Jurisdicción: Contencioso-Administrativa Recurso

Jurisdicción: Contencioso-Administrativa
Recurso de Casación núm. 534/2000.
Ponente: Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó
TRIBUTOS-REVISION DE ACTOS: Supuestos especiales de revisión administrativa:
nulidad: motivos: actos dictados por órgano manifiestamente incompetente: inexistencia en
casos de declaración de nulidad de normas: subsistencia de actos firmes: declaración de
nulidad inexistente, en todo caso, por tratarse de recursos indirectos: derechos
reguladores y compensatorios variables (Decreto 3221/1972, de 23 noviembre): examen:
revisión improcedente.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional -Sección Sexta- dictó
Sentencia, en fecha 18-05-1999, desestimatoria del recurso deducido por la entidad
mercantil «Sesostris, SAE» contra una Resolución del ministro de Economía y Hacienda de
27-06-1996, en materia de liquidaciones tributarias giradas en concepto de derechos
reguladores de aduanas.
El TS desestima el recurso de casación interpuesto por la mercantil recurrente; con
imposición de las costas.
En la Villa de Madrid, a quince de marzo de dos mil seis.
Visto ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación num. 534/2000,
interpuesto por la mercantil «Sesostris, SAE», representada por Procurador y bajo
dirección letrada, contra la sentencia dictada, en 18 de mayo de 1999, por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional, en el recurso num.
639/1996, sobre liquidación de Derechos Reguladores a la importación, habiendo
comparecido como parte recurrida la Administración General del Estado, representada y
dirigida por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO En el mes de marzo de 1986, Sesostris, SAE presentó ante la Aduana de Bilbao
la declaración de adeudo 48116-2760, que amparaba una importación de cereales en la que
fue girada la correspondiente liquidación tributaria por el concepto de derechos
reguladores a la importación, por cuantía total de 59.227.830 ptas., cantidad que fue
ingresada el 21 de marzo de 1986. La citada liquidación quedó firme y consentida al no
interponerse contra ella, dentro de plazo, recurso alguno.
SEGUNDO En escrito presentado el 16 de diciembre de 1987 ante el Administrador de la
Aduana de Bilbao, Sesostris, SAE solicitó la devolución del importe ingresado por el
concepto citado. Dicha solicitud fue desestimada por resolución del Delegado de Hacienda
de Vizcaya de 30 de noviembre de 1988, resolución confirmada en vía económicoadministrativa por el Tribunal Provincial de Vizcaya en resolución de 30 de noviembre de
1988 y por el Tribunal Central en acuerdo de 25 de octubre de 1989.
Interpuesto recurso Contencioso-Administrativo ante la Audiencia Nacional, fue
desestimado en sentencia de 30 de noviembre de 1993 (rec. num. 205533), confirmada en
grado de casación por sentencia de esta Sala de 26 de septiembre de 1996 (rec. num.
3709/1994).
TERCERO Mediante escrito de 1 de octubre de 1990 Sesostris dirigió instancia al
Administrador de la Aduana de Bilbao (solicitando su elevación al Sr. Ministro de Hacienda)
interesando, al amparo de lo dispuesto en el art. 153 de la LGT ( RCL 1963, 2490) ., la
revisión de la liquidación por considerar que podía incurrir en causa de nulidad de pleno
derecho al entender que la Aduana de Bilbao era órgano manifiestamente incompetente
para ello. Con fecha 31 de marzo de 1995 el Director del Departamento de Aduanas e
Impuestos Especiales dictó resolución declarando que, vista la sentencia de la Audiencia
Nacional de 30 de noviembre de 1993, no eran revisables los actos administrativos
confirmados por sentencia judicial firme.
Interpuesto recurso ordinario, fue el Ministro de Economía y Hacienda el que declaró, en
27 de junio de 1996, la inadmisibilidad de la solicitud de declaración de nulidad de pleno
derecho, instada al amparo del art. 153.1.a) de la LGT.
CUARTO Contra el Acuerdo dictado por el Ministro de Economía y Hacienda Sesostris,
SAE interpuso el 31 de julio de 1996 recurso Contencioso-Administrativo ante la Sala de la
Jurisdicción de la Audiencia Nacional, cuya Sección Sexta dictó sentencia con fecha 18 de
mayo de 1999 con la siguiente parte dispositiva: « FALLAMOS: Que desestimando el
recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Sesostris, SAE, y en su nombre y
representación el Procurador Sr. D. Carlos de Zulueta Cebrián, frente a la Administración
del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del
Excmo. Ministro de Economía y hacienda de fecha 27 de junio de 1996, debemos declarar y
declaramos ser ajustada a derecho la Resolución impugnada en los extremos examinados y
en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos en sus propios términos, sin
imposición de costas».
QUINTO Contra dicha sentencia la representación procesal de Sesostris, SAE preparó
recurso de casación y, emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente lo
interpuso. Dado traslado de las actuaciones al Abogado del Estado, presentó escrito de
oposición al recurso.
Terminada la sustanciación del recurso, se señaló para deliberación, votación y fallo el día
14 de marzo de 2006, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO La sentencia recurrida señaló, como objeto de impugnación, la Resolución del
Ministro de Economía y Hacienda de fecha 27 de junio de 1996, denegatoria de la solicitud
de revisión de oficio de la liquidación practicada en concepto de Derechos Reguladores a la
Importación, declarando la inadmisión de la pretensión al no concurrir ninguno de los
supuestos previstos en el art. 153 de la LGT ( RCL 1963, 2490) . anterior a 1995.
La recurrente, al amparo del art. 153 de la LGT anterior a 1995, sostuvo su pretensión
argumentando que la liquidación que nos ocupa incurría en vicio de nulidad radical, toda vez
que se había practicado por órgano manifiestamente incompetente, cual es la Aduana de
Bilbao, ya que la competencia para liquidar se estableció en una disposición posteriormente
declarada nula.
Es preciso recordar que la invalidación del acto administrativo sólo puede tener lugar a
través de la interposición de los recursos, ya sean en vía administrativa o judicial, o bien, si
hubieren transcurrido los plazos de interposición de los recursos, a través del cauce de la
revisión de oficio. En tales casos los actos administrativos únicamente podrán ser
invalidados cuando incurran en los vicios de nulidad de pleno Derecho -art. 153 de la LGT-, o
cuando incurriesen en vicios de anulabilidad siempre que infrinjan manifiestamente la Ley art. 154 de la citada Ley-. En el primero de los casos, la revisión procede en cualquier
momento, de oficio o a instancia del interesado, salvo siempre la prescripción; en el
segundo, el plazo es de cinco años y solo cabe la iniciación de oficio.
El procedimiento previsto en el art. 153 parte del reconocimiento a los administrados de
una auténtica acción de nulidad para excitar la actividad de la Administración tendente a
privar de eficacia jurídica al acto viciosamente causado. Así mismo, la revisión de oficio de
los actos nulos únicamente puede tener lugar en los supuestos tasados en los arts. 62 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , y 153 de la
LGT., que considera como tales las liquidaciones practicadas por órgano manifiestamente
incompetente, las constitutivas de delito, o las practicadas prescindiendo total y
absolutamente del procedimiento establecido para ello o de las normas que contienen las
reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados; sin que sea
posible incluir el ámbito de los mencionados preceptos ningún otro motivo distinto de los
citados
En el supuesto de autos, por más que el recurrente afirme que nos encontramos ante un
supuesto de manifiesta incompetencia, lo cierto es que las liquidaciones se practicaron en
aplicación de normas jurídicas -Reales Decretos 3221/1972 ( RCL 1972, 2179) y 2924/1981
( RCL 1981, 2981 y RCL 1982, 70) -, entonces vigentes aunque posteriormente fuesen
declarados nulos. La actuación administrativa al amparo de normas aún no declaradas nulas
no es nunca constitutiva de una falta manifiesta de competencia, puesto que tales normas
crean, en tanto no sean declaradas nulas, una apariencia de legalidad que pugna con el
concepto «manifiesta» predicable de la incompetencia.
Las cuestiones que ahora se esgrimen, habrían de haber sido discutidas en la vía
económico-administrativa y posteriormente en la judicial, pero no en un recurso especial,
basado en causas tasadas, cuando ninguna de ellas puede ser aplicada al supuesto que nos
ocupa.
SEGUNDO Apunta la entidad mercantil recurrente que en el presente caso concurre el
motivo previsto en el art. 88.1, apartado d), de la Ley de la Jurisdicción ( RCL 1998, 1741) ,
señalando como preceptos infringidos el art. 153 de la LGT ( RCL 1963, 2490) . y el art. 47
de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ( RCL 1958, 1258, 1469,
1504 y RCL 1959, 585) .
Del mismo modo, se entiende incorrectamente aplicado el art. 158 de la LGT.
Por último se denuncia la incompetencia material de la Aduana de Bilbao que practicó la
liquidación por carecer de competencia para hacerlo al venirle asignada por una disposición
que carecía de competencia para ello.
TERCERO Invoca la entidad recurrente la infracción por la sentencia impugnada de los
arts. 153 de la Ley General Tributaria ( RCL 1963, 2490) y 47 de la de Procedimiento
Administrativo de 1958 ( RCL 1958, 1258, 1469, 1504 y RCL 1959, 585) .
La razón de ser de las infracciones denunciadas como base del recurso descansa en la
alegada nulidad de pleno derecho de los Decretos 3221/1972, de 23 de noviembre ( RCL
1972, 2179) , y 2332/1984 ( RCL 1985, 16) , en virtud de los cuales se liquidaron los
derechos reguladores de una licencia de importación de cereales que la entidad recurrente
había tramitado y obtenido en 1986. Si la citada disposición era nula por falta de cobertura
legal -la excepción contenida en la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de
diciembre de 1958 ( RCL 1958, 2090) a la exigencia de norma con rango de Ley para la
creación de las diferentes modalidades impositivas fue derogada por la de Reforma del
Sistema Tributario de 11 de junio de 1964 ( RCL 1964, 1256, 1706 y RCL 1965, 665) - y en
ella -es decir, en el indicado Decreto -se disponían los citados derechos reguladores y se
discriminaban los órganos competentes para su exacción y gestión, las liquidaciones
practicadas a su amparo adolecían del mismo vicio de nulidad y los órganos de la Hacienda
que las practicaron eran, según su criterio, órganos incompetentes. En tales condiciones -se
termina argumentando-, serían de aplicación los precitados artículos de la Ley General
Tributaria y de la de Procedimiento, en cuanto configuran como supuesto de nulidad de
pleno derecho los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes, y
procedería, por tanto, la devolución de lo indebidamente ingresado, sin sujeción a plazo
para formular la oportuna petición, habida cuenta el carácter imprescriptible de la acción
para reclamar la mencionada nulidad.
Sin embargo, al argumentar así, se olvida que las sentencias aducidas como declarativas de
la nulidad de los Decretos 3221/1972 y 2332/1984, conforme tiene declarado esta misma
Sala -vgr. sentencia de 15 de febrero de 1996- a la vista de la Ley de la Jurisdicción de 27
de diciembre de 1956 ( RCL 1956, 1890) , fueron dictadas en recursos indirectos, esto es,
en recursos en que se impugnaban liquidaciones concretas por entenderse que las
disposiciones a cuyo amparo se habían practicado eran nulas, de acuerdo, por tanto, con lo
establecido en los apartados 2 y 4 del art. 39 de aquella Ley Rectora de esta Jurisdicción,
pero no en recursos directos, es decir, dirigidos a la anulación de la disposición misma y,
por tanto, únicos susceptibles de expulsarla entonces del ordenamiento. La consecuencia de
esta realidad es patente. El recurso directo, caso de prosperar, supone, como acaba de
decirse, la eliminación de la disposición administrativa impugnada, con efectos «ex tunc» y,
por consiguiente, con pérdida de virtualidad legitimadora de cualquier acto que en ella
pretenda ampararse, aunque con subsistencia de los actos firmes dictados en su aplicación,
tal y como establecía el art. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo ( RCL 1958,
1258, 1469, 1504 y RCL 1959, 585) aplicable al supuesto de autos y exige el principio de
seguridad jurídica, reconocido por la doctrina constitucional -Sentencia del Tribunal
Constitucional 45/1989, de 20 de febrero ( RTC 1989, 45) -, y la del Tribunal Supremo sentencias de esta misma Sala de 17 ( RJ 1996, 7276) y 30 de octubre de 1996-. Por el
contrario, en el recurso indirecto, es decir, aquel cuya exclusiva finalidad es la anulación
del acto de aplicación, la nulidad de la disposición que sirve a éste de obligado antecedente
funciona sólo como motivo de la pretensión anulatoria de aquél. Por eso mismo, los efectos
de la sentencias anulatorias de dichos actos aplicativos no pueden trasladarse a otras
liquidaciones no impugnadas en tiempo y forma y, por el mismo razonamiento, la impugnación
del acto tributario de aplicación exige su planteamiento potestativo en reposición o la
reclamación económico-administrativa pertinente, ambas dentro del plazo de quince días, a
tenor de lo preceptuado en los arts. 4º del Real Decreto 2244/1979, de 7 de septiembre (
RCL 1979, 2356, 2757) , y 92.2 del Reglamento de Procedimiento de 20 de agosto de 1981,
aplicable a las liquidaciones cuestionadas, conforme señalan, entre otras muchas, las
sentencias de esta Sala de 15 de febrero, 17 y 30 de octubre de 1996. Como dice
expresamente la última de las Sentencias reseñadas, en el caso del recurso directo hay
actos que siguen desplegando efectos pese a haberse dictado en virtud de una disposición
que se entendió nula: los anteriores a la sentencia anulatoria que hubieran alcanzado
firmeza. En el del indirecto, siguen siendo válidos todos excepto el específicamente
anulado.
Pues bien; en el presente supuesto, la entidad hoy recurrente presentó su solicitud de
revisión de las liquidaciones y de devolución, como indebidos, de los ingresos en su día
efectuados, en 1 de octubre de 1990. Evidentemente lo hizo fuera de los plazos
anteriormente aludidos y, por ende, al subsistir la vigencia del Decreto 3221/1972 ( RCL
1972, 2179) , ni la Aduana de Bilbao que practicó y giró las oportunas liquidaciones, podía
ser considerada órgano manifiestamente incompetente ni, constantes aquellas, podía
obtenerse devolución de ingreso alguno -sentencias de 4 de mayo y 20 de julio de 1993 ( RJ
1993, 6248) y 17 de octubre de 1996-.
Por otra parte, la nulidad de los tan repetidos Decretos 3221/1972 y 2332/1984 por crear
derechos reguladores de aduanas sin suficiente cobertura legal, no podría, en buena lógica,
producir, sin más, la manifiesta incompetencia de la Aduana de Bilbao de referencia para la
práctica de la cuestionada liquidación, habida cuenta que se está en presencia de ingresos
que participan de la naturaleza de los impuestos cuya gestión y exacción estaba y está
confiada, dentro del Ministerio de Economía y Hacienda, a la mentada Aduana.
Por lo que se refiere a la imprescriptibilidad de la acción para impugnar aquellas
disposiciones administrativas por razón de su nulidad de pleno derecho, es de decir que,
ciertamente, las disposiciones administrativas o son válidas o son nulas de pleno derecho.
No les resulta aplicable el instituto de la anulabilidad. Pero el hecho de que se predique de
ellas la nulidad de pleno derecho no significa que les sea aplicable la doctrina
jurisprudencial de la imprescriptibilidad de la acción para pedir la nulidad de los «actos»
nulos de pleno derecho. Una cosa son los actos nulos de pleno derecho, respecto de los que
la doctrina de esta Sala es proclive a entender que no caduca el plazo para ejercitar la
acción contra ellos; y otra cosa distinta es la impugnación de las disposiciones
administrativas. En estas la observancia del plazo de dos meses, que señala el art. 58 de la
Ley Jurisdiccional ( RCL 1998, 1741) , es garantía del principio de la seguridad jurídica que
proclama la Constitución ( RCL 1978, 2836) en su art. 9º-3. Así, también lo tiene declarado
en diversas sentencias este Tribunal Supremo.
CUARTO Cuando en 27 de junio de 1996 el Ministro de Economía y Hacienda declaró la
inadmisibilidad de la solicitud de Sesostris, SAE de declaración de nulidad de pleno
derecho, instada al amparo del art. 153.1.a) de la LGT ( RCL 1963, 2490) ., de la liquidación
practicada por la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales, por el concepto
derechos reguladores, por cuantía de 59.227.830 ptas., ya se había dictado por la
Audiencia Nacional la sentencia de 30 de noviembre de 1993 en el recurso ContenciosoAdministrativo num. 205.533 que confirmó los acuerdos del TEAR de Vizcaya, de 30 de
noviembre de 1988, y del TEAC, de 25 de octubre de 1989, que confirmaron el Acuerdo del
Delegado de Hacienda de Vizcaya de 8 de marzo de 1988 que denegó la devolución de
ingresos indebidos que solicitó Sesostris, SAE el 16 de diciembre de 1987 en referencia al
ingreso de la cantidad de 59.227.830 ptas. que fue ingresada por Sesostris, SAE el 21 de
marzo de 1986.
Por eso, la resolución ministerial de 27 de junio de 1996, ignorando sin duda que la
sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de noviembre de 1993 había sido recurrida, dijo
que, de conformidad con el art. 158 de la LGT., no eran revisables los actos administrativos
confirmados por sentencia judicial firme.
Y cuando la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional dicta el 18 de mayo de 1999 la
sentencia objeto aquí de recurso, ya se había dictado por esta Sala la sentencia de 26 de
septiembre de 1996 (Rec. de casación num. 3709/1994) que confirmaba la de la Audiencia
Nacional de 30 de noviembre de 1993, denegando definitivamente la solicitud de devolución
de ingresos indebidos formulada por Sesostris, SAE Por eso decía la sentencia aquí
recurrida que, habiéndose dictado sentencia (se refería sin duda a las dos citadas de la
Audiencia Nacional y de esta Sala) sobre las cuestiones discutidas en esta litis, era de
aplicación, como así lo había entendido la Administración, lo dispuesto en el art. 158 de la
LGT ( RCL 1963, 2490) ., en cuanto no era posible revisar actos declarados firmes en
sentencia judicial, que, además, no incurren en ninguna causa de revisión.
Efectivamente, según el art. 158 de la misma LGT., no serán en ningún caso revisables los
actos administrativos confirmados por sentencia judicial firme, mientras que el Tribunal
Constitucional ha declarado, en su Sentencia de 20 febrero 1989, que deben considerarse
no susceptibles de revisión no sólo las situaciones decididas mediante sentencia con fuerza
de cosa juzgada, sino también, por exigencia del mencionado principio de seguridad jurídica,
las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes, pues la conclusión contraria
entrañaría un inaceptable trato de favor para quien recurrió sin éxito ante los Tribunales,
en contraste con el trato recibido por quien no instó en tiempo la revisión del acto de
aplicación de las disposiciones consideradas nulas.
En consecuencia, cualquier ampliación de la posibilidad de obtener la devolución de lo
ingresado por liquidaciones erróneas nunca podrá eliminar el concepto mismo de firmeza y
carácter definitivo de aquellas liquidaciones no impugnadas en tiempo y forma, de manera
que quedaran vacías de contenido las normas sobre los plazos y formas de impugnación de
las mismas. Notificada en legal forma una liquidación que no es susceptible de ulterior
comprobación y transcurridos los plazos correspondientes, la misma deviene firme y
definitiva y sólo podrá ser rectificada por cualquiera de los sujetos de la relación jurídicotributaria cuando existan errores de hecho, por exigirlo así el principio de seguridad
jurídica.
En definitiva, no cabrán devoluciones en todos aquellos casos en que el ingreso se haya
producido en virtud de un acto o liquidación que sean firmes y consentidos, por cuanto la
firmeza excluye cualquier pretensión de devolución, incluso cuando aquellos actos se
hubieran dictado en aplicación de una norma anulada: así lo ha declarado el Tribunal
Constitucional en la referida Sentencia de 20 febrero 1989 y así viene previsto por el art.
120 de la Ley de Procedimiento Administrativo ( RCL 1958, 1258, 1469, 1504 y RCL 1959,
585) para la anulación de disposiciones de carácter general, que se equipara a la
derogación, sin perjuicio de subsistir los actos firmes dictados en aplicación de la
disposición anulada.
QUINTO Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el presente recurso
de casación, con imposición de costas al recurrente, que no podrán exceder de la cuantía
máxima de 1.800 euros.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de
juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución ( RCL 1978, 2836) .
FALLAMOS
Que desestimando los motivos aducidos por la entidad mercantil Sesostris, SAE, debemos
declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado contra la sentencia
de la sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de
18 de mayo de 1999, dictada en el recurso referenciado, con imposición de costas a la parte
recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo
General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y
firmamos.-Rafael Fernández Montalvo.-Manuel Vicente Garzón Herrero.-Juan Gonzalo
Martínez Micó.-Emilio Frías Ponce.-Jaime Rouanet Moscardó.-Rubricados.
PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr.
Magistrado Ponente de la misma, D. Juan Gonzalo Martínez Micó, hallándose celebrando
audiencia pública, ante mí, el Secretario.Certifico.