Capacidad y Esfuerzo Fiscal en los Departamentos y Municipios

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Capacidad y Esfuerzo Fiscal en los Departamentos y
Municipios Capitales en Colombia
Jorge Enrique Espitia Zamora♣
El sistema de igualación de transferencias es una parte fundamental del arreglo
fiscal de un Estado Social de Derecho. La igualación de transferencias permite
asegurar el plan de servicios básicos aprobado en el pacto fiscal que se encuentra
implícito en el contrato social, de manera equitativa, eficiente y con justicia
social. Un sistema de transferencias bien estructurado permite proporcionar los
servicios públicos al conjunto de ciudadanos mediante una tasa impositiva
comparable, es decir que los ciudadanos de un territorio puedan tener acceso a
los servicios públicos básicos de manera igual, mediante el desigual sistema
tributario1.
La igualación de transferencias se utiliza para corregir los desequilibrios
horizontales entre gobiernos subnacionales que se deben a:
1. La distribución desigual de las bases impositivas, de los recursos naturales
y de la riqueza;
2. Variaciones en las características socioeconómicas de la población, y;
3. La variación en las características geográficas entre regiones, que
conducen a la desigualdad de oportunidades.
La razón económica para diseñar un sistema de igualación de transferencias es la
de eliminar o reducir las condiciones fiscales entre jurisdicciones. En un sistema
descentralizado, los gobiernos subnacionales pueden actuar de manera
independiente, y de esta manera financiar y proveer servicios públicos de tal
manera que las distorsiones entre las regiones se profundicen de acuerdo a los
montos asignados. De igual forma, ellos podrían entrar en una carrera por la
competencia fiscal de bases fiscales de manera destructiva.
La falta de un sistema de igualación podría llevar a la ineficiencia y la falta de
equidad del sistema económico.
Cualquier comunicación al respecto puede ser enviada al correo: [email protected]
El desarrollo de este aparte se basa en el documento de Yilmaz. S. "Equalization Acroos Subnational
Goverments: Fiscal Capacity”.
♣
1
1
Las diferencias en condiciones fiscales y de servicios públicos pueden llevar a la
movilidad de los factores productivos. Estos se pueden mover buscando
beneficios fiscales netos positivos. Fiscalmente, la migración genera problemas
sociales y económicos a las regiones. La movilidad de los factores por
consideraciones fiscales crea ineficiencias y reduce el bienestar social.
La eficiencia de un sistema intergubernamental depende de cuan estable sea la
fórmula de asignación y distribución; la transparencia del sistema y que tome en
cuenta las condiciones fiscales de los gobiernos subnacionales. Un sistema de
transferencias intergubernamentales que falte al criterio de transparencia,
predictibilidad y dependa de decisiones ad hoc de burócratas y/o políticos, lleva
a que los gobiernos subnacionales se comporten de manera oportunistas,
aumentando el gasto, conduciendo a altos niveles de déficit, esperando,
siempre, que el sistema de transferencias intergubernamentales cubran los
faltantes de financiación.
La capacidad fiscal
La capacidad fiscal es una medida de la habilidad gubernamental para recaudar
recursos para la provisión de servicios, en relación con las bases y las tarifas
fiscales bajo su responsabilidad, así como de la cesta de bienes a proveer. Así
pues, la capacidad fiscal de una región puede ser definida como la habilidad
potencial de un gobierno para financiar una cesta estandarizada de bienes
públicos y servicios obteniendo los ingresos de su propia fuente. Medir la
capacidad fiscal es esencial para definir un sistema de transferencias
intergubernamentales. La medida de capacidad fiscal, sirve de guía al gobierno
central en su esfuerzo por igualar el monto de recursos disponibles en cada
región.
La medida de capacidad fiscal también provee información sobre las fortalezas y
debilidades de los gobiernos subnacionales. Esta medida puede ser usada para:
1. Monitorear y comparar la tendencia, la situación fiscal y económica de los
gobiernos subnacionales;
2. Provee información acerca del poder económico regional;
3. Permite estimar el impacto del cambio estructural en las economías
regionales;
4. Guía al gobierno central en el diseño del sistema de transferencias
intergubernamentales.
Una representación genérica de la medida de capacidad fiscal viene dada por la
siguiente expresión:
EF
i
R s
Z s
i 
i
=  ∑ t j * B j  − ∑ c k * E k 

 j =1
  k =1
(
)
2
Donde:
EF corresponde al esfuerzo fiscal del gobierno subnacional i.
El primer paréntesis corresponde a la habilidad para recaudar impuestos el
gobierno subnacional i.
t
s
j
Es la tasa impositiva estándar del impuesto j. El numero total de impuestos es
R (j=1,2,…,R).
i
B
j
Es la base impositiva del impuesto j en la jurisdicción i.
El segundo paréntesis representa los costos totales de las responsabilidades de
gasto del gobierno subnacional i.
s
Es el costo estándar del gasto en el ítem k. El numero total de ítem de gasto
de los gobiernos subnacionales es Z (k=1,2,…,Z)
c
k
E
i
k
Denota el gasto en el ítem k que realiza el gobierno i.
No hay acuerdo unánime sobre como medir la capacidad fiscal de un gobierno. En
algunos casos se trabaja únicamente con el lado de los ingresos (Canadá, por
ejemplo), en otros casos se trabaja tanto con ingresos como con gastos, tal y
como se piensa abordar aquí la discusión.
La habilidad para recaudar ingresos tributarios
Hay dos aproximaciones para calcular la habilidad de recaudo de un gobierno
subnacional. La primera es a partir de una aproximación macroeconómica, donde
la capacidad fiscal se calcula a partir de una medida agregada: el ingreso per
cápita. La justificación es que esta resulta ser una buena “proxy” de la medida
de ingreso del agente representativo. La principal ventaja de usar esta variable
resulta ser la simplicidad del cálculo. Sin embargo, hay dos desventajas que
comúnmente se señalan: una es que esta medida únicamente recae sobre los
contribuyentes que viven en esa jurisdicción, haciendo caso omiso de la
posibilidad que tiene un gobierno de exportar impuestos; y dos, que asume que
todos los gobiernos subnacionales realizan el mismo esfuerzo en el procesote
recaudación de los tributos.
La segunda aproximación es de carácter microeconómico. Esta aprovecha la
información macroeconómica sobre bases, tarifas y recaudo que existe para cada
uno de los impuestos a nivel subnacional. La ventaja de esta aproximación es que
permite visualizar la habilidad de cada gobierno en recaudar cada uno de los
impuestos existentes, pues no todas las regiones son homogéneas y podría
presentarse que una región tuviese más ventajas en administrar y recaudar un
impuesto que otro. Por ejemplo, una región altamente turística tiene una mayor
posibilidad de importar impuestos que una región que no tiene esa característica.
3
Esto es importante en la medida en que para cada jurisdicción las bases y las
tarifas impositivas difieren.
Costo de la responsabilidad del servicio (Necesidades)
El segundo componente de la medida de capacidad fiscal estima los costos de los
servicios bajo la responsabilidad de los gobiernos subnacionales. Hay tres
factores responsables de la variación de los costos entre gobiernos territoriales:
1. El rango y tipo de servicio que se debe proveer;
2. El precio de los insumos que intervienen en la producción del bien o
servicio;
3. Factores geográficos, demográficos, así como la estructura poblacional
que determinan las características del bien o del servicio.
Departamento
Antioquía
Índice de
Esfuerzo
Fiscal
408
Índice de
Capacidad
Fiscal
27
Atlántico
171
53
Bolívar
133
50
Boyacá
137
72
Caldas
83
94
Caquetá
45
178
Cauca
71
55
Cesar
47
100
Córdoba
104
66
Cundinamarca
527
60
Chocó
35
130
Huila
89
113
La Guajira
28
307
Magdalena
105
54
Meta
66
206
Nariño
146
33
Norte Santander
132
55
47
156
Risaralda
105
101
Santander
Quindío
114
85
Sucre
78
69
Tolima
106
87
Valle
314
35
8
758
Amazonas
Arauca
8
601
Casanare
5
1,596
Guanía
7
1,445
Guaviare
8
931
Putumayo
22
272
San Andrés y Prov.
15
2,443
Vaupés
1
3,153
Vichada
3
782
100
100
TOTAL
Fuente: Cálculos Propios
La habilidad para recaudar
ingresos tributarios en los
departamentos y municipios
capitales de Colombia
Una primera aproximación al
cálculo de la habilidad para
recaudar
tributos
en
los
gobiernos subnacionales a nivel
departamental y de municipios
capitales se presenta en este
aparte.
Departamentos
Para llevar acabo este cálculo se
toma el agregado del recaudo
tributario y como "proxi" de la
base fiscal, el PIB/habitante.
Con estas dos variables se
calcula la tarifa impositiva
implícita. La tasa impositiva del
individuo
representativo
se
estima a partir de los valores
agregados. El recaudo per cápita
también se calcula. Con base en
la
tarifa
impositiva
representativa se calcula la
capacidad
impositiva
por
habitante como el producto de la
base por dicha tarifa, dividida
4
por el número de habitantes. A partir de esta información resulta simple el
cálculo del índice de capacidad tributaria. No se debe olvidar que este índice de
capacidad fiscal es per cápita, así pues que la forma como se distribuya
geográficamente la población incide, necesariamente, en el resultado.
El índice de esfuerzo fiscal se calcula como la relación entre el recaudo per
cápita y la capacidad fiscal por habitante. Los resultados del índice capacidad
fiscal y del esfuerzo tributario, para el conjunto de departamentos, se presentan
en el Cuadro 1.
Los siguientes son los aspectos a señalar una vez hecha la inspección de los
índices.
Primero, existe una relación negativa entre el índice de esfuerzo fiscal y el de
capacidad fiscal. El coeficiente de correlación aumenta, en valor absoluto, al
pasar de 41% a 52% cuando de la muestra se extraen los Nuevos Departamentos.
El resultado se mantiene cuando se calcula el coeficiente de correlación de
Spearman entre los dos órdenes.
Segundo, para los Nuevos Departamentos el índice de capacidad fiscal es
bastante alto por el efecto población, cerca del 3.0% de la población se
concentra allí, de ahí que la diferencia entre el índice de capacidad y el de
esfuerzo fiscal no guarden ninguna relación cuando éstos se ordenan. Este
resultado se mantiene cuando los indicadores se corrigen, o se controla por
población con NBI o por el área de la circunscripción.
Tercero, cuando se ordenan los departamentos de acuerdo al índice de esfuerzo,
el resultado respecto a los "cluster" que encuentra Junguito et. al. (1995)2, es
muy parecido; e incluso se podría adicionar uno más, el de los Nuevos
Departamentos.
Cuarto, dentro de los esfuerzos fiscales a destacar esta el de los departamentos
de Cundinamarca; Boyacá; Santander; Risaralda y Meta.
Por ultimo, vale la pena destacar como los resultados se mantienen cuando se
controla la base fiscal por población NBI o por área.
Municipios Capitales
Para llevar acabo este cálculo se toma el agregado del recaudo tributario para
cada uno de los municipios. La "proxi" del ingreso per cápita de las ciudades
2
Junguito R.; Ligia Melo, y Martha Misas. 1995. "Descentralización y Finanzas Públicas: Colombia 19671994". Ensayos sobre Política Económica, número 27, Pág. 7 a 38. Al observar el conjunto de departamentos
que compone cada uno de los grupos (Cuadro 2 de este articulo) y el que resulta en este aparte, es muy poca
la diferencia.
5
capitales se calcula de la siguiente manera: Al PIB departamental se le sustrae el
PIB Agropecuario y Minero. Con base en este resultado se calcula la base
tributaria: el PIB/habitante. La tarifa impositiva media equivale a la razón entre
el recaudo y la base. La tasa impositiva del individuo representativo se estima a
partir de los valores agregados. Esta tarifa permite calcular el índice de
capacidad impositiva para cada uno de los municipios, al igual que el índice de
esfuerzo fiscal; tal y como se abordo el de los departamentos. Los resultados
para los municipios capitales se presentan en el Cuadro 2, ordenado por el índice
de capacidad. Es importante anotar que en las ciudades capitales más del 55% de
la población se concentra en Bogotá, Cali y Medellín.
Cuadro 2. Municipios Capitales.
Índice de
Capacidad
Fiscal
BOGOTA D.C.
Orden
Índice de
Orden
Esfuerzo
Fiscal
2,012
31
8
1
CALI
36
2
256
29
BARRANQUILLA
42
3
140
28
MEDELLIN
49
4
271
30
CUCUTA
56
5
46
24
CARTAGENA
61
6
131
27
PEREIRA
104
7
56
26
SANTA MARTA
104
8
31
19
VALLEDUPAR
111
9
19
15
SAN JOSE DEL
GUAVIARE
PASTO
113
10
27
17
119
11
33
21
ARMENIA
131
12
44
23
VILLAVICENCIO
141
13
48
25
NEIVA
148
14
30
18
IBAGUE
158
15
33
20
SINCELEJO
160
16
12
11
MONTERIA
187
17
21
16
MANIZALES
195
18
41
22
BUCARAMANGA
280
19
16
14
FLORENCIA
280
20
13
12
QUIBDO
370
21
3
6
POPAYAN
385
22
13
13
ARAUCA
529
23
4
7
LETICIA
576
24
8
9
YOPAL
790
25
8
10
RIOHACHA
1,290
26
1
5
MITU
1,342
27
1
4
PTO. INIRIDA
1,695
28
1
1
PTO. CARREÑO
1,906
29
1
3
TUNJA
1,979
30
4
8
MOCOA
2,555
31
1
2
Fuente: Cálculos propios.
Los siguientes son los
aspectos a señalar una vez
hecha la inspección de los
índices.
Primero, Bogotá es la
ciudad capital con menor
capacidad
fiscal
por
habitante y la que realiza el
mayor esfuerzo tributario.
Bien lejos de Bogotá, la
siguen Cali, Barranquilla y
Medellín.
Segundo, el coeficiente de
correlación entre los dos
índices es negativo (21%) y
el coeficiente de orden de
Spearman es de -92.5%, con
lo cual se acepta la
hipótesis de que los ordenes
están
inversamente
correlacionados.
Tercero, el comportamiento
de las ciudades capitales de
los Nuevos Departamentos
es idéntico al de los
departamentos; el efecto
de la población allí también
se observa, al igual a lo que
en los municipios de Tunja y
Riohacha.
6
A manera de conclusión
Con base en la metodología aquí expuesta, de carácter macro económico pues, la
“proxi” de la base fiscal es el ingreso per cápita, se observa claramente que,
para municipios capitales y departamentos, existe una relación inversa entre los
índices de capacidad fiscal y el esfuerzo fiscal.
Dada las limitaciones de esta metodología, no se puede señalar en que tipo de
impuesto unos municipios o departamentos son más fuertes o débiles que otros,
lo cual puede ser de suma importancia a la hora de implementar un sistema
tributario regional, o reforzar una propuesta de transferencias que busque
eliminar las desigualdades interregionales en cuanto a lo fiscal, como en lo que
respecta, a la prestación de servicios públicos básicos.
Diciembre de 2006.
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