Gestión de la crisis de seguridad en México - siare

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
GESTIÓN DE LA CRISIS DE SEGURIDAD EN MÉXICO. LA GUERRA
CONTRA EL NARCOTRÁFICO, ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y REFORMA DEL ESTADO
Paul Alejandro Sánchez Campos
______________________________
Mención Honorífica
Presentación
Es una pregunta desafiante aquella que cuestiona ¿Cómo puede una administración pública
en franca crisis enfrentar las crisis? Cuando señalamos „una administración pública en franca crisis‟
nos referimos, particularmente, a la administración pública en México - argumento que habremos de
sostener en los siguientes apartados -. Cuando hablamos de „enfrentar las crisis‟ hacemos referencia
a crisis no sólo en su sentido económico, sino en su definición más amplia que incluye aquellos
retos que las fuerzas elementales de la naturaleza nos arrojan, que llevan por nombre desastres
naturales; crisis de seguridad, de carácter antropogénico como el terrorismo y la violencia. Son en
los momentos de crisis donde la sociedad espera más del Estado, ya sea mínimo o máximo, fuerte o
débil; es en esos momentos donde su raison d‟etre es más clara: brindar certidumbre en un mundo
donde, sin lugar a dudas, fluyen eventos estocásticos y programáticos que son causa de
incertidumbre social.
Buscaremos responder a la pregunta inicial en el transcurso del presente ensayo. Sin
embargo, en función de acotar nuestro objeto de análisis, hemos elegido una crisis de carácter
antropogénico: la crisis de seguridad que enfrenta México; y en particular en su faceta de
narcotráfico y crimen organizado. Dos preguntas saltan a la mente: ¿Es éste un caso de gestión de
crisis que el Estado debe enfrentar? Y ¿Por qué? Sostenemos que sí. El narcotráfico en México es
un problema social que impacta tres bienes públicos que el Estado busca proveer y garantizar su
permanencia: 1) la seguridad pública; 2) los espacios públicos; y 3) la salud pública. Cuando
hablamos de crisis de seguridad, además del obvio impacto en la seguridad pública, también
estamos haciendo referencia a la pérdida de espacios públicos y a los efectos negativos que causa en
la salud pública.
La política pública que el presente gobierno federal (2006-2012), Felipe Calderón Hinojosa,
diseñó para mitigar los efectos de la crisis de seguridad en México es la otrora denominada - y
ahora popularmente conocida como -: “guerra contra el narcotráfico”. El curso de acción tomado
por el Presidente ha generado un acalorado debate acerca de su desempeño; las más de las veces se
habla de un fracaso en cuanto a la forma de abordar la problemática y sus resultados.
El cuadro presentado hace forzoso abordar un problema que se ha convertido en crisis de
seguridad. Sin embargo, el hablar de la gestión de la crisis de seguridad en México nos lleva a
plantearnos: ¿Cuáles son pues las implicaciones en cuanto a la función de la administración
pública? ¿Mejorar el desempeño de la gestión de la crisis necesita de una reforma del Estado?
Trataremos de dar una primera aproximación a la respuesta a estas inquietudes expresadas en el
contenido de este documento.
Fuerzas en contradicción: Estado y narcotráfico
Permítasenos iniciar esta empresa con dos referencias que permitirán contextualizar nuestro
posterior argumento. En 1949, George Orwell publicaba una novela que se ubicaba 35 años en su
futuro y titulada 1984; abría su libro con una impactante descripción que culminaba con la frase
enfática: “BIG BROTHER IS WATCHING YOU”. El Estado que dio nacimiento la mente de
Orwell es un Estado central, robusto, casi omnisciente y capaz de penetrar todo espacio,
disminuyendo con ello al mínimo la idea de espacio privado. Su principal fuerza de orden era un
fuerte equipo policial y el equipo de élite era la policía del pensamiento que vigilaba cada
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movimiento y sonido que hacían los ciudadanos. El gobierno había logrado total obediencia de los
ciudadanos a su propia voluntad, llevando a su extremo la dominación racional weberiana. Este es
el reflejo de un Estado donde el crimen no se materializaba, porque los individuos eran vaporizados
a causa de los crímenes mentales: el sólo hecho de pensar el crimen, aun si no es cometido.
Treinta y cinco años más tarde, durante el medio tiempo del superbowl XVIII, la compañía
Apple lanzó un comercial ambientado en la novela 1984 donde el Big Brother recita un
grandilocuente discurso a una masa de grises individuos exaltando la protección del Estado a los
individuos de las fuerzas contradictorias que podrían amenazar el orden. A la par, una joven con un
gran marro corre hacia la pantalla que transmite la cara del Big Brother; la fuerza policial corre atrás
de ella para detenerle. Finalmente, la joven lanza el marro a la pantalla, al tiempo que el Big Brother
exclama: “WE SHALL PREVAIL”, destruyéndola y rompiendo con ello el argumento central del
gran hermano: “una persona, una voluntad, una determinación, una causa” y liberando a los
individuos del orden del Estado.
Lo anterior, seguramente planteará la siguiente interrogante: ¿Cómo se relacionan estos
relatos con la actual guerra contra el narcotráfico en México? El narcotráfico es una fuerza que no
es insurgente y que no es terrorista, que por el contrario se beneficia de las instituciones y órganos
del Estado, y que puede hacerle daño; desafía las instituciones, y los roles sociales. El narcotráfico
es pues una de estas fuerzas contradictorias en lucha con la estructura moderna del Estado. Es decir,
el Estado moderno se ve enfrentado por fuerzas posmodernas en contradicción con la naturaleza del
Estado. El comercial de Apple, descrito arriba, nos muestra en una forma metafórica cómo las
fuerzas posmodernas hacen frente a las estructuras modernas.
El narcotráfico se ha convertido en la principal causa de inseguridad en México y esto pone
en peligro los fundamentos básicos del Estado. La definición relacional del Estado, aquella donde
los individuos aceptan renunciar al ejercicio de la fuerza en aras de un que un ente superior tenga el
monopolio del uso legítimo de la violencia se vulnera. De igual manera, la democracia se lesiona,
ya que en palabras de Dussel (2010): “la democracia no se justifica si no se asegura la vida”. Con
estas reflexiones aún es posible preguntarse ¿Es la inseguridad una crisis? ¿Es el narcotráfico el
origen de ésta? Si las respuestas son afirmativas, entonces ¿Está en las capacidades del Estado hacer
frente a esta crisis? Y por Estado no hacemos referencia sólo al gobierno. En las siguientes dos
secciones trataremos de dar respuestas a estas interrogantes.
Crisis y gestión de crisis: un análisis conceptual
La palabra crisis ha pasado por muchas definiciones. En sus inicios avanzó en las metáforas
de la literatura pre-moderna como „juicio‟, o „discernimiento‟. Eventualmente, se constituyó en un
término médico; después, se popularizó como un término económico; y posteriormente, reflejó la
idea de un momento de transformación, peligro o gran cambio social. En años más reciente, hay
quienes comenzaron a definir el término crisis como oportunidad. Sin embargo ¿Qué deberíamos
entender por crisis? La raíz etimológica nos indica que crisis viene del latín Krisis, que por su parte
fue adaptado del griego ΚΡΙΣΙΣ/κρίσις.
En la literatura griega, pre-moderna, es posible toparse con la idea de crisis que refleja juicio,
el acto legal de juzgar, la capacidad de discernir o disputa. Sófocles (496-406 A.C.) en su Edipo Rey
apunta sobre el juicio: “Por una parte, cierto es que Zeus y Apolo son sagaces y conocedores de los
asuntos de los mortales, pero que un adivino entre los hombres obtenga mayor éxito que yo, no es
un juicio verdadero” (Sófocles, 1998: 29. Las negritas son nuestras, indican la traducción de crisis).
Esquines (389-314 A.C.) en sus Discursos señala sobre el acto legal de juzgar: “Ahora, hacer
recuento de todas las bellaquerías de las que él fue culpable en ese año sería una empresa
demasiado grande […] pero aquellas que están más relacionadas al cargo que subyace en el
presente juicio, las relataré brevemente” (Esquines, 1988: 89. Las negritas son nuestras, indican la
traducción de crisis). Cuando la Biblia fue traducida al griego se utilizó la palabra crisis (Κρίσις)
para hacer referencia al juicio divino: “!Ay, ay, de aquella gran ciudad de Babilonia, aquella fuerte
ciudad; porque en una hora vino tu juicio!” (Versión Reina-Valera, 1909: 1490. Las negritas son
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nuestras, indican la traducción de crisis).
Por otro lado, Hipócrates (460-370 A.C.), en sus Aforismos, dedica algunos de éstos a las
crisis en su sentido médico: “En aquellos a quienes sobrevienen escalofríos al sexto día de la
fiebre, la crisis será difícil” (2008:46); “Cuando en las fiebres aparece el frío todos los días, tiene
la crisis lugar diariamente” (2008:50). De Hipócrates podemos extraer que la crisis es un momento
que marca el punto de inflexión donde un paciente puede recuperarse completamente o bien
empeorar su condición hasta la muerte. La crisis es, entonces, un parteaguas que marca el
advenimiento de una transformación, cuyo impacto es incierto. La definición de Hipócrates se dio a
conocer con Galeno (130-200 D.C.) quien continuó con el uso de la palabra crisis en el contexto que
señalamos en este párrafo (Johnston, 2006).
Posteriormente, la palabra crisis comenzó a utilizarse en su sentido económico con el
surgimiento de las teorías económicas de Karl Marx. La historia de la crisis económica está
íntimamente ligada con la emergencia de la revolución industrial, el liberalismo y el capitalismo;
este último se alimentó de los dos que le preceden. Karl Polanyi (2007: 155) señaló: “El
capitalismo llegó sin haber sido anunciado previamente. Nadie había previsto la aparición de una
industria fundada en la maquina”. La trilogía de El capital y El manifiesto del partido comunista
de Karl Marx y Frederick Engels son una crítica al sistema capitalista, forma en la que Marx se
refiere al capitalismo.
Desde esta perspectiva, la crisis es entendida como una separación entre dos complementos
del mercado: la oferta y la demanda, que aparece con la superproducción. En otras palabras, la crisis
es un elemento intrínseco del sistema capitalista; es una contradicción entre las fuerzas de
producción y el régimen de producción. La crisis económica en la definición de Marx y Engels
(1909; 2007) es un elemento inseparable del desarrollo del sistema capitalista, es una etapa de un
ciclo en constante repetición. A diferencia de la acepción médica, la crisis económica no refleja un
punto de inflexión donde es incierto si la economía mejorará o empeorará, sino que indica el punto
de mayor depresión de la economía, a partir del cual mejora la situación. Es decir, es la antesala que
precede una nueva etapa de crecimiento en el ciclo económico.
La palabra crisis, eventualmente, comenzó a tener un significado más amplio para referirse a
otros efectos sociales: crisis alimentaria, crisis ambiental, crisis de la administración pública, crisis
del Estado de Bienestar, crisis de seguridad, entre otras denominaciones. Habermas, en este sentido,
intenta definir un concepto científico-social de la crisis. Desde un enfoque sistémico apunta: “[Las]
crisis emergen cuando la estructura de un sistema social permite menos posibilidades para resolver
problemas que los necesarios para la continuada existencia de el sistema” (Habermas, 1980: 2). La
crisis social es, entonces, un disturbio endógeno y recurrente incapaz de integrarse naturalmente a la
jerarquía del sistema; es una contradicción, entre fuerzas internas. De acuerdo a la definición social
de crisis de Habermas: “los problemas de dirección [de una sociedad] pueden tener efectos de
crisis si (y sólo si) éstos no pueden ser resueltos dentro del rango de posibilidades circunscritas al
principio organizacional de la sociedad” (1980: 7).
En años recientes se ha popularizado la siguiente fórmula: “Crisis = Danger + Opportunity”
(Herring, 1995; Chen, 2003; Gill, 2003; Kanel, 2011). Esta idea parte de la palabra china para
designar crisis: wēijī (危機) la cual se compone de dos hanzi - caracteres del ideograma chino -. El
primero 危 (wēi) se lee literalmente peligro; el segundo, 機 (jī) es más complicado porque tiene
muchas formas de interpretación, una de las cuales es oportunidad. Si continuamos con esta
definición, crisis sería una palabra compuesta de dos elementos sin relación alguna: peligro y
oportunidad. Otras definiciones del hanzi 機 incluyen: ocasión, punto crucial, vínculo principal;
incluso motor, aeroplano y maquina. Crisis en chino tiene un significado más propio en su sentido
de „ocasión peligrosa‟; o bien un „peligroso punto de inflexión‟. Victor Mair (2009) apunta que:
“las primeras apariciones de la expresión china wēijī ocurren en el siglo III D.C., en cuyo tiempo,
y en los siglos posteriores, comunicaban la noción de peligro latente”.
Para efectos del presente análisis, evitaremos el uso de crisis como la traducción de peligro y
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oportunidad del chino wēijī (危機); al igual que la acepción que la literatura pre-moderna le
otorgaba como juicio, distinción, disputa, o incluso juicio divino. Nos separamos, también, de la
definición económica de crisis, que nos señala un momento específico en el modelo de acumulación
capitalista. La expresión de crisis en su sentido médico utilizada por Hipócrates y Galeno podría
ayudar en un sentido metafórico; de la misma manera que la traducción china de wēijī en su sentido
de un „peligroso punto de inflexión‟. Sin embargo, nos concentraremos en la definición científicosocial que propuso Habermas, donde entenderemos a la crisis como el efecto de un problema social
de naturaleza intrínseca al sistema, que no puede ser resuelto con las capacidades actuales del
Estado, y, en consecuencia, es incapaz de integrarse naturalmente a la jerarquía del sistema.
Siguiendo con el concepto de crisis propuesto, donde una crisis es un efecto de un problema
social intrínseco que no puede ser resuelto con las capacidades actuales del Estado, entonces ¿Qué
debemos entender por gestión de crisis? La gestión de crisis tiene un sentido organizacional.
Pearsons y Clair (1999) definen a la gestión de crisis como una actividad propia de las
organizaciones, que coordina las acciones de los miembros en el interior y de los participantes
externos para evitar las crisis o amortiguar su impacto en la organización. Una definición desde la
disciplina de la administración pública agrega que: “la gestión de crisis se relaciona al cómo el
gobierno puede prevenir reaccionar ante, o rehabilitar después de, las crisis” (Putra, 2007: 154).
Pareciera que tenemos dos premisas aparentemente contradictorias. La crisis, volviendo a
Habermas, es un efecto de un problema social - ambos, el efecto y el problema difíciles de prever al cual el Estado no puede resolver con sus capacidades actuales. Por otro lado, la gestión de crisis
es una actividad que el Estado, como ente orgánico, realiza para prevenir una crisis, hacerle frente,
o bien mitigar los impactos negativos de ésta. Es decir, que aunque una crisis es un elemento
intrínseco del Estado, es tarea de éste establecer lineamientos para la gestión de las crisis que
afecten las estructuras que componen su organización. La gestión de crisis es, entonces, una tarea
básica de la administración pública en el marco de la acción del Estado. Como señalábamos en un
principio, es en las crisis donde la razón de ser del Estado es más evidente: mantener orden y
brindar certidumbre para la continuidad de la vida de la sociedad.
Sin embargo, Rosenthal argumenta que: “[La] administración pública no se siente cómoda
con el estudio de la gestión de crisis… Las crisis -desastres, revueltas, revoluciones, terrorismoparecen enfrentar los fundamentos de la administración pública, por esa razón no ha sido un tema
central en este campo” (2003: 129-130). Las crisis es un reto a las capacidades del cuadro
administrativo del Estado, la manera en que esté conformado el mismo será un elemento clave para
el éxito en la gestión de crisis. En este entendido, a partir del apartado posterior al siguiente
analizaremos las tres corrientes más influyentes de la administración pública: la tradicional, la
Nueva Gestión Pública y la Administración de Valor Público, con respecto a su capacidad para
hacer frente a las crisis.
Nuestra tarea inmediata, para el siguiente apartado, es contextualizar un poco el escenario del
narcotráfico en México y con ello determinar si tiene alguna correlación directa con la inseguridad
del país. Además, si esta situación encaja con nuestra definición de crisis.
El narcotráfico y la crisis de seguridad en México
El narcotráfico es una manifestación de la delincuencia organizada que en última instancia
constituye, pero no se limita a, un delito contra la salud. En sus inicios el narcotráfico era una
actividad económica que realizaba operaciones de intermediación entre productores y vendedores
de narcóticos. Posteriormente los grupos comenzaron a desarrollarse y organizarse de tal manera
que ahora los grupos más prominentes controlan toda la cadena de producción. En este sentido, la
Oficina sobre Drogas y Delincuencia de las Naciones Unidas (UNODC, por sus siglas en inglés)
define al narcotráfico como: “un comercio global ilícito que involucra el cultivo, manufactura,
distribución y venta de sustancias que están sujetas a las leyes de prohibición de drogas” (n.d.).
Conocidas por su nombre genérico de drogas ilegales, estas sustancias estás sujetas a leyes de
prohibición de drogas porque sus propiedades psicoactivas sobrepasan sus propiedades medicinales.
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El uso de estas sustancias, en palabras de la UNODC: “induce cambios en el comportamiento y el
estado emocional y puede causar severos desordenes psicológicos… A causa de su adicción en el
cerebro dichas drogas son capaces de inducir dependencia, conduciendo a la pérdida de interés en
otras áreas de la vida” (2009: 1).
Por las razones señaladas, el narcotráfico es considerado un crimen, entendiendo por este
último un concepto legal que enmarca sus actividades dentro de la esfera de la ilegalidad. Es decir
que la actividad del narcotráfico ha sido definida por gobiernos y organizaciones internacionales
como ilegales, considerando la protección de los individuos y el mantenimiento de la cohesión
social. Lo anterior es de importancia, porque es una acción prohibitiva del gobierno que castiga el
consumo, producción y tráfico de sustancias ilícitas, bajo el argumento de protección a la salud
pública: “El uso ilícito de drogas psicoactivas es peligroso para la salud de los individuos y la
sociedad [pues] erosiona la fábrica social de la comunidad (UNODC, 2009: 1).
Lo anterior genera una ruptura. La prohibición gubernamental del consumo y producción, al
no estar alineado con el respaldo social genera un mercado ilícito, donde productores,
intermediarios y consumidores intercambian estos bienes prohibidos. Es decir, la oferta de un bien
continúa mientras la demanda de un bien se mantenga. En palabras de Serrano (2010: 254):
“Cuando el Estado prohíbe el comercio de determinados bienes, sin contar con el respaldo efectivo
de la sociedad… crea mercados ilegales”.
Así pues, la prohibición es parte importante del origen del tráfico de narcóticos. Al respecto
se argumenta que: “las decisiones del Estado… influyen, configuran y hasta determinan la
incidencia de la actividad delictiva y criminal organizada” (Serrano, 2010: 253-254). Al respecto,
Vélez (2000: 30) complementa el argumento señalando que: “la prohibición no detuvo del todo la
demanda, legal e ilegal, más bien tuvo el efecto inmediato de encarecer las drogas, promoviendo el
interés de organizaciones criminales, grandes y pequeñas, locales y regionales; estimulando su
mejor articulación”. En este sentido, al existir un mercado ilícito donde oferta y demanda de drogas
se mantienen estables, el narcotráfico encuentra su modelo de operación, constituyéndose en un:
“tráfico ilícito que es realizado, en su mayoría pero no exclusivamente, por bandas de delincuentes
bien organizadas, algunas conocidas como „cárteles‟, „mafias‟, „sindicatos criminales‟, etc.”
(Vélez, 2000: 34). El narcotráfico se convierte pues en parte de la delincuencia organizada.
Por otro lado, en los últimos años en México se ha relacionado el aumento de la violencia, la
crisis de seguridad y la expansión del crimen organizado con el narcotráfico, tal como apunta
Hernández (2010: 9): “el fenómeno del narcotráfico…en nuestros días es el eje rector del crimen
organizado en México”. Además de ser parte, el narcotráfico se convierte en una actividad capaz de
dar dirección a otras manifestaciones del crimen organizado. Lo anterior se debe a un cambio en la
manera de operar del narcotráfico adaptándose a nuevas definiciones del contexto nacional e
internacional. Al respecto, Rafael Moreno (2000) identifica cuatro elementos en la transformación
del crimen organizado: 1) expansión; 2) incremento de las agresiones y la violencia; 3)
diversificación de los delitos; 4) la internacionalización de las redes criminales. Vale la pena separar
un momento esta último elemento de las otras tres.
El tráfico de drogas en México, desde sus inicios, ha estado íntimamente ligado a las redes de
internacionalización: exportación de la drogas como mariguana a Estados Unidos y país de tránsito
de otras sustancias como cocaína. Sin embargo, lo que es evidente es que el triunfo del modelo
capitalista después de la guerra fría y la globalización han contribuido a dinamizar las redes y flujos
del narcotráfico: “la desregulación del comercio internacional, los avances en tecnología de
comunicaciones, en informática, y la velocidad que cobran los nuevos intercambios
internacionales, provocan mayor permeabilidad de las fronteras, ventajas todas que son
aprovechadas también por el contrabando de mercancías ilegales como, por ejemplo, los
fármacos” (Vélez, 2000: 31).
En este sentido, Serrano señala que el narcotráfico ha adquirido el carácter de “crimen
transnacional organizado” (2010: 254), esencia que Villalobos (2010) es capaz de capturar al
describir cómo el narcotráfico se convierte en un crimen transnacional organizado al constituirse en:
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“un delito global que está extendiéndose en casi toda América Latina, afectando también Europa
del este, al norte de África y algunas regiones de Asia”.
En América Latina, en particular, se ha concluido que: “pese a los intentos de erradicación
de cultivos ilícitos e interdicción del tráfico de drogas, la región es la principal productora de
cocaína del mundo, mientras aumenta su participación en la producción de drogas opiáceas y
sintéticas. Como productores, sitios de tránsito, almacenamiento y legitimación de capitales
ilícitos, puntos de acceso al mercado estadounidense o mercados de consumo, los países
latinoamericanos participan en un comercio ilícito que moviliza decenas de miles de millones de
dólares cada año” (PNUD-OEA, 2010: 181). En conclusión, es posible argumentar que la
consolidación del narcotráfico como un crimen transnacional organizado no es un fenómeno
exclusivo de México, sino que está presente otras regiones del mundo.
Volviendo a los cuatro elementos identificados por Moreno, éstos pueden ser referentes para
contrastar la forma de operar del narcotráfico en México antes y después de los setenta. Mónica
Serrano describe una pintura del tráfico de drogas en el país antes de la fecha en cuestión: “El
mercado ilícito de los drogas se había caracterizado por la presencia de niveles relativamente
bajos de violencia, la especialización en el cultivo de dos productos y una relativa concentración
regional y geográfica” (2010: 269). De esta pintura es posible señalar que: 1) no existía una
expansión geográfica del narcotráfico; 2) niveles bajos de violencia; 3) especialización sólo en la
agricultura y sólo de dos cultivos; 4) la existencia de pequeñas redes internacionales.
No obstante, la pintura actual del narcotráfico en México es distinta en estos cuatro
elementos: 1) el narcotráfico y el crimen organizado se han expandido en gran parte del territorio
mexicano; 2) han aumentado los niveles de violencia; 3) el narcotráfico ha diversificado sus
operaciones; 4) existen redes fuertes redes internacionales del tráfico de drogas estrechamente
ligadas a las organizaciones mexicanas. Se argumenta que el detonante de estos cambios fue el
presidente López Portillo con el despliegue de operaciones militares para acabar con el narcotráfico,
donde: “el Ejercito asume labores de orden policial…su participación es de manera abierta en
tareas de lucha contra el narcotráfico, particularmente con la creación del grupo Fuerza de Tarea
Cóndor” (Cisneros, 2010: 49).
En cuestión de la expansión geográfica del narcotráfico en México, es posible señalar que
hasta la década de los setenta, las operaciones esta actividad se concentraba en algunas zonas:
Sinaloa, Baja California Norte y Chihuahua, principalmente - la importancia del primero por la
producción; la importancia de los otros dos por ser zonas fronterizas donde pasaban la droga a
Estados Unidos - (Astorga, 1995). Hoy en día, el Cartel de Sinaloa y su Federación, dirigidas por
Joaquín “El Chapo” Guzmán e Ismael “Mayo” Zambada, controlan la mayor parte de Sinaloa,
Sonora, Baja, California, Baja California Sur, Durango y Chihuahua. Los Zetas controlan la mayor
parte de Coahuila, Nuevo León, San Luis Potosí, Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán y
Quintana Roo. Estas dos son las organizaciones más grandes y poderosas y se disputan el control de
Coahuila, Chihuahua, Zacatecas y Aguascalientes (Stratfor, 2011).
Además de las organizaciones grandes existen otras organizaciones de menor tamaño. Por un
lado, un debilitado Cartel del Golfo protege su último bastión de defensa en Tamaulipas, territorio
que le disputan los Zetas. Después de su rompimiento con el Cartel de Sinaloa, el Cartel del
Pacífico Sur, o también conocido como la Organización de los Beltrán Leyva, controlan los
territorios de Colima y Guerrero y le disputa el control al Cartel de Sinaloa los territorios de Sonora
y Jalisco. La Organización de los Arellano Félix y la Organización de los Carrillo Fuentes, que han
sido fuertemente golpeadas, se han replegado a la protección de una sola ciudad: Tijuana y Ciudad
Juárez respectivamente. Finalmente, la Familia Michoacana opera principalmente en el centro de
Michoacán (Ibídem). Tras este recorrido de la geografía del narcotráfico en México es posible
comprobar la validez del primer argumento de Moreno: existe una expansión del crimen organizado
en México.
Por otro lado, en el elemento del aumento de la violencia, partimos también de la Operación
Cóndor. El gobierno utilizó las fuerzas federales con armas de fuego para hacer efectivo el
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monopolio de la violencia. Sin embargo, el cambio en la forma de operar del gobierno provocó un
cambio, también, en la forma de operar del narcotráfico. Para proteger sus intereses, el narcotráfico
recurre al uso de la violencia: “dada la gran demanda de drogas… estas organizaciones estarán
dispuestas a invertir proporciones crecientes de sus utilidades en más personal, equipamiento y
armas para defender su gran negocio” (Guerrero, 2011). En consecuencia ha sido notable que:
“desde finales de los setenta, la presencia de miembros de fuerzas de seguridad en cruces de fuego
comienza a ser recurrente” (Serrano: 2010: 269). Desde entonces el uso de la violencia por parte
del narcotráfico ha venido en aumento, a la par del aumento de la violencia en el país. Se estima que
a partir del 2008, alrededor del 50% de los homicidios dolosos en México están ligados
directamente con el narcotráfico (PNUD-OEA, 2010: 85). Recientemente se ha especulado que
desde principios de 2007 hasta mediados de 2011, las muertes relacionadas con el narcotráfico
suman un aproximado de 35,000, a los que se añaden alrededor de 8,000 desaparecidos (Monreal,
2011). En consecuencia, se valida el segundo argumento de Moreno: existe un incremento en la
violencia.
En cuanto a la diversificación de las actividades del narcotráfico en México, estas
organizaciones pasaron de la especialización de dos cultivos y la exportación a Estados Unidos, a la
producción y exportación de drogas sintéticas, y operaciones de intermediación de la cocaína
proveniente de Sudamérica (Fernandes, 2008). A inicios del siglo XXI, el narcotráfico comenzó a
incursionar de manera más evidente en extorsiones, secuestro, robo bancario, robo con violencia,
entre otros (Guerrero, 2010). Otro cambio que contribuyó en la diversificación de las actividades
del narcotráfico fue el aumento de la participación de diversos sectores de la sociedad en la segunda
mitad de la década de los noventa. La crisis de 1994 afectó en gran medida al sistema económico
del país; el desempleo aumentó en gran medida, lo que se tradujo en un aumento del ejército de
reserva, que en muchos de los caso se convirtió en la mano de obra del narcotráfico. Así pues, a
partir de 1997: “la participación de la población en actividades ilícitas no sólo aumentó de manera
gradual y sostenida, sino que también se diversificó…la actividad ilícita no se restringió al cultivo
sino que incorporó nuevas actividades… transportistas, cargadores, conductores, pilotos…
abogados, secretarias, asesores e ingenieros financieros” (Serrano: 2010: 271).
Estos últimos, comúnmente profesionales con grados académicos de educación superior,
realizan las operaciones de lavado de dinero que son invertidas en el ramo de bienes y raíces y otros
negocios lícitos; o depositados en bancos especializados en la inversión de dinero de origen ilícito
para transformarlos en capital limpio, ubicados principalmente en las Islas Caimán, las Bahamas y
las Antillas Holandesas (Vélez, 2000: 35). Esto permite validar el tercer argumento de Moreno. Del
cuarto elemento, aquel de la intensificación de las redes internacionales del narcotráfico, hablamos
párrafos arriba con lo que validamos también su cumplimiento.
La mistificación de estos cuatro elementos que componen la estructura organizada del
narcotráfico ha desencadenado un fenómeno difícil de combatir. El crecimiento de la violencia, ha
generado una crisis de seguridad en el país. Producto de la lucha entre cárteles del narcotráfico, la
inseguridad fue aumentando en las administraciones de Zedillo y Fox; este último inició una
movilización de fuerzas federales y militares en algunos focos rojos como Michoacán. Sin embargo,
no fue hasta el inicio de una nueva administración que una confrontación directa entre el Estado y
los cárteles de la droga y el crimen organizado comenzó a desarrollarse en el país.
El 11 de diciembre de 2006, el recién electo Presidente, Felipe Calderón Hinojosa, declaró su
nueva política contra el narcotráfico y el crimen organizado. “el presidente Felipe Calderón declara
la guerra al narcotráfico en todo el territorio nacional, bajo un enfoque estrictamente punitivo.
Dicha declaratoria tenía como argumentos: el aumento de la violencia, la penetración del narco en
las esferas más importantes de la vida política nacional, el incremento del tráfico de armas, y el
aumento significativo del consumo y la demanda de drogas en México” (Cisneros, 2010: 51).
Párrafos atrás, señalábamos que la crisis, como problema social, es una contradicción entre
fuerzas endógenas de un sistema. El narcotráfico es una fuerza posmoderna en plena contradicción
con el Estado - sobre esto volveremos más adelante -. Señalábamos también que es un disturbio
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recurrente incapaz de integrarse naturalmente a la jerarquía del sistema. El narcotráfico ha sido un
disturbio recurrente, con altas y bajas en intensidad a lo largo de las últimas décadas, que no ha
podido ser integrado a la jerarquía del sistema de manera natural. Además, difiere de otras fuerzas
como el terrorismo y movimientos insurgentes o revolucionarios, porque no busca romper la
naturaleza relacional del Estado, sino que se alimenta de la misma. El problema también ha
generado una crisis dado que ha sido capaz de traducirse en problemas de dirección como
consecuencia de la incapacidad del Estado de resolverle con el abanico de opciones a su
disposición.
De lo anterior salta una interrogante: ¿Por qué es esta crisis de seguridad un problema que el
Estado debe enfrentar? En primer lugar, porque la crisis de seguridad en México, como señalamos
anteriormente, afecta tres bienes públicos que el Estado busca garantizar: 1) la seguridad pública; 2)
los espacios públicos; y 3) la salud pública. En segundo lugar, porque si el Estado no puede
garantizar la provisión de estos bienes públicos, entonces es necesaria una Reforma del Estado.
Finalmente, cuando hablamos de reforma del Estado no pueden olvidarse sus tres dimensiones: la
dimensión política, la dimensión democrática y la dimensión de las políticas públicas. Para poder
llegar a este último punto es, entonces, de suma importancia comprender la naturaleza de estas
dimensiones que tienen lugar dentro del Estado.
En consecuencia, a la par que realizamos un análisis de las tres corrientes de la
administración pública, se analizan los contextos en que estas tres corrientes se desenvuelven: La
Administración Pública Clásica y el Estado Moderno; la Nueva Gestión Pública y el Estado
Posmoderno; y la Administración de Valor Público y el Estado Red; este último propio de la
modernidad líquida o la complejidad. El objetivo ulterior es analizar la manera en que se
desempeñan estas corrientes en relación a la gestión de crisis.
El Estado Moderno y la administración pública clásica
El proyecto social conocido como „modernidad‟ marcó una línea divisoria entre la sociedad
de los antiguos o la sociedad pre-moderna, y la sociedad moderna. La modernidad es la madre del
Estado moderno y la administración pública clásica. A grandes rasgos, la modernidad se refiere a:
“las formas de vida u organización social que emergieron en Europa desde alrededor del siglo
diecisiete en adelante” (Giddens, 1990: 1). No obstante, esta definición deja de lado el sentido
artístico y poético de los cambios que se gestaron en la sociedad en el proyecto de la modernidad.
Este sentido poético es rescatado por Charles Baudelaire quien nos muestra en su The Painter of
Modern Life al señalar a la modernidad como una envoltura que contiene dos elementos en
contradicción: lo inmutable y la velocidad: “La modernidad es lo transitorio, lo fugaz y lo
contingente; es una mitad del arte, la otra siendo lo eterno y lo inamovible” (1995: 13).
La modernidad gira alrededor de la razón e ilustración del hombre, dejando del lado al
hombre premoderno que describíamos con la cita de Sófocles. Esa característica de los
premodernos: levantar la mirada al cielo y elevar plegarias a los dioses ante lo desconocido,
recurriendo a las explicaciones metafísicas, se rompe dando paso al hombre moderno; al Fausto de
Goethe: “Llegó el momento de probar con hechos que la dignidad del hombre no cede ante la
grandeza de los dioses; hora de ya no temblar frente a ese antro tenebroso en donde la fantasía se
condena a sus propios tormentos” (Goethe, 1987: 63). El objetivo del hombre moderno es el:
“destilar lo eterno de lo transitorio” (Baudelaire, 1995: 12) haciendo uso de la razón. Es decir que
la modernidad es un proceso de búsqueda del progreso hacia lo eterno, en plena vorágine de la
velocidad; lo nuevo reemplaza lo viejo a un ritmo acelerado e intempestivo, en su búsqueda
progresista de lo eterno e inmutable.
La sociedad moderna del siglo XIX es descrita como: “un paisaje de máquinas de vapor,
fábricas automáticas, vías férreas, nuevas y vastas zonas industriales; de ciudades rebosantes que
han crecido de la noche a la mañana, frecuentemente con consecuencias humanas pavorosas”
(Berman, 1988: 5). Esta fue la pintura donde se gestaron los Estados modernos, descritos como:
“Estados cada vez más poderosos, estructurados y dirigidos burocráticamente que se esfuerzan
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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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constantemente por ampliar sus poderes (2). Estados nacidos en las violentas transformaciones
sociales de los siglos XVII y XVIII; vástagos de las primeras revoluciones -gloriosa, americana,
francesa-; y consolidados en las revoluciones de 1848 denominadas „la primavera de los pueblos‟.
Uno de los mayores exponentes de ambos, el Estado moderno y la administración
burocrática, es Max Weber, quien define al Estado moderno como: “una asociación de dominación
con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar dentro de un territorio la
violencia física legítima como medio de dominación y que para lograr esta finalidad ha reunido
todos los medios materiales en manos de su dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios que
antes disponían de ellos por derecho propio, sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas”
(2002: 14).
De esta definición relacional, es posible identificar tres sujetos, dos explícitos y uno
morfológico. En primer lugar, el gobierno se convierte en la parte dirigente que tiene el monopolio
de la violencia física legítima; seguido de las jerarquías supremas, constituida por la burocracia
racional, que es el: “cuadro administrativo que representa hacia el exterior a la empresa de
dominación política” (13). Juntos conforman la parte activa de la dominación. En ese sentido, la
parte pasiva de la dominación serían los gobernados, es decir, la sociedad.
Así pues, los componentes de esta definición relacional del Estado son: el gobierno, la
burocracia y la sociedad. Sin embargo, salta a la luz un elemento más de esta cita: el carácter
institucional de la relación de dominación. En ese sentido, Guillermo O‟Donnell apunta que el
gobierno es el ente que ocupa: “las posiciones en la cúpula de las instituciones del Estado… [que
toma] decisiones que son normalmente entendidas como reglas legales obligatorias sobre el
territorio delimitado por el Estado” (2004: 152); mientras que la burocracia es la “cara más visible”
del Estado (O‟Donnell, 2008: 7).
Es decir que el Estado en su denominación activa, la que ejerce la dominación, es un
contenedor dentro del cual se encuentra el binomio: gobierno y burocracia. El primero ejerce el
poder político en su sentido formal y normativo; el segundo en su orientación práctica y
administrativa. Sin embargo, no es Estado sólo estas dos partes tal como lo señala Calderón: “El
Estado es una entidad que contiene al gobierno y a la administración pública pero no se agota ahí
[es también] la máxima institución que mantiene la cohesión más elevada de la sociedad” (2002:
53).
El componente pasivo es, pues, la sociedad que Weber define como: una relación social
[que]…puede especialmente descansar… en un acuerdo o pacto racional, por declaración
reciproca. Entonces la acción, cuando es racional, está orientada a) racionalmente con arreglo a
valores: meritos de la creencia en la propia vinculación; b) racionalmente con arreglo a fines: por
la expectativa de la lealtad de la otra parte (2005: 33). En otras palabras, la sociedad es el conjunto
de individuos que crean una relación social basada en arreglos racionales, en los cuales se determina
la estructura organizacional que ha de guardar la cohesión de la relación. La razón del hombre
moderno, lo lleva a establecer una asociación con arreglo a fines conocida como el Estado moderno,
el cual ejerce la dominación.
Siguiendo la línea de Weber, la relación de dominación en el Estado moderno es una
dominación legal con administración burocrática cuyo tipo ideal: “es la estructura pura de
dominación del cuadro administrativo” (2005: 173) siendo entonces el Estado moderno una
asociación racional con arreglo a fines, o arreglo a valores (o ambos) y, principalmente, una
asociación política dada su naturaleza de dominación y monopolio del uso legítimo de la coerción
física.
Una de las principales características que definen a un Estado moderno es su capacidad de
gobernar, o entendido de otra manera su gobernabilidad o gobernanza. La dirección del Estado
moderno ha sido definida como la vieja gobernanza para distinguirla de los nuevos paradigmas que
han aparecido en la gestión pública a los cuales se refiere como nueva gobernanza, gobernanza per
leges o simplemente „gobernanza‟. La vieja gobernanza es aquella donde en la relación gobierno y
sociedad: “el gobierno posee el papel dominante en la definición y ejecución de la dirección de la
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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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sociedad” (Aguilar, 2010: 40).
Aguilar identifica que ésta es una consecuencia directa de una incapacidad de la sociedad de
ejercer autogobierno: “a mayor incapacidad de la sociedad para definir y asegurar su
supervivencia y convivencia es lógico y necesario que se produzca y sobresalga una instancia
directiva por encima del conjunto social, con autonomía decisoria y dotada con los poderes y
recursos necesarios y aun abundantes para hacer que la sociedad esté en grado de convivir y
sobrevivir: el Gobierno” (2010: 41). Esta relación que Aguilar describe, que él mismo le llama la
vieja gobernanza, también conocida como gobernanza por gobierno o gobernanza jerárquica, por la
palpable condición jerárquica que se percibe en esta asociación, donde el gobierno dirige y domina
a la sociedad.
El Estado moderno es un Estado jerárquico donde impera la vieja gobernanza.
Románticamente se ha interpretado a esta relación con dos frases particulares de Weber: “El destino
ha decretado que el manto [de luz] debería convertirse en una jaula de hierro…nadie sabe quién
vivirá en está jaula en el futuro” (2005b: 123-124); “No es el albor del verano el que yace delante
de nosotros, por el contrario una noche polar de gélida oscuridad podría triunfar ahora” (1991:
128). La jaula de hierro y la noche gélida son metáforas que definen un orden social altamente
racional, burocrático, legalista y mecanizado que determina el futuro de los hombres. Esta
descripción del Estado moderno nos remite en al futurismo de Orwell, descrito párrafos atrás:
integración vertical, jerarquías de poder, un orden rígido del cual los individuos no pueden escapar.
La estructura jerárquica del Estado moderno plantea un gobierno que controla la dimensión
política - legislaciones, definición de la agenda y policymaking -; una burocracia racional que tiene
un amplio predominio en la esfera de las políticas públicas, a través de la implementación de las
mismas; y una sociedad, objeto de dominación que ejerce su voluntad a través de la democracia.
Analicemos con despacio estos elementos.
La dimensión política, en el Estado moderno, evoca a la: “aspiración a participar en el poder
o a influir en la distribución del poder entre los distintos estados o, dentro de un mismo Estado,
entre los distintos grupos de hombres que lo componen” (Weber, 2002: 8-9). De esta cita, la
palabra operadora es el poder, siendo el poder político el subtipo que nos interesa explorar para
efectos del presente. Según Bobbio, el poder político: “pertenece a la categoría del poder del
hombre sobre otro… como relación entre gobernantes y gobernados”. El poder político es aquel es
el medio por el cual una parte impone su voluntad y determina el parte, comportamiento de la otra
siendo la parte que ejerce el poder el gobierno y la parte objeto del poder el (los) gobernado(s).
Retomando a O‟Donell, el gobierno es la organización que tiene la titularidad del poder y está
encargada de la toma de decisiones de las que emanan las leyes, reglas y lineamientos de políticas
que definen la dirección de la sociedad. El Estado moderno se caracteriza también por su división
de poderes, como parte del constitucionalismo que impone límites al ejercicio del poder. En
consecuencia, el poder legislativo define las leyes y determina las funciones de la administración
pública. Por su parte, el poder ejecutivo comanda a la administración pública. “De jure es el Poder
Legislativo el que crea a la Administración Pública como un tipo de institución, pues se ocupa de
definir su perfil, atribuciones y responsabilidades para que se desempeñe en la sociedad” (Uvalle,
2004: 49). El poder legislativo autoriza las atribuciones de la administración pública para el
cumplimiento de sus responsabilidades y en consecuencia: “el Estado moderno tiene la base de su
contundencia material en el Poder Ejecutivo, y en éste, la Administración Pública es el medio legal
y legítimo” (Ibídem).
En consecuencia, En el Estado moderno, el Poder Legislativo es el encargado de la
elaboración de las leyes, el Poder Ejecutivo se encarga del policymaking y la Burocracia racional
weberiana se encarga de la implementación de las políticas públicas. Cómo hemos señalado, la vieja
gobernanza se caracteriza por el estadocentrismo de sus decisiones, de tal manera que la dimensión
de las políticas públicas en este contexto se definía como: “aquello que los gobiernos elijen hacer o
no hacer” (Dye, 1984: 1). Las políticas públicas se convertían entonces en un conjunto de acciones
para resolver problemas, las cuales son deicidas por las autoridades gubernamentales y ejecutadas
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“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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por la administración pública.
Las políticas públicas aparecieron en el contexto del Estado moderno y quedó estrechamente
ligada a la burocracia racional weberiana, considerada como un ente apolítico. En palabras de
Wayne Parsons: “la legitimidad de la burocracia derivaba de su carácter presuntamente apolítico,
mientras que los políticos afirmaban que su autoridad descansaba en la aprobación de sus políticas
o plataformas por parte del electorado. Por lo tanto el término política (policy) se convierte en una
expresión de racionalidad política.
Es precisamente en esta parte donde descansa la dimensión democrática del Estado moderno,
en la aprobación del electorado de las plataformas políticas de los aspirantes al ejercicio del poder.
El régimen de un Estado establece: “los patrones, formales e informales, explícitos e implícitos, que
determinan los canales de acceso a las principales posiciones de gobiernos… y las instituciones a
través de las cuales ese acceso ocurre” (O‟Donnell, 2008: 3). Éste será democrático si: “el acceso a
las principales posiciones de gobierno se logra mediantes elecciones que son competitivas e
institucionalizadas” (Ibídem).
La concepción moderna de la democracia rompe con la democracia de los premodernos, la
cual descansaba en una tradición de democracia directa. Salazar, retomando de Bobbio la distinción
de democracia moderna y premoderna, señala la distinción entre éstas: “La democracia de los
antiguos era una democracia directa en la que el demos adoptaba las decisiones que le afectaban
directamente…En la democracia moderna las decisiones son adoptadas por representantes
populares… En la antigüedad, la democracia era el gobierno directo del pueblo… actualmente, es
el gobierno de las personas individualmente consideradas” (2006: 108-109).
La democracia moderna es representativa, lo cual Bobbio define así: “democracia
representativa quiere decir que las deliberaciones colectivas… no son tomadas directamente por
quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este fin” (1986: 52). Para Bobbio, la
democracia moderna no es más que un procedimiento, por lo que se refieren a ella como
democracia procedimental. En este sentido, Robert Dahl (2007) estableció siete normas mínimas
como elementos necesarios para la operación eficiente de la democracia procedimental: 1) libre
expresión de preferencias; 2) igualdad en la ponderación del voto; 3) regla de mayoría; 4) libertad
de propuesta de ideas; 5) información completa para todos; 6) las alternativas no ganadoras son
desplazadas; 7) las decisiones de gobierno son obligatorias para todos.
En la integración vertical del Estado moderno, donde la cúpula del poder está ocupada por el
gobierno, el intermediario es la burocracia y la sociedad se encuentra en la base; el único vínculo de
los ciudadanos con la toma de decisiones son las elecciones, donde el ciudadano emite un voto
según las plataformas. De esta forma su único mecanismo de castigo es un voto retrospectivo, en
elecciones posteriores. Esto crea una relación Top-Down entre gobernantes y gobernados: “el
discursos de las políticas públicas (policies) se convirtió en el principal modo a través del cual el
electorado participaba en la política (politics) y se relacionaba con las élites políticas rivales”
(Parsons, 2007: 49).
La debilidad de este vínculo queda manifiesta cuando la sociedad no puede castigar a sus
dirigentes por su mala actuación mientras no haya un nuevo proceso electoral. En este sentido,
Schumpeter expresaba: “los votantes deben comprender que, una vez que eligen a un individuo, la
acción política es asunto suyo, no el de ellos” (Mann, 2007: 158). A lo que Lipmann añade que la
tarea de la sociedad en la democracia procedimental: “es llenar el cargo y no dirigir al que lo
ocupa” (ibídem).
En este sentido, los partidos políticos se convierten en piezas claves. En un régimen
democrático: “el principal canal institucional está integrado por partidos políticos que compiten
libremente por ganar [el] acceso [a] las más altas posiciones en el Estado (O‟Donnell, 2008: 3).
Estos vehículos, los describe Downs como organizaciones que: “se comportan racionalmente en
todo momento; es decir persiguen sus objetivos con el mínimo empleo de recursos y sólo emprende
acciones en las que el ingreso marginal excede el coste marginal” (2007: 96). Esto le lleva a
plantear una de sus máximas más conocidas: “en una democracia los partidos políticos formulan su
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“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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política estrictamente como medio para obtener votos. No pretenden conseguir sus cargos para
realizar determinadas políticas preconcebidas” (Ibídem).
En la democracia procedimental, los partidos buscarán el voto de los ciudadanos para acceder
al poder. Con este objetivo en mente, los partidos se organizan de manera tal que les permita
obtener la mayor cantidad de votos posibles. Chadel (2010) analiza cuatro formas de organización
de los partidos: el partido de masas, el partido de cuadros, el catch-all party y el Cartel Party. Lo
que es notable en su análisis es que todas las estructuras de los partidos se caracterizan por la
verticalidad y jerarquías, con una interacción Top-Down muy similar al Estado. Los partidos se
articulan de esta manera como organizaciones que buscan el favor de la sociedad pero con un
acceso muy limitado de participación social en éstos.
A lo largo de estos párrafos, describimos las características generales de la constitución del
Estado moderno: su constitución en el proyecto de la modernidad; su integración jerárquica como
relación de dominación; su gobernanza; sus dimensiones: políticas, políticas y democracia; la
participación de los partidos; etcétera. De igual manera, continuaremos con los otros dos modelos:
la Nueva Gestión Pública y la Administración de Valor Público.
El Estado en la posmodernidad y la Nueva Gestión Pública
La posmodernidad es un proyecto social que busca marcar una nueva etapa de manera como
la modernidad lo hizo en su momento con la era premoderna. La modernidad, como una nueva
época de pensamiento busca redefinir los conceptos modernos. La posmodernidad se gesta entre
constantes crisis de la sociedad moderna; crisis que dieron paso replantearse si los cambios sociales
realmente podrían alcanzar el progreso, lo eterno y lo inmutable. La posmodernidad representa el
fin de las metanarrativas; cuenta una historia sin historicidad; es una fabula sin final (Anderson,
1998). Si volvemos a la cita de Baudelaire: “La modernidad es lo transitorio, lo fugaz y lo
contingente; es una mitad del arte, la otra mitad siendo lo eterno y lo inamovible” (1995: 13), la
posmodernidad rechaza la segunda mitad y decide habitar en la primera. El hombre posmoderno
deja de filtrar lo eterno para disfrutar lo transitorio.
Harvey señala de este cambio de paradigmas: “Generalmente percibido como positivista,
tecnocéntrico, y racionalista, el modernismo universal ha sido identificado con la creencia en el
progreso linear, verdades absolutas, planeación racional de órdenes sociales ideales y la
estandarización del conocimiento y la producción. El posmodernismo, por el contrario, privilegia
la heterogeneidad y la diferencia como fuerzas liberadoras en la redefinición del discurso cultural”
(1992: 9).
La nueva fotografía de la sociedad posmoderna la describen Gecas y Burke (1995: 57): “El
mundo posmoderno está saturado con imágenes y simulaciones a tal extensión que la imagen… es
vista como remplazo de la realidad… el ser posmoderno está caracterizado como descentrado,
relacional, contingente, ilusorio, y que adolece de todo núcleo o esencia”. La posmodernidad niega
al Estado moderno porque es parte del progreso, de la racionalidad, de lo eterno. El Estado moderno
representa esencia y núcleo de la sociedad a través de su condición jerárquica. Por otro lado, se
sujeta de la globalización como fuerza motora.
Algunos discursos de la postmodernidad y de la globalización - particularmente la corriente
hiperglobalista identificada por Held et al. (1999) - plantean la erosión del Estado moderno. Esta
corriente señala en particular que el Estado moderno se ha convertido en un ente que no encaja de
manera natural en las corrientes de la economía global. La definición relacional y jerárquica del
Estado se vuelve incompatible y éste ve minada su autoridad ante otros actores más poderosos.
Bogason describe: “En condiciones posmodernas [se percibe] la pérdida de soberanía del Estadonación, la reducción de la fuerza de la jerarquía del Estado, la entremezcla de elementos del
Estado y la Sociedad civil, el incremento de actores que desean participar en el uso del poder
público (2000: 34). En el mismo tenor, Pedersen complementa: “El énfasis posmoderno en el
pluralismo está ligado a una invocación radical de libertad que implica un firme rechazo de la
jerarquía en cualquier manifestación” (2000: 417).
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“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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Al negar las jerarquías se argumenta que la definición relacional del Estado como una
asociación de dominación es desplazada: “el declive de la autoridad de los Estados se refleja en
una creciente difusión de la autoridad hacia otras instituciones y asociaciones” (Held, 1999: 3). En
este sentido, el Estado se define como una estructura relacional de dirección social temporal,
mientras la globalización económica: “construye nuevas formas sociales de organización” (Ibídem).
Estas formas de organización se espera que remplacen al Estado moderno como las estructuras
primarias de la economía y la política que serán capaces de mantener estabilidad en las difusas
relaciones sociales que son parte de la sociedad global. El Estado posmoderno se constituye en un
Estado Hueco (Hollow State) que describe: “la naturaleza devolutiva del poder y descentralización
de los servicios del gobierno… a terceras partes - organizaciones no lucrativas y firmas privadas quienes de manera creciente administran al nombre del Estado” (Terry, 2007: 110).
La relación entre el gobierno, la administración pública y la sociedad se transforma. Uvalle
plantea: “gobernar en la era de la posmodernidad significa desenvolverse en las rutas de la
globalidad, incertidumbre y esperanza de vida de los ciudadanos. Un mundo abierto y competitivo
como el actual, plantea retos centrales a los gobiernos” (2002: 23). Consecuentemente, en los
periodos de crisis de los elementos modernos en la década de los setentas - crisis del dólar, crisis del
petróleo, crisis del Estado de Bienestar, crisis de identidad social - se planteó la necesidad de hacer
frente a los retos que enfrentaba el Estado y ante el reto apareció un nuevo modelo de la
administración pública: la Nueva Gestión Pública (NGP).
El paradigma de la NGP se construyó bajo dos corrientes: 1) las teorías del neoinstitucionalismo económico y 2) el empresarialismo en el sector público. Las principales fuentes de
las teorías del neo-institucionalismo económico fueron la elección pública, teoría de costos
y
el problema del principal-agente. Según estas teorías, la burocracia racional resultó no ser un ente
apolítico como lo había planteado Weber; por el contrario, el objetivo de la burocracia no era
brindar el mejor servicio a los ciudadanos, ni el de obedecer fielmente el mandato del principal. La
burocracia como cualquier otro ente racional busca maximizar su utilidad: salario, poder, prestigio.
La posmodernidad plantea la emancipación de la individualidad del ser; el romper los
barrotes de la jaula de hierro. La NGP se orientó hacia individuo como cliente, a diferencia de la
burocracia que veía en la sociedad uniformidad tal como la que señalaba el discurso del Big
Brother. La NGP plantea tratar a la sociedad como clientes, lo que implica una capacidad de
reconocer la heterogeneidad de la sociedad y satisfacer las demandas individuales. La NGP plantea
también la radicalización de la dicotomía wilsoniana: la separación de las esferas de la política y la
administración. Osborne y Gaebler (1993) proponen que el gobierno debe encargarse sólo de
timonear, mas no remar.
La definición relacional del Estado se vuelve difusa, el gobierno se encarga sólo de establecer
los criterios mínimos de la convivencia social. Los administradores con espíritu empresarial
desarrollan las tareas del Estado. Los ciudadanos se convierten en clientes individuales que ya no
recurrirán al Estado por derechos, sino a las oficinas de provisión de los servicios públicos para la
conseguir productos a la medida. Es una gestión flexible y autoregulada por mecanismos de
mercado y la voz del consumidor.
Esta situación plantea una nueva concepción de gobernanza. Se desplaza la vieja concepción
de gobernanza jerárquica por una nueva: la gobernanza corporativa. Se entiende por ésta el traslado
de: “el sistema de dirección y control de las corporaciones empresariales… trayendo conceptos de
la empresa privada al ambiento público” (Kersberg y Waarden, 2009: 51). La globalización, la
posmodernidad y la sociedad del consumo - integrada por clientes - cambian el principal
componente de la vieja gobernanza y el Estado, el poder político. En la gobernanza corporativa,
aunque el poder político juega aún un rol importante, el motor son los cambios económicos.
Adaptar el sector público en estructuras neo-corporativas, cuyas metas son establecidas por
un gobierno empresarial, y elegidas por los clientes, rompe con la verticalidad de la jerarquía
generando una horizontalidad entre los actores, tal y como lo muestra esta descripción propia de
Osborne y Gaebler: “La mayoría de los gobiernos empresariales promueven la competencia entre
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proveedores de servicios. Atribuyen poderes a los ciudadanos traspasando el control de la
burocracia a la comunidad. Miden el rendimiento de sus agencias, centrándose no en los ingresos
sino en los resultados. Son guiados por sus objetivos —sus misiones—, no por sus normas y
regulaciones. Redefinen a sus clientes como consumidores y les dejan elegir... Evitan problemas
antes de que surjan, más que únicamente ofrecer servicios una vez han surgido. Dirigen sus
energías a ganar dinero, no simplemente en gastarlo. Descentralizan la autoridad, aprovechando
la gestión participativa. Prefieren los mecanismos de mercado a los mecanismos burocráticos. Y se
centran no simplemente en la prestación de servicios públicos, sino en catalizar todos los sectores
—público, privado y voluntario— hacia la acción para solventar los problemas de la comunidad”
(en Rhodes, 2005: 103).
En la gobernanza corporativa la dimensión de la política, las políticas y la democracia tienen
sus cambios. La dimensión de la política y las políticas públicas se caracterizan porque sus fronteras
se han vuelto permeables permitiendo el paso de actores entre las dimensiones. La dimensión de la
democracia ha dado un giro también de la democracia de input a una democracia con elementos de
output, de democracia directa y de democracia de consumidor.
En el contexto de la posmodernidad/globalización se habla frecuentemente de un
desplazamiento del poder político hacía el poder económico. Consecuentemente, también hay
desplazamiento de la autoridad del gobierno hacia el mercado (Held, 1999; Ohmae, 1993; Krasner,
2001). Dado que el poder y su distribución no se encuentran contenidas en solamente en la
dimensión política, el rol del gobierno en la dimensión política cambia. Desde esta línea de
pensamiento se señala entonces que la política: “sigue siendo importante como intérprete de la
opinión pública” (Stoker, 2006: 46). El gobierno por otro lado rol de: “establecer metas difíciles y
tomar decisiones difíciles en materia de presupuesto. Pero sobre todo, deben dejar la empresa de la
administración a los gestores [o en otras palabras] existen para establecer metas y después quitarse
del camino” (Ibídem).
La política es reducida a establecer lineamientos generales para la dirección del sistema;
mientras que los gestores de la NGP se dedican a establecer los mecanismos para alcanzar los
resultados establecidos en una serie de contratos. La implementación se de las políticas se convierte
en predominio del gestor con espíritu empresarial: el cumplimiento de los objetivos y la eficiencia
costo/servicio son los elementos por los cuales se rige la implementación. El ethos del sector
público es eliminado. En la implementación, la NGP diseñará una política específica para
implementar los programas, siguiendo las líneas generales establecidas por el gobierno.
La dimensión democrática es la que cambia más radicalmente en la corriente posmoderna. La
democracia procedimental, o democracia por inputs, se ve afectada: la participación en las
elecciones disminuye; aumenta la desconfianza en el proceso democrático; la confianza en los
políticos y las instituciones se ve minada; las ideologías se dirigen cada vez más hacia el votante
medio (Inglehart, 2000). La dimensión de la democracia no encuentra su lugar natural en este
paradigma. Por un lado, el ciudadano busca la ciudadanía global y el Estado se erosiona; por otro, la
globalización económica y los gestores de la NGP le proveen de lo necesario para cubrir sus
necesidades.
El cliente, ya no elector, busca elementos en otros modelos democráticos: una democracia
por outputs: castigará al gobierno si sus políticas no le satisfacen; una democracia directa: porque
cada uno puede demandar y elegir como cliente los servicios; y una democracia de consumo:
porque ejerce su poder de elección a través de la libertad de consumir. Una democracia con estos
tres elementos aparece en la posmodernidad y potencia una relación no entre gobernantes y
gobernados, sino entre productor y consumidor. Esta democracia es descrita como un canal: “más
directo entre la administración pública y el público resultado de la de-evolución y fragmentación
[de la autoridad] y un incremento en la orientación al usuario…Se refiere a la legitimación de las
elecciones políticas que reflejan la voluntad del pueblo… ve la legitimidad de las elecciones por
los resultados, el desempeño y la efectividad… y se enfoca en una rendición de cuentas más
empresarial…vía una democracia más directa” (Christensen y Laegreid, 2011: 127-128).
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“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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Con el declive de la democracia en este modelo, los partidos políticos se ven afectados
directamente. “Los partidos políticos han perdido un substancial impacto democrático… son
considerados un obsoleto modus operadndis del estatismo-territorialismo-nacionalismo (Scholte,
2006: 46). Los partidos políticos, más allá de depender de las modelos jerárquicos del partido
moderno, concentrado en las masas, se aprovecha de los cambios posmodernos. Las campañas de
los partidos políticos no recaen en los militantes, sino en el votante medio, y para ganar sus votos
utiliza el bombardeo de imágenes a través de la televisión y más recientemente el internet, tal como
lo demuestra la incursión del ahora Presidente, Barack Obama, en la red social de Twitter.
En este sentido, los partidos políticos utilizan las herramientas posmodernas para atraer a los
votantes: “el carácter centralizado de las campañas posmodernas permitidas por las nuevas
tecnologías de la comunicación distingue a las campañas posmodernas de las modernas… La
misma noción de campaña posmoderna envuelve la idea de una estrategia de campaña que
combina diferentes elementos de las campañas previas en un campo como el de la moda” (Zittel,
2007: 5).
Siendo que el rol de la política de partidos, en el contexto de la NGP, es reducido a un ente de
autorización y dirección social que deja gran margen de maniobra a los gestores en el campo de las
políticas públicas. Los procesos electorales pierden la verticalidad y la dirección hacia las masas; y
se convierte en procesos de estrategias para lograr la agregación de preferencias individuales, que
normalmente se encuentran difusas, a través de los medios masivos de comunicación,
principalmente Televisión e internet.
El Estado en la Modernidad líquida y la Administración de Valor Público
Algunos teóricos como Habermas (1981), se enfrascaron en debates teóricos para defender la
validez de la modernidad como un proyecto en vigencia y rechazar la posmodernidad. No obstante,
con la intensificación de la globalización y la sociedad del consumo, la modernidad parecía quedar
atrás. Desde los setentas hasta el año 2000, predominó la idea de la lenta pero continua erosión del
Estado, todos los postulados posmodernos, descritos en la sección anterior, buscaban reemplazar a
sus contrapartes modernas. Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 dieron un giro en el
paradigma. El hombre posmoderno, quien en función del posmaterialismo ya no se preocuparía por
la seguridad física, de pronto sucumbe ante una realidad: incertidumbre sobre la seguridad física.
Poco antes de los ataques, Inglehart expresaba: “Los valores posmodernos enfatizan la autoexpresión en lugar de la deferencia hacia la autoridad y son tolerantes de otros grupos e incluso
ven las cosas exóticas y la diversidad cultural como estimulantes e interesantes, no amenazantes”
(2000: 223. Las negritas son nuestras). El énfasis en la cita anterior es porque después de los
ataques terroristas, sucedió todo lo contrario, tal como lo hace notar Tella en su reciente The post9/11 Syndrome que captura este síndrome posterior a los ataques como: “una xenofobia
desencadenada por los miedos que rodean los ataques del 9/11… xenofobia promovida por las
políticas, leyes y agencias que surgieron después del 9/11 en los Estados Unidos y similares en
otros países” (2011: 162).
Al doblar los barrotes de la jaula de hierro se empoderaron las expresiones de los individuos;
organizaciones no estatales hacen frente al Estado. La pregunta ¿Quién me protege? volvió a los
debates. El Estado moderno había cumplido bien su tarea hasta entonces, la posmodernidad
contradecía al Estado moderno. El terrorismo es como la joven del comercial de Apple que se
levanta contra el Big Brother, utilizando la violencia como su medio de expresión.
No es posible negar las estructuras modernas fueron golpeadas por las crisis, pero abrazar el
posmodernismo parecía ahora más tenebroso. Lo estimulante hacia lo exótico fue reemplazado por
la incertidumbre hacia la seguridad física. Al volver la mirada a la modernidad, fue posible ver que
algunos teóricos como Lash (1990), Giddens (1991) y Beck (1992) - y Beck, Giddens y Lash (1994)
- postulaban la vigencia de la modernidad, ahora llamada Alta Modernidad o Modernidad
Reflexiva. Posteriormente, se les unía Bauman con la modernidad líquida (2000). En palabras de
Raymond Lee: “constituye un esfuerzo programático de identificar la naturaleza de la construcción
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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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de las fronteras y de el poder de cambiar las fronteras” (2006: 356). Según Giddens: “La condición
de la posmodernidad se distingue por la evaporación de la Gran Narrativa” (1990: 2).
Regresaremos de nueva cuenta a la cita de Baudelaire. Si la modernidad era una envoltura
que contenía dos fuerzas en contradicción: lo fugaz y lo eterno en continua construcción del
progreso; y la posmodernidad, desechaba el envase con lo eterno para vivir en lo fugaz y la
deconstrucción. La Modernidad Líquida de Bauman es un proceso donde al interior del envase lo
sólido se derrite y lo transitorio se condensa, formando un concepto liquido que rompe las fronteras
del envase, fluye llevando consigo substancia y adaptándose a la velocidad de lo transitorio.
La modernidad líquida es el paso natural de la modernidad sólida. Después de la construcción
de las estructuras sólidas en la vorágine de lo transitorio, que erigieron obeliscos verticales como
símbolos fijos al espacio y cancelando el tiempo; las fuerzas de lo transitorio comenzaron a derretir
los sólidos, no fueron evaporados. Bauman señala al respecto: “el derretimiento de los sólidos es la
característica permanente de la modernidad, por lo tanto, ha adquirido un nuevo significado y
sobre todo ha sido redirigido a un nuevo objetivo (2006: 6). Estos objetivos son los referidos como
instituciones zombi, que son instituciones en contradicción, muertas pero en negándose a ser
enterradas; con procesos vitales, pero sin vida.
Esta característica de contrarios de la modernidad líquida: la vida de la modernidad y la
muerte la posmodernidad, crean un ser en complejidad. Lo modernidad líquida es un elemento para
ser revisado por la teoría de la complejidad: niega los sólidos de la modernidad pero acepta su
sustancia; niega el caos de la posmodernidad, pero acepta su velocidad y transitoriedad. De manera
simple, la complejidad es “producto de dos o más componentes que están unidos de manera tal que
es difícil de separarlos” (Heylighen, 1999: 3).
Insertar la definición de la complejidad es importante para definir al Estado que se encuentra
presente en la modernidad líquida. Según Heylighen, la complejidad sólo puede existir si no existe
un orden perfecto, ni un desorden perfecto. La complejidad pues se sitúa entre el orden y el caos no necesariamente en equilibrio -. Si por el lado de la modernidad tenemos lo eterno y el progreso,
y por el lado de la posmodernidad lo efímero y pasajero, entonces estamos ante una dicotomía entre
orden y caos. Siguiendo en esta lógica, el Estado moderno era una jaula de hierro, la definición
misma del orden a través de la dominación racional burocrática y legal con el monopolio del uso
legitimo de la violencia. El Estado posmoderno, por otro lado, es un ente rector y regulador, no
jerárquico, erosionado e incapaz de controlar las difusas individualidades de la sociedad.
El Estado en la modernidad líquida, a causa de las fuerzas de lo transitorio, ha visto cómo sus
instituciones, otrora sólidas, se han derretido. Sin embargo, esto en lugar de erosionarle y
condenarle a la desaparición, le ha dotado de un alto grado de adaptabilidad. Según Bauman:
“gracias a su recién adquirida flexibilidad y expansión… se ha convertido en su principal arma
para conquistar el espacio” (2006: 9). Dada su solidez, las instituciones del Estado Moderno se
encontraban estancadas en el espacio, no obstante ahora: “el poder puede moverse con la
velocidad…Para todos sus propósitos prácticos, el Poder se convierte en extraterritorial, no más
atado, o detenido, por la resistencia del espacio (10-11). El Estado entonces adquiere la propiedad
de la fluidez.
Un Estado que fluye es más fácil de ser identificado como un Estado Red. El término
acuñado por Manuel Castells define a esta manifestación del Estado como: “un Estado hecho de
instituciones compartidas, y emanado de la deliberación y la iteración interactiva en todo el
proceso de toma de decisiones” (Canroy y Castells, 2001: 14). Al abrirse el proceso de toma de
decisiones, la definición relacional del Estado se transforma no es más una relación jerárquica
vertical, ni una relación horizontal sin jerarquías; el Estado se compone de flujos, no limitado por
expresiones cartesianas, el gobierno, la sociedad y la administración pública conforman redes de
políticas que se caracterizan por que en el contexto del estado res estás fluyen y se encuentran en
determinados puntos.
Las redes no centran en las jerarquías, sino en los roles, es decir que: “los respectivos roles
de los ciudadanos, los administradores públicos y los líderes electos en los procesos políticos están
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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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determinados por definiciones compartidas, preferencias y asunciones acerca de las obligaciones
que cada rol tiene hacia otros roles” (Pammer y Killian, 2003: 173). Desde este enfoque, el Estado
no está siendo erosionado hasta desaparecer, sino como hemos argumentado se transforma, se
vuelve líquido. La definicional relacional del Estado no se basa en una relación de dominación
vertical; ni en una relación a pie de igualdad. El Estado es una relación donde se incentiva el
cumplimiento de los roles a través de la coordinación y cooperación, pero también en crea reglas y
las hace valer a través de la coerción.
El equilibrio entre roles y reglas (Roles & Rules) es la función primaria de la relación en el
Estado. Según Douglas North y John Wallis (2011), la función primaria de un Estado en el contexto
actual es la coordinación (de roles) más que la coerción (reglas). El Estado Red se diferencia del
Estado Moderno que recaía en la dominación legítima y el Estado Hueco que al ser desmantelado es
incapaz de coordinar roles o aplicar reglas. Lo anterior se asemeja a la tercera vía que postulaba el
documento del CLAD en Una Nueva Gestión Pública para América Latina: “Después de un tiempo
se constató que la solución no estaría en el desmantelamiento del aparato estatal, sino en su
reconstrucción. Se trata de construir un Estado para enfrentar los desafíos de la sociedad postindustrial, un Estado para el siglo XXI. Se busca de este modo una tercera vía entre el laissez-faire
neoliberal y el antiguo modelo social-burocrático de intervención estatal” (1998: 7).
El Estado Red es, entonces, uno que puede enmarcarse en el paradigma que se conoce como
la Nueva Gobernanza o simplemente Gobernanza. Aguilar explica la noción teórica de la nueva
gobernanza como: “el proceso [que caracteriza la actual] dirección de la sociedad su
multipolaridad, su carácter de sistema que ha dado pie al concepto o metáfora de „gobernanza por
redes‟ o „gobernanza participativa‟, dirigencia asociada, que implica obligadamente la sinergia
entre los recursos públicos, privados y sociales para que la sociedad no vaya a la deriva, genere
condiciones generales de vida segura y prospera y sus miembros realicen sus proyectos
particulares” (2010: 43). Este contexto, del Estado Red y su gobernanza por redes redefinen las
dimensiones de la política, las políticas y la democracia.
La política, convertida en una dimensión de menor importancia en la NGP, es una actividad
de gran importancia en el contexto de la gobernanza. Rhodes y Wanna apuntan n este sentido: “La
política está siempre prensente. No puede ser contenido o convertirse en un mero accesorio como
un „ambiente autorizador‟. La política no es algo que pueda ser gestionado por los gestores
públicos…puede ejercer diferentes dimensiones del poder…está lejos de ser un árbitro impotente
de la administración empresarialista” (2007: 419). La política es aún una lucha por el ejercicio del
poder político o la influencia en el mismo que emana del gobierno.
Sin embargo, haciendo una paráfrasis del argumento general de Cerrillo (2005), en la
gobernanza por redes, el gobierno descansa menos en su poder político, el cual es aún considerable,
para jugar un importante papel de promotor de la coordinación de las redes y limitando en gran
medida su poder efectivo de control e imposición coercitiva a los actores de la red. Lo cual encaja
con el argumento de un Estado que hace mayor énfasis en la promoción de roles que en la coerción
y las reglas. No obstante, el poder político sigue siendo un elemento de importancia, pero como
último recurso, para el mantenimiento del orden y la cohesión social.
Sin embargo, lo que caracteriza el ejercicio del poder político en este contexto es la
transparencia y la rendición de cuentas. Si la cohesión del Estado depende en última instancia del
ejercicio del poder coercitivo, este no podrá mantenerse en la sombra u oculto para la sociedad. En
palabras de Uvalle: “Lo importante es que el poder no sea objeto de prácticas inaccesibles,
piramidales y unilaterales, sino que se encuentre a la vista de todos, dado que su alcance,
resultados e impacto concierne al conjunto de la sociedad civil (2009: 2). En consecuencia, la
legitimidad del poder político recae en su transparencia y rendición de cuentas, lo que implica un
aumento de confianza de la sociedad hacia el gobierno.
El policymaking, sin embargo, se vuelve abierto y ese el principal objeto de las redes de
política, la posibilidad de la participación en la toma de decisiones de los sectores sociales, el
gobierno y también la administración pública. El policy-implementation recae en un nuevo tipo de
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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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gestor público: el administrador creador de valor público, propio del paradigma de la administración
de valor público (AVP). Este administrador juega un papel clave en la gobernanza por redes, puesto
que es capaz de llevar a cabo deliberaciones con la sociedad y con el gobierno. Lo anterior
representa la descripción de March y Olsen (1989) sobre el administrador público como piezas
clave en el policy-making porque a través de su rol en el policy-implementation estos se convierten
en mediadores entre ciudadanos y gobernantes. La implementación de la política es una dimensión
que además necesita de la participación de la sociedad, no como consumidores, ni como
derechohabientes o electores, sino como stakeholders.
Lo anterior implica una redefinición de la dimensión democrática. Una democracia que
conjuga de democracia de inputs (elecciones por propuesta) y outputs (elecciones por desempeño),
pero también elementos participativos propios de un ciudadano republicano. Sobre esta propuesta
Cerrillo apunta: “En el ámbito de la gobernanza, el contenido del principio democrático adoptará
una extensión diferente de la que debería tener en otro ámbitos y que por tanto no sea suficiente
tener un concepto limitado de democracia… debe tenerse en mente un concepto de democracia
participativa” (2005: 18).
Entre las propuestas de este concepto más amplio de democracia destacan la democracia
disputatoria y la democracia deliberativa. Al respecto de la primera, Pettit la define como: “un
modelo primariamente contestatario, en lugar de consensual [en su sentido procedimental]. En este
modelo, un gobierno será democrático [es decir que] representará una forma de gobierno,
controlada por el pueblo, en la medida en que el pueblo goce, individual y colectivamente, una
posibilidad permanente de disputar las decisiones de gobierno” (1997: 185). Desde la óptica de
Pettit, la democracia es un proceso que añade al procedimiento, un mecanismo de selección y
aprobación de políticas en ejecución. Los observatorios de políticas o las contralorías ciudadanas
son herramientas de la democracia disputatoria.
Por otro lado, la democracia deliberativa propone otro tipo de herramientas como los
presupuestos participativos y las políticas deliberativas. En palabras de Cohen, la democracia
deliberativa está: “organizada alrededor de un ideal de justificación política. De acuerdo con este
ideal para justificar el ejercicio colectivo del poder político se debe proceder con base al libre
razonamiento entre iguales. Una democracia deliberativa institucionaliza este ideal (2009: 160).
La dimensión de la democracia en este contexto se organiza en una sociedad que se apoya en
las redes políticas para no sólo emitir un voto, sino participar en el policy-making y policyimplementation no como un ciudadano que exige sus derechos del Estado, ni como un cliente que
decide qué consumir a través de una regulación del mercado, sino como un stakeholder que decide
participar en la vida pública.
La gobernanza por redes abre la misteriosa caja negra de Easton donde los inputs eran
transformados en outputs a través de complejos procesos desconocidos por la sociedad. Ante una
sociedad que no sabe qué pasa en la caja negra, la caja negra era un producto de la vieja
gobernanza. En la gobernanzas por redes, la caja negra es uno de esos sólidos que es derretido en el
contexto de la modernidad líquida. El policymaker enriquece sus opciones, y aumenta su
legitimidad, a través de la participación ciudadana, pero la implementación también se ve
enriquecida y legitimada.
En este contexto, los partidos políticos empiezan un proceso de derretimiento, rompiendo con
las estructuras sólidas y jerárquicas dirigidas a las masas. Los partidos políticos se convierten en
organizaciones que buscan los votos más allá de ganar elecciones. Shefter complementa lo anterior
cuando argumente que: “los partidos políticos [no son] simplemente vehículos para expresar
preferencias políticas de la sociedad, [sino] que también son organizaciones para reivindicar y
utilizar la autoridad del Estado; organizaciones que desarrollan sus propios intereses y estilos de
trabajo persistentes” (Skocpol, 2007: 190). Los partidos políticos comienzan a integrarse a las redes
de políticas, como flujos, para actuar o influir en el polcy-making y el policy-implementation;
buscan institucionalizarse como institucionalizarse como “actores de veto partidarios” (Tsebelis,
2007) para influir o vetar asuntos en la toma de decisiones - principalmente en los parlamentos -.
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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
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Skocpol añade: “las organizaciones políticas partidarias, consideradas conjuntamente, contribuyen
en gran medida a „seleccionar‟ los tipos de cuestiones políticas que se incluirán (o se evitarán) en
la „agenda política‟ de una sociedad (2007: 190).
Los partidos políticos dejan de ser canales de intermediación verticales, para adaptarse a los
flujos del Estado Red; operan a través de redes políticas y temáticas y buscan el voto popular, no
sólo para alcanzar el gobierno, sino también como expresión de necesidades especificas de sectores
sociales, - por ejemplo, el Pirate Party nacido en Suecia y que ya ha constituido una red de partidos
internacionales -; creando incluso redes internacionales en temas comunes como la Internacional
Socialista, Internacional Demócrata Cristiana, Internacional Liberal, Global Greens o el ya
mencionado Pirate Parties International.
Los apartados contextuales de los tres modelos de administración no hablan en específico de
las características o la forma de operar de los administradores públicos, lo cual será el objeto del
siguiente apartado. La importancia de esta sección radica en que cuando se habla de reforma de la
administración pública, ésta se encuentra ligada a su contexto y a los vínculos con otros actores. La
más de las veces la reforma de la administración pública implica una Reforma del Estado. Una
Reforma del Estado implica cambios en la manera de operar de la dimensión política, democracia y
de las políticas. Los cambios en las dimensiones anteriores transforman los márgenes de maniobra
del gobierno, la sociedad y la administración pública; lo cual cambia la gobernanza del Estado.
Finalmente, la naturaleza de la gobernanza de un Estado es esencial para la gestión de crisis.
Tres modelos de administración pública y la gestión de crisis
Muchas preguntas podrían hacerse al respecto: ¿Cómo interpretar la mejor manera de hacer
frente a las crisis desde la administración pública? ¿Debe ser una maquina bien organizada y
delineada, con poderes centrales y líneas de mando jerarquizadas que permitan hacer frente con
rapidez, si no eficiencia, a las crisis como la burocracia racional weberiana? ¿Deberían ser agencias
con autonomía que operen por contrato con el gobierno, sean reguladas por mercado y evaluadas
por los clientes cuando “consuman” el producto como los gestores con espíritu empresarial de la
NGP? ¿Podría ser el producto de la cooperación y deliberación de una sociedad red donde se
establezcan los criterios que constituyan el valor público en un momento de crisis como la
administración de valor público?
Iniciamos con administración clásica. Cómo señalamos ésta nace en el marco del Estado
Moderno y está constituida por lo que se conoce como burocracia weberiana. En este esquema
prima la vieja gobernanza, es decir que la acción gubernamental refleja un denso carácter
estatocéntrico. Con la estandarización de procesos y rutinas propias de la burocracia tradicional, el
Estado puede alcanzar altos grados de estabilidad y predictibilidad. La sociedad se convierte en
derechohabiente y el gobierno garantiza estos derechos a través de la producción estandarizada de
bienes y la división jerárquica del trabajo.
Weber (2005: 176) señala las características del “tipo más puro de funcionarios” de su
modelo racional burocrático: 1) personalmente libres, se deben sólo a los deberes objetivos de su
cargo; 2) en jerarquía administrativa rigurosa; 3) con competencias rigurosamente fijadas; 4) en
virtud de un contrato; 5) calificación profesional; 6) retribuidos con sueldos fijos según su rango
jerárquico; 7) ejercen el cargo como su única profesión; 8) tienen una carrera con posibilidad de
ascensos; 9) no hay apropiación del cargo público; y 10) están sometidos a rigurosa disciplina y
vigilancia administrativa.
Para Weber una administración pública con esas características logrará constituirse en un
modelo de administración muy superior a todo lo visto hasta principios del siglo XX: “La razón
decisiva que explica el progreso de la organización burocrática ha sido siempre su superioridad
técnica frente a cualquier otra Organización… La precisión, la rapidez, la univocidad, la
oficialidad, la continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de
fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administración
severamente burocrática” (2005: 730-731).
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La gestión de la burocracia tradicional se guía por el interés público que es definido por el
gobierno (Policy-making) legítimamente aprobado por el voto de la sociedad en elecciones (por
inputs). El eje rector de la administración tradicional es cumplir con el interés público, apegándose a
las normas y reglas que establecen los rigurosos marcos de sus actividades.
Bajo este esquema, cuando una crisis emerge, los ciudadanos: “confían grandemente en las
acciones del gobierno durante las crisis, porque siempre piensan que el gobierno es la institución
más capaz para manejar una crisis” (Putra, 2009: 152). Goel nos da una razón de lo anterior
cuando propone: “Históricamente, los gobiernos de todos los niveles - local, estatal y nacional han jugado un papel muy grande en la gestión de crisis… [es] considerado uno de sus roles
primarios… En tiempos de crisis, las comunidades y los miembros de organizaciones esperan que
sus líderes públicos minimicen el impacto de la crisis” (2009: 43-44).
Esto se debe a que los ciudadanos son considerados derechohabientes; tienen el derecho de
ser protegidos en situaciones de crisis, porque esa es la base de la asociación institucionalizada que
da origen al Estado. El gobierno, a través de su burocracia, debe ser capaz de protegerle de las
crisis, o al menos mitigar los efectos negativos. La jaula de hierro de la burocracia, a costa de cierto
grado de libertad, y con rigurosa organización fue capaz de hacer frente a las crisis, principalmente
antes de los setentas. El ejemplo más claro sería la crisis de los misiles cubanos en plena guerra fría,
documentado por Graham Allison (1992).
Desde la óptica de la administración pública tradicional, la probidad weberiana del burócrata
le hará actuar en pro del interés público, previamente decidido por el gobierno y en el marco de la
legalidad establecido por los reglamentos, en tiempos de crisis. En este sentido de racionalidad,
legalidad y probidad, la burocracia será más eficiente en la operación de sus procedimientos en
tiempos de crisis si se elimina el énfasis de las consultas formales, la deliberación y los complejos
procesos de rendición de cuentas (Rosenthal y Kouzmin, 1997) y se deja actuar la maquinaria
burocrática que describimos párrafos atrás.
A partir de los setentas, en teoría y práctica de la administración pública aparece un nuevo
modelo: la Nueva Gestión Pública, que tenía como fin terminar con los vicios de la burocracia que
hicieron del Estado de bienestar un ente robusto. Si recordamos la cita de Weber, la burocracia se
caracterizaba por su rapidez, pero para la década de los setenta, esto ya no parecía identificar a la
burocracia weberiana. La NGP emergía como un paradigma incrustado principalmente bajo la
gobernanza corporativa, es decir la acción gubernamental adquiere un enfoque de mercado. Lo
anterior ligada al auge de la sociedad de consumo, busca proveer una amplia variedad de bienes y
servicios públicos para la satisfacción de demandas. La sociedad, en consecuencia, no es un
derechohabiente, sino un cliente, que interactúa con las agencias de la NGP en una base de clienteproveedor. El gobierno evalúa a las agencias según los resultados.
Christopher Hood (1991: 4-5) identifica lo que él llama los siete componentes doctrinales de
la NGP: 1) Administradores profesionales con capacidad práctica en el sector público; 2) Estándares
y medidas para el desempeño explícitos; 3) Mayor énfasis en el control de resultados; 4)
Orientación hacia la desagregación de unidades en el sector público; 5) Orientación hacia mayor
competencia en el sector público; 6) Énfasis en los estilos de la práctica de la administración del
sector privado; 7) Énfasis en mayor disciplina y parsimonia en el uso de recursos.
Stoker describe a este modelo de administración pública: “La nueva gestión pública busca
desmantelar el pilar burocrático del modelo Weberiano de la administración pública tradicional.
Echando fuera las grandes, multipropósito y jerárquicas burocracias, la nueva gestión pública
proclama la llegada de organizaciones delgadas, planas y autónomas tomadas de los sectores
públicos y privados y dirigidas por una corporación con un fuerte liderazgo central… un buen
sistema de nueva gestión pública da a los gestores libertad para administrar” (2006: 46).
La NGP rechaza el ethos público, y al hacerlo se desprende del interés público definido por el
gobierno y legitimado por los votos de la sociedad, para convertirse en la agregación de
preferencias individuales, legitimado por los resultados (outputs) y regulado por la mano invisible
del mercado. Sin el ethos público, el motor de la administración pública se convierte en alcanzar las
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metas establecidas por el gobierno.
Si el ciudadano se convierte en cliente en una sociedad de consumo, desde el contexto de la
NGP ¿Qué sucede con los clientes cuando la crisis aparece? Algunos autores señalan que las
agencias encargadas de la gestión de crisis deben seguir operando como operan las empresas
privadas, por ejemplo levantando encuestas periódicas de satisfacción de los clientes en su
seguridad, tomando las propuestas y llevarlas al gobierno para que se tomen en cuenta en el proceso
de policy-making (Moynihan y Roberts, 2003). Otros apuntan que al haberse desprendido de las
restricciones gubernamentales, y al ser la maquinaria más esbelta, los gestores con espíritu
empresarial serán capaces de proteger los intereses de sus clientes. Urby establece en este sentido
que la NGP es capaz de profesionalismo en la gestión de crisis, ya que otorga a los gestores de
crisis: “mayor flexibilidad, mayor autoridad en la toma de decisiones hacia sus empleados y
permitirá sobre todo una autoridad sistémica descentralizada” (2010: 16).
Implementando los elementos del paradigma de la NGP los gestores pueden incorporar la
autonomía en la práctica. Estarán regulados por el gobierno a través de un Junta de Certificación
que evaluará su desempeño y a través de las encuestas de satisfacción y los resultados. El gestor de
la NGP en tiempos de crisis podrá entonces coordinar, educar y entrenar, fungir como facilitador,
integrar y promover la participación integubernamental, coordinar a las asociaciones civiles (Urby,
2010: 36-37).
Como hemos descrito secciones atrás, la NGP se convierte en el actor principal, el cliente, en
lugar de buscar al gobierno o a la burocracia robusta, se acerca a su proveedor flexible y dinámico.
Mientras que el gobierno, la esfera política, se encarga de evaluar a las agencias de la NGP con las
encuestas de satisfacción y los resultados alcanzados, los cuales son definidos previamente en los
contratos y las Juntas de Certificación.
A partir de la mitad de los noventa, pero con mayor énfasis en la primera década del siglo
XXI, la literatura de la administración pública comienza a centrarse en algunos problemas que tiene
la NGP como modelo de gestión. Se argumenta que no es capaz de promover la justicia social
(Arellano y Cabrero, 2005; Kim, 2007); también, que el Gobierno y la política son reducidos a
meros espectadores (Stoker, 2006; O‟Flynn, 2007; Mariñez, 2010); que la administración pública
no es un vendedor en la tienda (Moore, 1995); e incluso que hay una sustitución del ciudadano
involucrado en los problemas sociales por el consumidor feliz atendido por sus proveedores (Box,
1999).
Un nuevo paradigma surge, lo que se ha denominado también un modelo post-NGP, el de la
Administración de Valor Público (AVP). La AVP se enmarca en el contexto de la nueva
gobernanza o la gobernanza por redes que hemos definido en la sección anterior. La acción
gubernamental se convierte en una acción por consenso de los diferentes actores en el interior del
Estado que busca obtener un valor público. El concepto de valor público fue introducido por Mark
Moore en su Creating Public Value en donde establece: “Como los administradores del sector
privado, los administradores del sector público deben trabajar duro en la tarea de definir las
empresas con valor público, así como también en producir dicho valor. Además, deben estar
preparadas para adaptar y reposicionar sus organizaciones en sus ambientes políticos y de tareas
para simplemente asegurar su continuidad” (1995: 55).
En otras palabras, la AVP es un complejo, como la modernidad líquida y el Estado Red.
Rescata el papel del Gobierno, la política y el ethos público; aunque rechaza la rigidez de la
estructura burocrática weberiana. Visualiza a los ciudadanos como cliente, pero sólo como una de
sus caras, y potencia su involucramiento como stakeholder. La sociedad entonces deja de ser un
cliente o un derechohabiente, para ser reconocido como un stakeholder; es decir, deja de exigir y de
consumir, para involucrarse en las redes de políticas y encontrar el valor público en las acciones del
Estado.
Las características del Administrador en la AVP son definidas por Stoker (2006): 1) Sus
intervenciones públicas están definidas por la búsqueda de valor público; 2) Otorga un mayor
reconocimiento a la legitimidad de un amplio rango de actores; 3) Un compromiso con el ethos
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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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público en la procuración de la prestación del servicio; 4) Una cultura del desempeño; 5) Un
compromiso con la rendición de cuentas; 6) Capacidad para brindar el acceso universal; 7) Prácticas
de empleo responsables; 8) Contribución al bienestar de la comunidad; 9) Requiere de un enfoque
adaptable basado en el aprendizaje para los retos de la prestación de los servicios público.
La AVP es descrita como: “un constructo multidimensional - un reflejo de las preferencias
colectivamente expresadas y políticamente meditadas por la ciudadanía - creado no sólo a través
de resultados, sino también a través de procesos que pueden generar confianza y justicia”
(O‟Flynn, 2007: 358). A lo que Smith agregaría: “El valor público es definido y redefinido a través
de la interacción. Tal interacción envuelve políticos, servidores públicos y comunidades. Enfocarse
en el valor público permite agregar temas para análisis académicos en términos que deberían tener
sentido para los ciudadanos y las comunidades, activistas políticos y los responsables de prestar
servicios públicos” (2004: 68).
Ante esto ¿Cómos se enfrentan las crisis en la AVP? Según Stoker (2006) las redes de
políticas son características centrales en la AVP por su énfasis en la constante interacción de todos
los actores dentro del Estado, algunos de ellos definidos en la anterior cita de O‟Flynn. Por lo tanto
es posible decir que la AVP depende del dialogo y el intercambio propios de una gobernanza por
redes. En este contexto Boin et al. argumentan que: “una gestión de crisis exitosa depende poco de
la toma de decisiones crítica, sino… de la coordinación a través de redes de respuesta” (2005: 43).
Sobre estas redes proponen la creación de equipos de crisis los cuales se convertirán en los nodos
cruciales que permitirán la coordinación de las redes en una crisis, que de otra forma serían vastas y
muy complejas redes difíciles de coordinar.
En este sentido, Gilpin y Murphy enfatizan la importancia de: “facilitar el acceso del
conocimiento mejorando las redes sociales… es un cambio del conocimiento directo - know-how,
know-what - al conocimiento indirecto - know-whom -... implica el razonamiento detrás de la
recomendación de formar equipos de gestión de crisis, para conjuntar fuentes de
expertise…durante las crisis” (2008 63). Sin embargo, las redes también se caracterizan por su
volatilidad y complejidad estructural, y es ahí donde el administrador de la AVP se convierte en el
engrudo que puede potenciar la cohesión de las redes, a través de un proceso de deliberación y guía
que pueda institucionalizar lecciones que sirvan para aumentar el aprendizaje de las redes y
formalizar rutinas para la respuesta de las crisis (Moynihan, 2008).
La crisis de seguridad y los tipos de gestión de crisis
El análisis de los estilos de gestión de crisis de los tres modelos expuestos, presentan un
panorama muy general. Se habla se gestión de crisis, pero sabemos que no todas las crisis son
iguales. No es lo mismo la crisis de seguridad por el narcotráfico en México, que la crisis de
seguridad en Estados Unidos después del 9/11; o una crisis generada por un desastre natural como
el huracán Katrina. Para una mejor comprensión de los tipos de crisis, Hart y Boin (en Drennan y
McConnell, 2007) proponen una tipología de crisis tomando en cuenta dos factores: la velocidad del
desarrollo de la crisis y la velocidad en la conclusión la crisis.
Crisis de rápida ignición: es el tipo de crisis cuya velocidad de desarrollo y velocidad en
la conclusión son rápidas. Los secuestros, rehenes son ejemplos típicos.
Crisis catártica: es el tipo de crisis cuya velocidad de desarrollo es lenta y su velocidad
de conclusión es rápida. Ejemplos conocidos son los de asesinos seriales como Jack el destripador o
el asesino del Torso; o los ataques del Unabomber.
Crisis de gran penumbra: Son crisis que se desarrollan rápidamente, pero su solución es
lenta; o bien, si alcanzan una conclusión a corto plazo dejan muchos problemas subsecuentes. Los
ataques terroristas, el derrame petrolero de BP, o el paso del Huracán Katrina en Nueva Orleans son
ejemplos conocidos.
Crisis de lenta combustión o crípticas: Son crisis que se desarrollan lentamente y su
solución es muy lenta, o muchas veces no llegan a una conclusión en décadas. Los ejemplos de este
tipo de crisis lo constituyen: la guerra fría, el calentamiento global, la deforestación, el
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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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envejecimiento población.
La crisis de seguridad en México encaja en la descripción de la última categoría porque su
velocidad de desarrollo fue lenta: hablamos de un problema que comenzó su gestación a principios
del siglo pasado, alcanzó su adolescencia en la década de los setenta, y ha gozado de madurez en las
últimas dos décadas. Asimismo su velocidad de conclusión también es lenta, pues no ha llegado a
un punto crítico, y se estima que la gestión de esta crisis podría llevar años.
El factor de la velocidad de desarrollo es un elemento intrínseco de la propia naturaleza de la
crisis como fenómeno, el Estado no puede hacer mucho sobre esto. Por otro lado, el factor de la
velocidad de conclusión depende mucho de la capacidad de la gestión de la crisis. Para muestra dos
ejemplos: El Huracán Katrina y el derrumbe de la mina de San José en Chile. Ambos fueron crisis
que se desarrollaron rápidamente, pero su solución fue lenta: el primero se considera un fracaso de
la administración estadounidense (Putra, 2009); el segundo se considera un caso de éxito de la
administración chilena (BBC News, 2010).
Ya identificado el tipo de crisis que representa la crisis de seguridad en México, la pregunta
obligada es ¿Cuál tipo de gestión de crisis es la adecuada? La respuesta no es sencilla, pues el
narcotráfico y la crisis de seguridad que ocasionado se ha convertido en un problema social capaz
de mutar y adaptarse, gracias a que sus dos velocidades son lentas. Consecuentemente, el
narcotráfico ha sido capaz de penetrar a la sociedad. El narcotráfico se ha convertido en una moda.
El narco se convierte en un antihéroe tal como lo hacen notar producciones como Rescatando al
Soldado Pérez (Largometraje), El Infierno (Largometraje), El Cartel de los Sapos (serie y libro), El
Capo (serie), La Reina del Sur (Telenovela y libro), El Cartel (Serie), Las Muñecas de la Mafia
(serie), Los Rostros del Narco (libro), Los señores del Narco (libro), El Último Narco (libro), Miss
Narco (libro), El niño que quería ser Narco (libro), Los Morros del Narco (libro), por mencionar
sólo unas cuantas. Aparecen en el ciberespacio Blogs relacionados con la temática como El Blog de
Narco, Mundo Narco, Todo sobre Narcotráfico en México.
Lo preocupante de esta situación es lo que apunta Galicia (2011): “El narcotráfico se ha
convertido en un modelo aspiracional, porque si antes se buscaba tener algún tipo de trabajo que
permitiera a la persona desarrollarse socialmente, ahora existe una crisis aspiracional muy
importante, al grado de que existen casos en que si a un niño se le pregunta qué quiere llegar a ser
de grande, te responde: ¡Yo, narco!”. Sin embargo, es importante hacer notar que el modelo no
hace distinción de clases sociales, y es capaz de penetrar todas las estructuras tal como indica el
reciente caso de Sarah Fuentes Rascón, dirigente juvenil del Partido Acción Nacional por el Estado
de Chihuahua, quien aparece en una foto que circula en internet portando un fusil de asalto HK
calibre 5.56 x 45 mm (El Universal, 2011).
Retomando la pregunta. Al enfrentar una crisis críptica, el Estado tiene que prepararse para
una gestión que se extenderá un por periodo largo de tiempo y ser capaz de innovar y adaptarse a
los cambios que sufre el problema. Tomemos el caso del calentamiento global, por un lado la
disminución de los gases de efecto invernadero por parte de un Estado cualquiera es una tarea de
largo plazo, tan solo la primera fase del Protocolo de Kyoto tomará siete años (2005-2012); más lo
que se acumulen en los periodos por venir. Por otro lado, además de la reducción de estos gases, los
Estados tienen que prepararse a condiciones climáticas más adversas como el aumento de periodos
de sequia y la desaparición de las costas.
Ante una crisis de combustión lenta, la administración pública tradicional no es lo
suficientemente flexible para realizar innovaciones capaces de moverse en pie de igualdad que las
redes sombrías del narcotráfico y el crimen organizado; la administración pública tradicional se
desempeñaría mejor ante crisis catárticas. Por otro lado, la NGP se basa en la consecución de de
resultados y cumplimiento de objetivos preestablecidos por contrato, lo cual dificulta la gestión de
crisis que se caracteriza por un importante grado de incertidumbre; el gestor de espíritu empresarial
se desempeña mejor en una crisis de rápida ignición. La AVP tiene mayores capacidades para
enfrentar las crisis de gran penumbra y crípticas, dada su capacidad de equilibrio reflexivo.
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“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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Coda: La guerra contra el narcotráfico ¿Dónde estamos y que nos falta?
Al principio de este documento planteábamos que la administración pública en México se
encontraba en franca crisis. Lo anterior da por sí solo para una investigación nueva. Aunque hay
autores que señalan que ha existido un avance en las reformas de la administración pública en
México (Espejel et al., 2010), aún predomina la siguiente percepción: “ la existencia de una
administración pública profundamente ineficiente… corrupta, opaca y abusa del poder,
adquiriendo diferentes formas patrimoniales, [y] clientelares” (Durand, 2009: 125). Por otro lado,
el Indicador de Gobernabilidad del Banco Mundial posiciona a México en el lugar 54 en rendición
de cuentas, cayendo 10 lugares según datos de 1996; la efectividad en la provisión de servicios
públicos cayó de lugar 54 al 60; el control de la corrupción cayó del 42 al 49; la estabilidad política
bajo del lugar 18 al 22, pero alcanzó su máxima caída en 2002cuando se ubicó en el lugar 46
(World Bank, 2009).
Lo anterior ha generado reformas parciales en el sector público que obedecen a los
paradigmas vigentes. En consecuencia, es palpable la existencia de estructuras de la vieja
gobernanza, la gobernanza corporativa y la nueva gobernanza conviviendo en la administración
pública de México. Lo anterior, hace difícil la coordinación de los distintos tipos de administradores
por sus distintas formas de operar. ¿Cómo puede una administración pública en esa posición hacer
frente a la crisis de seguridad? La respuesta es que no puede, tal y como se ha visto en los cuatro
años que lleva la lucha contra el narcotráfico. Eso no significa que la acción gubernamental haya
sido en vano o que hubiese sido preferible dejar actuar al narcotráfico.
Desde nuestra óptica el problema radica en dos frentes. Primero, el curso de acción de la
guerra contra el narcotráfico ha seguido la línea de la vieja gobernanza. La acción gubernamental
está orientada hacia el interés público definido por el ejecutivo federal. El ciudadano es un
derechohabiente al cual se le debe garantizar la seguridad de las amenazas del narcotráfico.
Segundo, como consecuencia de lo anterior, no hay un involucramiento de la sociedad, ergo no se
define el valor público de la acción gubernamental.
El Estado con sus capacidades actuales (políticas y de gestión) no puede hacer frente a la
crisis de seguridad. El narcotráfico es un problema social muy dinámico, cuyo efecto más palpable
como delincuencia organizada es el aumento de la violencia. Inicia como un delito en detrimento de
la salud pública, que desencadena la pérdida de espacios públicos en menoscabo de la seguridad
pública. Sin embargo, ha demostrado capacidad de enraizamiento social a través de una
contracultura que promociona la imagen de los capos.
Si esta es la situación actual ¿Qué hace falta para una eficiente gestión de la crisis de
seguridad en México? Dada la pintura que tenemos a nuestros ojos, es necesario hacer una serie de
cambios en muchos elementos íntimamente vinculados que sólo en sinergia pueden ser capaces de
superar la crisis de seguridad pública en México - cuya solución sólo puede alcanzarse a largo plazo
dado su carácter de crisis críptica -. Lo anterior nos lleva a concluir que reformas divorciadas no son
el curso de acción más indicado.
La crisis de seguridad en México necesita de una Reforma del Estado, muy al estilo de la
propuesta del CLAD en 1998 en su Una nueva gestión pública para América Latina, sobre aquella
tercera vía (no burocrática, y no de mercado). Aunque no comparten el nombre, muchos de los
elementos de ese documento se han desarrollado en el paradigma de la Administración de Valor
Público como la flexibilidad organizacional; el montaje de redes de relaciones democráticas entre
gobierno-administración-sociedad; convertir a los AVP en policymaers; transparencia y
accountability; y la incorporación del Estado Red: “capaz de aglutinar las varias lógicas y sujetos
sociales para hacer frente a los graves problemas que afectan a los países latinoamericanos” (19).
Un Estado Red bajo la dinámica de la nueva gobernanza, requiere muchos cambios que sólo
pueden denominarse una Reforma del Estado:
- Requiere, primero que nada hacer la transición del Estado Moderno, con algunos huecos en
su haber, y de la gobernanza jerárquica hacia el Estado Red y la gobernanza por redes.
- Requiere que en el centro de la acción del Estado (no gobierno) se constituya como un eje
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rector el valor público
- Requiere pasar de una asociación de dominación a una asociación de empoderamiento de
roles
- Requiere de un gobierno que dé mayor peso a su capacidad de coordinación de roles y
deliberación sobre el valor público, que a su capacidad de coerción. Siendo inseparable el ejercicio
de poder, vital para enfrentar a la delincuencia organizada, este debe ser utilizado transparentemente
- Requiere de una administración menos rígida, que rescate el ethos público, capaz de
entablar la deliberación porque es ahí se encuentran los exploradores del valor público que restauran
los canales de intermediación entre gobierno y sociedad
- Requiere de una sociedad activa en su roles; de stakeholders no de clientes o
derechohabientes, que entablen redes políticas y discutan el valor público. Es la construcción de un
ciudadano republicano, con valores e interés por participar en el bienestar de la sociedad.
- Requiere de una democracia más allá del simple procedimiento electoral. Una democracia
disputatoria y deliberativa
- Requiere de partidos políticos más allá de organizaciones en busca del voto de masas, sino
organizaciones que creen o formen parte de las redes políticas y reivindiquen las organizaciones de
partidos
Sólo cumpliendo con estos requisitos, el ser parasitario que se anidó en el Estado mexicano
podrá ser expulsado, pues al desarmar toda la estructura estatal que lo anterior implica podrá
ubicarse dónde se encuentra ese cáncer social. Es una gestión de crisis que requiere muchos
cambios y mucho tiempo, educación y consenso. Pero al ser una crisis críptica, si ya tuvo alrededor
de un siglo para convertirse en una crisis, tenemos que aceptar que no habrá soluciones inmediatas,
sino soluciones de muy largo plazo.
Quisiéramos cerrar señalando que todo lo dicho aquí no significa que la guerra contra el
narcotráfico haya sido en vano. Más allá de los números: de la droga destruida, de las armas
decomisadas, de los capos y criminales capturados o abatidos; el enfrentamiento al narcotráfico era
una actividad improrrogable. Desde nuestra posición el logro más importante de esta guerra fue el
despertar de la sociedad, que rompe con su molde de derechohabiente; que pasa de sólo exigir a
proponer. Tal como ha sido el movimiento del poeta Javier Sicilia, que busca reconstruir el tejido
social y disminuir la apatía social; romper con la impersonalidad de la burocracia; y alcanzar
dialogo con el gobierno. Es un movimiento con elementos disputatorios y deliberativos y logró
reunirse, el 23 de Junio pasado, en el Castillo de Chapultepec con el titular del Gobierno Federal y
Administración para expresar lo que una lucha contra la inseguridad, el narcotráfico y el crimen
debería tener para ser considerado de valor público para la sociedad. Concluimos señalando que esta
es una primera piedra, pero muy pequeña. Que necesita que la sociedad civil no vuelva a cerrar los
ojos, sino que se mantenga en alerta, para deliberar y para dialogar, no volver al estado de estática
social que representa convertirse en derechohabiente o cliente y poder así hacer frente a esta crisis
cuyo final aún se vislumbra muy lejano.
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