
MIGUEL DE LA MADRID HURTADO, Presidente Constitucional de los
Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed:
Que el H. Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente:
DECRETO
“El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta:
LEY DE PLANEACIÓN
CAPÍTULO PRIMERO
Disposiciones Generales
Artículo 1o.- Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social
y tienen por objeto establecer:
I. Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo
la Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las
actividades de la administración Pública Federal;
II. Las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de
Planeación Democrática;
III. Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de
planeación con las entidades federativas, conforme a la legislación
aplicable;
214
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
IV. Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los
diversos grupos sociales así como de los pueblos y comunidades indígenas,
a través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del Plan y
los programas a que se refiere esta Ley, y
Fracción reformada DOF 13-06-2003
V. Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar
los objetivos y prioridades del plan y los programas.
Artículo 2o.- La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el
eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral
y sustentable del país y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos
políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Para ello, estará basada en los siguientes
principios:
Párrafo reformado DOF 23-05-2002
I. El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y autodeterminación
nacionales, en lo político, lo económico y lo cultural;
II. La preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático,
republicano, federal y representativo que la Constitución establece; y
la consolidación de la democracia como sistema de vida, fundado en el
constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, impulsando
su participación activa en la planeación y ejecución de las actividades del
gobierno;
III. La igualdad de derechos, la atención de las necesidades básicas de la
población y la mejoría, en todos los aspectos, de la calidad de la vida, para
lograr una sociedad más igualitaria, garantizando un ambiente adecuado
para el desarrollo de la población;
Fracción reformada DOF 23-05-2002
IV. El respeto irrestricto de las garantías individuales, y de las libertades y
derechos sociales y políticos;
V. El fortalecimiento del Pacto Federal y del Municipio Libre, para lograr
un desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la
vida nacional; y
VI. El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el
empleo; en un marco de estabilidad económica y social.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
215
Artículo 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por planeación nacional de
desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio
de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción
de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente
y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la
transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios
y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.
Párrafo reformado DOF 23-05-2002
Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades; se
asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán
acciones y se evaluarán resultados.
Artículo 4o.- Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación
nacional del desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales,
de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.
Artículo 5o.- El Presidente de la República remitirá el Plan al Congreso de la Unión
para su examen y opinión. En el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales y en las diversas ocasiones previstas por esta Ley, el Poder Legislativo
formulará, asimismo, las observaciones que estime pertinentes durante la
ejecución, revisión y adecuaciones del propio Plan.
Artículo 6o.- El Presidente de la República, al informar ante el Congreso de la
Unión sobre el estado general que guarda la administración pública del país, hará
mención expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del Plan Nacional
de Desarrollo y los Programas Sectoriales.
Párrafo reformado DOF 13-06-2003
En el mes de marzo de cada año, el Ejecutivo remitirá a la Comisión Permanente
del Congreso de la Unión el informe de las acciones y resultados de la ejecución
del plan y los programas a que se refiere el párrafo anterior, incluyendo un
apartado específico con todo lo concerniente al cumplimiento de las disposiciones
del Artículo 2 constitucional en materia de derechos y cultura indígena.
Párrafo reformado DOF 13-06-2003
El contenido de las Cuentas anuales de la Hacienda Pública Federal y del
Departamento del Distrito Federal deberá relacionarse, en lo conducente, con
la información a que aluden los dos párrafos que anteceden, a fin de permitir a
la Cámara de Diputados el análisis de las cuentas, con relación a los objetivos y
prioridades de la Planeación Nacional referentes a las materias objeto de dichos
documentos.
216
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Artículo 7o.- El Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados
las iniciativas de leyes de Ingresos y los proyectos de Presupuesto de Egresos,
informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relación
con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el Artículo 27 de esta
ley, deberán elaborarse para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.
Artículo 8o.- Los Secretarios de Estado y los Jefes de los Departamentos
Administrativos, al dar cuenta anualmente al Congreso de la Unión del estado que
guardan sus respectivos ramos, informarán del avance y grado de cumplimiento
de los objetivos y prioridades fijados en la planeación nacional que, por razón de
su competencia, les correspondan y de los resultados de las acciones previstas.
Párrafo reformado DOF 23-05-2002
Informarán también sobre el desarrollo y los resultados de la aplicación de los
instrumentos de política económica, social y ambiental, en función de dichos
objetivos y prioridades.
Párrafo adicionado DOF 23-05-2002
En su caso, explicarán las desviaciones ocurridas y las medidas que se adopten
para corregirlas.
Los funcionarios a que alude el primer párrafo de este artículo y los Directores y
Administradores de las entidades paraestatales que sean citados por cualquiera de
las Cámaras para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio
concerniente a sus respectivos ramos o actividades, señalarán las relaciones que
hubiere entre el proyecto de Ley o negocio de que se trate y los objetivos de la
planeación nacional, relativos a la dependencia o entidades a su cargo.
Artículo 9o.- Las dependencias de la administración pública centralizada deberán
planear y conducir sus actividades con sujeción a los objetivos y prioridades de la
planeación nacional de desarrollo, a fin de cumplir con la obligación del Estado
de garantizar que éste sea integral y sustentable.
Párrafo reformado DOF 23-05-2002
Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable a las entidades de la administración
pública paraestatal. A este efecto, los titulares de las Secretarías de Estado y
Departamentos Administrativos, proveerán lo conducente en el ejercicio de las
atribuciones que como coordinadores de sector les confiere la ley.
El Ejecutivo Federal establecerá un Sistema de Evaluación y Compensación por
el Desempeño para medir los avances de las dependencias de la Administración
Pública Federal centralizada en el logro de los objetivos y metas del Plan y de los
programas sectoriales que se hayan comprometido a alcanzar anualmente y para
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
217
compensar y estimular el buen desempeño de las unidades administrativas y de
los servidores públicos.
Párrafo adicionado DOF 10-04-2003
Artículo 10.- Los proyectos de iniciativas de leyes y los reglamentos, decretos y
acuerdos que formule el Ejecutivo Federal, señalarán las relaciones que, en su caso,
existan entre el proyecto de que se trate y el Plan y los programas respectivos.
Artículo 11.- En caso de duda sobre la interpretación de las disposiciones de
esta Ley, se estará a lo que resuelva, para efectos administrativos, el Ejecutivo
Federal, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto.
CAPÍTULO SEGUNDO
Sistema Nacional de Planeación Democrática
Artículo 12.- Los aspectos de la Planeación Nacional del Desarrollo que
correspondan a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
se llevarán a cabo, en los términos de esta Ley, mediante el Sistema Nacional de
Planeación Democrática.
Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal formarán
parte del Sistema, a través de las unidades administrativas que tengan asignadas
las funciones de planeación dentro de las propias dependencias y entidades.
Artículo 13.- Las disposiciones reglamentarias de esta Ley establecerán las
normas de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación
Democrática y el proceso de planeación a que deberán sujetarse las actividades
conducentes a la formulación, instrumentación, control y evaluación del Plan y
los programas a que se refiere este ordenamiento.
Artículo 14.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá las siguientes
atribuciones:
Párrafo reformado DOF 13-06-2003
I. Coordinar las actividades de Planeación Nacional del Desarrollo;
II.Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas
de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de
218
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
los gobiernos de los estados, así como los planteamientos que se formulen
por los grupos sociales y por los pueblos y comunidades indígenas
interesados;
Fracción reformada DOF 13-06-2003
III. Proyectar y coordinar la planeación regional con la participación que
corresponda a los gobiernos estatales y municipales; así como consultar
a los grupos sociales y los pueblos indígenas y, en su caso, incorporar
las recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los programas
especiales que señale el Presidente de la República;
Fracción reformada DOF 13-06-2003
IV. Cuidar que el Plan y los programas que se generen en el Sistema, mantengan
congruencia en su elaboración y contenido;
V. Coordinar las actividades que en materia de investigación y capacitación
para la planeación realicen las dependencias de la Administración Pública
Federal;
VI. Elaborar los programas anuales globales para la ejecución del Plan y los
programas regionales y especiales, tomando en cuenta las propuestas que
para el efecto realicen las dependencias coordinadoras de sector, y los
respectivos gobiernos estatales; y
VII. Verificar, periódicamente, la relación que guarden los programas y
presupuestos de las diversas dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, así como los resultados de su ejecución, con los objetivos
y prioridades del Plan y los programas regionales y especiales a que se
refiere esta Ley, a fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las
desviaciones detectadas y reformar, en su caso, el Plan y los programas
respectivos.
Artículo 15.- A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde:
I. Participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, respecto de la
definición de las políticas financiera, fiscal y crediticia;
II. Proyectar y calcular los ingresos de la Federación y de las entidades
paraestatales, considerando las necesidades de recursos y la utilización del
crédito público, para la ejecución del Plan y los programas;
Fracción reformada DOF 13-06-2003
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
219
III. Procurar el cumplimiento de los objetivos y prioridades del Plan y los
programas, en el ejercicio de sus atribuciones de planeación, coordinación,
evaluación y vigilancia del Sistema Bancario.
IV. Verificar que las operaciones en que se haga uso del crédito público
prevean el cumplimiento de los objetivos y prioridades del Plan y los
programas; y
V. Considerar los efectos de la política monetaria y crediticia, así como
de los precios y tarifas de los bienes y servicios de la Administración
Pública Federal, en el logro de los objetivos y prioridades del Plan y los
programas.
Artículo 16.- A las dependencias de la administración pública federal les
corresponde:
Párrafo reformado DOF 23-05-2002
I. Intervenir respecto de las materias que les competan, en la elaboración
del Plan Nacional de Desarrollo, observando siempre las variables
ambientales, económicas, sociales y culturales que incidan en el desarrollo
de sus facultades;
Fracción reformada DOF 23-05-2002
II.Coordinar el desempeño de las actividades que en materia de planeación
correspondan a las entidades paraestatales que se agrupen en el sector
que, conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
determine el Presidente de la República.
III. Elaborar programas sectoriales, tomando en cuenta las propuestas que
presenten las entidades del sector y los gobiernos de los estados, así como
las opiniones de los grupos sociales y de los pueblos y comunidades
indígenas interesados;
Fracción reformada DOF 23-05-2002, 13-06-2003
IV. Asegurar la congruencia de los programas sectoriales con el Plan y los
programas regionales y especiales que determine el Presidente de la
República.
V. Elaborar los programas anuales para la ejecución de los programas
sectoriales correspondientes;
220
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
VI. Considerar el ámbito territorial de las acciones previstas en su programa,
procurando su congruencia con los objetivos y prioridades de los planes
y programas de los gobiernos de los estados;
VII. Vigilar que las entidades del sector que coordinen conduzcan sus
actividades conforme al Plan Nacional de Desarrollo y al programa
sectorial correspondiente, y cumplan con lo previsto en el programa
institucional a que se refiere el Artículo 17, fracción II; y
VIII.Verificar periódicamente la relación que guarden los programas y
presupuestos de las entidades paraestatales del sector que coordinen,
así como los resultados de su ejecución, con los objetivos y prioridades
de los programas sectoriales, a fin de adoptar las medidas necesarias
para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, los
programas respectivos.
Artículo 17.- Las entidades paraestatales deberán:
I. Participar en la elaboración de los programas sectoriales, mediante la
presentación de las propuestas que procedan con relación a sus funciones
y objeto observando siempre las variables ambientales, económicas,
sociales y culturales que incidan en el desarrollo de éstos;
Fracción reformada DOF 23-05-2002
II. Cuando expresamente lo determine el Ejecutivo Federal, elaborar
su respectivo programa institucional, atendiendo a las previsiones
contenidas en el programa sectorial correspondiente observando
siempre las variables ambientales, económicas, sociales y culturales
respectivas;
Fracción reformada DOF 23-05-2002
III.Elaborar los programas anuales para la ejecución de los programas
sectoriales y, en su caso, institucionales;
IV. Considerar el ámbito territorial de sus acciones, atendiendo las propuestas
de los gobiernos de los estados, a través de la dependencia coordinadora
de sector, conforme a los lineamientos que al efecto señale esta última;
V. Asegurar la congruencia del programa institucional con el programa
sectorial respectivo; y
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
221
VI. Verificar periódicamente la relación que guarden sus actividades, así
como los resultados de su ejecución con los objetivos y prioridades del
programa institucional.
Artículo 18.- La Secretaría de la Contraloría de la Federación deberá aportar
elementos de juicio para el control y seguimiento de los objetivos y prioridades
del Plan y los programas.
Artículo 19.- El Presidente de la República podrá establecer comisiones
intersecretariales para la atención de actividades de la planeación nacional que
deban desarrollar conjuntamente varias Secretarías de Estado o Departamentos
Administrativos.
Estas comisiones podrán, a su vez, contar con subcomisiones para la elaboración
de programas especiales que el mismo Presidente determine.
Las entidades de la administración pública paraestatal podrán integrarse a dichas
comisiones y subcomisiones, cuando se trate de asuntos relacionados con su
objeto.
CAPÍTULO TERCERO
Participación Social en la Planeación
Artículo 20.- En el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá
lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito
de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y
ejecución del Plan y los programas a que se refiere esta Ley.
Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos y grupos
populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación de los
organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarán como
órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática
relacionados con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto
se convocarán. Así mismo, participarán en los mismos foros los diputados y
senadores del Congreso de la Unión.
Párrafo reformado DOF 13-06-2003
Las comunidades indígenas deberán ser consultadas y podrán participar en la
definición de los programas federales que afecten directamente el desarrollo de
sus pueblos y comunidades.
Párrafo adicionado DOF 13-06-2003
222
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Para tal efecto, y conforme a la legislación aplicable, en el Sistema deberán
preverse la organización y funcionamiento, las formalidades, periodicidad y
términos a que se sujetarán la participación y consulta para la planeación nacional
del desarrollo.
Artículo 20 Bis.- En los asuntos relacionados con el ámbito indígena, el Ejecutivo
Federal consultará, en forma previa, a las comunidades indígenas, para que éstas
emitan la opinión correspondiente.
Artículo adicionado DOF 13-06-2003
CAPÍTULO CUARTO
Plan y Programas
Artículo 21.- El Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y
publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que
toma posesión el Presidente de la República, y su vigencia no excederá del período
constitucional que le corresponda, aunque podrá contener consideraciones y
proyecciones de más largo plazo.
El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y
prioridades del desarrollo integral y sustentable del país contendrá previsiones
sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos
y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter
global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad
económica y social, tomando siempre en cuenta las variables ambientales que se
relacionen a éstas y regirá el contenido de los programas que se generen en el
sistema nacional de planeación democrática.
Párrafo reformado DOF 23-05-2002
La categoría de Plan queda reservada al Plan Nacional de Desarrollo.
Artículo 22.- El Plan indicará los programas sectoriales, institucionales,
regionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo.
Estos programas observarán congruencia con el Plan, y su vigencia no excederá
del período constitucional de la gestión gubernamental en que se aprueben,
aunque sus previsiones y proyecciones se refieran a un plazo mayor.
Artículo 23.- Los programas sectoriales se sujetarán a las previsiones contenidas
en el Plan y especificarán los objetivos, prioridades y políticas que regirán el
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
223
desempeño de las actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrán
asimismo, estimaciones de recursos y determinaciones sobre instrumentos y
responsables de su ejecución.
Artículo 24.- Los programas institucionales que deban elaborar las entidades
paraestatales, se sujetarán a las previsiones contenidas en el Plan y en el
programa sectorial correspondiente. Las entidades, al elaborar sus programas
institucionales, se ajustarán, en lo conducente, a la ley que regule su organización
y funcionamiento.
Artículo 25.- Los programas regionales se referirán a las regiones que se
consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales
fijados en el Plan, y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de
una entidad federativa.
Artículos 26.- Los programas especiales se referirán a las prioridades del
desarrollo integral del país, fijados en el plan o a las actividades relacionadas con
dos o más dependencias coordinadoras de sector.
Artículo 27.- Para la ejecución del plan y los programas sectoriales, institucionales,
regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán programas
anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica,
social y ambiental correspondientes. Estos programas anuales, que deberán ser
congruentes entre sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la
administración pública federal en su conjunto y servirán de base para la integración
de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y
entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable.
Artículo reformado DOF 23-05-2002
Artículo 28.- El Plan y los programas a que se refieren los artículos anteriores
especificarán las acciones que serán objeto de coordinación con los gobiernos de
los estados y de inducción o concertación con los grupos sociales interesados.
Artículo 29.- El Plan y los programas regionales especiales, deberán ser sometidos
por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la consideración y aprobación
del Presidente de la República.
Párrafo reformado DOF 13-06-2003
Los programas sectoriales deberán ser sometidos a la consideración y
aprobación del Presidente de la República por la dependencia coordinadora del
sector correspondiente, previo dictamen de la Secretaría de Programación y
Presupuesto.
224
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Los programas institucionales deberán ser sometidos por el órgano de gobierno y
administración de la entidad paraestatal de que se trate, a la aprobación del titular
de la dependencia coordinadora del sector.
Si la entidad no estuviere agrupada en un sector específico, la aprobación a que
alude el párrafo anterior corresponderá a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
Párrafo reformado DOF 13-06-2003
Artículo 30.- El Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, se
publicarán en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo 31.- El Plan y los programas sectoriales serán revisados con la
periodicidad que determinen las disposiciones reglamentarias. Los resultados de
las revisiones y, en su caso, las adecuaciones consecuentes al Plan y los programas,
previa su aprobación por parte del titular del Ejecutivo, se publicarán igualmente
en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo 32.- Una vez aprobados el Plan y los programas, serán obligatorios
para las dependencias de la Administración Pública Federal, en el ámbito de sus
respectivas competencias.
Conforme a las disposiciones legales que resulten aplicables, la obligatoriedad
del Plan y los programas será extensiva a las entidades paraestatales. Para estos
efectos, los titulares de las dependencias, en el ejercicio de las atribuciones de
coordinadores de sector que les confiere la ley, proveerán lo conducente ante los
órganos de gobierno y administración de las propias entidades.
La ejecución del Plan y los programas podrán concertarse, conforme a esta ley, con
las representaciones de los grupos sociales interesados o con los particulares.
Mediante el ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, el Ejecutivo
Federal inducirá las acciones de los particulares y, en general, del conjunto de
la población, a fin de propiciar la consecución de los objetivos y prioridades del
Plan y los programas.
La coordinación en la ejecución del Plan y los programas deberá proponerse a los
gobiernos de los estados, a través de los convenios respectivos.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
225
CAPÍTULO QUINTO
Coordinación
Artículo 33.- El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las
entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan,
la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la
planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas
jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y
para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de
manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que
corresponda a los municipios.
Artículo 34.- Para los efectos del artículo anterior, el Ejecutivo Federal podrá
convenir con los gobiernos de las entidades federativas.
I. Su participación en la planeación nacional a través de la presentación de
las propuestas que estimen pertinentes;
II. Los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales,
estatales y municipales para propiciar la planeación del desarrollo integral
de cada entidad federativa y de los municipios, y su congruencia con
la planeación nacional, así como para promover la participación de los
diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación;
III. Los lineamientos metodológicos para la realización de las actividades de
planeación, en el ámbito de su jurisdicción;
IV.La elaboración de los programas regionales a que se refiere la fracción III
del Artículo 14 de este ordenamiento; y
V. La ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad
federativa, y que competen a ambos órdenes de gobierno, considerando la
participación que corresponda a los municipios interesados y a los sectores
de la sociedad.
Para este efecto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público propondrá los
procedimientos conforme a los cuales se convendrá la ejecución de estas
acciones, tomando en consideración los criterios que señalen las dependencias
coordinadoras de sector, conforme a sus atribuciones.
Párrafo reformado DOF 13-06-2003
226
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Artículo 35.- En la celebración de los convenios a que se refiere este capítulo, el
Ejecutivo Federal definirá la participación de los órganos de la Administración
Pública centralizada que actúen en las entidades federativas, en las actividades
de planeación que realicen los respectivos gobiernos de las entidades.
Artículo 36.- El Ejecutivo Federal ordenará la publicación, en el Diario Oficial
de la Federación, de los convenios que se suscriban con los gobiernos de las
entidades federativas.
CAPÍTULO SEXTO
Concertación e Inducción
Artículo 37.- El Ejecutivo Federal, por sí o a través de sus dependencias, y las
entidades paraestatales, podrán concertar la realización de las acciones previstas
en el Plan y los programas, con las representaciones de los grupos sociales o con
los particulares interesados.
El Ejecutivo Federal podrá signar convenios de concertación de acciones con las
comunidades indígenas, en todos aquellos asuntos que se consideren pertinentes
y de conformidad con lo establecido en las leyes que rijan en la materia de que
se trate.
Párrafo adicionado DOF 13-06-2003
Artículo 38.- La concertación a que se refiere el artículo anterior será objeto de
contratos o convenios de cumplimiento obligatorio para las partes que lo celebren,
en los cuales se establecerán las consecuencias y sanciones que se deriven de su
incumplimiento, a fin de asegurar el interés general y garantizar su ejecución en
tiempo y forma.
Artículo 39.- Los contratos y convenios que se celebren conforme a este capítulo
se consideran de Derecho Público.
Las controversias que se susciten con motivo de la interpretación y cumplimiento
de estos contratos y convenios, serán resueltos por los tribunales federales.
Artículo 40.- Los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federación y del
Departamento del Distrito Federal; los programas y presupuestos de las entidades
paraestatales no integrados en los proyectos mencionados; las iniciativas de las
leyes de ingresos, los actos que las dependencias de la administración pública
federal realicen para inducir acciones de los sectores de la sociedad, y la
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
227
aplicación de los instrumentos de política económica, social y ambiental, deberán
ser congruentes con los objetivos y prioridades del plan y los programas a que se
refiere esta Ley.
Párrafo reformado DOF 23-05-2002
El propio Ejecutivo federal y las entidades paraestatales observarán dichos
objetivos y prioridades en la concertación de acciones previstas en el Plan y los
programas, con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares
interesados.
Artículo 41.- Las políticas que normen el ejercicio de las atribuciones que las
leyes confieran al Ejecutivo Federal para fomentar, promover, regular, restringir,
orientar, prohibir, y, en general, inducir acciones de los particulares en materia
económica, social y ambiental, se ajustarán a los objetivos y prioridades del plan
y los programas.
Artículo reformado DOF 23-05-2002
CAPÍTULO SÉPTIMO
Responsabilidades
Artículo 42.- A los funcionarios de la Administración Pública Federal, que en
el ejercicio de sus funciones contravengan las disposiciones de esta Ley, las que
de ella se deriven a los objetivos y prioridades del Plan y los programas, se les
impondrán las medidas disciplinarias de apercibimiento o amonestación, y si la
gravedad de la infracción lo amerita, el titular de la dependencia o entidad podrá
suspender o remover de su cargo al funcionario responsable.
Los propios titulares de las dependencias y entidades promoverán ante las
autoridades que resulten competentes, la aplicación de las medidas disciplinarias
a que se refiere esta disposición.
Artículo 43.- Las responsabilidades a que se refiere la presente Ley son
independientes de las de orden civil, penal u oficial que se puedan derivar de los
mismos hechos.
Artículo 44.- El Ejecutivo Federal, en los convenios de coordinación que suscriba
con los gobiernos de las entidades federativas, propondrá la inclusión de una
cláusula en la que se prevean medidas que sancionen el incumplimiento del propio
convenio y de los acuerdos que del mismo se deriven.
228
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
De las controversias que surjan con motivo de los mencionados convenios,
conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos del Artículo
105 de la Constitución General de la República.
TRANSITORIOS
ARTÍCULO PRIMERO.- Esta Ley entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Lo dispuesto por los párrafos segundo y tercero del
Artículo 6o. regirá a partir del año de 1984.
ARTÍCULO TERCERO.- Se abroga la Ley sobre Planeación General de la
República del 12 de julio de 1930 publicada en el Diario Oficial de la Federación
de la misma fecha, y se derogan las demás disposiciones legales que se opongan
a la presente.
ARTÍCULO CUARTO.- En tanto se expiden las disposiciones reglamentarias de
esta Ley, continuarán aplicándose las que sobre la materia se hubieren expedido
con anterioridad, en todo lo que no se opongan a este Ordenamiento.
ARTÍCULO QUINTO.- Una vez publicada la presente Ley, el Ejecutivo Federal
deberá proceder a efectuar una revisión de las disposiciones legales que se
encuentren vigentes en materia de planeación del desarrollo, a efecto de formular,
de ser procedente, las iniciativas de reformas que resulten necesarias.
México D. F., a 29 de diciembre de 1982.- Mariano Piña Olaya, D. P.- Antonio
Riva Palacio López,- S.P.- Hilda Anderson Nevárez de Rojas, D.S.- Silvia
Hernández de Galindo,- S.S.- Rúbricas”.
En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 89 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y para su debida publicación y
observancia, expido el presente Decreto en la residencia del Poder Ejecutivo Federal
en la ciudad de México, Distrito Federal, a los treinta días del mes de diciembre
de mil novecientos ochenta y dos.- “Año del General Vicente Guerrero”.- Miguel
de la Madrid Hurtado.- Rúbrica.- El Secretario de Programación y Presupuesto,
Carlos Salinas de Gortari.- Rúbrica.- El Secretario de Hacienda y Crédito
Público, Jesús Silva Herzog.- Rúbrica.- El Jefe del Departamento del Distrito
Federal, Ramón Aguirre Velázquez.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación,
Manuel Bartlett Díaz.- Rúbrica.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
229
ARTÍCULOS TRANSITORIOS DE DECRETOS DE REFORMA
DECRETO por el que se reforman los artículos 2, párrafo primero y fracción
III; 3; 8, párrafo segundo; 9, párrafo primero; 16, fracciones I y III; 17,
fracciones I y II; 21, párrafo segundo; 27; 40, párrafo primero y 41 de la Ley
de Planeación.
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2002
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman los artículos 2, párrafo primero y fracción
III; 3; 8, párrafo segundo; 9, párrafo primero; 16, fracciones I y III; 17, fracciones
I y II; 21, párrafo segundo; 27; 40, párrafo primero y 41 de la Ley de Planeación
para quedar como sigue:
..........
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones de carácter legal que se
contrapongan con el presente Decreto; y se dejan sin efecto las disposiciones de
carácter administrativo que lo contravengan.
TERCERO.- Hasta en tanto no se emitan las disposiciones reglamentarias
correspondientes, se seguirán aplicando las vigentes a la fecha de entrada del
presente Decreto en cuanto no se le contrapongan.
CUARTO.- El Ejecutivo Federal observará en la medida de lo posible las
disposiciones del presente Decreto para la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo para el periodo presidencial 2000-2006; e instruirá a las dependencias
de la administración pública centralizada y paraestatal, para que en la elaboración
de los programas sectoriales respectivos a dicho periodo, se apliquen estrictamente
los criterios de sustentabilidad a que se refiere el presente Decreto.
México, D.F., a 23 de abril de 2002.- Sen. Diego Fernández de Cevallos Ramos,
Presidente.- Dip. Beatriz Elena Paredes Rangel, Presidenta.- Sen. Yolanda
González Hernández, Secretario.- Dip. Martha Silvia Sánchez González,
Secretario.- Rúbricas”.
230
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicación
y observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo
Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los veintiún días del mes de
mayo de dos mil dos.- Vicente Fox Quesada.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación, Santiago Creel Miranda.- Rúbrica.
DECRETO por el que se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera
en la Administración Pública Federal; se reforman la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley de Planeación.
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de abril de 2003.
ARTÍCULO TERCERO.- Se adiciona un tercer párrafo al Artículo 9o. de la
Ley de Planeación para quedar como sigue:
TRANSITORIO
Artículo Único.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
México, D.F., a 3 de abril de 2003.- Dip. Armando Salinas Torre, Presidente.Sen. Enrique Jackson Ramírez, Presidente.- Dip. María de las Nieves García
Fernández, Secretaria.- Sen. Yolanda E. González Hernández, Secretaria.Rúbricas”.
En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 89 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicación y
observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo
Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los nueve días del mes de abril
de dos mil tres.- Vicente Fox Quesada.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación,
Santiago Creel Miranda.- Rúbrica.
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley
de Planeación.
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2003.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 2
231
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman los artículos 1, 6, 14, 15, 16, 20, 29 y el
último párrafo del 34, se adiciona un tercer párrafo al Artículo 20, pasando el
actual párrafo tercero a ser cuarto; un Artículo 20 Bis; y un segundo párrafo al
Artículo 37, de la Ley de Planeación, para quedar como sigue:
TRANSITORIO
ÚNICO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
México, D.F., a 3 de abril de 2003.- Dip. Armando Salinas Torre, Presidente.Sen. Enrique Jackson Ramírez, Presidente.- Dip. María de las Nieves García
Fernández, Secretario.- Sen. Yolanda González Hernández, Secretaria.Rúbricas”.
En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 89 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicación y
observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo
Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los diez días del mes de junio
de dos mil tres.- Vicente Fox Quesada.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación,
Santiago Creel Miranda.- Rúbrica.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 3
233
Anexo 3
LEY DEL DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO FEDERAL
Síntesis de la Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal del 7 de enero
de 1976.
El Capítulo I. “Disposiciones Generales”, comprende el objeto de la Ley, la
declaración de utilidad pública e interés social de la misma, sus metas, su esfera
de acción; asimismo indica que el Departamento del Distrito Federal, además de
ser la autoridad competente para planear y ordenar los destinos, usos y reservas
y el desarrollo urbano de su territorio, debe realizar los estudios y ordenar las
acciones necesarias para promover la edificación de vivienda de interés social en
arrendamiento, indicando los instrumentos para lograr los fines anteriores.
El Capítulo II. “De la Planeación Urbana”, dispone lo referente a la planeación
urbana del territorio del Distrito Federal, a cargo del Jefe del Departamento del
Distrito Federal, quien podría delegarla a la Dirección General de Planificación.
La estructura de planes comprende: un Plan Director, un Plan General y Planes
Parciales (delegacionales); además se establece un órgano auxiliar directo del
Jefe del Departamento del Distrito Federal, denominado Comisión de Operación
Económica del Plan Director, para analizar la factibilidad económica de los
anteproyectos y proyectos de los planes.
El Capítulo III. “Del Régimen del Territorio y Ordenamiento de los Sistemas
Urbanos”, determina las atribuciones al Departamento del Distrito Federal para
establecer en el Plan Director las reservas, usos y destinos de las áreas y predios,
así como de las correspondientes construcciones, la clasificación del territorio del
Distrito Federal, su estructura vial y sistemas de transporte; señala los conceptos
de fusión, subdivisión, relotificación y fraccionamientos de terrenos, así como
los procedimientos para su autorización. Se incluye la facultad del Departamento
del Distrito Federal de determinar las zonas en que se permite la construcción de
viviendas, su clasificación y la normatividad a la que debe sujetarse.
El Capítulo IV. “De la Preser­vación del Patrimonio Cultural”, señala la
obligatoriedad de conservar y acrecentar el patrimonio cultural de la ciudad. Para
la conservación del patrimonio cultural, el Plan Director y el Reglamento de la
Ley deben necesariamente considerar las medidas y disposiciones que afecten o
degraden dicho patrimonio.
El Capítulo V. “De las Medidas de Seguridad y las Sanciones”, faculta al
Departamento del Distrito Federal, como el órgano de vigilancia de la aplicación
234
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
de la Ley, a determinar las medidas de seguridad y las sanciones por el
incumplimiento de los preceptos del cuerpo normativo.
El Capítulo VI. “Del Recurso Administrativo”, indica el recurso de defensa por
parte de los particulares en relación a los ordenamientos de desarrollo urbano
del Distrito Federal, a través del recurso de inconformidad, que debería ser
fundado y motivado ante el superior jerárquico inmediato de la autoridad que
haya emanado el acto o resolución de que se trate; considera como término para
interponerlo un plazo de 15 días hábiles siguientes a la fecha en que se hubiese
notificado personalmente la resolución o se ejecutase el acto.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 4
235
Anexo 4
CIUDADANIZACIÓN Y EMPOWERMENT: FORMAS ALTERNATIVAS
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA LOCAL
Reinhard Friedmann63 y Margarita Llorens, Santiago de Chile, octubre de
200064.
1. Globalización y ciudadanización
La globalización significa, por sobre todo, una transformación radical de nuestro
marco de referencia. Cuestiona las formas heredadas de vida social y exige una
recomposición del vínculo social. El fenómeno de la globalización está minando
o disminuyendo la gobernabilidad, la capacidad colectiva. La pregunta central
que urge responder es la siguiente: ¿Qué nuevas formas hay para (re) construir
ciudadanía, para lograr unir el vínculo horizontal (el “estar y actuar juntos”) con
la relación vertical gobernados-gobernantes en Chile?
Dentro de este contexto se ha puesto de actualidad un concepto tan antiguo
como el de “ciudadanía”. El sistema político depende de la disponibilidad de los
ciudadanos a comprometerse en la cosa pública lo que implica la identificación
del ciudadano con su comunidad. El hecho de saberse y sentirse ciudadano de
una comunidad, puede motivar a los individuos a trabajar por ella.
El desafío presente y futuro del sistema político y de la convivencia democrática
no consiste sólo en recomponer su relación con la ciudadanía, sino en apostar a
la construcción de una ciudadanía capaz de ser agente de su futuro individual
y colectivo, así como de los espacios privados y públicos. Desde el ángulo del
ciudadano significa asumir el desafío de pasar de una conciencia de los derechos
a una conciencia de los deberes y responsabilidades. En última instancia, el
desarrollo humano es también una responsabilidad individual que pasa, entre
otras cosas, por asumir un rol activo en la esfera pública. Para promover el
desarrollo humano es necesario una “ciudadanía activa”.
63 Reinhard Friedmann, Doctor en Ciencias Políticas, Consultor e Investigador, Centro de Estudios para el
Desarrollo (CED), Chile Correo-E: [email protected]
64 Este texto fue publicado en octubre de 2000 en Cuadernos de Análisis No.4: Estado, Política y Sociedad.
Universidad Central de Chile. Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública, Escuela de Ciencias
Políticas y Administrativas, Instituto de Estudios y Gestión Pública.
236
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
2. Obstáculos para una participación ciudadana eficaz
La participación política no sólo implica que las personas elijan a sus autoridades
y delegue en éstas toda la responsabilidad del gobierno y la toma de decisiones,
sino también importa una permanente actitud de colaboración y cogestión en dicha
toma de decisiones. Brünner concibe participación política como la participación
de los ciudadanos “en una actividad que intenta, o tiene por efecto, influir
sobre la acción del gobierno; ya sea directamente, afectando la formulación o
implementación de las políticas o, indirectamente, influyendo sobre la elección
de las personas que hacen esas políticas” [Brünner, 1997].
En América Latina, son muchos los esfuerzos que se han intentado llevar a
cabo para el logro de una mayor participación y una mayor efectividad de los
mecanismos existentes de participación. Llama la atención que el porcentaje de
los ciudadanos que no participa activamente en la política es altísimo. El hecho
que sólo un pequeño porcentaje de la ciudadanía hace uso real de las formas
existentes de participación a nivel local indica que no da abasto a diseñar y
ofrecer nuevos mecanismos o mecanismos adicionales de participación. Es
preciso estudiar las condiciones y los obstáculos de la participación y diseñar
estrategias para superarlos.
A) Estructura del poder local.
La participación encuentra enormes escollos debido a que la estructura existente
del poder local en las comunas65 dista mucho de la norma (dimensión normativajurídica) o del modelo democrático-representativo (pluralista). En las comunas
existen estructuras del poder local con un alto grado de centralización.
La participación ciudadana está frecuentemente obstaculizada por la estructura
no democrática y no pluralista de los procesos decisorios políticos en las comunas.
De enorme relevancia es el “círculo de pre-decisores” que se compone de un
grupo muy reducido de personas y que juega un rol decisivo, especialmente en
la preparación de las decisiones locales (pre-decisiones). Este círculo reviste
rasgos oligárquicos. Dentro de este núcleo se toman la mayoría de las decisiones
relevantes. Este grupo de “pre-decisores” constituye una especie de “gobierno
local informal”.
Bachrach y Baratz [Bachrach, Baratz, 1962] han señalado la existencia de formas
de poder que no se manifiestan en el proceso decisional. Se trata del “poder no
65 N. del E.: designación para los ayuntamientos en Chile.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 4
237
visible” y se refiere al fenómeno de la “no toma de decisiones” (non-decisionprocess). Sostienen que si bien es cierto que se ejerce poder cuando A participa
en la toma de decisión que van a afectar a B, también se ejerce poder cuando A
dedica sus energías a crear y reforzar un sistema de valores políticos y sociales y
de prácticas institucionales que limitan el área del proceso político, de tal modo,
que sólo aquellos asuntos que no constituyen una amenaza seria para la posición,
pueden ser sometidos a la consideración pública. En la medida que A tiene éxito en
lograr esta meta, B quedará virtualmente incapacitado para organizar un debate
público cuya resolución podría ser perjudicial para los intereses de A. De acuerdo
a esta perspectiva, el verdadero poder a menudo se ejerce no tanto en la toma de
decisiones propiamente tales, sino restringiendo el debate a aquellos asuntos o
áreas que los sectores que detentan el poder consideran seguros o inocuos, en los
que la estabilidad del sistema que les favorece no está en juego.
Hay una serie de barreras mediante las cuales los individuos y grupos marginados
pueden ser impedidos de avanzar hasta la “arena decisional” (decision-makingarena), logrando así la exclusión de sus intereses, a saber:
1. El uso de coacción;
2. Los valores dominantes en una comuna;
3. Los arreglos institucionales (procedimientos, instituciones - “mobilization
of bias”), y
4. El moldear las percepciones, los conocimientos y preferencias de la
ciudadanía (fenómeno de la “indoctrinación”).
El último aspecto cobra especial relevancia en los países latinoamericanos.
También se ejerce poder, a menudo en forma decisiva, cuando el conflicto no se
hace visible, cuando su existencia se hace poco aparente incluso para algunos
de los grupos o sectores sociales directamente envueltos en él. En tales casos,
el poder se manifiesta no por medio de la imposición de la voluntad de unos en
contra de otros, sino en la capacidad de influir en la percepción de la realidad de
los demás, de moldear su voluntad, sus valores y aspiraciones, suprimiendo así
directamente la oposición.
B) Estructura y funcionamiento de la Administración Local.
El desarrollo de la administración municipal ha conducido a la rigidez uniformista,
a la burocracia pesada, a la insensibilidad social. La administración local se halla
constantemente en peligro de planificar de espaldas a los ciudadanos, sin tener
en cuenta sus ideas, ni reconocer claramente los intereses que lesiona y, en la
ponderación de los diferentes deseos y necesidades, repartir erróneamente las
prioridades.
238
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
El sistema institucional (burocracia) tiende a bloquear los mecanismos de
participación directa y a emplear y reproducir el sistema de representación
indirecta multiplicando los niveles electivos y las estructuras administrativas.
Se abren cauces para los grupos sociales más organizados y calificados y que de
hecho ya actúan a través de los procedimientos existentes pero, en cambio, es muy
difícil la utilización de las instituciones participativas por parte de los grupos que
más atención requieren (minorías étnicas o culturales, jóvenes, indigentes, etc.).
La participación requiere una doble credibilidad de la administración local:
que se la considere honesta y transparente y que sea eficiente. Transparente en
su funcionamiento y gasto, flexible y dialogante en su estilo de relación con la
ciudadanía. Son condiciones previas al desarrollo de la participación ciudadana.
C) Partidos políticos y organizaciones comunitarias.
Los partidos cumplen las funciones asignadas por la teoría democrática
representativa de manera muy deficiente. Algunos de los signos o indicadores
preocupantes en relación a los partidos son:
1. Bajo nivel de adhesión o afiliación a los partidos políticos, poca actividad
de base de éstos y desvinculación entre el elector y el elegido;
2. Escaso prestigio social de la política y bajísimo nivel de conocimiento
público de los programas y actividades de los partidos, y
3. Tendencia creciente de los grupos socioeconómicos o culturales a manifestar
sus intereses y aspiraciones al margen (o en contra) de los partidos y a no
considerarse presentados por éstos.
Los partidos se han convertido en máquinas electorales que, más o menos mal,
seleccionan personal para las instituciones. Son rígidos, burocráticos e insensibles
socialmente. Los partidos cumplen su función como mediadores de participación
política de manera muy insuficiente, en especial por sus problemas de captar y
de transformar los intereses del ciudadano. En cuanto a la selección de personal
de liderazgo para la política comunal, se aplican criterios y procedimientos que
demuestran un “favoritismo” evidente por determinados grupos de la población.
Otro agravante, son las deficiencias respecto a un eficiente control de los
incumbentes de cargos en la administración seleccionados por los partidos. También
la función de información es cumplida por los partidos de manera insuficiente.
Ellos obran más bien como una especie de “filtro” para las informaciones. No
garantizan una relación suficiente entre el político comunal activo y la población
no activa. También, en cuanto a la generación y la formulación de metas políticas
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 4
239
locales, (programas político-comunales) el rendimiento de los partidos políticos
es bastante insatisfactorio. Además, los partidos políticos constituyen una especie
de “correa de transmisión” para los intereses de determinados grupos locales.
Solamente, en casos excepcionales, los partidos logran una ponderación de las
demandas político-comunales en favor de los grupos desfavorecidos.
En lo que se refiere a las organizaciones comunitarias, la mayoría de éstas no se
caracterizan por su representatividad; acusan normalmente una estructura poca
participativa y manejada por una élite.
3. Nuevas formas de participación ciudadana local
Precisamente para superar esta situación deficitaria, se han desarrollado, en los
EE.UU. y en los países europeos, nuevas formas de participación. A continuación
presentaremos tres nuevas formas, a saber: la Planificación Abogadil, la Célula
de Planificación y el Taller del Futuro.
A) Planificación Abogadil (Advocacy Planning)
La “planificación abogadil” es un modelo de participación que ha sido desarrollado
a fin de garantizar una participación eficaz del ciudadano en los procesos de
planificación local. Aspira a activar y representar los intereses de los ciudadanos
afectados por decisiones político-locales (planificación local); y en especial los
intereses de grupos postergados que, a raíz de su situación marginal, no tienen
voz y que no son escuchados.
Según Peattie y Davidoff [Peattie, 1969] [Davidoff, 1965], los creadores de este
modelo participativo, las formas tradicionales de participación tienen la desventaja
de ser aprovechados (instrumentalizados) por los grupos mejor organizados de
la comunidad. Ellos están en mejores condiciones de articular y imponer sus
intereses. Por otro lado, del proceso de participación están excluidos aquellos
grupos que, por razones de su condición social, su bajo nivel de educación y
su situación de dependencia (por ejemplo los grupos marginales) no están en
condiciones de articular sus intereses y hacerles ingresar al debate público. “La
gente que se ubican en los niveles más bajos de la sociedad”, afirma Lisa R.
Peattie, es decir, “aquellos que carecen de educación y conocimientos técnicos,
[...] tienden a ser desfavorecidos dentro del marco político” [Peattie, 1969].
La planificación abogadil busca representar los intereses de estos grupos. Según
Davidoff, estos grupos requieren de un experto, de un especie de “abogado” que se
encarga de articular sus ideas e intereses y de hacerlos valer en el proceso político
240
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
(proceso de planificación local) [Davidoff, 1972]. El abogado de planificación
tiene la tarea de defender los intereses de aquellos ciudadanos que se encuentran
en una posición social débil y ha de desarrollar propuestas alternativas en la
planificación local.
Con esto se recoge de la teoría jurídica, la idea de la representación de intereses y
se la transfiere a la práxis de decisión y planificación local. Señala Davidoff, “el
abogado legal ha de abogar por la defensa [...] de la propiedad legal o la justicia
del cliente. El planificador como abogado tendría que defender el punto de vista
del cliente que éste tiene en cuanto a una buena sociedad” [Davidoff, 1972]. Así,
el abogado de planificación se pronuncia en favor de los grupos no privilegiados;
los moviliza y organiza, tratando de mejorar sus posibilidades en el proceso
distributivo, razón por la cual juega un claro rol político.
El “abogado planificador” (planning advocate) utiliza sus conocimientos
técnicos para defender los intereses de los grupos no privilegiados frente a la
administración municipal. Además, no actúa sólo como “asesor”, sino también
como “educador” de éstos. La idea es lograr habilitarlos para la “autoayuda”, para
poder articular solos sus intereses en el futuro.
B) Célula de Planificación: el ciudadano como “Consultor Público”
La célula de planificación (planificacion cell) es un instrumento relativamente
nuevo de participación ciudadana local. Ha sido desarrollado y testeado en
numerosos municipios por Peter Dienel [Dienel, 1991].
La Célula de Planificación es un grupo de ciudadanos (aprox. 20 personas), que,
seleccionados al azar, trabajan voluntariamente por un determinado período de
tiempo (de uno hasta cuatro días), en la solución de un determinado problema de
planificación local, para lo cual cuentan con la asistencia de asesores y expertos.
La Célula constituye un nuevo paso en el desarrollo de métodos de investigación
empíricos al combinar discusión grupal, con la técnica del “survey”. Este enfoque
metodológico tiene varias ventajas:
1. Permite que el ciudadano esté bien informado para abordar asuntos locales
de planificación;
2. Posibilita un diálogo producido entre los miembros de la Célula y los
expertos de planificación, los ciudadanos afectados y los políticos, y
3. Los participantes son tratados como verdaderos ciudadanos y no como
objetos de investigación.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 4
241
Al ciudadano que participa en la Célula se le asigna el status de “consultor
público”. Sus conclusiones sólo tienen carácter de recomendaciones y son
presentadas mediante un “Informe del Ciudadano” (Citizen Report). La Célula de
Planificación consta de tres fases:
1. Fase de preparación,
2. Fase de ejecución, y
3. Fase de seguimiento.
Este instrumento ofrece para el ciudadano, mejores posibilidades de participación
ciudadana y mejora la eficiencia de la toma de decisiones en el proceso de
planificación. El principal argumento a favor de este instrumento de participación,
es que la Célula de Planificación abre la posibilidad (a través de la discusión
grupal) de reconciliar los intereses corto-placistas de los políticos (orientados a
la próxima elección) con los intereses largo-placistas de los ciudadanos, a favor
del conjunto de la comunidad (bien común).
La célula de planificación presenta una serie de ventajas respecto de las otras
formas de participación, a saber:
• Los miembros son seleccionados al azar. Esta forma ingeniosa de selección
evita la injerencia de grupos de intereses encubiertos, y de ciudadanos
"semi-profesionales". Garantiza un grupo heterogéneo de participantes.
Con eso se soluciona en gran parte el problema de selectividad social en la
distribución de posibilidades de participación, que se observa en el caso de
la mayoría de las otras formas de participación;
• La Célula de Planificación mejora la "autoestima" de los ciudadanos
participantes;
• La célula introduce elementos de democratización, informa mejor, tiene un
efecto multiplicador;
• La célula se presta para reducir la barrera del lenguaje que hay entre el
lenguaje técnico, el lenguaje político y el lenguaje cotidiano;
• La Célula aumenta la eficiencia del proceso administrativo de
planificación;
• Arroja efectos de socialización (actitud positiva del ciudadano respecto al
municipio y frente a la participación en la gestión local), y
• Posibilita un mayor control de los "tecnócratas" por el ciudadano activo.
242
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
C) Taller del Futuro: fuente de creatividad social y célula germinal de ideas
nuevas
Una de las innovaciones más interesantes en la participación ciudadana local es
la aplicación de la técnica del Taller del Futuro. La técnica fue desarrollada y
aplicada exitosamente por Robert Jungk y Nobert Müllert en la RFA [Müllert,
1997]. El Taller del Futuro es “una técnica social de solución de problemas y un
instrumento de trabajo grupal creativo”. Apunta al desarrollo de la fantasía social
y la aplicación de sus resultados en la práctica.
Se basa en el principio de máxima “tensión creativa”, combinando métodos
racional-analíticos con métodos emocional-intuitivos y creativos (por ejemplo
brainwriting, torbellino de ideas, actuación/juego de roles, meditación, collages,
etc.).
El Taller del Futuro consta de las siguientes fases:
1. Orientación (introducción al tema y al método);
2. Crítica (catarsis o análisis de situación actual);
3. Fantasía/Creatividad (superación del estado actual formulando el estado
deseado);
4. Realización (elaboración de propuestas para realizar el estado deseado), y
5. Evaluación (documentación y evaluación de resultados del taller).
A través del taller del futuro se pretende conseguir lo siguiente: Democratizar
procesos de planificación local, orientarse hacia el futuro (construir juntos el
futuro), fomentar la capacidad de innovación, la fantasía y creatividad social de
la comunidad, efectos de sinergia y de aprendizaje colectivo y generación de
confianza en la fuerza colectiva.
Señala el autor intelectual del Taller del Futuro: “Nos interesa difundir el concepto
del Taller del Futuro, como oportunidad de democratización. Nuestra utopía es:
talleres del futuro en cada ciudad y en todos los lugares donde surgen problemas
sociales”.
4. Conclusión.
A manera de conclusión: La potenciación de la vida local implica, entre otras
cosas, una mayor participación y representación, sobre todo a través de nuevos
cauces; destacándose especialmente que la participación es, además, un estilo
de gobernar diferente y que implica un desarrollo de la tarea educadora de la
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 4
243
ciudadanía local y de su cultura cívica. La representación y la participación
ciudadana en la vida local debe ser plural y diversa, como lo es la propia realidad
sobre que la que intentan influir; manifestándose en las diversas fases de la
vida pública y de las políticas públicas locales, es decir, no sólo en las fases
decisionales sino también, en las de ejecución y en las de evaluación. Este último
aspecto adquiere cada día mayor importancia en el control actual de la acción de
gobierno, como complemento de la democracia representativa institucional, a fin
de poder juzgar tanto su eficacia como su legitimidad.
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Dittberner, J. y Ebbinghausen, R. (Eds.) (1973). Parteiensystem in der
Legitimationskrise, Opladen, pp. 480.
Bueckmann, W. y Oel, H.U. (1981). Buergerbeteiligung bei kommunalen Planungen,
Minerva Publikation, München.
Hollihn, F. (1978). Partizipation und Demokratie. Buergerbeteiligung am
kommunalen Planungsprozess, Nomos Verlag, Baden-Baden.
244
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Peattie, L. (1969). Reflections on Advocay Planning, en Siegel, H. (Ed.): Citizen
Participation in Urban Development, Vol. 2, Washington.
Davidoff, P. (1965). Advocacy Planning and Pluralism in Planning, Journal of The
American Institute of Planners, Vol. 31, 1965, pág. 333.
Davidoff, P. (1972). Anwaltsprinzip und Pluralismus in der Planung, en Lauritzen
(Ed.): Mehr Demokratie im Staedtebau, Hannover, pág. 147.
Dienel, P. (1991). Die Planungszelle. Eine Alternative zur EstablishmentDemokratie,Opladen.
Detlef Garbe (1986). Planning Cell and Citizien Report: a report on German
experiens with new participation instruments, European Journal of Political
Research, 14, pág. 226.
Witte, G. (junio, 2000). Ehrenamt ist Lebenselixir für die Staedte. Der Staedtetag,
pág. 6.
Kuhnt, B. y Müllert, N. (1997). Moderationsfibel, Zukunftswerkstaetten, Münster.
Dauscher, U. (1998). Moderationsmethode und Zukunftswerkstatt, Luchterhand.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 5
245
Anexo 5
PALMARÉS DE LOS EXPERTOS SELECCIONADOS PARA
APLICACIÓN DE LA TÉCNICA DEL MÉTODO DELPHI.
Arq. Fernando TORROELLA LABRADA:
Catedrático de la materia LEGISLACIÓN URBANA en las Universidades La
Salle y Anáhuac del Norte, durante 10 años continuos.
COORDINADOR del Instituto Nacional de Arquitectura y Urbanismo (INAU),
filial de la Federación de Colegios de Arquitectos de la República Mexicana.
OBJETIVO: Consultoría urbana. Formación básica en las actividades de los
Directores Responsables de Obra y Corresponsables en Diseño Urbano y
Arquitectónico.
Durante 27 años prestó sus servicios profesionales dentro del sector público
en diferentes dependencias, especializándose en reglamentos y normatividad.
Coordinó la elaboración del Reglamento de Construcciones para el Distrito
Federal 86-87 y en la Ley de procedimiento administrativo para licencias de uso
del suelo y construcción. Coadyuvó en la elaboración de la Ley de Simplificación
Administrativa. Actualmente es consultor privado y es Perito en Desarrollo
Urbano con registro PDU-0003 y Director Responsable de Obra DRO-0004,
vigentes.
Cursos
DIRECTOR RESPONSABLE DE OBRA Y CORRESPONSABLES
Marco jurídico de referencia para el DRO y CDUyA. Ordenamiento territorial,
programas, planes y normas complementarias. Legislación complementaria.
DRO Y RESPONSABILIDADES EN LA CONSTRUCCIÓN
Reglamento de construcción y sus reformas. Normas técnicas complementarias.
NOM. La bitácora de obra. Ley de procedimiento administrativo del DF. Manual
de trámites y servicios de atención al público. Ética profesional. El trámite de
registro del DRO y corresponsables.
DRO Y ESTUDIOS DE IMPACTO URBANO-AMBIENTAL
Marco jurídico. Los estudios ambientales. Ley de desarrollo urbano. Trámites y
gestorías. Registro para autoridades.
246
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
DRO Y PROGRAMAS INTERNOS DE PROTECCIÓN CIVIL
Marco jurídico. Tipo de riesgos y agentes perturbadores. Definiciones en la
organización y operación. La planeación y el proyecto. Planes y programas de
prevención de riesgos. Evaluación y dictaminación de riesgos.
DRO Y TRIBUNALES DE JUSTICIA
Introducción al ámbito jurídico y legislativo. Perfil del perito y responsabilidades.
Tipos de peritos, juzgados y juicios. Peritaje y pericial. Procedimientos, informes,
dictamen. Casos. Conocimientos básicos sobre la Ley de Obras Públicas.
SEMINARIO DRO
Charlas y conferencias. Presentación de un caso para su análisis y evaluación.
DRO NUEVOS TEMAS
Actualización permanente. Modificaciones a leyes y reglamentos. Vigencia de
registros. Trámites de revalidación.
TALLER DE ARMADO DE EXPEDIENTES PARA DRO Integración de
documentación según requisitos. Expediente para trámite ante autoridades.
Evaluación.
TALLER DE MANEJO DE BITÁCORA
La bitácora, uso y abuso. Lineamientos normativos. Control y seguimiento en
obra.
SOCIO FUNDADOR DE ADOC, A.C., Asociación de Directores Responsables
de Obra, Corresponsables y Peritos en Desarrollo Urbano A.C. Fundada el 22 de
Noviembre de 2000.
Misión
Mantener y trascender el prestigio del gremio a través de la excelencia del trabajo
profesional y de la especialidad, sustentado en la actualización de conocimientos
y en la aplicación práctica de la ética profesional como necesidad y servicio, que
garantice el ejercicio de alto nivel dentro de los márgenes normativos actuales.
Continuar como una organización dinámica que permite crear las condiciones y
oportunidades para enaltecer la imagen profesional de sus asociados, garantizando
la competitividad y transparencia en el cumplimiento de objetivos
Otorgar ventajas para desarrollar ampliamente nuestra profesión y especialidad
en el ámbito normativo.
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 5
247
Extender lo último en conocimientos con la promoción y realización de Congresos,
simposios, conferencias, viajes de prácticas y estudios, publicaciones entre otros,
todos programados cuidadosamente durante todo el año.
Vincular experiencias y esfuerzos nos alienta a promover lo más novedoso,
ayudando al público y dándonos a conocer en general de esta manera, y mostrar la
importancia para la sociedad de nuestro trabajo en el Sitio web de la asociación.
Historia
Arquitectos, Directores Responsables de Obra, Corresponsables y Peritos en
Desarrollo Urbano del gremio de la construcción, preocupados por la calidad y
profesionalismo para el servicio a la ciudadanía en este ramo, unificaron esfuerzos
para que el día 22 de noviembre de 2000 se fundará como: ADOC, A.C.
Objetivos
• Reunir a los profesionales en el ramo con registro de Directores
Responsables de Obra (DRO’s), Corresponsables y Peritos en Desarrollo
Urbano, relacionados con la planeación, el desarrollo urbano, el proyecto
arquitectónico, su ejecución, su operación, mantenimiento, medidas de
seguridad, protección civil, restauración y remodelación de inmuebles y
otras;
• Promoción y apoyo a la responsabilidad social y ética en la actividad
profesional de los DRO’s, Corresponsables y Peritos;
• Promover la superación y actualización profesional de los DRO’s,
Corresponsables y Peritos, a través de cursos, talleres, conferencias,
congresos, etc.;
• Coadyuvar con instituciones públicas y organismos civiles a la solución de
problemas de arquitectura y urbanismo, jurídicos y relacionados, y
• Colaborar con las autoridades y vigilar en la práctica profesional el
cumplimiento de la Normatividad que regula el desarrollo urbano y la
edificación.
Miembros
ADOC agrupa a los Directores Responsables de Obra, Corresponsables en Diseño
Urbano y Arquitectura, Corresponsables en Instalaciones, Corresponsables en
Seguridad Estructural, Peritos en Desarrollo Urbano y Especialidades como:
Terceros acreditados en protección civil, y peritos auxiliares en la impartición
de la justicia.
248
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Imagen
ADOC, A.C. trabaja promoviendo y aplicando los más altos estándares de
profesionalismo, valores éticos y morales beneficiando de esta manera a nuestro
gremio; sin importar las dificultades en el escenario en que trabaje.
Liderazgo
Ofrece a sus socios la oportunidad de dirigir en avanzada todo aquel proyecto
en este ramo. Nuestra membresía incluye especialistas en las distintas áreas
de responsabilidad en la construcción. La asociación fomenta y apoya la
especialización en diversas áreas técnicas y de aplicación de la Normatividad lo
que lo ha transformado en el gremio Asociado Líder en la Materia.
Servicios:
Asistencia Legal
Ofrece a los Asociados Asistencia Jurídica necesaria para resolver los diversos
problemas legales que enfrenten, previniendo todo aquello en que se pudiera
incurrir o relacionar legalmente a los DRO’s y corresponsables en el ejercicio de
su profesión.
Asistencia Normativa
Para el cumplimiento y aplicación de la norma urbana en los proyectos
arquitectónicos ejecutivos, que requiere se le presente a la autoridad, para su
registro de manifestación de construcción tipos A-B-C y Licencias especiales.
Actualización Continua
Comprendiendo el valor de la actualización, es el firme propósito de ADOC,
incrementar la calidad en la prestación de servicios profesionales del gremio;
por lo que continuamente imparte conferencias, seminarios y cursos técnicos y
especializados, administrativos y de contenido ético que fortalezcan la actuación
de los socios e interesados, así como el tradicional Congreso Anual ADOC.
Beneficios de los miembros ADOC
• Comunicación virtual con el gremio, informando de eventos locales,
nacionales y mundiales;
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 5
249
• Action Fax, comunicación con todos lo miembros de la ADOC; se envía
por fax o e-mail;
• Invitaciones a eventos técnicos y sociales organizados por el CAM-SAM y
otros organismos del ramo.;
• Acceso al sitio web con información y versiones on-line de las publicaciones
y cursos de ADOC, Directorio ADOC de especialistas en Internet, y
• Tarifas preferenciales a eventos.
Red Global
Mantiene enlace en el más moderno sistema de comunicación, la red de Internet
a través de www.adoc.org.mx o [email protected]
Lic. Miguel RAMÍREZ Y CALDERÓN:
Formación (Relacionada con el tema):
• Licenciatura en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM), 1971;
• Registro de Perito en Desarrollo Urbano: PDU 0062 (en receso);
• Diplomado en Reingeniería de Procesos, en la División de Educación
Continua de la Facultad de Contaduría y Administración de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM);
• Políticas Públicas, en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM);
• Planeación Económica en la Escuela Libre de Derecho bajo el patronato
del I y N. Colegio de Abogados de México;
• Régimen Legal y Fiscal de Empresas Inmobiliarias, en el Instituto Superior
de Estudios Fiscales, A.C.;
• Reformas Fiscales, en el Instituto de Especialización para Ejecutivos,
A.C.;
• Curso sobre la Reforma Agraria en la América Latina, en la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM),
patrocinado por la Academia Nacional de Derecho Agrario y el Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM;
• Actualización en Legislación Agraria, en la Facultad de Derecho, bajo los
auspicios del Instituto de Investigaciones Jurídicas, la Academia Nacional
de Derecho Agrario y la Dirección de Estudios Superiores de la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, y
• Diplomado Intensivo de Derecho, en el Centro de Difusión y Extensión
Universitaria de la Universidad Iberoamericana (ULA).
250
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Participación como conferencista (En asuntos relacionados con el tema):
• Conferencista permanente en los diplomados para la formación de
Directores Responsables de Obra en la Facultad de Arquitectura de la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM);
• Conferencista en seminarios sobre la Legislación de la Vía Pública, para la
Licenciatura en Urbanismo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM);
• Ponente en el III Coloquio Internacional sobre Gestión Urbana, en la
Escuela de Trabajos Públicos de Lyon, Francia, con el tema: “Sistema de
Transferencia de Potencialidad de Desarrollo”. Trabajo seleccionado para
la sesión plenaria de clausura;
• Conferencista en el curso sobre los Aspectos Jurídicos de la Planeación en
México/Perspectivas a Corto Plazo, en la Facultad de Arquitectura de la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM);
• Ponente en el IV Congreso de Derecho Registral en Madrid, España, con
el tema: “Naturaleza del Acto Registral en la Planeación Urbana”;
• Ponente en el Congreso Nacional de Derecho Registral, en la Ciudad de
México, con el tema: “La Observancia del Principio de la Especialidad de
los Registros Públicos”;
• Conferencista sobre el “Sistema de Transferencia de Potencialidad de
Desarrollo del Centro Histórico de la Ciudad de México”, impartida en
la sede del Instituto Mexicano de Valuación de Jalisco A.C., Guadalajara,
Jalisco;
• Conferencista con el tema: “Elementos Jurídicos de la Planeación Urbana
del Distrito Federal” en el marco del VI Seminario Regional de Desarrollo
Urbano. Patrocinado por la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas
(UCCI);
• Conferencista en la Facultad de Arquitectura de la Universidad Anáhuac
con el tema: “Modificaciones a la Ley de Desarrollo Urbano”, patrocinada
por la Universidad Politécnica de Madrid y la Asociación de Egresados del
Master en Desarrollo Inmobiliario (MDI), y
• Expositor con el tema: “Nueva Normatividad Urbana del Distrito Federal
II”, del Módulo de Capacitación para la Simplificación y Desregulación
Administrativa, en la División de Educación Continua de la Facultad de
Contaduría y Administración de la Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM).
Joaquín Mendoza Brik • Anexo 5
251
Actividades docentes (Relacionadas con el tema):
En 1975 y 1976 fungió como maestro adjunto de la Cátedra de Derecho Civil,
Cuarto Curso (Contratos) en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM).
De 1995 a 2002 formó parte de Claustro del Profesorado de la Universidad
Panamericana (UP), en la Facultad de Derecho, impartiendo la materia de Derecho
Urbanístico e Inmobiliario (9°. Semestre). Actualmente en receso.
Servicio público:
Corporativo de Petróleos Mexicanos, Coordinador de Gestión y Seguimiento.
Contraloría General del Gobierno del Distrito Federal, Director de Contralorías
Internas “C”, dependiente de la Dirección General de Contralorías Internas de
dicho órgano fiscalizador, coordinando las actividades y programas operativos de
los siguientes órganos de control interno establecidos en:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sistema de Transporte Colectivo (STC-Metro);
Red de Transporte Público de Pasajeros (RTP-DF);
Servicio de Transportes Eléctricos (STE-DF);
Instituto de Vivienda del Distrito Federal (INVIDF);
Fideicomiso de Recuperación Crediticia (FIDERE-III DF);
Caja de Previsión de los Trabajadores a Lista de Raya (CAPTRALIRDF);
Caja de Previsión Social de la Policía Preventiva (CAPREPOL-DF);
Caja de Previsión de la Policía Auxiliar (CAPREPA-DF);
Instituto Nacional para la Integración de la Familia (DIF-DF);
Instituto de Educación Media Superior (IEMS-DF);
Corporación Mexicana de Impresión, S.A. de C.V. (COMISA);
Secretaría de Transportes y Vialidad (SETRAVI), y
Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI).
Dirección General de Administración, Desarrollo de Personal y Servicio Público
de Carrera (DGM-DGDPySPC). Director de Normatividad Administrativa,
cargo que obtuvo como finalista en el Primer Lugar del Concurso de Selección
por Convocatoria Pública Nacional Abierta de la Oficialía Mayor del Gobierno
del Distrito Federal, para la Dirección General de Modernización Administrativa,
posteriormente transformada en Dirección General de Desarrollo Administrativo
y del Servicio Público de Carrera, donde ocupó el mismo cargo a partir de la
reestructuración.
252
Los cambios en la Administración Pública y su impacto en el desarrollo urbano del Distrito Federal
Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI). Director de Instrumentos
para el Desarrollo Urbano. Cargo simultáneo.- Secretario de Actas y Acuerdos del
Comité Técnico y Vocal de Número de los Subcomités derivados del Fideicomiso
143/3 del Sistema de Transferencia de Potencialidad de Desarrollo del Centro
Histórico de la Ciudad de México.
Delegación del Departamento del Distrito Federal en Xochimilco (DDF).
Subdelegado de Administración. Administración de los Recursos: Humanos,
Financieros, Programático-presupuestales, Informáticos, Materiales y de los
Servicios Generales.
Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica (DGRUPEDDF). Subdirector de Instrumentación Jurídica.
Dirección General de Planificación (DGP-DDF). Subdirector de Instrumentos
para el Desarrollo Urbano.
Servicios Metropolitanos, S.A. de C.V. (SERVIMET-DDF). Subdirector de
Asuntos Jurídicos.
Comisión de Desarrollo Urbano (CODEUR-DDF). Jefe del Departamento de
Contratación de Inmuebles.
Dirección General de Habitación Popular (DGHP-DDF). Jefe de la Unidad de
Contratación y Escrituración de Inmuebles.
Servicio privado
Grupo Legamax ([email protected] / [email protected]).
Presidente. Ha dirigido, las actividades de Grupo Legamax. Principales actividades:
Consultoría certificada, Estudios y Proyectos de Legislación, Reglamentación o
Normatividad Urbana, Estudios de Impacto Urbano, Estudios de Factibilidad
Inmobiliaria, Capacitación ejecutiva en normatividad administrativa, y Servicios
Jurídicos en materia civil y administrativa.
Los cambios en la Administración Pública y su impacto
en el desarrollo urbano del Distrito Federal
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Ortíz Rubio 40, Col. San Simón Ticumac, Del. Benito
Juárez C.P. 03660, México D.F.
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