MAPA DE POBREZA METODOLOGÍA Y APLICACIÓN

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MAPA DE POBREZA
METODOLOGÍA Y APLICACIÓN
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS
DIRECCIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES
PANAMÁ
240
Mapa de pobreza. Metodología y aplicación
I.
MARCO DE REFERENCIA
•
Problemática
•
Estrategia
•
Herrmienta de apoyo a la
estrategia
Problemática
•
Los resultados alcanzados en el esfuerzo de mejorar el nivel de bienestar de la población no son
acordes con la magnitud de los recursos destinados al logro de ese objetivo.
•
A pesar del crecimiento sostenido del gasto público social, el nivel de pobreza del país es
relativamente elevado:
37% a Nivel Nacional
15% en el Área Urbana
65% en el Área Rural Total
59% en el Área Rural No Indígena
95% en el Área Indígena
Estos
resultados
ponen
en
evidencia el grado de exclusión
social que caracteriza algunas áreas
del país y la falta de equidad y de
eficiencia en la asignación de
recursos y en la entrega de
servicios públicos.
Mapa de pobreza. Metodología y aplica
241
Estrategia
•
Las políticas tradicionales no han demostrado
eficacia en la lucha por erradicar la pobreza en
un plazo razonable.
•
Ello demanda un cambio de estrategia
construida sobre la base de instrumentos que
promuevan,
además
del
crecimiento
económico vigoroso, la focalización del gasto
público a los grupos y áreas más vulnerables,
utilizando mecanismos descentralizados para
la entrega oportuna de las prestaciones
sociales, con amplia participación de las
organizaciones comunitarias, los gobiernos
locales y la sociedad civil en la toma de
decisiones y asignando una alta prioridad al
objetivo de elevar la eficacia del gasto público.
Herramienta de apoyo
La principal herramienta para respaldar
la puesta en marcha de una política de
focalización del gasto con objetivos sociales a
los pobres es el Mapa de la Pobreza, que
permite dimensionar espacialmente los niveles
de pobreza que registra el país y orientar la
inversión con objetivos sociales en función de
este indicador. Este instrumento debe
contribuir a minimizar la filtración del gasto
hacia sectores de mayores ingresos.
II. MAPA DE LA POBREZA
•
Metodología
•
Resultados
•
Aplicación
242
Mapa de pobreza. Metodología y aplicación
Metodología
•
Se destaca, en primer término, que la representatividad de
la Encuesta de Niveles de Vida realizada en Panamá en
1997 (ENV97) no facilita criterios adecuados para la
focalización de acciones en función de la división política
administrativa del país.
•
De allí que se contó con asistencia técnica del Banco
Mundial que proporcionó una metodología que integra
información socio-demográfica y económica de la
ENV97 y de los Censos Nacionales de Población y
Vivienda de 1990, con el propósito de disponer, a través
de un mapa, de la distribución geográfica de los niveles
de pobreza por provincia, distrito y, en algunos casos,
hasta por corregimiento.
•
Básicamente, la metodología busca obtener estimaciones
del consumo anual per-cápita de cada hogar censal a
partir de los niveles de consumo investigados en la
ENV97.
Para ello, se usaron regresiones lineales
múltiples que combinan variables comunes a ambas
fuentes de información (ENV97 y Censo de 1990).
•
La estimación del modelo de consumo se realizó en dos
etapas fundamentales:
-
En una primera etapa se identificaron y construyeron
las variables a nivel de hogar.
Es importante
recordar que las únicas variables que pueden ser
utilizadas para predecir el consumo son aquellas
comunes a la ENV97 y al Censo de 1990.
Variables
•
Variables de Vivienda y Equipo de la Vivienda:
Tipo de Vivienda: apartamento, cuarto en casa de vecindad.
Tenencia de la Vivienda: hipotecada, alquilada, propia, condenada.
Número de Cuartos: No. de cuartos.
Número de Dormitorios: No. de dormitorios.
Material de las Paredes: Bloque, ladrillo-concreto; quincha o adobe; caña, paja o penca.
Material del Techo: concreto, teja, fibra-cemento, metal, madera, paja o penca.
Material del Piso: madera, tierra.
Obtención de Agua para Beber: río o quebrada.
Servicio Sanitario: letrina privada, alcantarillado privado, tanque séptico privado, letrina
pública, alcantarillado público, tanque séptico público, no tiene servicio sanitario.
Combustible de Cocina: gas, leña, electricidad, no cocina.
Mapa de pobreza. Metodología y aplica
243
Equipo de la Vivienda: televisor, radio, teléfono, refrigeradora, lavadora, abanico, aire
acondicionado, máquina de coser.
Vivienda: Personas por cuarto, viviendas con un cuarto, características no deseables,
características deseables, características deseables sin radio y sin máquina de coser.
•
Variables Demográficas:
Población: total de personas, personas de 10 años y más
de edad, número de personas menores de 10 años de edad,
niños de 6 a 18 años.
Edad: Edad
Sexo: hombre, mujer.
Parentesco: jefe, cónyuge, hijo/hija, nuera/yerno, padre
/madre, suegro/a.
Estado conyugal: unido, separado de matrimonio,
separado de unión, casado/a, divorciado/a, viudo/a,
soltero/a.
Jefe: jefe mujer, edad del jefe, jefe unido, jefe separado,
jefe casado, jefe divorciado/viudo, jefe soltero, raíz
cuadrada de la edad del jefe.
Cónyuge: cónyuge mujer, cónyuge hombre, cónyuge
edad, existe cónyuge,
raíz cuadrada de la edad del
cónyuge.
Fecundidad: Hijos nacidos vivos e hijos aún vivos.
•
Variables Educativas:
Años de Educación: Años de educación.
Alfabetismo: No. de alfabetos, % de alfabetismo.
Educación: Años de educación del jefe del hogar, años de
educación del cónyuge, años de educación de los hijos
mayores de 14 años, déficit educativo, años de estudio al
cuadrado, años de educación del jefe per cápita, años de
educación del cónyuge per cápita, años de educación
promedio de los mayores de 14 años per cápita, años de
educación promedio per cápita de todos los miembros del
hogar, sumatoria de la educación de todos los mayores de
14 años per cápita.
244
Mapa de pobreza. Metodología y aplicación
•
Variables Económicas:
Condición de Actividad: ocupado, desocupado, ama de casa,
estudiante, ocupados per-cápita.
Ocupación de los ocupados: profesionales y técnicos, gerentes y
administradores, empleados de oficina, vendedores, agricultores y
pescadores, transportistas, artesanos y afines, obreros y jornaleros,
trabajadores de servicios personales, otras ocupaciones.
Salario Bruto: salario bruto mensual de los que trabajaron la semana
pasada, ingreso per cápita.
Rama de actividad económica: agropecuaria, minería, manufactura, electricidad-gas y agua,
construcción, comercio-restaurantes y hoteles, transporte-comunicaciones, financiero-negocios y bienes
raíces, servicios personales y comunitarios, otras ramas de actividad, ramas (sumatoria de todas las
ramas), % agropecuario, % minería, % manufactura, % electricidad, gas y agua, % construcción, %
comercio-restaurantes y hoteles, % transporte y comunicaciones, % financieros-negocios y bienes raíces,
% servicios personales y comunitarios, % otras ramas, ocupados con alto ingreso per cápita, ocupados
con bajo ingreso per cápita.
Categoría de ocupación de los ocupados: empresa privada, gobierno, casa de familia, Comisión del
Canal, empleado de la empresa privada per cápita, empleado del gobierno per cápita, empleado doméstico
per cápita, empleado de la Comisión del Canal per cápita.
Permanencia laboral: trabajo permanente la semana pasada, empleado permanente per cápita.
•
Metodología
-
En una segunda etapa, se procedió a la construcción del modelo de consumo utilizando los datos
de la ENV97. Se utilizó una función lineal que trata de explicar el consumo como una
combinación de variables económicas y sociales referidas a las características específicas de los
hogares investigados en la encuesta:
Y = f (X1, X2, ......, Xn)
Más formalmente se plantea la ecuación:
ln cons.p.c. = Bo + B1X1 + B2X2 +......+ BnXn + e
En la que:
ln cons.p.c.: logaritmo natural del consumo per cápita anual, es la variable dependiente.
Bn: es el efecto que produce en el consumo un cambio unitario en la variable
independiente.
Xn: son las variables económicas y sociales relativas a las características específicas de
los hogares.
e: es el error aleatorio.
Mapa de pobreza. Metodología y aplica
245
Procedimiento
•
Se consideraron tres modelos estadísticos de consumo para cada una de las nueve regiones de
estudio seleccionadas en base a los dominios con representatividad en la muestra de la ENV97.
REGIONES DE ESTUDIO DE LAS ENV97 CONSIDERADAS PARA LAS REGRESIONES
REGIONES
PROVINCIAS
Urbana Metropolitana
Urbana Central
Urbana Occidental
1/
Rural Metropolitana
1/
Rural Central
1/
Rural Occidental
Indígena
Difícil Acceso
Ciudad de Panamá y San Miguelito
2/
Colón y Panamá
Coclé, Herrera, Los Santos y Veraguas
Bocas del Toro y Chiriquí
Colón y Panamá
Coclé, Herrera, Los Santos y Veraguas
Bocas del Toro y Chiriquí
Bocas del Toro, Chiriquí, Darién, Veraguas y
Comarca de San Blas
Bocas del Toro, Coclé, Colón, Chiriquí, Darién,
Herrera, Los Santos, Panamá y Veraguas
Panamá
1/
Excluye las zonas indígenas de difícil acceso ya que están consideradas en las regiones o áreas
correspondientes.
2/
Corresponde a una subregión de la Región Metropolitana Urbana.
•
Los modelos se definieron en función de las variables construidas:
MODELO 1: Consideró todas las variables comunes a la ENV97 y al Censo90.
MODELO 2: Construido con once (11) variables pre-seleccionadas que se consideran explican
mejor el consumo.
MODELO 3: Construido utilizando, además de las once variables contempladas en el modelo 2,
un par de variables adicionales referidas a “salarios y trabajos”.
•
Utilizando los parámetros estimados en cada modelo, y las características de los hogares en el
censo, se estimó el consumo anual per-cápita de todos los hogares en el censo. Ya que este valor
no es un “valor observado”, se reconoce que cada estimación del consumo está relacionada con
una probabilidad de estar por debajo de la línea de pobreza.
•
En consecuencia, la probabilidad de cada hogar censal de ser
pobre es la mejor estimación de los niveles de pobreza de los
hogares para cada una de las regiones significativas.
•
La probabilidad de ser pobre (nivel de pobreza) en cada una de
las nueve regiones de estudio es al final el promedio de las
probabilidades de ser pobre de cada uno de los hogares de la
región y se comparan con la incidencia de pobreza obtenida en
la ENV97.
246
Mapa de pobreza. Metodología y aplicación
COMPARACIÓN DE LAS ESTIMACIONES DE POBREZA DE LA ENCUESTA DE
NIVELES DE VIDA Y SU PROYECCIÓN AL CENSO DE 1990
REGIONES
SIGNIFICATIVAS
Ciudad de Panamá y
San Miguelito
Urbana Metropolitana
Urbana Central
Urbana Occidental
Rural Metropolitana
Rural Occidental
Rural Central
Difícil Acceso
Indígena
% DE POBREZA A NIVEL DE HOGAR
ENV
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
7
11
12
12
ENV
1
ORDEN DE POBREZA
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
1
1
1
11
13
19
41
43
50
65
91
2
3
4
5
6
7
8
9
2
4
3
5
6
7
8
9
14
22
22
49
52
65
75
96
19
23
30
51
55
67
77
97
17
23
28
51
55
67
75
94
2
3
4
5
6
7
8
9
2
3
4
5
6
7
8
9
Fuente: Encuesta de Niveles de Vida 1997 y los Censos Nacionales de Población y Vivienda 1990. Elaborado en la Dirección de
Políticas Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas. Enero de 1999.
•
Una evaluación integral de los resultados de los
tres modelos comparados con los niveles de
pobreza de la ENV97 llevó a seleccionar el
Modelo 3 como el que mejor explica el consumo
de cada una de las regiones.
•
La estimación de los niveles de pobreza
desagregado por provincia y distrito se logra
siguiendo el mismo procedimiento aplicado en las
nueve regiones de estudio.
Finalmente, la probabilidad de ser pobre también
puede ser estimada a nivel de personas ponderando la
base de datos por el número de miembros de cada
hogar.
Resultados
•
El objetivo final del uso de esta metodología es la construcción de un
instrumento técnico (mapa) que coadyuve a la jerarquización de las
comunidades, como medio para facilitar la instrumentación de una
política explícita de focalización del gasto público en función de los
distintos niveles de pobreza que registra la geografía nacional.
•
En ese contexto, la estimación de la “probabilidad de ser pobre” a
nivel de la división político administrativa del país constituye el
insumo clave utilizado en la elaboración del Mapa de la Pobreza, con
una desagregación a nivel de provincia y distrito alcanzándose el nivel
de corregimiento, en el caso específico de los distritos de Panamá, San
Miguelito y Colón.
Mapa de pobreza. Metodología y aplica
•
247
Las predicciones de pobreza realizadas al nivel
geográfico que permite la representatividad de la
ENV97, muestran resultados a todas luces coherentes
con otras investigaciones de esta naturaleza llevadas a
cabo con anterioridad con criterios y metodologías
diferentes. No obstante, es necesario recalcar que la
medición de la pobreza a través de la variable consumo
introduce menos distorsiones que otras variables
utilizadas con el mismo fin, con lo cual se concluye que
aún en los casos de divergencias notorias con otros
resultados, la metodología aplicada en esta ocasión, a
nuestro juicio, ofrece un grado de confiabilidad
satisfactorio.
Aplicación
•
El Mapa de Pobreza facilita la definición de prioridades para la asignación de recursos, es decir,
permite la ejecución eficiente de una política de focalización del gasto público en función de los
niveles de pobreza de las comunidades.
•
Complementado con otros mapas, como por ejemplo, de infraestructura económica y social
disponible en las comunidades (escuelas, centros de salud, acueductos, electricidad, carreteras,
centros de acopio,etc.) facilita la toma de decisiones en cuanto a la selección de una población
objetivo determinada, así como la identificación de las necesidades insatisfechas de las áreas
geográficas escogidas.
•
En síntesis, el Mapa de Pobreza permite la focalización de recursos hacia los pobres, lo que
constituye una herramienta crucial para mejorar el impacto y la relación costo-eficiencia del gasto
público al concentrar los esfuerzos en los que más lo necesitan.
•
El Fondo de Inversión Social (FIS) es el principal
ejecutor de las políticas de combate a la pobreza en
Panamá. Por convenios con organismos internacionales
de financiamiento, el FIS tiene el compromiso de utilizar
el Mapa de Pobreza como marco referencial básico para
la focalización socio-económica de recursos.
En la
actualidad, este criterio prevalece aún con los proyectos
financiados con recursos propios.
•
El FIS ha incorporado otras técnicas de “Mapas Superpuestos” que combinan diferentes tipos de
información tales como red vial, hidrografía, áreas boscosas, costas, situación de pobreza, escuelas,
centros de salud, centros deportivos, granjas renovables, situación sanitaria, puentes, entre otras, que
permiten saber, en un momento determinado, a qué comunidad es más fácil el acceso, a cuál más
difícil, con que tipo de acceso cuenta, sea carretera, camino, vereda, acuático o por aire.
Permite saber, además, en que condiciones de pobreza
está la comunidad, lo que facilita establecer los montos
a invertir y buscar las diferentes fuentes de
financiamiento para los proyectos que en ella se estimen
desarrollar.
248
Mapa de pobreza. Metodología y aplicación
•
Como el FIS trabaja con proyectos presentados por las propias comunidades, este sistema de mapas
permite ubicar el punto exacto de un proyecto sometido a su consideración, confirmar la prioridad del
mismo, darle seguimiento a los niveles de pobreza o a los avances en el nivel de bienestar de la
población.
•
Los esquemas de focalización del FIS en la actualidad incluye:
-
La focalización de la inversión en infraestructura económica y social en los corregimientos
pobres.
-
La focalización de los programas de asistencia social en los grupos vulnerables.
-
La focalización del programa nacional de micro crédito en micro empresas potenciales y
existentes.
Mapa de pobreza. Metodología y aplica
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250
Mapa de pobreza. Metodología y aplicación
Mapa de pobreza. Metodología y aplica
251
252
Mapa de pobreza. Metodología y aplicación
METODOLOGÍAS DE MEDICIÓN DE POBREZA Y BIENESTAR
•
Tipo de Metodología
Niveles de Necesidades
Básicas Insatisfechas
•
•
Ventajas
Permite la desagregación geográfica
a todos los niveles de la división
política administrativa y se pueden
elaborar los MAPAS de Pobreza.
Se pueden combinar múltiples
variables
sociales
(educación,
vivienda, salud, etc.) que permiten el
cálculo de índices compuestos.
•
•
•
•
•
Niveles de pobreza en
base
a
la
variable
INGRESOA
•
•
•
Es
comparable
con
otras
investigaciones y entre países.
La muestra es más barata que un
censo.
Se puede realizar periódicamente.
•
•
•
•
Niveles de Pobreza y
Bienestar con base en la
variabla
CONSUMO
(Gasto)
•
•
•
•
•
•
•
El consumo se considera mejor
indicador ya que fluctúa en menor
medida que el ingreso en el curso de
un año.
Los datos de consumo tienden a ser
de mejor calidad, más precisos y de
mayor cobertura que los del ingreso.
Permite tener una medida de los
consumos
no
monetarios:
autoconsumo,
autosuministro,
donaciones, regalos, pagos en
especie, etc.
Refleja el consumo proveniente del
ahorro, el crédito y los ingresos
corrientes.
Las líneas de pobreza se pueden
derivar de los propios datos de la
Encuesta como lo es la Canasta
Básica de Alimentos, el gasto por el
uso de cada servicio básico (agua,
electricidad, educación, salud, etc.)
Los precios utilizados para valorizar
el consumo los proporciona la propia
encuesta.
Los
resultados
se
obtienen
oportunamente y en forma más
rápida.
•
•
•
Limitaciones
Sólo permite diferenciaciones
geográficas según niveles de
insatisfacción de necesidades
básicas.
Sólo se puede actualizar cada
10 años.
No permite cálculo de líneas de
pobreza de la población.
Las ponderaciones de cada
indicador
son
definiciones
subjetivas.
La calidad de la captación del
dato de ingreso tiene serias
omisiones de los estratos más
bajos y más altos, debido a la
interpretación del informante
sobre su uso.
Es muy difícil captar los
ingresos de los independientes
y trabajadores agrícolas.
El
ingreso fluctúa mucho en el
tiempo.
La Canasta Básica Familiar de
alimentos para determinar las
líneas de pobreza se deben
calcular en forma externa con
datos distintos a la muestra.
Es una investigación más
costosa
ya
que
exige
rigurosidad en las etapas de
capacitación,
recolección,
supervisión,
monitoreo
y
procesamiento simultáneo en el
campo.
El período de entrevista es más
largo y se debe dividir en varias
rondas y varias visitas.
Requiere
de
equipos
de
cómputo portátiles que implica
inversión
adicional
a
la
tradicional.