la nueva agenda de la cooperacion española

ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
LA NUEVA AGENDA
DE LA COOPERACION ESPAÑOLA
Juan Francisco Montalbán Carrasco*
La cooperación española al desarrollo ha seguido, en los últimos años, un proceso de reformas en respuesta a
las peticiones de la opinión pública, contrapartes y foros especializados. Utilizando como guía las recomendaciones del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE se pusieron en marcha una serie de medidas, estudios y
encuentros que tuvieron como resultado la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, publicada en
julio de 1998. En este artículo se examinan, detalladamente, los pasos seguidos en la elaboración de la agenda
de la cooperación española, los instrumentos de planificación y los mecanismos de gestión previstos, la metodología y los planes de evaluación a seguir, los órganos consultivos y de coordinación por establecer, y las dificultades a superar para alcanzar los objetivos previstos.
Palabras clave: cooperación internacional, política de ayuda al desarrollo, ayuda bilateral, organizaciones no
gubernamentales, España, Comité de Ayuda al Desarrollo, OCDE.
Clasificación JEL: F34, F35, O19.
1. Introducción
Se ha repetido, a menudo, que la cooperación española debería entrar en una fase de cambios profundos, y que el nivel de
madurez alcanzado por sus logros y su papel en nuestras relaciones con tantos países hacía inexcusable esta renovación. Se
ha argumentado, frecuentemente, que existía un punto de vista
entre técnicos y analistas bastante consolidado respecto a los
cambios necesarios, y que era impostergable acometerlos. Las
inercias, las permanentes urgencias derivadas de la gestión, los
compromisos políticos asumidos en el pasado con alguno de
* Subdirector General Jefe de la Oficina de Planificación y Evaluación.
Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para
Iberoamérica. Ministerio de Asuntos Exteriores.
nuestros socios internacionales, etcétera, todo ello hacía difícil
encontrar el momento idóneo, y la energía suficiente, para acometer labor tan compleja.
Pues bien, el paso se ha dado y llevamos ya más de dos
años en este proceso de reformas a fondo y muy meditadas,
cuyo objetivo es permitir definitivamente a la cooperación
española dar un salto notable en su calidad, en el volumen de
sus recursos, y en la percepción que de ésta tenga nuestra
sociedad. Ante una petición expresa de la opinión pública,
contrapartes y foros especializados, y a la luz de lo que va
tomando carta de naturaleza como buenas prácticas internacionales en cooperación, se ha procedido al esfuerzo de innovación. Se sabía que sería costoso, que no todas las interrogantes contaban con respuesta sencilla, ni todas las
deficiencias con soluciones únicas e inmediatas y fáciles de
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
165
ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
consensuar, pero parecía claro que, adoptada la decisión de
re f o rma, se generaría una dinámica que iría marcando la
senda de trabajo más adecuada.
2. La cooperación española al desarrollo
Una referencia utilizada constantemente en estos años como
guía de calidad de nuestra cooperación la ha constituido los
sucesivos informes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)
de la OCDE sobre la ayuda española, con diagnósticos globales
de nuestro modelo de cooperación, y una identificación de sus
carencias básicas. Como es sabido, la realización periódica de
estos exámenes, el suministro de estadísticas homologadas de
cooperación, y la puesta a punto de doctrinas y elaboraciones
conceptuales sobre desarrollo y cooperación son las funciones
básicas del CAD.
El primer informe, publicado en 19941, había resultado muy
crítico con nuestra cooperación. Había insistido de forma clara
sobre las debilidades derivadas de la ausencia de un texto
legal: la mejora de la cooperación española se facilitaría «con
un mayor avance en el desarrollo de la legislación aprobada y
con una mejora en la coordinación». Sugería el CAD, además,
una mayor centralización en la programación de la ayuda y un
reforzamiento de nuestra capacidad de planificación a medio
plazo, mayores recursos en la Secretaría de Estado para la
Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI), una
orientación más marcada hacia criterios de desarrollo en la
adjudicación de los créditos concesionales FAD, y más continuidad en los puestos de cooperación de nuestro personal en
la sede y en el terreno.
A la preocupación derivada de esas críticas del CAD, muy
acertadas, por otra parte, se sumó en la Administración la
generada por la caída en el volumen total de recursos que se
produjo en los años 1995 y 1996. Era a todas luces necesario
un paquete urgente de actuaciones: el criterio del CAD, de
todos los expertos y analistas, y de las Administraciones públicas era coincidente.
En 1997 se pusieron en marcha una serie de medidas para frenar este deterioro de nuestra cooperación, apostando por un
objetivo de calidad, rigor, eficacia y transparencia, y ponderando
además la estrategia a seguir, con el pragmatismo imprescindible para que las estructuras administrativas se fueran adaptando, el acuerdo inherente a una política de Estado se mantuviera
y el diálogo tradicional con nuestros socios en cooperación en el
exterior no se viera trastocado de forma brusca. Así, en julio de
ese año, el Gobierno presentó el Proyecto de Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, que inició su andadura en
las Cortes.
El paso de la Ley de Cooperación por el legislativo mostró de
forma inequívoca la progresiva complejidad del proceso, con
una participación muy activa de todos los grupos en su discusión, que duró prácticamente un año. Aunque la resolución de
algunas diferencias de criterio llevó tiempo, en temas competenciales por ejemplo (Administración General del Estado/Comunidades Autónomas, y entre los propios departamentos de la
Administración General), sin embargo, su aprobación se realizó
de forma consensual, lo que permitió un impulso definitivo al
proceso de cambios: por primera vez se contaba en España con
una norma de rango legal sobre cooperación, después de varios
intentos fallidos anteriores.
La Ley 2 ha sido estudiada profusamente, y no es por ello preciso insistir en su contenido y características. Conviene, sin
embargo, apuntar el hecho de que anuncia un amplio desarrollo
reglamentario, que cubrirá desde el Consejo de Cooperación o
la nueva Comisión Interterritorial hasta el Estatuto del Cooperante, el Estatuto jurídico de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) o la regulación de los instrumentos
reembolsables y no reembolsables definidos en su artículo 28.
La Coordinadora estatal de las Organizaciones No Guberna-
2
1
DAC-OECD (1994): Development Cooperation Review Series, número 3,
Spain. París: OECD.
La Ley apareció en el Boletín Oficial del Estado del 8 de julio de 1998.
Ha sido publicada por la Secretaría General Técnica del Ministerio de
Asuntos Exteriores y por la AECI.
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
166
ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
CUADRO 1
COMPARACION ENTRE LA AOD ESPAÑOLA Y LA MEDIA DEL CAD
(En %)
AOD/PNB de España ........................................
AOD/PNB de países miembros del CAD .............
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
0,14
0,32
0,20
0,33
0,24
0,33
0,27
0,33
0,28
0,30
0,28
0,30
0,24
0,27
0,22
0,25
0,24
0,22
0,26
n.d.
FUENTE: OPE/SECIPI, 1999.
mentales para el Desar rollo (ONGD) o la Plataforma del 0,7 criticaron esta excesiva referencia a reglamentos futuros, por estimar que ampliaban la discrecionalidad del ejecutivo en el diseño
del sistema. Los textos se conocerán en breve, y ahí podrá juzgarse si el recelo del mundo no gubernamental estaba justificado. Baste decir, por el momento, que el afán participativo y el
rigor técnico se están manteniendo en la preparación de los
sucesivos articulados, para que el espíritu de ley tan simbólica
quede plenamente recogido en ellos. Esto no significa que todas
las cuestiones cuenten con soluciones evidentes: ¿Cuál debe ser
la composición y mecánica idónea del Consejo de Cooperación
al Desarrollo, de modo que equilibre una presencia amplia de
los agentes, agilidad en su funcionamiento y utilidad de sus dictámenes? ¿Cómo conseguir fijar de forma eficaz, y competencialmente coherente, la coordinación con la cooperación oficial
descentralizada? ¿Qué principios gozan de acuerdo suficiente
como para integrar la nueva reglamentación de la cooperación
reembolsable? Se desea que durante este año los reglamentos
entren en vigor con soluciones a estos temas.
Pasemos ahora a hacer una referencia al volumen de recursos,
la «cantidad» de nuestro esfuerzo. Sin abordarlo, los anuncios de
cambio no acaban nunca de ser creíbles. En 1997 se consiguió
un incremento de recursos del 11 por 100 en términos reales, lo
cual nos permitió llegar a un porcentaje sobre el PNB del 0,24
3
La caída de la ayuda de algunos grandes donantes, como Francia,
Alemania, Reino Unido y Suecia, y la salida de Israel de la lista de receptores
de AOD, han sido factores esenciales en este descenso. Véase DAC-OECD
(1999): Development Cooperation. 1998 Report, París: OECD.
por 100, que por primera vez superaba el porcentaje medio ponderado de los países del CAD (0,22 por 100 en ese año)3. Conviene también recordar que las cifras de 1996 (160.000 millones,
0,22 por 100 del PNB) habían supuesto una caída muy preocupante respecto a años anteriores, marcando una peligrosa dirección que era necesario corregir. Resultaba preciso, por tanto, al
hilo de todos los cambios, mantener esta voluntad de incremento
sostenido para 1998 (año para el que las previsiones señalaban
un 0,26) y años sucesivos, mejorando y equilibrando la distribución por instrumentos, sectores y países. El Cuadro 1 nos resume la evolución comparada de los porcentajes de AOD
española4. La interrogante subsiste: ¿Cuál debe ser el objetivo a
medio plazo? ¿El 0,7 por 100, propugnado por Naciones Unidas?
¿El 0,5 por 100, del Pacto Parlamentario por la Solidaridad? ¿La
media de la Unión Europea? ¿La de los miembros del CAD? El
Plan Director ha de pronunciarse al respecto.
Durante la segunda mitad de 1997, estaba previsto que el
CAD realizara el segundo examen de la ayuda española. Era
esencial que el informe final recogiera la realidad de nuestro
proceso de reformas y lo calificara, señalándonos su acierto o
marcándonos un cambio de rumbo. La elaboración del informe
fue trabajosa, pero muy formativa; incluyó un estudio sobre el
terreno de nuestra cooperación en Perú, un estudio de la cooperación descentralizada en Cataluña, sesiones de trabajo en
Madrid con Administración, Congreso de los Diputados y
4
Para las cifras históricas completas por instrumentos, véase el artículo de
J. GRACIA sobre la cooperación no reembolsable, en este mismo número.
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
167
ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
ESQUEMA 1
ESQUEMA DE COOPERACION ESPAÑOLA AL QUE SE DESEA LLEGAR
Textos básicos
•
•
•
•
•
Ley de Cooperación + desarrollo reglamentario.
Plan Director de Cooperación Internacional para el Desarrollo
Plan Anual (y Documento Anual de Seguimiento).
Estrategias sectoriales y por países.
Convenios de Cooperación y Actas de Comisiones Mixtas.
Planificación
Coordinación:
Requisitos
técnicos
• Comisión Interministerial de Cooperación Internacional
(CICI)
• Comisión Interministerial FAD
• Comisión Interterritorial
• Consejo de Cooperación
Papel de las Cortes
Metodología de proyectos:
•
•
•
•
Identificación
Formulación
Seguimiento
Finalización
Incorporación doctrina CAD, UE y Naciones Unidas
Marco para
una cooperación
de calidad.
Evaluación:
Priorización
Recursos
Sectores
Países
Instrumentos
Incrementados
Agilidad y rigor en su ejecución
Relación con Estados receptores y población beneficiaria:
enfoque asociativo, de participación y codecisión, sostenibilidad
Relación con otras políticas: coherencia
Relación con otros donantes: concertación, coordinación
FUENTE: OPE/SECIPI, 1999.
Relación con opinión pública española: transparencia e
información, sensibilización y educación
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
168
• Metodología.
• Plan anual de Evaluaciones
ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
ONGD, y una sesión formal en la sede de la OCDE en París. El
CAD reconoció lo positivo del empeño español, habló de una
«impresionante lista de reformas» y mencionó que «la calidad
del programa español de ayuda está mejorando radicalmente»,
todo ello sin dejar de señalar los retos a que nos enfrentábamos
y las líneas idóneas de evolución y trabajo: una aplicación «aún
más rigurosa» de los criterios de desarrollo en la gestión del
FAD, y una mejor coordinación entre éstos y la cooperación no
reembolsable, con especial atención a los países pobres muy
endeudados; una mayor autonomía y profesionalización de la
AECI, para situarse adecuadamente «bajo el nuevo marco de la
ley, la planificación plurianual y las estrategias de programación
por países»; un estudio sobre la desvinculación de la ayuda,
para, a través de un debate amplio, contribuir al conocimiento
de esta cuestión por la opinión pública; un esfuerzo por mejorar
el instrumento de cofinanciación con ONGD5.
Nuestro examen ante el CAD cumplió diversas funciones: dictamen de expertos, con un diagnóstico certero de nuestros
problemas; examen profundo de nuestro sistema, del que surgieron otras lecciones adicionales; elemento catalizador de
energías y desencadenante definitivo, junto con la aprobación
de la ley, del cambio.
Tras el informe (de febrero de 1998) y la aprobación de la ley
(en julio del mismo año) la agenda de cooperación se concreta
en los puntos siguientes: preparación de los instrumentos de
planificación previstos en la norma (Plan Director cuatrienal y
Plan anual, estrategias sectoriales y por países); mejora de los
mecanismos de gestión de proyectos (puesta a punto de una
metodología que guíe su ciclo de diseño y ejecución); construcción de una metodología sistemática de evaluación y puesta en
funcionamiento de planes anuales de evaluación; instalación,
reforzamiento y reforma de los órganos consultivos y de coordinación (Consejo de Cooperación al Desarrollo, Comisión Interministerial de Cooperación Internacional, Comisión Interterritorial), etcétera, todo ello con vistas a iniciar un nuevo diálogo con
5
CAD-OCDE (1998): Serie de exámenes en materia de cooperación para
el desarrollo, número 27, España. París: OCDE.
los Estados receptores, exponiéndoles nuestro esquema, y profundizando en un enfoque coparticipativo y corresponsable de
asociación, y así incrementar el impacto en la erradicación de la
pobreza, objetivo prioritario de nuestra cooperación. El Esquema 1 resume esta agenda, representando el ciclo de programación y ejecución de inter venciones que se establece como
modelo para la cooperación española.
A la abundancia de iniciativas se sumaba la simultaneidad en
las reformas lo que, unido a una presión notable de opinión
pública, manifestada en demandas de medios de comunicación,
ONGD y partidos políticos en el Parlamento, creaba una gran
sobrecarga de trabajo en todo el sistema. Sin embargo, el objetivo básico estaba claro: partiendo de nuestra tradición en cooperación y del capital ya acumulado en experiencia, acometer una
reforma a fondo, aunque gradual y escalonada, de la cooperación, que se viera acompañada por un proceso de formación
permanente de todo el personal. Por decirlo de forma más contundente: a partir de nuestro acervo consolidado (y corregido,
en su caso), y nuestra ventaja comparativa, integrando las buenas prácticas internacionales, conseguir recursos incrementados, un perfeccionamiento técnico en nuestros proyectos, y un
diálogo profundo con contrapartes y beneficiarios.
Una de las mayores dificultades de la nueva planificación
prevista por la ley deriva de la multiplicidad de procesos paralelos existentes, que se superpondrán con los de nueva creación, con documentos y calendarios poco coordinados y, en la
mayor parte de los casos, sin el soporte informático ágil que
permita traslados inmediatos de información. A ello se une la
carencia de experiencia planificadora real, más aún con una
proyección plurianual, y la diversidad de órganos con competencias y recursos de cooperación. Planificar suponía además
clarificar objetivos, priorizar sectores y países, definir instrumentos, dotar todo ello presupuestariamente con proyección
plurianual… y no todas ellas eran prácticas habituales de la
cooperación española. Resulta difícil conseguir la flexibilidad
inherente a todo proceso de planificación sin caer en la laxitud
que podría asociarse con un documento meramente orientativo o pragmático.
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
169
ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
A principios de 1998 se optó por constituir un grupo de trabajo con presencia de profesores universitarios, instituciones
especializadas en cooperación y funcionarios, para ir preparando un primer borrador del Plan Director. Una buena parte de
las primeras discusiones fue metodológica y de diseño: ¿Se
estaba trabajando en un libro blanco, orientativo y más genérico, o en un plan en el sentido estricto? Se estudió la experiencia comparada y se concluyó que, en nuestro caso, debería tratarse de un documento programático con fijación expresa de
compromiso presupuestario por sectores, países e instrumentos y argumentación al respecto, y propósitos estratégicos
marcados.
Fue necesario, paralelamente, revisar y clasificar los mecanismos de programación, planificación o remisión periódica de
información que existían en la cooperación española. Se identificaron siete ciclos, con diferentes objetivos para parte de ellos,
con elementos coincidentes en algunos casos, con sistemas de
elaboración diferenciados, pero necesitados sin duda de armonización (ver Esquema 2).
ESQUEMA 2
EL CICLO DEL PROYECTO
EN LA COOPERACION ESPAÑOLA
El ciclo del proyecto en la cooperacion española
1. Elaboración presupuestaria anual
El primer paso es la Ley de Presupuestos, a la que se llega
tras la elaboración de las correspondientes fichas presupuestarias por parte de los departamentos, la presentación del
Proyecto por par te del Gobierno, la discusión parlamentaria
y la aprobación de la ley. La Disposición Adicional Primera
de la Ley de Cooperación introduce, además, otro requisito:
«Junto a los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno
elaborará un informe que recoja de manera integrada los
créditos de los distintos Ministerios y Organismos Públicos
destinados a financiar programas de Ayuda Oficial al Desarrollo».
2. Proceso actual de planificación
Consta del PACI Previsiones (Fichas P) y el Seguimiento
(Fichas H). Ambos son documentos informativos, de recogida
FUENTES:SECIPI-MAE: 1998: Metodología de evaluación de la cooperación espa ñola, Madrid: MAE, página 37. SECIPI-MAE (1998): Metodología de gestión de
proyectos de la cooperación española, Madrid: AECI, página 8.
de los datos suministrados por cada entidad gestora, que no
cumplían su función nominal de planificación.
3. Futura planificación
Plan Director cuatrienal, Plan Anual, documento de seguimiento, estrategias sectoriales y por países.
4. Gestión del ciclo del proyecto
Se realiza mediante unas metodologías de elaboración de
fichas, documentos o informes de identificación, formulación,
seguimiento, finalización y evaluación, y traduce en intervenciones concretas de cooperación las políticas integradas en los textos de planificación.
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
170
ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
5. Negociación y acuerdo con Estados receptores
Incluye convenios de cooperación y actas de comisión mixta.
La aprobación por parte de España de una nueva política de
cooperación exigirá un diálogo renovado con los países receptores de la ayuda, para encontrar con ellos ámbitos de confluencia entre sus políticas de desarrollo y las nuestras de cooperación. Será imprescindible, además, conseguir un foro y un
marco jurídico único de referencia, pues en la actualidad las
comisiones mixtas de cooperación no recogen las modalidades
de cooperación financiera, acordadas a través de protocolos
diferenciados.
6. Gestión económico-administrativa del gasto
Es éste un proceso por el que los gestores tramitan y autorizan la ejecución de los correspondientes créditos presupuestarios, a través de diversos documentos administrativos (RC,
ADOP para los Organismos Autónomos, ADOK para el resto
de la Administración).
7. Remisión de información al CAD-OCDE
Incluye CRS (Credit Reporting System, compromisos periódicos de cooperación), tablas estadísticas anuales (presentadas
en una primera versión provisional tras la remisión de unos
cuestionarios previos por parte de los países donantes). España traslada, así, a la comunidad internacional las cifras y el
contenido de su cooperación.
No son ciclos excluyentes y cerrados, sino que unos derivan
de otros, tienen calendarios distintos, algunos tienen dinámica
propia y mecanismo autónomo de toma de decisiones, y otros
son una mera recogida de información, algunos son más administrativos y otros más políticos, con participación del Gobierno
o de las Cortes.
Lo más adecuado para ir llegando a conclusiones clasificadoras era establecer la adecuada jerarquía entre todos ellos,
el grado correcto de interrelación, el proceso idóneo de recogida de información en cascada cuando ello fuera posible, la
búsqueda de los soportes informáticos preferibles y la inte-
gración de los calendarios. Todo ello con vistas a conseguir
ordenar el proceso de toma de decisiones, la máxima fiabilidad de la información, la plasmación más consistente de la
decisión planificadora en la formulación de los proyectos concretos, y la reducción al máximo de la carga burocrática, liberando tiempo para que el gestor lo dedicara a labores específicas de cooperación.
Con esta intención se está trabajando en el máximo acercamiento entre las líneas 1 y 3 (la 2 quedará extinguida este
año), que debe conseguirse con las discusiones periódicas en
el Congreso de los Diputados sobre los planes director y
anual; a ello debe acompañar, como ya se ha señalado, la
conexión natural entre la línea 3 y la 5; la metodología de
recogida de datos para los planes anuales se ha adaptado a la
de gestión de proyectos, aproximando así también las líneas 3
y 4, hasta el momento en que pudieran utilizarse soportes
documentales únicos o que permitieran extraer la información necesaria para la línea 3 de forma inmediata de los formularios de la 4; ello permitirá, además, una mayor agilidad
en la cumplimentación de la línea 7, en la que sólo se está
enviando información estadística agregada pero no, salvo en
el caso de los créditos FAD, información sobre los compromisos periódicos en el momento en que se contraen; el sistema
se vería, por último, muy facilitado por el acercamiento de los
soportes de las líneas 3 y 4, e incluso 7, con la 6, la que en
definitiva señala de forma inequívoca la ejecución del gasto.
La pieza clave de cuanto antecede es el Plan Director, que
en estos primeros meses del año inicia su discusión interna
en la Administración. A la espera de su contenido final, pueden adelantarse algunas ideas preliminares que se recogen
en el borrador. Se pretende avanzar decididamente hacia la
concentración geográfica de la ayuda, con la confección de
una lista de receptores prioritarios que recibirán una parte
notable de los recursos bilaterales; entre ellos estarían los
beneficiarios tradicionales, con una mayor presencia de los
países más pobres. Se propone una estrategia horizontal, con
criterios que informarían todas las acciones, centrada en la
lucha contra la pobreza, la igualdad de opor tunidades entre
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
171
ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
mujeres y hombres y la sostenibilidad ambiental; a ello se
añaden seis prioridades sectoriales de cooperación (necesidades sociales básicas, inversión en el ser humano, infraestructuras y tejido económico, medio ambiente, buen gobierno y prevención d e conflictos) . Se apuesta por un
multilateralismo activo, selectivo y estratégico, y se abunda
en la mejora de nuestros instrumentos y el papel de los agentes. También se construyen diversos escenarios presupuestarios acerca de los cuales el gobierno se definirá en el
momento de la aprobación.
La planificación se resintió de la ausencia de un cuerpo de
lecciones de la experiencia provenientes de una evaluación
sistemática y normalizada. Se abordó por ello, con toda urgencia, el mandato, según el artículo 19.4 de la Ley, de evaluación
de «la política de cooperación para el desarrollo, los programas y proyectos financiados con fondos del Estado en curso
de ejecución y los finalizados, desde su concepción y definición hasta sus resultados». Se construyó una metodología al
respecto6, partiendo de la práctica comparada y de la realidad
de nuestra cooperación, se difundió ampliamente y se seleccionaron unas acciones a evaluar por consultoras especializadas tras el correspondiente concurso público. Pareció oportuno, además, ejecutar una de las evaluaciones conjuntamente
con la Comisión Europea, en el caso de Guinea Ecuatorial,
para contrastar nuestro modelo con el de otro gran donante.
La intención de este ejercicio es ahondar en el estudio de
cinco grandes criterios para valorar el desempeño de las intervenciones:
• Eficacia, alcance del objetivo y los resultados de una actividad, sin analizar los costes generados.
• Eficiencia, logro de resultados en relación con los recursos
empleados.
• Pertinencia, adecuación de los resultados y objetivos previstos al contexto (otras inter venciones, políticas públicas del
receptor…) en que se realiza.
6
SECIPI-MAE (1998): Metodología de evaluación de la cooperación
española, Madrid: MAE.
• Impacto, efectos globales previstos y deseados, o no, sobre
toda la población en general y no sólo sobre la establecida como
beneficiaria.
• Viabilidad, mantenimiento de los efectos positivos de la
intervención, una vez retirada la ayuda externa.
Durante el pasado año se realizaron cuatro evaluaciones,
cuyos informes fueron publicados y se están distribuyendo en
la actualidad7. Es aún temprano para extraer conclusiones del
ejercicio, y la dimensión, todavía reducida, de las acciones
cubiertas nos obliga a ser cautos al respecto. No contamos
todavía con reacciones por parte de nuestras contrapartes, y
se está trabajando en el establecimiento de mecanismos de
retroalimentación en la propia cooperación española. Pero lo
cierto es que se cuenta con un modelo, con presupuesto para
ponerlo en práctica, y con una visión abier ta y de colaboración con las entidades gestoras cuyos proyectos son objeto de
la evaluación. Conviene, con todo, no ser formalista. El que
las evaluaciones se estén llevando a cabo no implica automáticamente que sus enseñanzas estén siendo utilizadas. Ha de
seguirse trabajando para conseguir la funcionalidad, esto es,
una combinación de crítica argumentada, neutralidad del análisis, apor tación de todas las par tes implicadas, utilidad y
asunción del resultado, y finalidad de transparencia e información a la opinión pública que la evaluación implica.
Se ha hecho hincapié en las líneas anteriores en algunos
aspectos cruciales de la nueva agenda de cooperación. Me
detendré ahora, más brevemente, en otros. Es preciso asimilar
la conveniencia del uso de metodologías normalizadas en los
diversos ámbitos de la cooperación y, en este sentido, se está
promoviendo la formación de los funcionarios en el enfoque del
marco lógico (sobre el que se preparó la metodología de gestión
de proyectos 8) y se deberá considerar su especialización en los
llamados a ser sectores prioritarios. Se está elaborando una pro7
Se trata del sector del cacao en Guinea Ecuatorial, el proyecto de
Fortalecimiento Municipal en Flores (Guatemala), la Escuelas-Taller y el
Fondo de Ayuda al Equipamiento en Iberoamérica, todas ellas publicadas
por SECIPI-MAE (1998).
8
SECIPI-MAE (1998): Metodología de gestión de proyectos de la
cooperación española, Madrid: AECI.
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
172
ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
ESQUEMA 3
CRONOGRAMA Y MECANISMOS DE PRESUPUESTACION
Y PLANIFICACION DE LA COOPERACION ESPAÑOLA
1998
May.
1
2
Jun.
Fichas
presup.
Jul.
Anteproy.
Agos.
Sep.
1999
Oct.
Nov.
Proy.
PACI
98
Dic.
Enero
Feb.
Mar.
Abr.
Ley
Disp.
Ad. 1ª
May.
Jun.
Fichas
2000
Jul.
Anteproy.
Agos.
Sep.
Oct.
Nov.
Proy.
Dic.
Ene.
Feb.
Mar.
Abr.
Ley
Disp.
Ad. 1ª
Fichas H
PACI
Seg-98
Nuevas fichas H
3
Plan Director: elaboración borrador
4
Puesta a punto de metodologías y soporte informático
Doc. estrategia sectorial
y por países
Plan Anual 2000
Doc
Seg-99
Identificación/Formulación/Seguimiento/Finalización/Evaluación
Acuerdos de Cooperación y Actas de Comisiones Mixtas
5
6
Ejecución presupuestaria de 1998
7
Tablas
estad.
1.
2.
3.
4.
Plan Director 1999-2002: Nuevas fichas P
discusión y aprobación Plan Anual 1999
RC/AC, OP, OK/ADOP, ADOK, según se vayan ejecutando
los créditos presupuestarios de 1999
Cuest.
CRS según comrpomisos prelim
estadíst.
Ley de Presupuestos y Previsión de la Disposición Adicional 1.ª Ley de Cooperación.
Planificación actual: Plan Anual de Cooperación Internacional.
Nueva Planificación: Plan Director, Anual, documentos de estrategia y por países.
Gestión del ciclo del proyecto.
puesta de financiación plurianual con ONGD a través de convenios-marco. Se están construyendo nuevos instrumentos de
impacto probado en la lucha contra la pobreza, como los microcréditos. Se participa activamente en la discusión en curso en el
CAD con vistas a conseguir un punto de acuerdo con respecto al
formato más adecuado de desvinculación de la ayuda a los países
menos avanzados. Y se empieza a preparar la base metodológica
de elaboración de las futuras estrategias sectoriales y por países.
La reforma de la cooperación proporciona a los gestores
satisfacciones siempre moderadas y pocos respiros. El mundo
de la cooperación y del análisis teórico del subdesarrollo es de
gran dinamismo y, por ello, el estudio, la profundización y la
re f o rma son constantes. Cada pequeño logro desencadena
CRS según
compromisos
Tablas
estad.
Ejecución presupuestaria 2000
CRS según compromisos
Cuest.
CRS según compromisos prelim.
estadit.
5. Negociación con Estados receptores.
6. Gestión económico-administrativa del gasto.
7. Remisión de información al CAD-OCDE.
otras interrogantes y expectativas a las que hay que hacer
frente. El diálogo con los Estados receptores empieza a ser de
una profundidad tal que las iniciativas no dejan de fluir. La
colaboración de España en diversos procesos de pacificación y
reconstrucción nacional, en Centroamérica, incrementa notablemente nuestra responsabilidad. La presencia creciente de
los inversores y exportadores españoles en los países en desarrollo crea, además, apasionantes cuestiones en lo que se
refiere a la complementariedad de esfuerzos entre las iniciativas privadas y las públicas, entre la ayuda al desarrollo, el
comercio y la inversión.
La senda es la adecuada. Se han puesto a punto unos textos
programáticos básicos, tanto legales como de planificación y
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
173
ECONOMIA Y COOPERACION AL DESARROLLO
estrategia; es probable que a ellos deban seguir una revisión de
nuestra red de convenios de cooperación, para seguir alimentando el diálogo constante y la asociación con los países en desarrollo. Se han ido estableciendo los requisitos técnicos en cuanto al
establecimiento de objetivos, coordinación entre actores, asimilación de metodologías e incorporación de la doctrina vigente
internacionalmente, y funcionalidad de los mecanismos de evaluación que nos deben conducir a una cooperación de calidad
(Cuadro 2) que priorice de forma equilibrada y eficiente, con una
voluntad de impacto en cooperación, tanto sectores como países
e instrumentos. Si todo ello se realiza con unos recursos incrementados año tras año y ejecutados de forma ágil y rigurosa, con
coherencia con otras políticas y concertación con otros donan-
tes, y con un enfoque participativo y asociativo con nuestros
receptores tradicionales de ayuda, sin duda la opinión pública llegará a asumir que el esfuerzo merece su confianza.
Referencias bibliográficas
[1] CAD-OCDE (1998): Serie de exámenes en materia de coopera ción para el desarrollo, número 27, España. París: OCDE.
[2] DAC-OECD (1994): Development Cooperation Review Series,
número 3, Spain. París: OECD.
[3] SECIPI-MAE (1998a): Metodología de evaluación de la coopera ción española, Madrid: MAE.
[4] SECIPI-MAE (1998b): Metodología de gestión de proyectos de la
cooperación española, Madrid: AECI.
MAYO-JUNIO 1999 NUMERO 778
174