El Pacto Fiscal - Fundación Ciudadanía y Valores

NE ME QUITTE PAS:
CATALUÑA Y
EL PACTO FISCAL
Manuel Olea Comas
Inspector de Hacienda del Estado
Septiembre 2012
La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por
profesionales de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a través
de su actividad crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a afrontar los
problemas de la sociedad desde un marco de cooperación y concordia que ayude
positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso social
Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el
pensamiento corporativo de la Fundación
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C/Serrano, 27, 6º izq. 28001 Madrid
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Sobre el autor
Manuel Olea Comas es licenciado en Derecho y miembro del Cuerpo Superior
de Inspectores de Hacienda del Estado. Ha desempeñado su labor como Jefe
de Unidad Regional de Inspección Aduanera en la Dependencia Regional de
Aduanas e Impuestos Especiales de Cataluña. Actualmente se encuentra
destinado en la Dependencia Regional de Inspección de esta misma
Delegación Especial.
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NE ME QUITTE PAS
CATALUÑA Y EL PACTO FISCAL
Manuel Olea Comas
Andaban las cosas por Cataluña revueltas de una forma tal, que cada vez que
escuchaba al Sr Mas hablar en los medios de comunicación con ocasión del “Onze de
setembre”, no podía dejar de imaginarme al Presidente del Gobierno español al más
puro estilo Jacques Brel, sudando, de rodillas y gritándole entre sollozos a la pantalla
de su televisión: “NE ME QUITTE PAS, NE ME QUITTE PAS”.
Poco tiempo después, al ver que Rajoy salía a la palestra y, con aparente dominio de la
situación, intentaba restar importancia a lo sucedido mascullando el desafortunado
“No es el momento para el lío y la polémica”, tristemente me di cuenta de que los Olea
hemos nacido con el mismo olfato para el análisis político que los de Decca Recording
Company para los negocios cuando, en 1962, rechazaron producir a los Beatles con su
más que famoso: "No nos gusta como suenan y la música de la guitarra está pasada de
moda".
Pero es que escuchando estos días a los políticos catalanes, tengo la sensación de que
no entiendo nada: ¿De qué estamos hablando, de independencia o de Pacto Fiscal?
Porque como valientemente apuntó Durán i Lleida, una cosa es incompatible con la
otra. El Pacto Fiscal sólo tiene sentido dentro del Estado español como forma singular
de gestión de sus propios recursos económicos y siempre de una manera coordinada
con aquél. En cambio la independencia, por definición, nos obligaría a situar el punto
de partida en una Cataluña constituida como Estado propio al margen de España.
Desde mi punto de vista nos encontramos ante el viejo truco de pedir la mayor para
lograr la menor. Por ello nos centraremos en aquello que, en mi opinión, configura la
reivindicación real del nacionalismo catalán actualmente: El Pacto Fiscal.
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El Pacto fiscal
Se ha escrito mucho estos días sobre el Pacto Fiscal, pero simplificando al máximo la
idea, todo se reduce a determinar quién debe tener las llaves de la caja y
especialmente, quién debe decidir lo que entra y sale de ella. No deja de ser un debate
viejo pero de rabiosa actualidad desde el momento que el propio Parlament decidió
constituir una comisión de estudio que analizara tanto la viabilidad, como las ventajas
e inconvenientes de la instauración de un nuevo modelo de financiación para
Cataluña. Las conclusiones de dicha comisión fueron firmadas por la mayoría de los
partidos políticos catalanes con las excepciones del PP y el PSOE.
Aunque el contenido del Pacto Fiscal no ha sido desarrollado en profundidad, sí ha
trascendido que pretende la creación de una Agencia Tributaria de Cataluña y tomar
como fuente de inspiración el Concierto Económico de los Territorios Históricos Vascos
que, al igual que la Santísima Trinidad es trío y uno.
El objetivo perseguido es quedar fuera del régimen común de financiación previsto en
la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas y pasar a gestionar y decidir
sobre la totalidad de sus recursos económicos. Si acudimos a la Ley 12/2002, de 23 de
Mayo modificada por la Ley 28/2007, de 25 de octubre, donde se regula el Concierto
Económico, es posible advertir los pilares sobre los que se pretendería levantar el
Pacto Fiscal, a saber:
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-
Otorgar a las instituciones competentes de Cataluña la potestad para
establecer, mantener y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario,
con la única excepción de los derechos de importación y los gravámenes a la
importación en los Impuestos Especiales y en el Impuesto sobre el Valor
Añadido.
Asumir las competencias de exacción, gestión, inspección, revisión y
recaudación de los tributos que integren su sistema tributario.
Asumir la potestad normativa en los tributos propios siempre que se adecuen a
la Ley General Tributaria, mantengan una presión fiscal efectiva equivalente a
la del Estado y garanticen la libre circulación y establecimiento de personas, así
como la libre circulación de bienes, capitales, servicios en todo el territorio
español.
Inspirar el Pacto Fiscal sobre los principios de solidaridad, coordinación,
armonización fiscal, colaboración con el Estado, sometimiento a los tratados y
convenios internacionales y atención a la estructura impositiva general del
Estado.
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La diferencia fundamental con respecto al modelo actual de financiación existente en
Cataluña, consistiría en que la Comunidad Autónoma pasaría a financiar sus propios
gastos con los ingresos recaudados por ella misma y posteriormente transferiría una
cantidad (cupo) al Estado por aquellos servicios, no asumidos por Cataluña, que haya
prestado en su territorio. Este cupo se fijaría periódicamente mediante negociaciones
entre los representantes de las diferentes Administraciones, tal y como ocurre en el
Concierto y Convenio Económico.
El gobierno de la Generalitat, con la intención de respaldar y fortalecer las
conclusiones de la comisión parlamentaria, decidió encargar un nuevo estudio sobre la
viabilidad y conveniencia del Pacto Fiscal al “Consejo Asesor para la Reactivación
Económica y el Crecimiento” (CAREC). Todas los que han formado parte de este
Consejo, son personas de reconocido prestigio en el ámbito empresarial y docente
catalán. El resultado fue un informe que venía a confirmar no sólo la oportunidad, sino
también la necesidad, desde un punto de vista económico, de crear una Agencia
Tributaria de Cataluña que hiciera posible adoptar un régimen fiscal sostenido sobre
los pilares anteriormente mencionados.
Conclusiones del autor
Tanto el Concierto como el Convenio Económico de los Territorios Históricos Vascos y
de la Comunidad Foral de Navarra, encuentran su amparo en la Disposición Adicional
primera de la Constitución Española, donde se habla de la necesidad de respetar los
derechos históricos de los Territorios Forales, lo que no deja de ser un hecho
diferencial con respecto a Cataluña. Pero a su vez, el artículo 138, en su apartado
primero, garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad, estableciéndose
en su apartado segundo un límite de capital importancia en la materia: la diferencia
entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas en ningún caso podrá
implicar privilegios económicos o sociales. Desde el prisma constitucional, principios
básicos como el de corresponsabilidad fiscal, solidaridad y autonomía financiera se
verían gravemente vulnerados con la aprobación del Pacto Fiscal.
Por otro lado, percibo en la reivindicación nacionalista cierto grado de incoherencia; y
la coherencia, como la cordialidad, ya se sabe, poca pero que dure. Es incuestionable
hoy en día que la contribución de los ciudadanos a las arcas públicas se haga en
función de su capacidad económica, de manera que aporten más los que más recursos
tienen. Hemos aceptado como principios constitucionales básicos de nuestro Derecho
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Financiero, entre otros, los consagrados en el artículo 31 de la Constitución, es decir, el
de justicia horizontal y vertical, que exige tratar igual a los iguales y desigual a los
desiguales, el de capacidad económica o el de progresividad. De esta forma, aquellas
personas que disponen de menos recursos, no sólo contribuirán al sostenimiento de
los gastos públicos en menor medida, sino que tendrán derecho a mayores
prestaciones que aquellos individuos que dispusieran de mayor capacidad económica.
Sin embargo, esta solidaridad aceptada sin fisuras entre individuos, no es vista de una
manera análoga si nos situamos en el ámbito territorial de las Comunidades
Autónomas.
Llevando el razonamiento nacionalista hasta el extremo, nada impediría en su caso,
que los ciudadanos de la rica y próspera provincia de Barcelona, se sintieran
igualmente agraviados con respecto al resto de provincias catalanas.
Pero es que además, es difícilmente entendible que en momentos como el actual
donde, como ya indicamos no hace mucho al elaborar las propuestas FUNCIVA, se
tiende a un modelo hacendístico común europeo trasfiriendo competencias fiscales a
organismos supranacionales, nos perdamos en debates sobre la conveniencia o no de
entregar las mismas a favor de las Comunidades Autónomas. En mi opinión, los
esfuerzos del futuro deberán ir dirigidos a la apertura de fronteras y nunca a su
creación.
Entre todas las razones que me llevan a pensar que no prosperará una propuesta como
el Pacto Fiscal, quizás la más importante sería que difícilmente podría el Estado
español asumir que Comunidades Autónomas como la Catalana, Vasca y Navarra, que
representan cerca de un 28 % del PIB total, dejaran de contribuir a las arcas del Estado
más que por los servicios prestados por éste en sus territorios. Eso sin mencionar el
precedente que supondría para otras Comunidades Autónomas como Madrid y
Baleares, con un déficit fiscal aún superior al de Cataluña.
Los expertos del CAREC, en la introducción de su informe, hicieron hincapié en que la
justificación del Pacto Fiscal no estaba basada en derechos históricos, sino en el
principio de eficiencia y los valores de responsabilidad, equidad, esfuerzo y solidaridad.
Sin embargo, son estos derechos históricos precisamente los que, desde un punto de
vista constitucional, sustentan la diferencia de los singulares regímenes de financiación
del País Vasco y Navarra. Por ello, quizás fuera más justo debatir sobre la posible
supresión de dichos regímenes forales, cosa por otro lado impensable a día de hoy,
que sobre la inclusión de Cataluña en dicho selecto grupo.
Si el descontento actual está basado en la forma en que tiene lugar el reparto de
recursos entre las diferentes Comunidades Autónomas, si el motivo del movimiento
iniciado desde las instituciones catalanas, es que están recibiendo menos de lo que les
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correspondería y esto supone un agravio real para Cataluña, quizás habría que
sentarse a hablar y negociar este extremo. Pero esto nunca debe suponer un pretexto
para alentar planteamientos extremos como los que hoy acaparan el debate.
Sin duda, uno de los elementos que contribuye a potenciar el ambiente de crispación
reinante, es la dificultad con la que nos encontramos a la hora de calcular las balanzas
fiscales. El problema surge porque existen dos métodos (el método de flujo monetario
y el método de carga-beneficio) y cada uno de ellos toma en consideración variables
diferentes, midiendo consecuentemente, efectos económicos distintos. Así en la
balanza fiscal del año 2009, según se utilice el primer o segundo método, el déficit
fiscal oscilaría entre el -8,4% y el -5,8% del PIB. Apuesto que ya saben qué método es
esgrimido como más “adecuado” por Mas-Colell y cuál por el Gobierno central cuando
comparecen ante los medios.
La realidad es que Madrid, Baleares, Cataluña y la Comunidad Valenciana contribuyen
en mayor medida porque su capacidad para generar recursos es superior al de las
demás Comunidades Autónomas. Ello sin olvidar que también reciben más que las
otras, aunque eso sí, cantidades que se encuentran por debajo de las que aportaron en
un primer momento. El verdadero agravio comparativo surge cuando, una vez
efectuado el reparto, los ciudadanos de aquellas regiones denominadas “aportantes”
quedan en peor situación que los ciudadanos de las denominadas “receptoras”.
Entendiendo por peor situación cuando los recursos obtenidos por habitante son
menores. Esto ocurre fundamentalmente por la existencia de un complejo modelo de
financiación basado en multitud de criterios de reparto donde se tiene en cuenta no
sólo la población total de una Comunidad Autónoma, sino también su superficie,
insularidad, dispersión y edad de la población, situación de los servicios básicos
fundamentales, grado de desarrollo del territorio, entre otros.
Los recursos financieros que integran el modelo de financiación a partir del año 2009
son la capacidad tributaria (tributos total o parcialmente cedidos), las Transferencias
del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, las Transferencia del
Fondo de Suficiencia Global (Fondo de competitividad y Fondo de cooperación) y los
Fondos de Convergencia autonómica. Cada uno de estos Fondos viene a cumplir una
finalidad diferente, de manera que si bien individualmente considerados logran
corregir ciertos desequilibrios existentes entre los territorios, de una manera agregada
provocan algunos de los desajustes a los que aluden las instituciones catalanas. Por
tanto, el primer paso debería ir encaminado a lograr el establecimiento de
mecanismos de ajustes entre los diferente Fondos que permitieran acabar, de una vez
por todas, con esta situación.
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Desde Cataluña, Mas, Durán i Lleida e incluso Jordi Puyol han manifestado la
conveniencia de establecer un límite máximo al déficit fiscal que debe asumir una
Comunidad Autónoma. Abogan por adoptar el modelo de los Länder alemanes donde,
según sus propias palabras, aquél no puede superar el 4% de su PIB. Dejando a un lado
que no existe tal límite en Alemania (Hessen tiene un déficit fiscal de -10,01%, Baden
Wüttemberg un -9% o Baviera un -6,7%), no creo que sea una solución a los problemas
que aquí planteamos. El objetivo a alcanzar debe ser que todos los españoles gocen de
una situación de igualdad con independencia del territorio donde vivan, lo que a mi
entender vendría a chocar frontalmente con la fijación de un techo como el que
ficticiamente se le atribuye a Alemania. Para lograr dicho objetivo sería más productivo
caminar en una doble dirección: por un lado, mejorar los criterios de reparto de los
recursos financieros entre las Comunidades Autónomas y crear mecanismos de ajustes
entre los diferentes Fondos que corrijan los desequilibrios que se producen con el
modelo actual; por otro, mejorar los mecanismos de control sobre el destino que cada
región debe dar los recursos obtenidos.
Si para algo ha servido esta crisis es para darnos cuenta que el modelo existente
necesita ser revisado. Los fallos del pasado, y especialmente entre ellos, la nefasta
gestión en materia de control del gasto público en todos los niveles de la
Administración territorial, no nos debe llevar a la equivocación de buscar enemigos
fuera con la intención de ocultar los errores que cometimos dentro. En Cataluña, al
igual que en el resto de Comunidades Autónomas, se hicieron mal las cosas, y pensar
que fue el resto de españoles los que la han llevado a estar donde está, es como decir
que el Titanic se hundió sólo por culpa de un Iceberg. Es necesario que los dirigentes
políticos dejen de desviar la atención y empiecen a asumir, de una vez por todas, la
parte de culpa que tienen en todo esto.
Sin duda no estuvo afortunado el Presidente del Gobierno en restar importancia a lo
que ocurrió en Cataluña el día de la Diada. Que 600.000 o 1.600.00 catalanes, según
quién haga las cuentas, salgan a la calle en señal de protesta, es motivo suficiente para
prestarle la atención que se merece. Pero, en mi opinión, no es menos cierto que aquel
día tuvo también palabras acertadas al hablar de la necesidad de que todos los
españoles, ahora más que nunca, caminemos unidos y colaborando para salir de la
situación en la que nos encontramos.
Sólo de esta forma lograremos encontrar las flechas que nos lleven al camino desde el
que salir del hoyo en el que TODOS los españoles, juntos y unidos de la mano, nos
metimos hace ya unos algunos años.
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Algo así debió pensar la semana pasada el Rey, Oh capitán, mi capitán, cuando escribió
la famosa carta donde nos pedía a todos los españoles que “remáramos juntos” para
superar las dificultades actuales. Lo que muy pocos saben es que aquel día, en su
despacho, mientras escribía aquellas letras, se podían oír lejanos sollozos de Jacques
Brel implorando:
“No me dejes
Es necesario olvidar
Todo se puede olvidar
Quien se escapa ya
Olvidar el tiempo
De los malentendidos
Y el tiempo perdido
A saber cómo
Olvidar estas horas
Quiénes mataban a veces
A golpes de porqué
El corazón de la felicidad”
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