informe de consultoría
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SISTEMATIZACIÓN DE UNA EXPERIENCIA DE GOBERNANZA DE TERRITORIO INDÍGENA SOBREPUESTO CON UN ÁREA PROTEGIDA: LA RESERVA DE LA BIOSFERA Y TIERRA COMUNITARIA DE ORIGEN PILÓN LAJAS - BOLIVIA INFORME DE CONSULTORÍA Preparado por: Jorge Mariaca Luis Arteaga Oscar Loayza por encargo de ILSA – Colombia AGRADECIMIENTO: Los autores agradecen a Edwin Miro, Juan Carlos Miranda y a Daniel Robison por su valiosa información y recomendaciones vertidas para la elaboración del presente informe. NOTA: Este informe fue elaborado por encargo de ILSA-Colombia, su contenido es responsabilidad exclusiva de los autores. La Paz, noviembre de 2011 Sistematización de una experiencia de Gobernanza de Territorio Indígena sobrepuesto con un Área Protegida: la Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas - Bolivia C ONTENIDO 1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................... 1 2. DESARROLLO HISTÓRICO EN PILÓN LAJAS ............................................................................................ 6 2.1 El contexto histórico de la región ........................................................................................................ 6 2.2 Orígenes: 1975 La Reserva en Papel ................................................................................................... 8 2.3 Sentando las bases para la gestión: 1991 - 1998 ................................................................................ 9 2.4 Las Bases para una gestión compartida: 1998-2005 ......................................................................... 10 2.5 La gestión compartida 2006-presente .............................................................................................. 10 3. ANÁLISIS DE COYUNTURAS/SITUACIONES .......................................................................................... 11 3.1 Espacios para la construcción de gobernanza: De la participación a la gestión compartida ............ 11 3.1.1 La coadministración, mecanismo de Administración delegada ................................................. 11 3.1.2 La Coordinadora Interinstitucional ............................................................................................. 14 3.1.3 El Comité de Gestión como espacio de participación social ...................................................... 14 3.1.4 Avances hacia la gestión compartida ......................................................................................... 15 3.1.5 Lecciones y reflexiones ............................................................................................................... 17 3.2 Potencial alianza TI-AP: proceso de titulación .................................................................................. 19 3.2.1 Lecciones, reflexiones y consecuencias del saneamiento y titulación ....................................... 21 3.3 Plan de Manejo – Plan de Vida .......................................................................................................... 22 3.3.1 Lecciones y reflexiones ............................................................................................................... 25 4. CONCLUSIONES.................................................................................................................................... 26 4.1 Respecto a la gobernanza externa .................................................................................................... 26 4.1.1 Normativa e instrumentos administrativos ................................................................................ 26 4.1.2 Intereses de actores (aliados – opositores) ................................................................................ 26 4.1.3 Oportunidades y propuestas para la gestión compartida .......................................................... 27 4.2 Respecto a la gobernanza interna ..................................................................................................... 27 5. ANEXOS ................................................................................................................................................ 29 5.1 Marco Legal y político en bolivia para la gestión de APs y TIs .......................................................... 29 5.2 Anexo 2. Participación local en el proceso de elaboración del convenio de administración compartida con VSF................................................................................................................................. 35 ABREVIACIONES UTILIZADAS AP Área Protegida BIAP Programa Biodiversidad y Áreas Protegidas CESA Centro de Estudios Agropecuarios CIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia CRTM Concejo Regional T’simane Mosetene DNCB Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad DS Decreto Supremo EBB Estación Biológica del Beni FEACAB Federación Especial Agropecuaria de Colonizadores de Alto Beni FECAR Federación Especial de Colonizadores Agropecuarios de Rurrenabaque FECY Federación Especial de Colonizadores de Yucumo FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial GCT Gran Concejo Tsimán GTRC Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida MAB Programa Hombre y Biósfera MDSMA Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente OIT Organización Internacional del Trabajo ONG Organización No Gubernamental PICD Proyecto Integral de Conservación y Desarrollo PN ANMI Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado RBTCO Reserva de la Biósfera y Tierra Comunitaria de Origen SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas SNAEGG Subsecretaria Nacional de Etnicidad, Género y Generaciones SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidos SSAE Subsecretaría de Asuntos Étnicos TCO Tierra Comunitaria de Origen TIOCs Territorios Indígena Originario Campesinos TIPNIS Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure UE Unión Europea VSF Veterinarios Sin Fronteras Sistematización de una experiencia de Gobernanza de Territorio Indígena sobrepuesto con un Área Protegida: la Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas – Bolivia NOTA PREVIA El presente informe hace un análisis de diversos momentos en la vida de la Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas enfocado en los aspectos de la superposición de las categorías de área protegida y de territorio indígena. Los autores hemos visto conveniente presentar estos momentos en un contexto histórico, es decir que siguen un patrón temporal que ayuda en la comprensión de la evolución de capacidades y cambios de actitudes e intereses de los actores involucrados. Asimismo, la sección 3 (Análisis de Coyunturas/situaciones) profundiza el análisis de los momentos importantes o problemáticos, sus actores e intereses que motivan su accionar. Cada uno de ellos tiene una sub-sección de Lecciones y Reflexiones que destacan algunos de los elementos de la problemática analizada. En cambio, la sección 4 (Conclusiones) presenta las conclusiones de manera más general y se presentan en forma que puedan ser útiles en otros contextos. En todo momento los autores hemos preferido guardar distancia de los actores analizados evitando asumir posiciones a favor o en contra de unos y otros. Igualmente, hemos evitado hacer recomendaciones en una u otra dirección, sino más bien hemos intentado destacar situaciones de compatibilidad o incompatibilidad y en algunos casos identificado algunas opciones a seguir. Finalmente, cabe mencionar que la extensión de este informe implica una compresión de hechos y situaciones complejas, las cuales hemos intentado respaldar con referencias en la medida de lo posible. 1. INTRODUCCIÓN De acuerdo a la norma, “las áreas protegidas constituyen áreas naturales con o sin intervención humana, declaradas bajo protección del Estado mediante disposiciones legales, con el propósito de proteger y conservar la flora y fauna silvestre, recursos genéticos, ecosistemas naturales, cuencas hidrográficas y valores de interés científico, estético, histórico, económico y social, con la finalidad de conservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país”1 El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) de Bolivia está conformado por 22 áreas protegidas de interés nacional que cubren una superficie de 17.004.797 ha, 23 áreas protegidas departamentales que suman una superficie aproximada de 4.563.465 ha y, al menos, 78 áreas protegidas municipales con una superficie estimada de 2.168.181 ha, lo que equivale a un total de 124 áreas protegidas públicas, que 1 Artículo 60, Ley del Medio Ambiente 1333 de 27 de Abril de 1992. -1- suman una superficie de 23.736.443 ha lo que significa aproximadamente un 22% del territorio nacional2. En las 22 áreas protegidas nacionales, viven alrededor de 116 mil habitantes y al menos 2 millones de habitantes están directamente relacionados a ellas, comparten jurisdicción con los 9 departamentos, con 98 gobiernos municipales, están vinculadas a 10 mancomunidades municipales y se sobreponen parcial o totalmente con 14 Tierras Comunitarias de Origen (TCO) (actualmente denominadas Territorios Indígena Originario Campesinos - TIOCs) pertenecientes a 14 etnias diferentes3. “Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geográficos que constituyen el hábitat de los pueblos y comunidades indígenas y originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de organización económica, social y cultural, de modo que aseguran su sobrevivencia y desarrollo. Son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, compuestas por comunidades o mancomunidades, inembargables e imprescriptibles4”. La sobreposición de áreas protegidas y tierras comunitarias de origen es reconocida legalmente por la norma cuando indica: “La titulación de tierras comunitarias de origen es compatible con la declaratoria de áreas protegidas, en concordancia con el artículo 64 de la Ley 1333 de 27 de abril de 1992”5. Justamente este artículo 64 mencionado indica “La declaratoria de Áreas Protegidas es compatible con la existencia de comunidades tradicionales y pueblos indígenas, considerando los objetivos de la conservación y sus planes de manejo”6. Desde la creación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Bolivia en 1992, mediante la Ley del Medio Ambiente Nº 1333, el reconocimiento de la existencia y presencia de comunidades indígena originaria campesinas en su interior y de sus derechos territoriales, sobre los recursos naturales y a la participación en la gestión, ha sido base fundamental para el desarrollo del mismo. En este contexto, normas legales nacionales vigentes, como la Ley del Medio Ambiente Nº 1333 de 27 de abril de 1992, tienen mandatos relevantes, como el incluido en el Artículo 62° que determina que “En la administración de las áreas protegidas podrán participar entidades públicas y privadas sin fines de lucro, sociales, comunidades tradicionales establecidas y pueblos indígenas”, o el Artículo 78 que prevé que “El Estado creará los mecanismos y procedimientos necesarios para garantizar: 1. La participación de comunidades tradicionales y pueblos indígenas en los procesos del desarrollo sostenible y uso racional de los recursos naturales renovables, considerando sus particularidades sociales, económicas y 2 Ministerio de Medio Ambiente y Agua. 2009. Situación y perspectivas de las áreas protegidas departamentales y municipales en Bolivia. La Paz, Bolivia. 120 p. 3 SERNAP, 2007. Bolivia: Informe sobre el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. La Paz. 4 Artículo 41, inciso I, numeral 6. de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, modificada por la Ley Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria de 28 de noviembre de 2006. 5 Artículo 44 (titulación) inciso II de la Ley 1715, modificada por la Ley 3545. 6 Ley del Medio Ambiente, 1333 de 27 de abril de 1992. -2- culturales, en el medio donde desenvuelven sus actividades; 2. El rescate, difusión y utilización de los conocimientos sobre uso y manejo de recursos naturales con la participación directa de las comunidades tradicionales y pueblos indígenas”. Por su parte, el Reglamento General de Áreas Protegidas, aprobado por Decreto Supremo 24781 de 31 de julio de 1997, indica en su Artículo 3 que “La gestión y administración de las APs tiene como objetivos: 3.1. Aportar a la conservación del patrimonio natural y biodiversidad del país mediante el establecimiento de un SNAP; 3.2. Asegurar que la planificación y el manejo de las APs se realicen en cumplimiento con las políticas y objetivos de conservación de la diversidad biológica de Bolivia; 3.3. Garantizar la participación efectiva y responsable de la población regional y local en la consolidación y gestión de las APs; 3.4. Asegurar que el manejo y conservación de las APs contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de la población local y desarrollo regional; 3.5. Desarrollar las capacidades en la población local y regional para que esté en condiciones de apoyar y llevar adelante la planificación, manejo y conservación de APs”. Todo ello en concordancia con convenios internacionales de los cuales el país es suscriptor, como el Convenio 169 de la OIT, ratificado en Bolivia por la Ley 1257 de 11 de julio de 1991 (en su numeral 4 Artículo 7 y numeral 1 del Artículo 15); la Convención sobre Diversidad Biológica ratificada por el país mediante Ley Nº 1580 de 15 de junio de 1994 (en su Artículo 8) o la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, ratificada en Bolivia por Ley Nº 3760 de 7 de noviembre de 2007 (en sus Artículos 5 y 18). En este contexto diversos mecanismos de participación han sido desarrollados, siendo tal vez el más significativo el Comité de Gestión, el mismo que se conceptualiza como “la instancia de participación, a nivel de cada AP, que incorpora en la gestión de la misma a los pueblos indígenas, comunidades originarias establecidas, municipales, prefecturas y otras entidades públicas, instituciones privadas y organizaciones sociales involucradas, de conformidad con lo establecido en el artículo 62º de la Ley del Medio Ambiente y Art. 1º de la Ley de Participación Popular”7. El primer Comité de Gestión ha sido conformado en 1994 en la Reserva Nacional de Fauna Ulla Ulla (hoy ANMIN Apolobamba), este mecanismo de participación en algunos casos como Apolobamba, Sajama, Noel Kempff Mercado, Sama y otros ha asumido roles y funciones más allá de lo dispuesto por la norma vigente, con plena legitimidad, representatividad y cultura democrática, en contraposición a áreas protegidas como el TIPNIS o Carrasco, en las que no se ha logrado conformar uno. En medio, se dan casos de comités de gestión con excesiva presencia de entidades estatales en desmedro de los actores sociales locales (San Matias, Kaa Iya, EBB) o con una presencia de actores e intereses no compatibles con el área protegida o con limitada legitimidad y representatividad (Madidi). Sin embargo, este mecanismo de participación ha sido determinante para consolidar la participación social en la gestión de las áreas protegidas, al extremo de haberse replicado en otros países vecinos (Perú o Ecuador, por ejemplo) y también ha jugado un rol primordial en recuperar y garantizar la institucionalidad del SERNAP. 7 Artículo 47, Reglamento General de Áreas Protegidas, aprobado por Decreto Supremo 24781 de 31 de julio de 1997. -3- Otro mecanismo de participación en la gestión de las áreas protegidas ha sido la co-administración, para ello se han firmado convenios desde 1994 tanto con organizaciones indígenas o campesinas (Kaa Iya, TIPNIS, Sama, Palmar, Aguaragüe), con organizaciones no gubernamentales o académicas (EBB, Noel Kempff, Tariquía, Pilón Lajas, Ulla Ulla) y con una mancomunidad municipal (Aguaragüe). De todos ellos los únicos que mantienen vigencia o han tenido resultados positivos han sido los primeros, debido principalmente a que han permitido consolidar una relación entre el Estado y las organizaciones indígenas presentes en el área, logrando fortalecer a ambos. Por el contrario, en los convenios con entidades privadas se ha hecho evidente el desequilibrio entre el nivel de fortalecimiento de la entidad co-administradora, a través y gracias a este mecanismo y a su rol en el área protegida, en desmedro del fortalecimiento y consolidación de la propia área protegida y del mismos Estado en su presencia, ejercicio de competencias y gestión. Una poco clara distribución de roles y competencias y una insuficiente fiscalización y seguimiento del Estado, a través del SERNAP, de estos convenios de co-administración, así como una insuficiente generación de capacidades locales para la fiscalización y control y limitada transparencia por parte de las entidades co-administradoras privadas, han sido causas principales para la cancelación, conclusión o no renovación de estos convenios. Por otra parte, algunas áreas protegidas como Madidi, Pilón Lajas, Apolobamba, Carrasco o Cotapata, han conformado coordinadoras institucionales como mecanismos de participación orientados a promover la coordinación, concurrencia, complementariedad y sinergia de las organizaciones no gubernamentales, académicas y otras en su apoyo efectivo al área protegida. A pesar de la legitimidad, utilidad y buenos resultados de este mecanismo, el mismo aún no cuenta con respaldo legal ni apropiación por todas las áreas protegidas del Sistema. Las políticas del SERNAP para el SNAP también han acompañado este proceso de fomento a la participación, el paradigma de “áreas protegidas con gente” inicialmente y el de “áreas protegidas de la gente” actualmente, son evidencia del desarrollo de esta temática. Con el paradigma de áreas protegidas de la gente se enfatiza “el peso real que en la gestión deben tener las poblaciones que viven en las áreas protegidas. Mediante el ejercicio de sus derechos de participación en los beneficios y la toma de decisiones en la gestión y con el reconocimiento de sus derechos territoriales se constituyen en el primer garante y salvaguardia del patrimonio natural y cultural de todos los bolivianos”8. El propio SERNAP explica además que el paradigma de “Áreas Protegidas de la Gente”, se trata de “un planteamiento donde las AP, con su biodiversidad, recursos naturales y culturales, son percibidas como la base para el desarrollo social con identidad donde la población, sus organizaciones e instituciones se constituyen en los actores más importantes en la gestión de las AP y del Sistema en su conjunto”9. Sin embargo, elementos como: que los Comités de Gestión no diferencian entre actores con derechos territoriales preconstituidos sobre la jurisdicción de las áreas protegidas, de aquellos con presencia en 8 SERNAP, 2006. La Nueva Gestión del SNAP, Nuestra Agenda para el Cambio. La Paz. 9 Idem. -4- su zona de amortiguamiento o relacionados funcionalmente a las mismas; una mayor expectativa de la población con derechos territoriales en las APs por participar en las decisiones y no solo en calidad de consulta como son los comités de gestión; una mayor apropiación de las áreas protegidas y de su gestión por los actores locales; un mayor desarrollo de capacidades locales para la gestión en el marco de la subsidiariedad; la definición de la tenencia de la tierra en las APs y la otorgación de derechos territoriales a pueblos indígenas y originarios, etc.; han motivado al SERNAP y a la sociedad en general a debatir nuevas formas y modelos de participación más profunda, como la co-gestión, el co-manejo, la administración compartida, la Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida o actualmente la Gestión Compartida, como está reflejada en la constitución. En este marco, el Artículo 385 de la Constitución Política del Estado aprobada en Febrero 2009, indica: Las áreas protegidas constituyen un bien común y forman parte del patrimonio natural y cultural del país; cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y económicas para el desarrollo sustentable. Donde exista sobreposición de áreas protegidas y territorios indígena originario campesinos, la gestión compartida se realizará con sujeción a las normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, respetando el objeto de creación de estas áreas. Sin embargo, a pesar del reconocimiento constitucional de la Gestión Compartida, aún está pendiente (hacia una futura Ley de Áreas Protegidas) una definición clara de los alcances conceptuales, políticos, sociales y estratégicos de esta instancia, así como la falta de definición instrumental, normativa y procedimental para aplicar la misma. Esto ha promovido que se generen propuestas diversas (Pilón Lajas, Madidi, Carrasco, TIPNIS, Sajama, Palmar, Sama, etc.) con alcances distintos, en algunos casos confusos, sobredimensionados o excesivamente limitados, lo que exige del SERNAP y las Autoridades competentes avanzar con paso firme, seguro, pero con tiempos prudentes, en definir todo lo anterior y responder a las demandas y expectativas creadas en los actores sociales de las áreas protegidas. A pesar de ello, se han dado interesantes avances como, por ejemplo, el trabajado del SERNAP conjuntamente la CIDOB (Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia) en el documento denominado “Propuesta para la Gestión Compartida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas”, el mismo que pretende “profundizar ideas de ambas instancias en torno a la Gestión Compartida del SNAP entre el Estado y las organizaciones sociales representativas de la población de las áreas protegidas”. En este marco se define la Gestión Compartida como “una nueva modalidad de gestión del SNAP, en sus niveles nacional y local, donde el Estado establece alianza con las organizaciones sociales representativas de la población que habita en las AP y en sus zonas de amortiguación (influencia directa) y teniendo en cuenta sus vínculos con el territorio, su compromiso, sus intereses, derechos, mandatos y estrategias, comparte con ellas la autoridad, la toma de decisiones y las responsabilidades respecto al conjunto de procesos inherentes a la gestión”, por otra parte, “superando los conceptos y prácticas instrumentales de participación social que, en el mejor de los casos, han llegado a la información y consulta a las organizaciones sociales, la Gestión Compartida apunta sobre todo a construir relaciones -5- horizontales. Esta modalidad de gestión del SNAP implica, se abre y requiere que la sociedad civil tome decisiones conjuntamente con el Estado y asuma responsabilidades sobre las decisiones tomadas”10. A partir de estos documentos conceptuales, desde 2007 el SERNAP ha destinado grandes esfuerzos, sin éxito, por lograr una norma que permita su aplicación, de ello se derivan las múltiples versiones de Decretos Supremos para la Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida (GTRC) que el SERNAP ha ido generando y socializando con los actores vinculados a las áreas protegidas. Esta norma propuesta ha tenido como objeto “regular la organización, estructura y funcionamiento de la Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida (GTRC) del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, entre el Estado y las organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos con derechos territoriales dentro de las áreas protegidas y zonas de amortiguación externa, y otros que tengan derechos legalmente constituidos dentro las áreas protegidas, en el marco de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, las políticas públicas y normas nacionales e internacionales vigentes”, la mencionada norma conceptualiza la GTRC como: “la modalidad de gestión pública que armoniza la gestión de los pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas con derechos territoriales en las áreas protegidas y sus zonas de amortiguación externas, con la gestión del Estado, para la toma de decisiones político estratégicas en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas”. 2. DESARROLLO HISTÓRICO EN PILÓN LAJAS La Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas (RB TCO Pilón Lajas), forma parte del conjunto de áreas protegidas de carácter nacional que integran el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Este territorio de aproximadamente 400.000 ha está ubicado entre los departamentos de La Paz y Beni, en las últimas estribaciones de la Cordillera de los Andes y el inicio de las llanuras amazónicas. Pilón Lajas se encuentra en una de las regiones de más alta diversidad biológica en Bolivia y el mundo, y es considerada una de las regiones prioritarias para conservación a escala global11. Sin embargo, el desarrollo de la gestión de la Reserva no ha sido fácil, a lo largo de su historia, las diversas prácticas e intereses han sufrido una serie de transformaciones, algunas de las cuales en el marco de tensiones y conflictos. En esta sección presentamos un breve recuento de la historia de Pilón Lajas. 2.1 EL CONTEXTO HISTÓRICO DE LA REGIÓN El territorio que comprende la RB TCO Pilón Lajas estuvo poblado por diversos grupos de pueblos indígenas desde épocas prehispánicas, especialmente a orillas de los ríos y arroyos donde encontraban los recursos necesarios para subsistir. Durante la época colonial los pueblos indígenas fueron siendo reducidos por las misiones jesuíticas aunque nunca se logró un control total en estas regiones. Según 10 SERNAP Y CIDOB, 2007. Propuesta para la gestión compartida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. La Paz. 11 Mittermeier, R.A., N. Myers, J.B. Thomsen, G.A.B. da Fonseca and S. Olivieri, 1998. Biodiversity hotspots and major tropical wilderness areas: Approaches to setting conservation priorities. Conservation Biology, Vol.12, Nr.3, pp. 516-520. -6- Mapa de la Reserva de la Biosfera y Territorio Indígena Pilón Lajas. El mapa muestra únicamente el territorio de la Reserva de la Biosfera ya que los límites del Territorio Indígena fueron recortados luego del proceso de saneamiento. -7- Chiovoloni (1997), citado en el Plan de Manejo y Plan de Vida (2007), los pueblos indígenas, en particular los Tacana fueron sometidos al pago de un tributo en forma de cacao, y otros excedentes agrícolas. Estas prácticas continuaron en la época Republicana hasta fines del siglo XIX. Entre 1870 y 1920, los habitantes indígenas, en especial los Tacana fueron reclutados forzosamente para trabajar en la explotación del caucho. Otra forma de reclutamiento perverso fue el “habilito”12. Entre 1920 y fines de los 60s nuevos cambios suceden en la región. El caucho es reemplazado por la castaña; se produce el auge de la ganadería beniana. A partir de los años 60s se inicia la colonización de estas tierras por los habitantes de las tierras altas de Potosí, Oruro y La Paz. En Pilón Lajas, el auge de este avance se da en la década de los 80s. 2.2 ORÍGENES: 1975 LA RESERVA EN PAPEL El Decreto Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca Nº 12301 del 14/03/1975 establece Pilón Lajas como Parque Nacional con una extensión de 280.000 ha y con límites no bien definidos. En 1977 el Programa sobre el Hombre y la Biosfera de la UNESCO lo designa como Reserva de Biosfera, pero no se emprendieron acciones. Una de las causas adicionales para la inacción pudo haber sido su inaccesibilidad. Sin embargo, hacia fines de los años 70s se inicia la apertura de la carretera Quiquibey Yucumo-Rurrenabaque que permite la colonización e ingreso de empresas madereras. En 1989, la carretera llega a Rurrenabaque y la colonización a lo largo de la carretera está bien consolidada. Los habitantes indígenas de la zona se ven obligados a replegarse o a trabajar para los colonizadores. Esta situación de atropello a los pueblos indígenas, se repite en todas las zonas de colonización. A partir de ello, se organiza en 1990 la “Marcha por el Territorio y la Dignidad” encabezada por indígenas moxeños del TIPNIS a la cual se van uniendo indígenas de varias regiones de tierras bajas incluyendo de Pilón Lajas. Esta marcha logra el reconocimiento de varias demandas territoriales de los pueblos indígenas de tierras bajas entre 1991 y 1993. En el caso de Pilón Lajas, en agosto de 1991 se realiza el "Primer Encuentro de Comunidades Indígenas Tsimanes de la Zona de Colonización Yucumo, Rurrenabaque y Quiquibey", en Alto Colorado. En este encuentro, las catorce comunidades asistentes solicitan que la región entre el río Colorado, el Quiquibey y el Beni sea declarado “Parque Nacional y Territorio Indígena”. Posteriormente, en 1992 se aprueba el Decreto 23111 que crea la Reserva de la Biosfera y Territorio Indígena Pilón Lajas. Este Decreto establece la compatibilidad de ambos tipos de territorio. La Marcha de 1990 marca así un hito en los procesos de reivindicación territorial indígena y uno de los resultados tangibles de este proceso es la creación de Pilón Lajas con el doble estatus de Reserva de la Biosfera y Territorio Indígena. Otro proceso similar se da para el TIPNIS. A partir del Decreto 23111 se inician las acciones para organizar y planificar la gestión de este territorio. El habilito es un sistema de trabajo en que el “patrón” adelanta recursos (alimentos, municiones, y otros) al “peón” para que éste pueda ingresar al monte a realizar las actividades de extracción. Al retorno, el patrón recibe el producto de la cosecha pero descuenta al peón el adelanto que le hizo antes. Muchas veces el balance salía negativo para los peones quienes debían continuar en el mismo sistema año tras año para pagar sus deudas. 12 -8- 2.3 SENTANDO LAS BASES PARA LA GESTIÓN: 1991 - 1998 Hacia inicios de los años 90s, es evidente el surgimiento de una nueva fuerza en el ámbito rural, esta vez encabezado por los pueblos indígenas del Oriente. La marcha de 1990 y el reconocimiento de territorios indígenas comunales era la prueba evidente de ello. Sin embargo, las capacidades para realizar la gestión de dichos territorios estaba lejos de lograrse aún y además existían actores que veían con recelo el surgimiento de esta nueva fuerza. Entre ellos se puede mencionar a los madereros, que en el caso de Pilón Lajas explotaban madera sin ningún control y empleaban a indígenas como mano de obra. Por otra parte los grupos de colonizadores veían con desconfianza tanto al territorio indígena como también a la Reserva, sin embargo, este grupo era un actor legítimo en la región y debía ser consultado y ser partícipe de los procesos de gestión. Por parte del Estado, en 1992 se aprueba el proyecto de Conservación de la Biodiversidad del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (FMAM), que hasta 1998 permite el arranque del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y es la columna vertebral del mismo hasta 2006, cuando termina su segunda versión. A inicios de los años 90s, el Estado, a través de la Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad (DNCB) tiene limitadas capacidades para realizar la gestión de las áreas protegidas, por lo que delega la administración de varias áreas protegidas a organizaciones no gubernamentales que demuestran condiciones para ello. Dado que la administración de Pilón Lajas no estaba prevista en los recursos del FMAM, existía un serio vacío para su gestión. Por su parte, la organización Veterinarios Sin Fronteras de Francia (VSF), habiendo trabajado previamente en la zona de Yucumo, consigue diversos recursos de la cooperación que le permiten realizar diagnósticos participativos y proponer una planificación preliminar para la gestión de la Reserva. Finalmente, a inicios de 1996 se firma un convenio entre el Estado Boliviano (Secretaría de Medio Ambiente y la Secretaría de Asuntos Étnicos), las organizaciones locales y VSF para la administración de Pilón Lajas por un periodo de cinco años, con la modalidad de administración compartida. Los recursos financieros son canalizados por la Unión Europea directamente a VSF. En 1998, una serie de crisis al interior de VSF así como de otros actores externos generan una serie de conflictos que derivan en el retiro de VSF de la administración directa del área protegida y se limita sólo a las actividades de desarrollo productivo hasta la finalización del Convenio en 2001. Estos aspectos serán analizados con mayor profundidad en la sección 3.1. En este periodo se logran importantes avances entre los que destacan: La implementación de un enfoque de Conservación y Desarrollo, que involucra no sólo a los actores dentro del área protegida, sino también a los actores en el área de influencia. Se trabaja de manera integral tanto en acciones de conservación como en proyectos productivos sostenibles. La elaboración del primer Plan de Manejo 1997-2001, a través de un proceso participativo que incluyó a las comunidades indígenas titulares del territorio, a los Gobiernos Municipales con -9- jurisdicción en la Reserva, las organizaciones de colonizadores y la entidad rectora de las áreas protegidas la DNCB. La constitución del primer Comité de Gestión de Pilón Lajas, con la participación de representantes indígenas, colonizadores, Gobiernos Municipales, Gobierno Nacional siendo en total 14 representantes. Los procesos legales iniciados en contra de las empresas madereras, que en su mayoría tuvieron que salir de la Reserva. 2.4 LAS BASES PARA UNA GESTIÓN COMPARTIDA: 1998-2005 La salida de VSF de la administración del área protegida en 1998 es reemplazada por el Estado a través de la administración directa por parte del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP). El Director de la Reserva es el directo representante del SERNAP. En este periodo se consolida la gestión del área protegida, bajo la tutela del Estado, que canaliza los recursos financieros para la gestión de la Reserva13 y asume ante los actores locales la responsabilidad de las acciones de control y protección de la Reserva. Este modelo de gestión, si bien es el clásico modelo centralizado en una entidad pública, en el caso de Pilón Lajas, toma un enfoque de gestión compartida ya que a pesar de que entonces no existía una clara normativa, se inicia en forma experimental un modelo de co-dirección donde tanto el Director en calidad de representante del SERNAP, como los representantes del CRTM, como representantes de los pueblos indígenas, trabajaban de manera conjunta y coordinada. Este modelo, en su esencia, será retomado por el SERNAP para proponer el concepto de gestión territorial con responsabilidad compartida14, y que por cinco años estuvo funcionando en Pilón Lajas hasta 2008 aproximadamente. En 2005, durante el proceso de saneamiento del territorio indígena, surgieron serias desaveniencias entre la Dirección de la Reserva y los dirigentes del CRTM, esto provocó un distanciamiento de los indígenas, al punto de trasladar sus oficinas, que estaban siendo compartidas con la Reserva a otro lugar del pueblo. Esto generó una nueva reacción de parte de la Reserva que posteriormente dio lugar a un proceso de mayor articulación y entendimiento. 2.5 LA GESTIÓN COMPARTIDA 2006-PRESENTE Uno de los resultados más tangibles del proceso de articulación entre el territorio indígena y la reserva de biosfera es la construcción de un único instrumento de planificación estratégica, que en este caso lleva el nombre de Plan de Manejo y Plan de Vida de Pilón Lajas. Si bien existen una serie de 13 La canalización de recursos públicos es relativa, puesto que si bien son fondos públicos administrados por el SERNAP, éstos son en su mayoría provenientes de la cooperación internacional en especial fondos de la cooperación Holandesa (PASNAPH). 14 SERNAP, 2008. Nuestra Agenda Para el Cambio. La Paz. 64 pp. - 10 - cuestionamientos y debilidades que serán revisadas a mayor profundidad en la sección 3.4, el hecho de lograr un solo documento demuestra el grado de integración entre ambas entidades. Este proceso de construcción conjunta se inició en 2005 y terminó con la propuesta de Plan terminada en 2007. Sin embargo, es todavía corto el tiempo para conocer el verdadero alcance de este proceso. Sin embargo, no está demás destacar el hecho de que la recientemente aprobada Constitución Política del Estado, reconoce el concepto de Gestión Compartida para las áreas protegidas con superposición de territorios indígenas y que el SERNAP abraza la política de gestión compartida desde 2005 aproximadamente. 3. ANÁLISIS DE COYUNTURAS/SITUACIONES 3.1 ESPACIOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE GOBERNANZA: DE LA PARTICIPACIÓN A LA GESTIÓN COMPARTIDA En esta sección se analiza los principales espacios de participación social y de gestión de la RB y TCO Pilón Lajas. Se puede apreciar que este proceso, iniciado en 1992 ha pasado por varias etapas en las cuales los principales actores fueron desarrollando experiencias y capacidades hasta llegar a niveles de gestión compartida muy desarrollados. 3.1.1 LA COADMINISTRACIÓN, MECANISMO DE ADMINISTRACIÓN DELEGADA Desde el inicio de la gestión, en Pilón se aplicaron diversos mecanismos para llevar a cabo la gestión y gobernanza de la Reserva. Cabe destacar que en la década de los 90s en los inicios de la gestión de la mayoría de las áreas protegidas, la doble condición de Territorio Indígena y Área Protegida era completamente nueva y tanto conservacionistas, como representantes indígenas veían a esta figura con cierta desconfianza, mientras que los grupos de colonizadores estaban totalmente en contra del concepto de territorio indígena, puesto que consideraban que era demasiado territorio para tan poca gente15. En ese entonces, los colonizadores, cuyo mayor auge de llegada sucedió a mediados de los 80s eran relativamente nuevos, pero en su proceso de ocupación arrinconaban sistemáticamente a la población indígena de la región. Por otra parte, los madereros, aprovechando el acceso que les permitía la nueva carretera Quiquibey-Yucumo-Rurrenabaque, habían iniciado una explotación desmedida de madera, especialmente la mara y no existían Autoridades capaces de parar este proceso. Al mismo tiempo, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Bolivia, recién inició sus actividades a partir de 1993 con apoyo del proyecto de Conservación de la Biodiversidad del FMAM. Es decir que para 1994-95, periodo de realización de los primeros diagnósticos y del primer Plan de Acción para la Reserva, el SNAP y las capacidades del Estado estaban todavía en pleno proceso de formación y con mínima experiencia. Otra de las serias dificultades para la consolidación del SNAP de ese entonces era la 15 Entrevista a Daniel Robison, 20/11/2011. - 11 - limitada disponibilidad de recursos financieros. El FMAM sólo estaba destinado a siete áreas protegidas del SNAP y Pilón Lajas no estaba en su lista. Para la DNCB, la posibilidad de encontrar socios que pudiesen canalizar recursos financieros hacia las áreas protegidas del SNAP era muy bienvenida. En este contexto se dan los primeros pasos para la gestión de la Reserva16. Luego de que VSF logra pequeños apoyos financieros de la cooperación para la realización de un diagnóstico integral y proponer en coordinación con la DNCB consultas locales, derivan en la propuesta de un Plan Operativo 1995-1996. Este Plan es financiado con recursos limitados proporcionados por la Embajada Británica. Posteriormente, se elabora un proyecto en el marco de un enfoque integral, denominado “Proyecto Integral de Conservación y Desarrollo (PIDC)”17. Este proyecto incluye la gestión de la Reserva como uno de los componentes centrales así como los aspectos de desarrollo productivo sobre todo en las áreas de influencia de la reserva habitadas principalmente por los grupos de colonizadores. Los recursos financieros se obtienen de la Unión Europea. En este caso, el Estado no pone contraparte. Dado las limitaciones del Estado (DNCB) y que la ONG VSF había realizado prácticamente todas las gestiones para lograr los recursos financieros, incluida la elaboración de la propuesta de proyecto, la Cooperación consciente en canalizar los recursos para el PIDC hacia VSF, lo mismo que la DNCB acepta que VSF asuma la administración de la Reserva en el marco de un Convenio de Administración Compartida. Luego de ocho reuniones con amplía participación de diferentes sectores de la población local, la firma de 3 cartas de intención a lo largo de un periodo de negociación de un año, el 6 de febrero de 1996 se firma el Convenio de Administración Compartida. A lo largo de este tiempo se conformó un grupo de trabajo para analizar y discutir los términos del convenio, con representantes del sector colonizador (FECY y FECAR), del sector indígena, del gobierno (DNCB y SSAE) y de VSF. Todos ellos firman el Convenio. La firma del Convenio es el momento culminante de un largo proceso de negociación entre actores con intereses diversos y a veces divergentes. En el Anexo 2, se presentan las principales preocupaciones expresadas por los grupos de actores involucrados en la gestión de la Reserva. Algunas de éstas no fueron tomadas en cuenta al momento de la firma o directamente no fueron consideradas al momento de la implementación de los mecanismos de gobernanza de la Reserva, entre ellos el Comité de Gestión. A partir del segundo año de gestión por parte de VSF, una serie de problemas y crisis institucionales internas, con otras ONGs en la zona y con los actores locales provocó que en mayo de 1998, VSF se 16 Este recuento histórico ha sido tomado en gran parte de: Brugioni, I. 1999. Desarrollo del hombre en armonía con la naturaleza: La Reserva de la Biosfera–Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas (Bolivia). Desafíos entre la teoría y la práctica. Documento de sistematización de experiencia con el apoyo financiero de la Unión Europea (DG1). Documento no publicado. 17 Merlot L. e I. Brugioni. 1995. La Reserva de Biósfera y Territorio Indígena Pilón Lajas en la Amazonia Boliviana: Propuestas para compatibilizar conservación y desarrollo. en: Revista Ruralter, Nr. 13-14, La Paz, Bolivia: Ruralter, 313-334. - 12 - retirara de la administración de la Reserva y quede únicamente como administrador de los recursos de la cooperación y asesor técnico en los proyectos productivos. La Reserva, pasó a una modalidad de administración directa por parte de la DNCB, en la que VSF fungía únicamente de administradora. Brugioni (1999) menciona que entre los elementos que no se tomaron en cuenta y que luego aportaron a la generación de los conflictos fueron: No se incluyó el Gran Consejo Tsimán (GCT) en la firma del convenio marco, entidad matríz de los pueblos Tsimanes. Aparentemente esta organización quería revisar los términos del acuerdo con la CIDOB antes de la firma. El Comité de Gestión fue conformado con la participación del sector colonizador y no se contempló la propuesta de los indígenas para subsanar esta situación, quienes no deseaban que el sector colonizador fuera parte del Comité de Gestión. No se precisaron suficientemente los mecanismos de coordinación entre VSF y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente MDSMA, llegando posteriormente a situaciones de conflictos por falta de claridad de roles. No se precisaron suficientemente los roles de las otras partes (SNAEGG y organizaciones de base), lo cual generó efectivamente un desequilibrio en las responsabilidades y un recargo de obligaciones en VSF. Entre otras causas se puede mencionar: 18 19 El hecho de que una organización no gubernamental, que trabajaba con escasos recursos financieros, pase en pocos meses a manejar un presupuesto de aproximadamente un millón de dólares anuales y afecte intereses tales como de los grupos madereros y otros sectores18. Celos de otras ONGs locales que no lograron los recursos financieros para la gestión de proyectos y/o de la Reserva y en cambio eran subcontratadas por VSF para proyectos específicos. Más aún el hecho de que fuera acusada de biopirata demuestra la vulnerabilidad de las ONGs extranjeras19. Las expectativas generadas durante el proceso participativo para la gestión de la Reserva, así como durante la implementación de proyectos productivos. Varios sectores, en especial de colonizadores cuestionaban la falta de resultados, algo muy difícil de lograr en menos de dos años de gestión20. Entrevista a Daniel Robison, 20/11/2011. Idem. 20 Mariaca, J. 2002. In Between Frontiers of Conservation and Development: Discourse and Practice of an Integrated Conservation and Development Project in the Bolivian Rain Forest. Tesis de Maestría. Universidad de Wageningen. - 13 - 3.1.2 LA COORDINADORA INTERINSTITUCIONAL La coordinadora institucional fue concebida como un mecanismo adicional de participación orientado hacia entidades de la sociedad civil que operaban en la región, en especial ONGs y entidades académicas. La Coordinadora Interinstitucional tenía la misión de promover la coordinación, concurrencia, complementariedad de su accionar para el apoyo efectivo al área protegida. En el caso de la RBTCO Pilón Lajas, la Coordinadora Interinstitucional se convirtió en un espacio para conocer el trabajo de las diferentes instituciones que operaban en la región y para coordinar las acciones con el objetivo de no duplicar esfuerzos. Las reuniones se realizaban cada seis meses o una vez al año para buscar la complementariedad entre las instituciones. Tanto la Dirección de la Reserva como la TCO identificaban las principales demandas, y muchas de éstas eran asumidas por alguna de las instituciones. En el último par de años, el no contar con Director del AP durante casi un año y la inestabilidad de los que estuvieron a cargo, la Interinstitucional dejó de reunirse. En la actualidad se está intentando reactivar este mecanismo de coordinación21. 3.1.3 EL COMITÉ DE GESTIÓN COMO ESPACIO DE PARTICIPACIÓN SOCIAL De acuerdo a la legislación boliviana, el Comité de Gestión es uno de los principales instrumentos para asegurar la participación social y gobernanza de las áreas protegidas. El Comité de Gestión es la instancia de participación, a nivel de cada AP, que incorpora en la gestión de la misma a los pueblos indígenas, comunidades originarias establecidas, gobiernos municipales, gobiernos departamentales y otras entidades públicas, instituciones privadas y organizaciones sociales involucradas. Entre sus funciones y atribuciones está la de definir las políticas de manejo del área, así como la elaboración, ejecución y evaluación del Plan de Manejo y de los Planes Operativos; coadyuvar con la Dirección del Área en la priorización, ejecución y evaluación de los programas, subprogramas, proyectos y actividades a desarrollarse; colaborar eficazmente en la generación de una participación activa a favor del área protegida por parte de la comunidad local; y velar por la integridad territorial y la inviolabilidad del Área Protegida. En el caso de la RB TCO Pilón Lajas, el Comité de Gestión se conformó inicialmente en Rurrenabaque el 13 de abril de 1996. Este Comité de Gestión estuvo conformado por representantes del sector indígena (GCT, CRTM), el sector colono (FECY, FECAR) y Gobierno Nacional (DNCB, SAE), el Coordinador del Proyecto Pilón Lajas y el Coordinador de VSF. Posteriormente, se fueron integrando otros gobiernos municipales con jurisdicción en la Reserva hasta llegar a los 14 miembros. Este Comité tuvo un funcionamiento muy activo hasta enero de 1998, jugando un papel fundamental en el apoyo al Área Protegida durante todo el proceso en contra de las concesiones madereras de El Pino y Bellavista, logrando que la DNCB paralice sus actividades dentro del Área Protegida. Este Comité de Gestión también tuvo una fuerte posición en contra de las acciones ilegales de la ONG Ecobolivia con la construcción de un albergue en la zona del Charque dentro del Área Protegida. Sin embargo, en 1998 21 Entrevista a Juan Carlos Miranda, 18/11/2011. - 14 - este Comité dejó de funcionar debido a la crisis que afectó al área y derivó en la salida de VSF de la gestión de la Reserva22. En 2002 se reconstituyó el Comité de Gestión, esta vez conformado por 1 representante del CRTM; 1 representante de la Prefectura de La Paz; 1 representante de la Prefectura del Beni; 1 representantes de cada municipio (Rurrenabaque, San Borja, Apolo y Palos Blancos); 1 representante del GCT; 3 representantes de las comunidades indígenas de los ríos Quiquibey y Beni; 3 representantes de las comunidades indígenas de la carretera; y 1 representante del SERNAP, siendo notoria la ausencia del sector colonizador. A través de sus reuniones trimestrales el Comité de Gestión participa activamente en todos los procesos de planificación del área protegida. En el año 2004, el Comité de Gestión participó activamente en el proceso de actualización del Plan de la Manejo de la RB TCO Pilón Lajas, aprobándolo en la gestión 2006. Respecto al funcionamiento del Comité de Gestión, el diagnóstico del Plan de Manejo de 2006 indica: “Desde el 2001 este Comité viene funcionando regularmente, ... En términos cuantitativos, la representación indígena en el Comité es adecuado si consideramos el doble estatus del área, pero es necesario asegurar una participación indígena favorecida a través de espacios adicionales al Comité de Gestión. Para asegurar un espacio más adecuado para la participación indígena en la gestión, la dirección del área viene implementando reuniones regulares con la asamblea de corregidores de las comunidades indígenas del Pilón Lajas.” Durante el último par de años, el Comité de Gestión ha tenido una actividad limitada debido a la inestabilidad de la Dirección de la Reserva, sin embargo a pesar de todo es uno de los principales mecanismos de participación y control social con que cuenta el Área Protegida, así como para la concertación de los programas y proyectos que se ejecutan. 3.1.4 AVANCES HACIA LA GESTIÓN COMPARTIDA Desde la gestión 2001 el SERNAP, a través del Director del Área, y el Presidente del CRTM, llevaron adelante la gestión de la RBTCO Pilón Lajas de manera conjunta. Se llamó a este proceso como CoDirección, aunque en realidad no existió un nombre específico. La Co-Dirección consistía en que las principales decisiones y acciones se llevaban a cabo entre el Director de la Reserva y el Presidente del CRTM, la organización titular del territorio indígena. Esta figura de gestión compartida funcionó entre 2006 y 2009 a pesar de no contar con un marco normativo que lo sustente. Juan Carlos Miranda, Director de la RB TCO Pilón Lajas en el periodo que se implementó la Co-Dirección lo resume de la siguiente manera: 22 Brugioni, 1999. - 15 - “En realidad nunca pudimos encontrarle el nombre adecuado, pero la idea era de que tanto el SERNAP, representado por el Director del Área, como el Consejo Regional T’simán Mosetén, a la cabeza de su presidente como organización representativa de la TCO, de manera conjunta puedan liderizar la gestión de la Reserva y de la TCO. Esto ha funcionado de cierta manera al margen de la ley, no hay un marco legal que sustente esto, sin embargo en la práctica aquí en Pilón Lajas durante casi cinco años se ha estado aplicando esta modalidad de trabajo con un respeto absoluto de las competencias que cada uno tiene.” 23 Las motivaciones para generar e implementar este modelo de gestión compartida fueron varias, entre las que podemos mencionar: El reconocimiento del doble estatus entre Reserva y TCO, que se tradujo en la elaboración de un Plan de Manejo que al mismo tiempo es el Plan de Vida de los habitantes indígenas de la Reserva. El Comité de Gestión que aprobó este Plan estaba conformado mayoritariamente por representantes indígenas, lo cual acercaba significativamente los compromisos e intereses de la Reserva con el Territorio Indígena. Al inicio del proceso de saneamiento en 2004, los indígenas empezaron la negociación de los linderos de su territorio en forma directa con los colonizadores y otros que estaban establecidos dentro de la Reserva. Esto dio lugar a problemas con la Reserva que llegaron al extremo de un rompimiento de relaciones y el traslado de las oficinas del CRTM, fuera de las instalaciones de la Reserva. Esto generó un serio debilitamiento de la Reserva e incentivó a que la Reserva genere un ambiente propicio para el restablecimiento de las relaciones. La Co-Dirección fue un mecanismo ideal para lograr el acercamiento y consolidar la alianza entre la Reserva y el Territorio Indígena. Por su parte y a una escala general del SNAP, durante la gestión 2007, la Unidad Central del SERNAP inició un largo proceso para definir la nueva política de participación del SNAP, justamente basada en la gestión compartida. De esta manera, surge una propuesta de Decreto Supremo que presenta el nuevo modelo denominado “Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida (GTRC)”. Según este documento, la GTRC es la modalidad de gestión pública reconocida por el Estado que armoniza la gestión de las organizaciones de pueblos indígena originario campesinos con derechos territoriales en las áreas protegidas y sus zonas de amortiguación externa con la gestión del Estado, para la toma de decisiones político estratégicas en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), a través de mecanismos compartidos y en condiciones de paridad. Esta propuesta de Decreto Supremo proponía la creación de Consejos de Área Protegida que tenía como principal función la de definir las políticas de gestión del AP. La principal diferencia entre la propuesta de GTRC del SERNAP, con la modalidad de Co-Dirección que se llevaba adelante en la RBTCO Pilón Lajas, era que en esta última no sólo se compartían las decisiones sino que también se las ejecutaban de manera conjunta. En algunos casos el CRTM fue canalizador de recursos para algunos proyectos24. Por otra parte, un tema con el cual no estaba de acuerdo el CRTM 23 Entrevista a Juan Carlos Miranda, 18/11/2011. 24 Idem. - 16 - con la propuesta del SERNAP era el incluir en la GTRC a organizaciones que se encuentran en las zonas de amortiguación externa, justamente porque rompería con la lógica de gestionar el territorio donde existe sobreposición entre TCO y Área Protegida. En cambio, la GTRC proponía un mecanismo de cogestión en el nivel estratégico de toma de decisiones, dejando los aspectos operativos a una instancia que es la Dirección del área protegida. Cabe mencionar que la propuesta de GTRC no fue aprobada, por lo que todavía no existe un marco normativo para la implementación de la gestión compartida. Es indudable la necesidad de contar con esta norma, considerando que en muchas áreas protegidas, como la RBTCO Pilón Lajas, la gestión compartida se dio de facto, generando importantes avances en los niveles de gobernanza de los pueblos indígenas. Esto se evidencia cuando Pilón Lajas se queda casi un año sin Director y el CRTM se convierte en el protagonista, permitiendo dar continuidad a la gestión del AP y los diferentes proyectos que se realizaban25. En la actualidad se continúa realizando la planificación, coordinación y control de manera conjunta entre la nueva Dirección del Área Protegida y el CRTM. Sin embargo, es evidente la necesidad de contar con un Convenio marco de gestión compartida26 entre ambas partes que permita definir los alcances, especificando atribuciones y responsabilidades para cada instancia. Para consolidar la gobernanza de los pueblos indígenas es muy importante seguir avanzando en la consolidación de la gestión compartida. Se debe reanalizar el diseño institucional para afrontar la gestión compartida, buscando priorizar la participación en las definiciones estratégicas que hacen a la gestión integral del Área Protegida, antes que las acciones más operativas. Otro tema de análisis para la misma propuesta del GTRC es discutir la co existencia de Comités de Gestión y Consejos de Área Protegida. Se debe reconocer que muchos actores quedan fuera de la gestión con la figura de los Consejos, pudiendo ser el Comité de Gestión el que aglutine no solo aquellas representaciones de organizaciones con derechos territoriales en el AP. Obviamente las funciones y atribuciones deberían estar claramente diferenciadas. 3.1.5 LECCIONES Y REFLEXIO NES Esta sección intenta rescatar los principales puntos que permiten una reflexión y consideración para el análisis de la relación área protegida y territorio indígena. Respecto a la participación indígena en los inicios de la gestión de la Reserva Desde el inicio de la gestión, diversos actores e intereses han guiado la orientación de la Reserva y sus proyectos. Sin embargo, es interesante notar que muchas de las acciones que derivaron en la articulación y superposición de territorio indígena y área protegida fueron promovidas desde coyunturas 25 Entrevista a Juan Carlos Miranda, 18/11/2011. 26 Entrevista a Edwin Miro (Jefe de la Unidad de Medio Ambiente, Desarrollo Sostenible y Cambio Climático del Gobierno Municipal de Rurrenabaque. Ex Director del CRTM), 20/11/2011. - 17 - de escala nacional. En el caso de Pilón Lajas, la Marcha por el Territorio y la Dignidad en 1990, iniciada por indígenas del TIPNIS y el arranque del Sistema Nacional de Áreas Protegidas en 1993 abonaron el terreno para que ONGs, activistas ambientalistas, autoridades indígenas entre otros lograran establecer la gestión de la Reserva. En la sección 3.1.1 se aprecia que los indígenas fueron un actor más del colectivo que negoció el Convenio de Coadministración, no necesariamente entre los más importantes. Prueba de ello son los testimonios de que no se hicieron caso a las preocupaciones indígenas de excluir al sector colonizador de los procesos de toma de decisiones incluido el Comité de Gestión, y la no inclusión del GCT en la firma del Convenio. Esto pudo haber coadyuvado a la salida de VSF de la administración de la Reserva. El Comité de Gestión y la representación indígena Respecto al Comité de Gestión, vemos que el primer Comité de 1996 integraba a todos los actores locales incluido el sector colonizador, mientras que en el Comité de 2001 este sector queda excluido. El Plan de Manejo indica que la representación indígena es adecuada considerando el doble estatus de la Reserva. Sin embargo, a partir de la entrega del nuevo título resultado del saneamiento (ver sección 3.2), la Reserva ya no es exclusivamente de propiedad de los indígenas sino que es compartida con una serie de otros actores, donde se incluye a los colonizadores. Esto implica una reconsideración de la conformación del Comité de Gestión y de las fuerzas e intereses que se juegan. La importante representación del sector colonizador en el primer Comité de Gestión puede deberse a varias razones, entre ellas: que a inicios de los 90s el sector colonizador estaba mejor organizado que los indígenas y las ONGs (VSF, CESA, CEATA, entre otras) presentes en la zona y que promovieron acciones para impulsar el establecimiento de la Reserva cumplían funciones de asistencia técnica a este sector. No es de extrañar que el proyecto que permitió el arranque de la gestión de la Reserva estuviera en la lógica de los Proyectos Integrados de Conservación y Desarrollo – PICD. Reflexiones sobre la Co-Gestión y/o Co-Dirección La Cogestión, puede entenderse como uno de los niveles más altos de la participación social, puesto que no sólo se habla de participación en la toma de decisiones, pero también en la responsabilidad que ello implica. Experiencia desarrollada por la RB TCO Pilón Lajas parte ha permitido alimentar en gran medida los enfoques de participación social que el SERNAP ha impulsado en los últimos años. Sin embargo el modelo generado por la RB TCO Pilón Lajas difiere del modelo planteado por el SERNAP en un aspecto fundamental, que es el nivel sobre el cuál se toman las decisiones y se realizan las operaciones. En el caso de la experiencia de Co-Dirección de la Reserva, se puede afirmar que el enfoque ha funcionado sobre todo debido al interés y voluntad de los directos involucrados (Dirección de la Reserva y representantes del CRTM) puesto que funcionó a pesar de no existir un marco legal. Actualmente este mecanismo está un tanto paralizado debido a la inestabilidad de la Dirección de la Reserva, aunque se espera que éste se retome. Sin embargo, si pensamos en generalizar este enfoque o si cambiaran las personas (como fue el caso en Pilón Lajas) el modelo puede debilitarse y eventualmente caer. - 18 - Otro aspecto que debe tomarse en cuenta es la distribución de responsabilidades, puesto que si en el nivel operativo existe una doble cabeza (la Dirección del AP y la Dirección de los pueblos indígenas) el marco legal que los respalda para realizar cierto tipo de acciones no es el suficiente y difícilmente cambiará en el corto y mediano plazo. Esto por ejemplo en lo que respecta a las acciones de protección donde puede ser necesario el decomiso de equipos, detención de personas entre otros, donde únicamente ciertos funcionarios públicos tienen potestad para ello, y no así los habitantes de una TCO. Habría que reflexionar aún más el nivel en el que es más recomendable realizar la participación de los pueblos indígenas en la gestión de la Reserva. El proyecto de Decreto presentado por el SERNAP da pautas muy interesantes, sólo que éstas no fueron aprobadas. 3.2 POTENCIAL ALIANZA TI-AP: PROCESO DE TITULACIÓN En 1975 Pilón Lajas es propuesto como Parque Nacional en el marco de la Ley de vida silvestre, parques nacionales, caza y pesca27 con una superficie de 280 000 ha. Dos años más tarde, el programa Hombre y Biosfera (MAB) de la UNESCO le otorga la categoría de Reserva de la Biosfera. A pesar de estas iniciativas, la creación de la reserva no da lugar a ninguna actividad de conservación particular. En 1992, quince años más tarde, la declaración de la UNESCO es homologada por el gobierno boliviano y la Reserva es además declarada Territorio Indígena (TI) sobre una superficie de 400 000 ha28. Esta titulación está ligada a las movilizaciones indígenas de los años 89 y 90 (Primera Marcha Indígena por el Territorio y la Dignidad), al igual que a la ola conservacionista que comenzaba en ese entonces. Algunos años más tarde, en 1997, en el marco de la Ley de reforma agraria nacional29, la categoría de TI es remplazada por la de Tierra Comunitaria de Origen (TCO)30. Según el Plan de Manejo y Plan de Vida del Área Protegida y TCO, la Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas recibió el título ejecutorial No. TCO-NAL 000003 (trámite Nº TCO-0803-00003) el 27 de abril de 1997 por una superficie de 396.264 ha a favor del Consejo Regional T’simane Mosetenes – Pilón Lajas, en consideración del Decreto Supremo 23110 y de la Resolución de titulación R-TIT-00-000003 de 11 de abril de 1997, dando propiedad colectiva sobre el área otorgada por dotación. Este título reconoce la compatibilidad entre área protegida y TCO (Artículo 44 de la Ley 1715), pero sujeta a los indígenas, propietarios de la TCO, al fiel y estricto cumplimiento del régimen legal especial del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, a la jurisdicción de la autoridad competente (SERNAP), a las limitaciones de uso que el área establezca y a sus planes de manejo. Además la superficie otorgada en ese entonces quedó sujeta a modificación o confirmación de acuerdo a los resultados del saneamiento de tierras comunitaria de origen en el marco de la Ley INRA e indica que dicha modificación no afectará la superficie del área 27 Decreto Ley Nº 12301 de 1975. 28 Mediante el Decreto Supremo 23110 de 9 de abril de 1992. 29 Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996 modificada por la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, denominada Ley de reconducción comunitaria de la reforma agraria. 30 Plan de Manejo Plan de Vida de la RB y TCO Pilón Lajas. SERNAP, WCS. 2007. La Paz. - 19 - protegida31. Durante el saneamiento de la Resera y posterior titulación de la TCO, estos límites fueron efectivamente modificados como se describe a continuación. El saneamiento de tierras se inició recién a fines del 2002, más de cinco años después de la titulación y más de diez años después de haberse reconocido la Reserva de la Biosfera Pilón Lajas dentro de los límites de la TCO del mismo nombre32. El proceso de saneamiento se inicia con pericias de campo y construcción de acuerdos con Colonizadores. El año 2007 el INRA emite la Resolución de Área Saneada a la TCO Pilón Lajas y el 14 de enero de 2008 se emite el nuevo Título Ejecutorial TCO-NAL-000185, por una superficie de 346.126 ha a favor del Consejo Regional T’simane Mosetenes – Pilón Lajas por dotación, el mismo que se entrega al CRTM en Julio 2008. Las Pericias de Campo fueron ejecutadas bajo la modalidad de SAN-TCO. Este proceso se vio afectado por la demanda de un área aproximadamente de 30.000 hectáreas en el sur de la Reserva que han sido excluidas del saneamiento de la TCO por el INRA, debido a convenios que realizó el representante de tierras del Concejo Regional de T’simane Mosetene con estas familias33. Al considerar nuevamente este tema se reiniciará el proceso para realizar un nuevo mensuramiento que incluya el saneamiento de esta área excluida. También cabe mencionar que por acuerdos realizados entre dirigentes indígenas y colonos, al finalizar el saneamiento se reconocerá el establecimiento legal de colonos dentro la TCO34, todo ello también en concordancia al Artículo Quinto del D.S. 23110 que dice “Se prohíbe la otorgación de nuevas área de Colonización, Agraria, Forestal, Minera y Petrolera garantizándose sin embargo los asentamientos de colonos, campesinos y propiedades agrarias, así como también las concesiones forestales, mineras y petroleras establecidas legalmente con anterioridad al presente Decreto Supremo, las mismas que estarán sujetas a reglamentación especial”. La necesidad e importancia por viabilizar el proceso de saneamiento y lograr contar con el título ejecutorial que dé seguridad jurídica sobre el territorio a las comunidades del CRTM, ha sido el factor que ha promovido que se excluya del saneamiento una importante superficie al sur y se concerte el reconocimiento de áreas a favor de los colonizadores, cuya población es mucho mayor a la indígena (1500 vs. 6500, aproximadamente). Esta incertidumbre se refleja en el siguiente fragmento extractado de la Estrategia de Gestión de Tierras del SERNAP-BIAP, elaborada en 200635 y que dice: 31 Título ejecutorial de Tierras Comunitarias de Origen TCO-NAL 000003 de 25 de abril de 1997. 32 Estrategia de Gestión de Tierras. SERNAP, Programa BIAP. Tomo II, Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas, 2006. La Paz. 33 Estrategia de Gestión de Tierras. SERNAP, Programa BIAP. Tomo II, Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas, 2006. La Paz. 34 Idem. 35 Idem. - 20 - “En la actualidad debido a la vinculación con el mercado e interacción con otros actores internos como colonos, dentro de los límites originales de la TCO y en el área de influencia existen varios tipos de tenencia que no necesariamente son compatibles con la propiedad colectiva. En algunas comunidades del río Beni la tenencia de inmigración colla, y la consecuente implementación de sistemas agrícolas expansivos e intensivos están produciendo conflictos internos de tenencia de tierra, en comunidades como Sani. En la zona sur-este de la Reserva existen varios problemas de tenencia de tierras, que se vienen acentuando a medida que los colonos se internan más a los límites de la Reserva. Además debido a la falta de saneamiento de tierras y problemas sociales en el país, es que en 2004 personas pertenecientes al Movimiento Sin Tierra (MST) incursionaron dentro de la Reserva, llegando a asentarse en zonas aledañas a Laguna Azul. Este conflicto fue resuelto debido a la organización y unión de los indígenas demandantes de la TCO Pilón Lajas, que lograron expulsar a los colonizadores fuera de la Reserva. Por estos motivos y otros actualmente en Pilón Lajas no cabe duda que la demanda de TCO es una de las mayores preocupaciones de los dirigentes indígenas y de las comunidades demandantes del área. La seguridad de la tenencia de tierra a partir del saneamiento y titulación de la TCO será de suma importancia para las comunidades, particularmente porque resolverá conflictos de tenencia con otros actores como los colonos” 3.2.1 LECCIONES, REFLEXIONES Y CONSECUENCIAS DEL SANEAMIENTO Y TITULACIÓN Inicialmente, el territorio de la Reserva de la Biosfera y de la Tierra Comunitaria de Origen coincidían plenamente, tal cual lo expresa el Decreto Supremo de Creación y el Primer Título Ejecutorial Otorgado a favor del CRTM. Con el proceso de saneamiento en el marco de la Ley INRA se fueron reconociendo asentamientos previos y el CRTM se vio forzado a lograr acuerdos que permitan avanzar el proceso de saneamiento y la titulación, que finalmente se logró conseguir en enero de 2008. El recorte en la superficie de la TCO (originalmente de 400.000 según el DS de creación, 396.264ha según el primer título ejecutorial otorgado sujeto a saneamiento y 346.126 ha según el título ejecutorial otorgado como producto del saneamiento) no ha implicado un recorte de los límites de la Reserva de la Biosfera, en sujeción a lo especificado en el primer título ejecutorial otorgado que dice que la superficie otorgada sujeta a modificación o confirmación de acuerdo a los resultados del saneamiento de tierras comunitaria de origen en el marco de la Ley INRA no afectará la superficie del área protegida36. Sin duda esta situación genera cierta incertidumbre y debilita la posición de la Reserva en el marco de la doble categoría de Pilón Lajas (área protegida y territorio indígena), factor que ha promovido la construcción paulatina de un modelo legítimo de gestión compartida entre el CRTM y la administración de la Reserva, que les ha permitido contrarrestar amenazas como la explotación maderera, la presencia 36 Título ejecutorial de Tierras Comunitarias de Origen TCO-NAL 000003 de 25 de abril de 1997. - 21 - ilegal de instituciones que afectaban la gestión (Eco-Bolivia), la incursión de colonizadores y del movimiento sin tierra, entre otras. La incertidumbre está vinculada sobre todo a la situación de los actores no indígenas (colonos, madereros) cuyos derechos han sido ratificados por el proceso de saneamiento, excluidos de la TCO pero no del área protegida. A partir de lo anterior surgen las preguntas: ¿En qué forma participan estos nuevos actores en los procesos de gestión compartida? ¿Qué alternativas existen ante esta situación? Nos atrevemos a proponer tres escenarios: 1. Se redefinen los límites del área protegida en concordancia con los límites actuales de la TCO y se continúa con un proceso de gestión compartida entre el SERNAP y el CRTM para un área de doble condición (área protegida y territorio indígena). 2. Se reconoce como actores legítimos del AP a los colonos y otros que han adquirido derechos legales sobre la jurisdicción de la misma como producto del saneamiento y se los incluye como actores dentro del proceso de participación e incluso de la gestión compartida. Posiblemente exigiendo que estos actores con derechos dentro de la Reserva se adecuen/sometan a la normativa del AP, tal cual expresamente indica el título ejecutorial otorgado al CRTM, por ejemplo. 3. Seguir como hasta ahora, negando la presencia y derechos legales de estos actores, con la posibilidad de que esto genere un escenario de conflicto que pueda poner en peligro la sostenibilidad del área protegida y del propio territorio indígena. 3.3 PLAN DE MANEJO – PLAN DE VIDA Para los pueblos indígenas del Pilón Lajas el uso y aprovechamiento de los recursos naturales es un componente fundamental de sus estrategias de vida, que requiere el acceso a estos recursos y grandes espacios para su manejo adecuado. La recolección de frutos silvestres y especies forestales no maderables juegan un rol importante, tanto en la dieta alimenticia como en los ingresos económicos de cada familia. De igual manera, uno de los principales medios de subsistencia y fuente de proteínas para estas comunidades es la carne de monte y la pesca. Por lo tanto, el manejo del territorio es el fundamento para el desarrollo de estos pueblos. Por otra parte, la Reserva de la Biosfera tiene como fin la conservación de la diversidad natural y cultural del territorio, así como la contribución a mejorar las condiciones de vida de los pueblos que habitan este territorio. Al ser un área de doble categoría, la Dirección del Área Protegida y la TCO determinaron estructurar un único documento que se constituya en el instrumento guía de la gestión integral del territorio. En este sentido, el Plan de Manejo y Plan de Vida de la Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen (RB-TCO) Pilón Lajas es el resultado del trabajo coordinado y de largo aliento realizado por el CRTM y el SERNAP a través de la Dirección de la Reserva y se constituye en un instrumento de gestión con objetivos de desarrollo y una visión de futuro para el territorio a mediano y largo plazo. El Plan de Manejo y Plan de Vida está orientado fundamentalmente a mejorar la calidad de vida de las - 22 - comunidades indígenas de esa zona y a conservar de manera sustentable la diversidad biológica existente en ella, respondiendo de esta manera a los objetivos y políticas del SNAP. Se debe reconocer que esta es la primera experiencia en el SNAP donde se hace el esfuerzo de incluir en un solo instrumento las expectativas del área protegida y del territorio indígena. El documento resalta que el Plan es uno de los resultados de la “gestión compartida” del área protegida entre el CRTM y el SERNAP y se constituye en un proceso que se ha ido gestando desde años atrás a partir del reconocimiento de los derechos del pueblo indígena sobre su territorio, lo que actualmente está establecido en la “Constitución Política del Estado”. Edwin Miro, entonces Presidente del CRTM recuerda37: …al principio como que no entablábamos bien con la misma área protegida porque la Reserva tenía su Plan de Manejo, nosotros como organización quisimos hacer un Plan Estratégico para el CRTM. Eso ha sido por el año 2002. En 2003 hicimos todo el proceso de saneamiento, tuvimos bastantes problemas con los colonizadores, nos llevó bastante tiempo, hacia fines del 2003 tuvimos la culminación de todo el proceso de saneamiento y eso nos lleva hasta el 2008 que recién nos entregan el nuevo título. Entonces, todo eso se trabajó con el Plan Estratégico , aparte tuvimos el Plan de Manejo... La actualización la hace WCS y estaban sólo trabanjando para el Plan de Manejo del área protegida. Entonces ahí nosotros como organización empezamos a discutir con ellos hasta tener que paralizar todo el trabajo, un problema con la Reserva para que se haga sólo un instrumento de gestión porque no se podía trabajar de manera separada estando en el mismo espacio territorial. Entonces al fin nos entendieron, el Plan Estratégico tuvo que fusionarse con el Plan de Manejo y felizmente ha salido un documento bastante excelente donde justamente está fusionado lo que es la parte social de las comunidades y lo que es el tema de conservación. El inicio del proceso de elaboración del instrumento fue durante la gestión 2004 y concluyó el 2006. La Asamblea de corregidores y comité de gestión del Área Protegida aprobaron el documento el 2007 para ser presentado posteriormente al SERNAP. El SERNAP elaboró el informe técnico correspondiente para derivarlo al Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Este documento fue aprobado oficialmente mediante Resolución Ministerial Nº332 del 31 de noviembre de 2008. Cabe resaltar que la Autoridad Ambiental Nacional Competente tiene las atribuciones de aprobar Planes de Manejo de áreas protegidas y no así Planes de Gestión Territorial Indígena. La visión expresada en el documento indica que “la RB-TCO Pilón Lajas se encuentra consolidada como Área Protegida y Tierra Comunitaria de Origen y como modelo de desarrollo sostenible; es cogestionada por el SERNAP y las comunidades indígenas de manera coordinada y articulada con instancias locales, regionales, nacionales e internacionales. Su gestión integral participativa genera beneficios económicos, sociales, ambientales y mejores condiciones de desarrollo humano en la población local, en el marco de la equidad y la valoración de la diversidad cultural y el medio ambiente. Las autoridades y población local en general respetan y hacen respetar su integridad, y cuentan con las capacidades necesarias para 37 Edwin Miro, entrevista 19/11/2011. - 23 - asumir compromisos y acciones concretas que contribuyen a la viabilidad y sostenibilidad del área a largo plazo”. En el marco del presente análisis aquellos objetivos del Plan que buscan la articulación entre el Área Protegida y la TCO son: Generar las condiciones para la cogestión a través de acuerdos claros entre el CRTM y el Estado, y la creación de capacidades del CRTM; Lograr una gestión integral y eficiente del área a través de la generación y fortalecimiento de capacidades; Consolidar y proteger los derechos territoriales de las comunidades indígenas, los límites de la RB-TCO y la conservación integral de sus valores de conservación ambiental y cultural; Promover un desarrollo económico basado en el manejo sostenible de los recursos naturales y el ecoturismo; Coadyuvar a mejorar los niveles de desarrollo humano de la población local, a través de la coordinación institucional para el mejoramiento de la calidad y el acceso a servicios sociales. Si bien los objetivos promueven una estrecha interacción entre la gestión del área protegida con la del territorio indígena, en la práctica el documento refleja principalmente los intereses de un Plan de Manejo más que de un Plan de Vida ya que las acciones de protección y gestión de la Reserva destacan por sobre los elementos culturales, educativos y de salud que hacen a los intereses de la población indígena. Esto se aprecia en el documento donde los Programas y Subprogramas planteados son los que tradicionalmente se presentan en un Plan de Manejo de un área protegida clásica como ser los Programas de Administración y Gestión; Protección de la Biodiversidad; Desarrollo y Manejo Sostenible de los Recursos Naturales; de Turismo; de Monitoreo e Investigación; de Educación Ambiental y Comunicación; de Fortalecimiento de la Equidad, Co-gestión e Integración Regional. Solamente este último Programa incluye un subprograma vinculado a la gestión participativa y fortalecimiento organizacional del CRTM, mientras que los componentes de desarrollo cultural, educación y salud son marginales. Esto se evidencia además con las limitadas propuestas para el desarrollo de los elementos culturales e intereses de desarrollo del pueblo indígena. Esta percepción es refrendada por Edwin Miro, que menciona38: Para nosotros como dirigentes obviamente que hay que constante ir revisando y eso hace que ha Lo que pasa todavía hay que ajustar e implementar todo el tema social de manera mucho más fuerte, porque por ejemplo no hay un área de educación, no se describe de manera más abierta el tema de salud, cómo se debería hacer, si bien hay todo el tema ambiental, turismo, fortalecimiento a la organización, el tema de cogestión, pero no se habla de manera abierta el tema de educación, cómo se quiere la educación de 38 Idem. - 24 - los niños de las comunidades, el tema de salud cómo se lo va implementar, falta todas esas cosas, inclusive el tema de saberes que el pueblo mismo de los T’simanes tiene, entonces todas esas cosas hay que ponerlas ahí para que las comunidades puedan aprovechar este instrumento de gestión de mucho mejor manera. 3.3.1 LECCIONES Y REFLEXIO NES Es fundamental analizar el alcance del instrumento ya que las concepciones de un Plan de Manejo y un Plan de Vida son diferentes. Por una parte, el Plan de Manejo tiene como eje prioritario la conservación de la diversidad biológica y cultural, donde las otras acciones propuestas coadyuvan a este objetivo principal. Por otra parte, la esencia del Plan de Vida es el desarrollo de la población indígena a partir de la gestión integral del territorio, donde la conservación es considerada como un instrumento para el desarrollo. En este proceso de compatibilización ha prevalecido el Plan de Manejo como eje de la propuesta, mientras que la visión de desarrollo de los pueblos indígenas ha quedado en un segundo plano. Esa percepción es respaldada por Edwin Miro, quien fue Presidente del CRTM cuando se elaboró el Plan. Sumado a lo anterior, hace mención a la no aprobación de la propuesta del Decreto Supremo para la gestión territorial con responsabilidad compartida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, elaborado por el SERNAP. Esto es importante ya que la esencia de vinculación entre la gestión del área protegida y el territorio indígena es a partir de la gestión compartida, la cual si bien es reconocida en la Constitución Política del Estado no está reglamentada para su implementación. Adicionalmente, se debe tomar en cuenta que la superficie ya no se sobrepone en un 100% entre área protegida y territorio indígena, producto del proceso de saneamiento y titulación. Por lo tanto, se debe tener presente que al ser un instrumento de gestión territorial, la delimitación espacial es fundamental. En este sentido, el Área Protegida estaría regida por el Plan de Manejo, abarcando una superficie mayor que la TCO, cuyo instrumento base de gestión es el Plan de Vida. El Plan de Manejo de un Área Protegida tiene la obligación de incluir a todos los actores locales con derechos territoriales reconocidos, para resolverlo quedan dos alternativas: 1. Se reconsiderar la estructura del documento para poder mantener la concepción de tener un solo documento que sea Plan de Manejo y Plan de Vida, o; 2. Trabajar en dos documentos que deben compatilizarse ya que de todas maneras el área de sobreposición llega al 85%. - 25 - 4. CONCLUSIONES 4.1 RESPECTO A LA GOBERNANZA EXTERNA 4.1.1 NORMATIVA E INSTRUMENTOS ADMINISTRATIVOS En varias secciones del informe se menciona la falta de un marco legal adecuado que respalde la gestión compartida en el caso de áreas protegidas de doble condición. La propuesta de Decreto que fue propuesta por las organizaciones sociales y su elaboración facilitada por el SERNAP no ha sido aprobada y tampoco existen indicios de que la misma sea reconsiderada por el Gobierno Nacional en el corto plazo. Áreas protegidas como Pilón Lajas o el Isiboro Sécure muy probablemente deberán continuar trabajando en el marco de sus propios modelos, con la inseguridad de un respaldo legal a su accionar. Respecto al Plan de Manejo y Plan de Vida de Pilón Lajas, esta es la primera y única experiencia en Bolivia en que un instrumento de planificación estratégico contempla los intereses de ambas partes, la Reserva de la Biosfera y el Territorio Indígena. Sin embargo, el documento tiene un sesgo hacia la el ámbito de la conservación, lo cual no pasa desapercibido entre los dirigentes indígenas. Por otra parte, el reciente saneamiento y nueva titulación del territorio indígena resulta en la incorporación de nuevos actores no indígenas como habitantes legales y legítimos dentro de la Reserva. Cabe entonces reflexionar sobre lo siguiente: La factibilidad de lograr un documento que refleje tanto en la concepción como en la factibilidad de aplicación los intereses y necesidades tanto de la Reserva de la Biosfera como del Territorio indígena. Tener dos documentos compatibilizados, y que responden plenamente a los intereses de sus correspondientes actores. Esto además cada actor ayuda a resolver la situación de nuevos actores legítimos dentro de la reserva pero que no forman parte del territorio indígena. 4.1.2 INTERESES DE ACTORES (ALIADOS – OPOSITORES) Se aprecia que desde el inicio de la gestión de Pilón Lajas, la alianza entre área protegida y territorio indígena ha generado buenos resultados para ambas partes, donde se destaca la expulsión de empresas madereras, la defensa ante asentamientos ilegales, entre otros. No obstante esta relación ha tenido momentos de crisis y alejamientos. Un aspecto fundamental para asegurar la estabilidad en la relación AP-TI es la continuidad y estabilidad de la dirección de la Reserva ya que se ha visto tanto en la experiencia de los años 90s como en la década pasada, que es en este lado, del sector público donde la inestabilidad es más fuerte. Por otra parte, no se debe asumir el hecho de que los intereses del área protegida son compatibles con los de los pueblos indígenas. En el caso de Pilón Lajas, probablemente los puntos de mayor convergencia son en relación a las amenazas comunes a ambos, sin embargo, los habitantes - 26 - indígenas de la RB-TCO Pilón Lajas también esperan procesos de desarrollo social y cultural al igual que desarrollo económico, algo que la Reserva de Biosfera tiene limitaciones para proveer incluso a pesar de su categoría (ver Anexo 2, y sección 3.3). Un aspecto a ser tomado en cuenta es que sólo en situaciones ideales se puede pensar en que el territorio de un área protegida se superpone en 100% al área del territorio indígena. Esta situación facilitaría en gran medida los mecanismos de articulación y de encontrar visiones comunes. En el caso de Pilón Lajas, esa situación existió hasta 2008 cuando fue entregado el nuevo título de la TCO en la que se recortaba una extensión significativa donde existen habitantes otros que pueblos indígenas. En estos casos, la gestión del área protegida deberá considerar a todos los actores y negociar con cada uno sus diversas necesidades y tomar en consideración sus respectivos intereses. 4.1.3 OPORTUNIDADES Y PROPUESTAS PARA LA GESTIÓN COMPARTIDA Es urgente la aprobación de una norma que determine la forma de implementar la gestión compartida, que ya está reconocida en la Constitución Política del Estado. De la misma manera, es importante que se promueva un Convenio específico entre el SERNAP y el CRTM para consolidar el modelo de gestión compartida. Considerando que no hay una norma marco, el SERNAP ha estado trabajando en utilizar los Convenios de Co Administración para iniciar la implementación de algunos componentes de la Gestión Compartida. No obstante esta alternativa tiene serias limitantes todavía. Es prioritario que los modelos de gestión compartida consideren seriamente el análisis del nivel en el que se toman decisiones y se aplican las acciones. Para la población indígena, es probablemente más importante estar en ubicados en el nivel estratégico de toma de decisiones de su territorio. La participación en los niveles operativos también puede ser interesante, sin embargo se debe considerar las competencias que por ley corresponden a los funcionarios públicos de las áreas protegidas (Ver sección 3.1.5 Reflexiones sobre la Co-Gestión y/o Co-Dirección) 4.2 RESPECTO A LA GOBERNANZA INTERNA Considerando que la gobernanza interna puede está directamente vinculada a las capacidades y nivel de organización de los pueblos indígenas, podemos menciona las siguientes conclusiones: La debilidad institucional y la falta de capacidades humanas, financieras, organizativas en general permiten que otros actores, algunos con sus propios intereses, otros con intereses compatibles, asuman el papel y/o funciones que correspondían a un grupo social o entidad. Esto se evidencia al inicio de la gestión de la RB-TCO Pilón Lajas en que ni el Estado, ni la población indígena se encuentra en condiciones de llevar a cabo un proceso de gestión participativa de la Reserva. Este espacio fue entonces encargado (mediante Convenio) a una ONG que estableció las bases para la gestión de la Reserva. Sin embargo, en corto tiempo surgieron serios problemas que resultaron en la salida de la ONG de su papel de administrador. Posteriormente es el Estado a través de la Dirección de la Reserva que - 27 - asume la responsabilidad, y poco a poco se van incorporando los mecanismos que permiten una mayor y más efectiva participación de la población indígena, hasta llegar a un modelo de gestión compartida único en Bolivia. En todas estas etapas, la participación indígena estuvo presente, la diferencia fue el tipo o grado de participación. En un inicio, ésta fue pasiva y de consulta, donde se informaba y se consultaba a los actores (etapa de diagnóstico), luego participaron en tomando parte en los proyectos, siendo contratados como personal del área (etapa de la gestión con la ONG, y al inicio de la gestión con el Estado) y finalmente se tuvo una participación interactiva (etapa de la Co-Dirección) – Ver (tipología de la participación de Pimbert y Pretty 39). Todas estas etapas de participación sucedieron gradualmente en la medida que la organización social de los grupos indígenas y las condiciones lo fueron permitiendo, hasta llegar a modelos de participación de un alto nivel de complejidad y responsabilidad. Es difícil concebir la participación indígena en los procesos de gestión sin haber atravesado por cada una de dichas etapas, en las que los conflictos, problemas y desatinos generaron la experiencia y aprendizaje que les llevó al desarrollo de nuevos modelos participativos. Los costos son altos, en especial el tiempo invertido, que en el caso de Pilón Lajas fácilmente superan los 15 años. Pimbert, MP. and Pretty, JN. 1995. Parks, People and Professionals: Putting ‘Participation’ into Protected Area Management. UNRISD Discussion Paper 57. United Nations Research Institute for Social Development, Ginebra. 39 - 28 - 5. ANEXOS 5.1 MARCO LEGAL Y POLÍTICO EN BOLIVIA PARA LA GESTIÓN DE APS Y TIS A continuación se rescatan un resumen de los principales artículos de normas y políticas referidas a gestión de áreas protegidas y gestión territorial indígena: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (2009) Artículo 9. Fines y funciones esenciales del Estado (6.) Promover y garantizar () la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras. Artículo 30. II. Derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre ellos (10.) A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas. Artículo 33. Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado (). Artículo 34. Cualquier persona, () está facultada para ejercitar las acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente (). Artículo 98. I. Diversidad cultural base del Estado Plurinacional Comunitario. III. Responsabilidad del Estado preservar, desarrollar, proteger y difundir las culturas existentes. Artículo 99. III. Riqueza natural, arqueológica, paleontológica, (...) patrimonio cultural de Bolivia. Artículo 108. Deberes de la población: (15) Proteger y defender los recursos naturales y contribuir a su uso sostenible. Artículo 208. () deber para los bolivianos y bolivianas, resguardar, defender y proteger el patrimonio natural. Artículo 241. I. La sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas. Artículo 298. Competencias del nivel central del Estado I. Privativas (20) Política general de Biodiversidad y Medio Ambiente. II. Exclusivas: (5) Régimen general de recursos hídricos y sus servicios. (6) Régimen general de biodiversidad y medio ambiente. (19) Áreas protegidas bajo responsabilidad del nivel central del Estado. Artículo 298. I. Competencias del nivel central del Estado. Privativas: (17) Política general sobre tierras y territorios (...). II. Exclusivas: (33) Políticas de planificación y ordenamiento territorial. Artículo 299. II. Competencias nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas. Concurrentes: (1) Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre y control de la contaminación ambiental. Artículo 300. I. Competencias gobiernos departamentales autónomos. Exclusivas: (18) Promoción y conservación del patrimonio natural departamental. (19) Promoción y conservación de cultura, patrimonio cultural, (…), arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible departamentaArtículo 302. I. Competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos: (11) Áreas protegidas municipales (...). - 29 - Artículo 304. I. Competencias autonomías indígena originario campesinas. Exclusivas: (2) Definición y gestión de formas propias de desarrollo económico, social, político, organizativo y cultural. (4) Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos. (7) Administración y preservación de áreas protegidas en su jurisdicción.(10) Patrimonio cultural, tangible e intangible. Resguardo, fomento y promoción de sus culturas, arte, identidad, centros arqueológicos, lugares religiosos, culturales y museos. (22) Preservación del hábitat y el paisaje.II. Competencias compartidas: (4) Control y regulación a instituciones y organizaciones externas que desarrollen actividades en su jurisdicción. III. Concurrentes: (3) Conservación de recursos forestales, biodiversidad y medio ambiente. Artículo 304. I. Autonomías indígena originario campesinas competencias exclusivas: (3) Gestión y administración de los recursos naturales renovables, de acuerdo a la Constitución. Artículo 307. Estado reconoce, respeta, protege y promueve la organización económica comunitaria que comprende los sistemas de producción y reproducción de la vida social, fundados en principios y visión propios de las naciones y pueblos indígena originario y campesinos. Artículo 311 (1) .. los recursos naturales son propiedad del pueblo boliviano y serán administrados por el Estado Artículo 342. Deber del Estado y de la población: conservar, proteger y aprovechar sosteniblemente los recursos naturales y la biodiversidad... Artículo 343. Derecho participar en la gestión ambiental. Consultada e informada previamente sobre decisiones que pudieran afectar a la calidad del medio ambiente. Artículo 346. Patrimonio natural es de interés público y estratégico. Conservación y aprovechamiento responsabilidad y atribución exclusiva del Estado. No se comprometerá la soberanía sobre los recursos naturales. Artículo 348. II. Recursos naturales son estratégicos y de interés público. Artículo 352. (...) Garantiza la participación ciudadana en el proceso de gestión ambiental y promueve la conservación de los ecosistemas... Artículo 354. Estado desarrollará y promoverá la investigación para manejo, conservación y aprovechamiento de los recursos naturales y la biodiversidad. Artículo 380. I. Recursos naturales renovables se aprovecharán sosteniblemente, respetando las características y el valor natural de cada ecosistema. Artículo 381. I. Son patrimonio natural las especies nativas de origen animal y vegetal. Estado establecerá medidas para conservación, aprovechamiento y desarrollo. II. Estado protegerá los recursos genéticos y microorganismos localizados en ecosistemas del territorio, y conocimientos asociados con su uso y aprovechamiento. Artículo 385. I. Áreas protegidas constituyen bien común. Forman parte del patrimonio natural y cultural del país. Cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y económicas para el desarrollo sostenible. Artículo 385. II. En sobreposición de AP y territorios indígena originario campesinos, la gestión compartida conforme a normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originaria campesinos. Artículo 403. I. Reconoce integralidad del territorio indígena originario campesino. Derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de recursos naturales renovables (...). II. Territorio indígena - 30 - originario campesino: áreas de producción, de aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y espacios de reproducción social, espiritual y cultural. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (2006-2011) II Bolivia Digna 2.2 Políticas Sociales 2.2.6 Políticas de Valoración de los Saberes y Conocimientos Locales Recuperación y valorización de saberes y conocimientos locales, así como el encuentro con los llamados “conocimientos universales”. III Bolivia Democrática 3.3 Intervención Intersectorial: Consejos de Desarrollo que Construyen Poder Social y Comunitario Políticas y estrategias i) Consejos de desarrollo b) Consejos territoriales de desarrollo con participación de los actores sociales y estatales en los departamentos, territorios indígenas y originarios, regiones, municipios y distritos ii) Consejos sociales para el desarrollo integral a) Consejos de incidencia estratégica b) Consejos indígenas y originarios que fortalecen la gestión en territorios étnicos. Art. 3 (Decreto Supremo Nº 29272 del 12/09/2007) II. Los Planes Sectoriales, Planes de Desarrollo Departamental, Planes de Desarrollo Regional, y Planes de Desarrollo Municipal deberán ser elaborados, formulados y ejecutados bajo los lineamientos del PND. 1.1. Enfoque de Desarrollo 1.1.2 Vivir Bien, el Fundamento de la Nueva Propuesta de Desarrollo IV Bolivia Productiva 4.2 Políticas Nacionales Productivas 4.2.8 Política Gestión Ambiental: Busca equilibrio entre desarrollo y conservación del medio ambiente. Promueve participación social. Transversaliza tema ambiental en todos los sectores. 4.4 Sectores Estratégicos 4.4.4. Recursos Ambientales Consolidar presencia y dominio originario del Estado en su rol promotor y protagonista del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Políticas y estrategias Reconoce carácter estratégico de la Conservación de la diversidad biológica iii) Protección, manejo y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad. Estrategias: - Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, - Desarrollo y posicionamiento de productos y servicios de la biodiversidad. - Desarrollo económico social sostenible con participación social en la gestión de las áreas protegidas. 4.5 Sectores Generadores de Ingresos y Empleo - 31 - 4.5.3 Turismo i) Promoción y gestión del turismo. Énfasis en lo indígena, originario comunitario. Gestión Territorial Sostenible de Destinos Turísticos Ecoturístico Comunitarios. donde destaca el consejo de protección social y desarrollo integral comunitario, La planificación busca ordenar el desarrollo y fortalecer el principio de relación intrínseca entre las culturas bolivianas y la naturaleza. 4.4. Sectores Estratégicos 4.4.4 Recursos Ambientales vi) Gestión Ambiental y de Riesgos: Equilibrio entre las necesidades del desarrollo y conservación del Medio Ambiente. Estrategia Gestión de políticas territoriales y ambientales Integradas. Fortalecer capacidades estatales para la gestión ambiental (p 180). 4.4.4 Recursos Ambientales vi) Gestión Ambiental y de Riesgos: Equilibrio entre las necesidades del desarrollo y conservación del Medio Ambiente Fortalecer el Sistema Nacional de Información para el Desarrollo (SNID) (instrumento para el seguimiento, monitoreo, evaluación de la gestión ambiental. Estrategia Gestión de políticas territoriales y ambientales Integradas. Fortalecer capacidades estatales para la gestión ambiental (p 180) Desarrollo económico social sostenible con participación social en la gestión de las áreas protegidas: programa Desarrollo de Servicios ambientales en AP. (p. 176) Optimizar beneficio económico y social de servicios ambientales de secuestro y almacenamiento de carbono. iv) Reducción de gases de efecto invernadero (GEI) y secuestro de carbono. Estrategia Generación de ingresos por sumideros de carbono. Venta y distribución equitativa y solidaria de los beneficios generados por la comercialización de bonos de carbono en mercados internacionales emergentes, en el marco del MDL. Art. 3.- (Decreto Supremo Nº 29272 del 12/09/2007) III. Recursos del Presupuesto General de la Nación se enmarcarán en los lineamientos estratégicos del PND. IV. Recursos de la cooperación internacional se canalizarán de acuerdo a los lineamientos estratégicos del PND. LEY MARCO DE AUTONOMÌAS Y DESCENTRALIZACIÒN (19 julio 2010) Artículo 86. (Patrimonio Cultural). Competencias Estado Central. Exclusivas: (2) Definir políticas para protección, conservación, promoción, recuperación (…) del patrimonio cultural material e inmaterial (…). (3) Definir, supervisar y financiar creación Áreas de Preservación y Protección Estatal. Artículo 87 (Recursos Naturales). Competencias Estado Central. Exclusivas: I. Clasificación del patrimonio natural, departamental, municipal e indígena originario campesino. III. Crear y administrar reservas - 32 - fiscales de recursos naturales. IV. Competencias concurrentes: (3) Gobiernos Indígena originario campesinos autónomos: (a) Gestión y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales. Artículo 88. (Biodiversidad Y Medio Ambiente). Competencias Estado Central. Exclusivas: i. Diseñar, aprobar y ejecutar régimen general de gestión de biodiversidad y medio ambiente (…). II (1) Elaborar y ejecutar régimen de áreas protegidas, y políticas para creación y administración de AP en el país. (2) Administrar AP de interés nacional coordinando, cuando corresponda, con entidades territoriales autónomas y territorios indígena originario campesinos. (3) Delegar y/o transferir administración de AP. VII. Competencia exclusiva de los gobiernos indígena originario campesinos: administrar y preservar áreas protegidas en su jurisdicción Competencias Estado Central. Exclusivas: I. Clasificación del patrimonio natural, departamental, municipal e indígena originario campesino. III. Crear y administrar reservas fiscales de recursos naturales. IV. Competencias concurrentes: (1) Gobiernos departamentales autónomos: (a) Ejecutar política general de conservación y protección de cuencas, suelos, recursos forestales y bosques. (2) Gobiernos municipales autónomos: a) Ejecutar política general de conservación de suelos, recursos forestales y bosques. Artículo 92. (Desarrollo Productivo). I. Competencias nivel central del Estado. Exclusivas: (13) Diseñar, implementar y ejecutar políticas de desarrollo y sostenibilidad de todas las unidades productivas. III. Gobiernos municipales competencias exclusivas: 1. Promover programas de infraestructura productiva con la generación de empleo digno. IV. Los gobiernos indígena originario campesinos tienen las siguientes competencias: 1. Fomento de recuperación de saberes y tecnologías ancestrales. Artículo 93. (Planificación). I. Nivel central del Estado competencias privativas: (1) Conducir y regular el proceso de planificación del desarrollo económico, social y cultural del país. (2) Diseñar e implementar el Sistema de Planificación Integral del Estado (…) Artículo 94. (Ordenamiento Territorial). I. Nivel central del Estado competencias exclusivas: 1. Diseñar la política nacional de planificación y el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Artículo 95. (Turismo). I. Nivel central, competencias exclusivas: (1) Elaborar políticas generales y régimen de turismo. (2) Elaborar e implementar Plan Nacional de Turismo coordinando con entidades territoriales autónomas. (3) Promover y fomentar emprendimientos de comunidades indígena originario campesinas y organizaciones de la sociedad civil. LEY DE MEDIO AMBIENTE 1333 (1992) Art.60 Áreas protegidas naturales declaradas bajo protección del Estado, para proteger, conservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país. Art. 61 Áreas protegidas son patrimonio del Estado y de interés público y social. Administradas según categorías, zonificación y reglamentación. Art. 62 Administración de áreas protegidas podrán participar entidades públicas y privadas sin fines de lucro, sociales, comunidades tradicionales establecidas y pueblos indígenas. Art. 63. Secretaría Nacional y las Secretarías Departamentales del Medio Ambiente (Actual - 33 - Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climáticos /SERNAP/Pref.) encargadas de la organización del SNAP. SNAP comprende un conjunto de áreas de diferentes categorías ordenadamente relacionadas entre sí, contribuyen al logro de los objetivos de la conservación. Art. 64 Declaratoria de áreas protegidas es compatible con existencia de comunidades tradicionales y pueblos indígenas. Art. 65 Definición de categorías de áreas protegidas así como las normas para su creación, manejo y conservación, establecidas en la legislación especial. - 34 - 5.2 ANEXO 2. PARTICIPACIÓN LOCAL EN EL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL CONVENIO DE ADMINISTRACIÓN COMPARTIDA CON VSF Tomado de: Brugioni,I. 1999. Desarrollo del hombre en armonía con la naturaleza: La Reserva de la Biosfera–Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas (Bolivia). Desafíos entre la teoría y la práctica. Documento de sistematización de experiencia con el apoyo financiero de la Unión Europea (DG1). Documento no publicado. Por lo general, fue una tarea ardua lograr un consenso entre las diferentes partes y el resultado final fue una aproximación a la realidad local, pero con algunas fallas que generaron conflictos posteriores. La postergación repetida de la primera reunión de información y acuerdos de trabajo por parte de la DNCB entorpeció el proceso. Después de haber recibido dos convocatorias en marzo y abril 95, las comunidades no se hicieron presentes en junio 95, por falta de confianza y motivación. Finalmente, se logró reunir a la gente, pero con muchos esfuerzos de movilización por parte de VSF. En varias oportunidades las comunidades indígenas y sus organizaciones cuestionaron la participación del sector colonizador en la administración del área. Se tuvo que organizar varias reuniones por separado antes de lograr una convivencia entre ambos sectores. Los indígenas pidieron que el GCT participara en las negociaciones y en la firma del convenio como organización matriz del CRTM. Este pedido fue plasmado en particular en la carta de intención entre VSF y las organizaciones de base. La zona de colonización Yucumo – Rurrenabaque estaba totalmente incluida en la zona de influencia de la RB-TI PL y por lo tanto, se logró negociar a nivel de las dos federaciones de este sector (FECY y FECAR). A cambio, para las centrales ubicadas en el departamento de La Paz no se logró negociar a nivel de la federación de Alto Beni. El proyecto sólo podía contemplar una parte de las centrales de la FAECAB y ésta quería que VSF trabaje en todo Alto Beni. Sin embargo, se inició el proceso con algunas centrales e incluso se firmó un acuerdo con El Sillar, pero se tuvo que romper luego dicho acuerdo por presión de la FAECAB. Por otro lado, este sector era el de mayor sobreposición de tierras de colonizadores con la RB-TI PL. La CSCB participó en los diferentes grupos de trabajo en La Paz, pero no fue partícipe en la firma del convenio. Los municipios no participaron activamente en todo este proceso. La Ley de Participación Popular estaba en curso de implementación y es sólo después de la firma del convenio que los municipios fueron integrados paulatinamente en el Comité de Gestión. LOS TÉRMINOS DEL ACUERDO DE PARTICIPACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN DE LA RB-TI PL A lo largo del proceso de consulta, se recogieron las principales preocupaciones de los diferentes sectores. Sin embargo, al momento de firmar el convenio marco, no todas estas preocupaciones fueron tomadas en cuenta. - 35 - PREOCUPACIONES DEL SECTOR INDÍGENA Es prioridad la delimitación y saneamiento del área40, además de arreglar el problema de las empresas madereras y motosierristas que operan ilegalmente dentro de su territorio. Hay que contemplar al mismo nivel el GCT y el CRTM para la firma de cualquier acuerdo debido a que el primero es “la institución representativa máxima del pueblo Chimane y tiene que tomar parte en la aprobación y coordinación de cualquier proyecto a ejecutar en la reserva”. El Comité de Gestión sólo debe estar integrado por indígenas y no por colonizadores. Proponen conformar otro comité de seguimiento compuesto tanto por indígenas como por colonos. Sin embargo, aceptan la participación del sector colonizador en la firma del convenio marco. El cuerpo de protección tiene que estar compuesto únicamente por guardas indígenas. Los bienes e infraestructuras conseguidos para la reserva durante la duración del proyecto deberán quedar como propiedad de la reserva al finalizar éste. PREOCUPACIONES DEL SECTOR COLONIZADOR No entiende el rol de la SNAEGG en el convenio marco. No entiende los beneficios para ellos dentro del convenio y piden mayor precisión en cuanto al trabajo en el área de influencia dentro del convenio. Pide capacitación para aprender a administrar el área. Quiere supervisar y controlar las actividades del director del área. Propone que para la duración del convenio VSF administre el área durante 3 años y luego juegue sólo un papel de asesor durante los 2 años restantes. PREOCUPACIONES DE VSF Para VSF, los términos del convenio eran desequilibrados con muchas responsabilidades para esta ONG y poca claridad en cuanto a los roles de las demás partes. En particular pidió precisar los derechos y obligaciones de todas las partes y no sólo del MDSMA y de VSF. Se pidió precisar los mecanismos de coordinación (asesoramiento, apoyos, capacitación, supervisión y evaluación) con el MDSMA, indicando plazos más específicos. Se indicó la necesidad de precisar el rol de la SSAE (en cuanto a coordinación de actividades y asesoría legal entre otras cosas). Se planteó la necesidad de precisar el rol del Comité de Gestión. Se propuso la creación de un subcomité con la DNCB, la SNAEGG y el sector indígena para las acciones dentro del territorio indígena y otro subcomité con la DNCB, VSF y el sector colonizador para las acciones en el área de influencia. Ello respondía a las preocupaciones del sector indígena. Se pidió precisar las relaciones entre el MDSMA, el director del área y VSF. Se indicó que era fundamental ajustar la propuesta de régimen de bienes y servicios a los requerimientos específicos de cada financiador. 40 Fue uno de los motivos por los cuales los indígenas consideraban que era incompatible incluir al sector de colonizadores por los intereses existentes (ver Anexo 3). - 36 - Las preocupaciones que no fueron atendidas y generaron problemas posteriores fueron: No se incluyó el GCT en la firma del convenio marco. Aparentemente esta organización quería revisar los términos del acuerdo con la CIDOB antes de firmar y la DNCB no quiso esperar por el cambio inminente del Secretario de la SNAEGG, lo cual iba a generar nuevos atrasos (el cambio de autoridad ocurrió finalmente en marzo 96). El Comité de Gestión fue conformado con la participación del sector colonizador y no se contempló ni la propuesta de los indígenas ni la propuesta de VSF para subsanar esta situación. de coordinación entre VSF y el MDSMA, llegando posteriormente a situaciones de conflictos por falta de claridad de roles. No se precisaron suficientemente los roles de las otras partes (SNAEGG y organizaciones de base), lo cual generó efectivamente un desequilibrio en las responsabilidades y un recargo de obligaciones en VSF. - 37 -
