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NOTAS SOBRE EL MODELO TERRIRORIAL EN LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA DE 1978
Sobre las ideas de Nación y nacionalidad
La organización territorial del Estado fue uno de los temas más controvertidos
en el proceso Constitucional de 1978. Controversia que tiene que ver con la dificultad
que los españoles hemos tenido en los últimos dos siglos para compaginar la unidad de
España con la vocación de autogobierno de algunos de los territorios de nuestro país.
La compleja solución que el Constituyente da al problema se sustenta en los
principios establecidos en el artículo 2 que afirma que “La Constitución se fundamenta
en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los
españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Dos son pilares del modelo:
unidad de España y derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones.
Como se puede observar, el derecho a la autonomía está estrechamente
vinculado a la idea de unidad. Es lógico que a sí sea puesto que la autonomía por
definición siempre ha de ser limitada. La autonomía sólo puede predicarse respecto de
un poder más amplio en la que se integra. En este sentido, el TC siempre ha unido la
idea de autonomía a la de unidad “...la autonomía hace referencia a un poder limitado.
En efecto, autonomía no es soberanía...y dado que cada organización territorial dotada
de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede
oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su
verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución (STC 4/81).
La relación estrecha entre unidad y autonomía del artículo 2 de la CE se ha de
poner en conexión con otro concepto fundamental: la soberanía. El artículo 1.2 de la CE
establece que “La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los
poderes del Estado”. Es éste un artículo que identifica al poder fundamental del Estado,
del que emanan el resto de poderes. Se dice que la soberanía reside en el pueblo
español, sujeto colectivo con suficiente homogeneidad para ejercer el poder originario
del Estado. No se habla en el artículo del “pueblo del Estado” o de los “pueblos del
Estado” (ni de los pueblos de España), que pudiese dar a entender la existencia de una
soberanía “compartida”, que fundamentase una base contractual o pactista del origen del
Estado. Se declara que la “soberanía nacional” es del “pueblo español”. Es decir,
reconoce como titular de la soberanía originaria y presente al pueblo español en cuanto
que sujeto político suficientemente homogéneo para ejercer dicho poder. Aquí el
“pueblo español” es un sujeto jurídico político en el que está residenciado el poder
originario de la organización política que establece la Constitución de 1978. Además, el
“pueblo español” es la manifestación histórica, concreta de la nación española.
En Ciencia Política la “nación” es una colectividad integrada por las
generaciones pasadas, presentes y futuras, que abarca, todas las manifestaciones
históricas de un grupo humano con determinadas características sociales y culturales. En
este sentido, en España existen distintas “comunidades nacionales”, pero lo que
diferencia a comunidades como la vasca, catana o gallega de la española es que ésta
última integra un “sujeto político” con capacidad de ejercer soberanía: “el pueblo
español”. Es decir, las primeras son naciones culturales o, como establece el artículo 2
de la Constitución de 1978, “nacionalidades”.
La conclusión es que con la Constitución de 1978 el pueblo español, en cuanto
que sujeto político de la Nación española, es el titular de la soberanía de modo
exclusivo, indivisible y originario. El pueblo español es la suma de todos los ciudadanos
de España, y no un agregado del conjunto de sus nacionalidades o comunidades étnicoculturales existentes.
Por ello, la discusión sobre “nación” y “nacionalidades” es un debate
nominalista e irrelevante desde del punto de vista del impulso de nuestro estado de las
autonomías. El pueblo de la Nación española, como ha quedado demostrado, es el que
desde el punto de vista constitucional une a los elementos históricos, sociales y
culturales de un “pueblo nacional” con la capacidad de ejercer la soberanía. El resto de
“naciones”, “nacionalidades” o “regiones” tienen como la “nación española” elementos
identitarios propios pero carecen de capacidad para ejercer la soberanía. Precisamente
por eso, como decía al inicio, el artículo 2 de la CE reconoce a las “nacionalidades” y
“regiones” el derecho a la autonomía entendido éste como un derecho limitado por el
principio de unidad Nacional.
Una conclusión más de lo anterior es que el Ordenamiento jurídico
constitucional deriva, también, del pueblo español y los ordenamientos territoriales no
son fruto de un “poder constituyente” propio de las nacionalidades y regiones. Muy al
contrario, su base jurídica es la Constitución, obra del único poder soberano que se
reconoce en nuestro ordenamiento. Por ello, los Estatutos de autonomía, expresión más
importante del derecho de autogobierno, son fuentes “heterónomas” aprobadas por las
Cortes Generales como Ley Orgánica.
Finalmente, es cierto que el Constituyente del 78 introdujo el término
“nacionalidades” en el artículo 2 de la Constitución para cubrir el acceso a la autonomía
de tres territorios con una mayor conciencia autonómica (Cataluña, País Vasco y
Galicia), y el de “regiones” para el resto de los territorios; sin embargo, no se debe
olvidar que la denominación nacionalidad o región no tenía ninguna transcendencia
jurídico-constitucional. Lo que verdaderamente distinguirá a los territorios para los que
estaba previsto el término “nacionalidad” de los que se denominarían “regiones” es el
procedimiento por el cual accedían a la autonomía y, con ello, el grado de autogobierno
que adquirieron.
Los principios que vertebran el modelo autonómico
Hasta aquí he hecho referencia a los “sujetos políticos” que entran en juego en la
organización territorial y su consideración constitucional (a los que habría que añadir
los municipios y provincias de los que se reconoce autonomía administrativa en el art.
137 de la CE). Pero tan importante como la identificación de los sujetos políticos para la
organización territorial son los principios que han dado lugar al Estado de las
autonomías forjado en estos veinticinco años, y que se ha construido sobre un modelo
abierto sustentado en las ideas de autonomía como derecho, de contenido
fundamentalmente político, de extensión limitada y de desarrollo no necesariamente
homogéneo.
Para ello, además de referirnos al artículo 2 de la CE, hay que hacer referencia al
Título VIII y, en particular, al Capítulo III de dicho Título. Son una serie de principios
que darán sentido y coherencia a la distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas y sin los cuales es imposible definir el modelo de Estado.
a) Principio de unidad
El principio de unidad tiene un doble reconocimiento jurídico-constitucional: la
titularidad única de la soberanía nacional, que se declara en exclusiva del pueblo
español (art.1.2 CE), y el sustentamiento del modelo en la indisoluble unida de la
Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles (art. 2 CE). Unidad
que conlleva, como ya he dicho, a la existencia de un único ordenamiento jurídico del
Estado (arts. 1.1, 9.1 y 147.1 de la CE).
b) Principio de autonomía
El principio de autonomía, también antes señalado, es un derecho reconocido a
las nacionalidades y regiones que conforman los pueblos de España. De acuerdo con el
artículo 137 de la CE, dichos territorios se organizan en Comunidades Autónomas para
desde la autonomía política y administrativa poder gestionar los intereses propios.
c) Principio de solidaridad
Junto con los principios de unidad y autonomía el artículo 2 de la CE añade el de
solidaridad que debe guiar las relaciones de las nacionalidades y regiones. Principio que
se concreta en otros preceptos constitucionales: “velar por el establecimiento de un
equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español”
(art. 138.1 CE); “toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su
titularidad está subordinada al interés general” (art. 128 CE).
Estamos ante un principio que tiene una dimensión recíproca entre los intereses
generales y los particulares. Es decir, que es un principio que exige a los poderes
públicos, centrales o autonómicos, que actúen teniendo presente que son partes
integrantes de una unidad, donde los intereses particulares deben complementarse y no
contraponerse.
d) Principio de igualdad
El principio de igualdad entre las Comunidades Autónomas queda consagrado en
el art. 138.2 de la CE. Dicho principio no supone que todas las CC.AA deban ser
uniformes, que chocaría con el principio de autonomía, pero sí una idéntica
consideración político-institucional de las CC.AA a la hora de relacionarse con el
Estado y participar en sus instituciones. Y lo que es más importante, supone que no
puedan justificarse tratos discriminatorios de unas CC.AA respecto de otras, es decir,
que no pueden darse bajo la idea de autonomía situaciones de privilegios entre
Comunidades Autónomas.
e) Principio de igualdad en derechos y deberes de los ciudadanos
Principio que está reconocido implícitamente en el artículo 139.1 de la CE., y
que está en consonancia con el Estado social y democrático de Derecho que recoge el
artículo 1.1 de la CE y el principio de igualdad del artículo 14 de la CE. Dicho principio
coadyuva al modelo territorial para que la igualdad de derechos y obligaciones de sus
ciudadanos esté garantizada sea cual sea el territorio en el que vivan.
f) Principio de unidad económica
Por último, el artículo 139.2 de la CE recoge el principio de unidad económica
para la organización del Estado de las autonomías. Se manifiesta en la inexistencia de
fronteras interiores y en la acción económica exterior unitaria. Pero también supone la
existencia de un único mercado dentro del Estado (STC 88/86).
Dicho principio se proyecta en el reparto de competencias en materia económica
entre el Estado y las CC.AA, puniendo en manos del Estado todos los elementos
necesarios para mantener la unidad; sin embargo, dicho principio no supone que las
CC.AA carezcan de competencias en materia económica, muy al contrario, lo que se
exige es que las políticas económicas del Estado y las CC.AA se hagan de forma
coordinada para que se permita preservar la unidad y las acciones propias de cada
territorio.
Todos estos principios ofrecen en su desarrollo las pautas de actuación del
sistema autonómico. Su finalidad es doble: primero, que el proceso de descentralización
política abierto por la Constitución no ponga en cuestión la idea de unidad; segundo,
establecer los criterios según los cuales se articulan las relaciones entre el Estado y las
CC.AA o éstas entre sí.
Por ello, dichos principios se desarrollan y aplican en un estrecho espacio para
que sin dejar de garantizar las pretensiones de unidad e identidad no se coarte el derecho
de autonomía e identidad propia de cada uno de los territorios.
Algunos de estos principios han dado durante estos veinticinco años un
importante juego. Sin embargo, otros relacionados con la solidaridad entre los territorios
y la igualdad de los ciudadanos todavía dejan mucho que desear. Quizás en este nuevo
“tiempo” del proceso autonómico sería bueno fortalecer y desarrollar dichos
instrumentos de cohesión territorial e institucional para mejorar la calidad de los
servicios prestados a los ciudadanos.
Las cuestiones de futuro en el modelo territorial
Como señalaba al inicio de este documento, lo importante, lo sustancial, para dar
un nuevo impulso a la vertebración de la organización territorial de España no es la
discusión sobre quien es “nación”, “nacionalidad” o “región”, sino como se ponen en
marcha las instrumentos que la Constitución ofrece para hacer más útil y eficiente el
sistema autonómico que mejore la calidad de vida de los ciudadanos y el anclaje de las
legítimas aspiraciones de autogobierno con la necesaria idea de unidad de España.
Para ello, no se debe olvidar que durante estos últimos veinticinco años los
españoles hemos dado pasos de gigante en la organización de un estado descentralizado:
se han creado diecisiete comunidades autónomas, a las que se les ha dotado de
instituciones de autogobierno garantizadas constitucionalmente; se han desarrollado
potentes administraciones que hoy gestionan más del 40% del gatos público y poseen
más del 50% de los empleados públicos; todo ello, sin olvidar, que el sistema reconoce
al idioma propio o los regímenes de derecho civil o tributario de algunas CC.AA como
hechos diferenciales.
En los próximos años debemos profundizar en el estado autonómico y tener en
cuenta entes insuficientemente desarrollados como son los municipios y la relación con
la Unión Europea. Un nuevo impulso que apueste por una España plural y diversa y, al
mismo tiempo, solidaria y cohesionada.
Frente a los modelos “uniformizadores”, que niegan la pluralidad cultural de los
diversos territorios de España y su capacidad de autogobierno; y los modelos
“disgregadores”, que pretenden romper el pacto constitucional negando o considerando
a España una nación residual, la Constitución de 1978 ofrece posibilidades para dar un
nuevo impulso autonómico desde el respeto a la unidad de España y el derecho a la
diversidad cultural y social de los territorios que la conforman:
-Impulso que debe pasar por el ajuste de lo que de facto es un “estado federal”
con la determinación de las competencias de cada una de las partes y con el desarrollo
de las instituciones comunes para el planteamiento y resolución de los conflictos. En
particular, se debe hacer un esfuerzo político en la determinación de las competencias
básicas del Estado y de desarrollo legislativo y ejecución de las CC.AA que afectan a
materias claves como educación, economía, sanidad, medio ambiente, etc.
-Por el desarrollos de los procesos de cooperación y colaboración entre el Estado
y las CC.AA y éstas entre sí que recoge el artículo145.2 de la CE. Una de las
deficiencias más importantes de nuestro estado autonómico viene de que la
descentralización política no ha ido acompañada de un sistema de colaboración y
cooperación que es lo que caracteriza y hace más eficiente al federalismo moderno. Hay
que potenciar instrumentos multilaterales como la Conferencia de Presidentes; resolver
la ambigüedad de las Conferencias Sectoriales y reforzar las relaciones horizontales en
general y limitar el bilateralismo en las relaciones Gobierno estatal y CC.AA.
-Reforma del Senado. Sobre dicha institución basta con remitirnos a lo que ya
tantas veces se ha puesto sobre la mesa de debate: sistema de elección de sus miembros
y sistema de competencias con predominio de dicha cámara en los procedimientos de
carácter autonómico.
-Por el diseño de un nuevo sistema de financiación autonómica desde el
consenso y en el marco del Consejo de Política Fiscal y Financiera. En la actualidad un
sistema desconstitucionalizado que se sustenta en una Ley orgánica (LOFCA) y las
diferencias entre el sistema general y el de conciertos genera situaciones de
incertidumbres y provisionalidad permanente que requieren de un pacto de estabilidad.
-Por la participación de las CC.AA en las cuestiones que les afecten en las
decisiones de la UE, manteniendo el Gobierno del Estado su papel de negociación e
interlocución única.
-Y, finalmente, pero no menos importante, nos debemos ocupar de los
Municipios. Aunque la autonomía que la Constitución reconoce a éstos y las provincias
es tan sólo administrativa (arts. 137 y 140) no debemos olvidar que son entes
autónomos que contribuyen a organizar el Estado Español y cada día prestan más
servicios a los ciudadanos. Para ello, el Estado, las CC.AA y los Municipios deben
ponerse de acuerdo y firmar el “Pacto Local”.
Elviro Aranda Álvarez
Diputado del PSOE por Madrid