La política sanitaria argentina y las estrategias de

La política sanitaria argentina
y las estrategias de desarrollo
Susana Belmartino **
Carlos Bloch *
INTRODUCCIÓN
En un trabajo anterior1, tuvimos ocasión de ocuparnos
de la evolución del sistema de atención médica en
Argentina en las últimas décadas, evolución que relacionamos con los cambios producidos en el mismo
lapso en la estructura económica y social de nuestro
país. También planteamos en ese momento que era
posible descubrir una correlación directa entre las
políticas de salud de los diferentes gobiernos y las
estrategias más globales de desarrollo implementadas por tos mismos. Sosteníamos al respecto:
1Existiría una relación directa entre la puesta en
práctica de políticas económicas destinadas a
contraer el salario real, restringir el consumo
interno y posibilitar el establecimiento de las
grandes corporaciones multinacionales, facilitándoles una fuerza de trabajo de bajo costo, y
políticas sanitarias restrictivas, donde el
Estado pretende desvincularse de su responsabilidad como garante obligado y principal
financiador de las acciones de salud.
Por el contrario, cuando la estrategia de desarrollo aplicada pasa por la ampliación del mercado interno, la política de redistribución progresiva del ingreso cuenta con un importante
instrumento en las políticas sociales aplicadas
por el Estado, que sirven, además, para proporcionar una mano de obra sana y calificada a
las industrias en expansión.
2En los períodos de austeridad fiscal se desarrollan, en forma aparentemente contradictoria, las obras sociales, que asumen características peculiares al no contemplar el aporte
directo del Estado. Este, cumpliendo una función exclusivamente subsidiaria, se limita a
regular las relaciones entre la oferta y la
demanda de servicios médicos y, en consecuencia, establece las reglas de juego a que
**
*
Investigadora del C.E.S.S., Rosario.
Director del C.E.S.S., Rosario.
deberán someterse prestadores y prestatarios,
con miras a facilitar el funcionamiento de una
economía libre de mercado, a la vez que a limitar las posibles tensiones surgidas de los reclamos insatisfechos de las masas.
El objetivo del presente trabajo es desarrollar la
problemática explicitada en ese momento sólo a nivel
de hipótesis. Con ese fin trataremos de aclarar un
poco más nuestro pensamiento: Consideramos posible afirmar que las "políticas de salud" de los últimos
cuarenta años, han estado directamente condicionadas por las diferentes estrategias de desarrollo que
ha intentado poner en práctica el Estado. La correlación entre los proyectos más generales y las políticas
sectoriales destinadas a reforzarlos aparece, en
forma más o menos clara, o más o menos velada,
según los casos, en el discurso producido a nivel institucional en la medida en que éste se estructura en
base a temáticas dominantes que permiten configurar
períodos en el enfoque realizado por los órganos
estatales correspondientes, de los problemas de
salud de la población.
Es por todos conocido que en la Argentina de
las últimas décadas se ha producido una alternancia
entre períodos signados por proyectos de desarrollo
basados en la ampliación del mercado interno, con la
consiguiente implementación de políticas de redistribución progresiva del ingreso, estrategias monetarias
y fiscales expansivas, y estímulos a la ampliación del
consumo, y coyunturas de signo diferente, en las que
se han aplicado políticas restrictivas, destinadas a
controlar problemas que se consideran como los obstáculos fundamentales para lograr el crecimiento sostenido: la inflación y los desequilibrios cíclicos de la
balanza de pagos. En estos períodos, las políticas de
estabilización han llevado a la restricción de la oferta
monetaria y crediticia y a redistribuciones negativas
del ingreso, con la consiguiente retracción del consu-
2
CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 14 - AGOSTO
mo y de la actividad económica en general. La estrategia de crecimiento que respalda dichas tentativas
de estabilización gira en torno a la radicación de grandes empresas de capital nacional o extranjero, dedicadas a la producción de bienes de consumo durable
destinados al sector de mayores ingresos, o bien
capaces de competir eficazmente en lo mercados de
exportación2.
En forma paralela, es posible observar la alternancia de las temáticas dominantes en las declaraciones sobre políticas estatales de salud. Se habla
sucesivamente de responsabilidad del Estado,
ampliación del acceso a la atención médica, responsabilidad individual, solidaridad grupal, racionalización, acciones limitadas a la disponibilidad de recursos, subsidiariedad de la acción estatal, etc. etc.
La puesta en práctica de las diferentes propuestas especificas para el sector ha sufrido la
misma suerte que los proyectos globales que las inspiraron. La inestabilidad de los elencos gobernantes,
las sucesivas marchas y contramarchas en la política
económica y social, las erráticas tasas de crecimiento, el déficit estatal crónico, al mismo tiempo que dificultaron la maduración de los diversos proyectos de
gobierno, impidieron la concreción de la mayoría de
las propuestas formuladas para el sector salud. La
puja entre los diversos sectores comprometidos,
deseosos de obtener medidas que beneficiaran sus
intereses o se adecuaran a su concepción del problema, el diferente peso relativo de cada uno de los mismos en los diferentes períodos y, consiguientemente,
los avances y retrocesos de las diversas formas de
organización propugnadas: estatización, privatización, sistema financiador único o múltiple, énfasis en
el crecimiento de los efectores públicos o en los subsidios y facilidades al subsector privado, etc., etc., terminaron posibilitando la configuración del actual nosistema de atención médica, caótico y anárquico.
Esta investigación tiene por objeto el análisis
detallado del "discurso" de los responsables de la
política de salud durante los diferentes períodos de
gobierno que se han sucedido en nuestro país desde
1943 hasta la actualidad. Consideramos que es posible señalar, en la manera en que son abordados los
problemas del sector, en la explicitación o justificación
de las diferentes medidas atinentes al mismo, elementos que descubren o enmascaran, según los
casos, intenciones políticas que van más allá de la
problemática especifica, y que se refieren a cuestiones más generales, tales como el grado de participación en las decisiones otorgado a los sectores populares, las políticas redistributivas del ingreso, en
especial la importancia otorgada en este sentido a los
servicios sociales, las "opciones" privilegiadas en la
asignación de los recursos del Estado y, fundamentalmente, el tipo de estructura social que se procura articular o fortalecer.
Es indudable que esta, necesariamente esquemática, consideración del problema, debe ser enriquecida mediante el estudio de cómo se desarrolla,
en cada caso, la propuesta referida al sector salud,
las contradicciones internas al proyecto dominante,
las presiones producidas desde el exterior a partir de
los diferentes grupos de poder, y su aplicabilidad,
entendida como resultado de las diferentes fuerzas
comprometidas en el proceso.
Nuestra concepción niega el carácter neutro
que se pretende otorgar a las políticas sociales,
basándolas en una racionalidad puramente técnica, y
afirma que la configuración y los alcances de las políticas de salud varían conforme al modelo de sociedad
que procuran implementar los diferentes sectores
gobernantes. Y también, por supuesto, a su grado de
hegemonía sobre el conjunto social y a su capacidad
de neutralizar, en virtud de dicha hegemonía, proyectos alternativos emanados de otros sectores.
Consideramos necesario aclarar que nuestro
enfoque hará hincapié en el discurso institucional,
prescindiendo de la efectiva concreción de las medidas propuestas a nivel de los distintos planes y programas o su falta de aplicación. Tampoco se considerarán los aspectos de tipo operativo incluidos en los
mismos.
Los límites cronológicos del estudio no son
arbitrarios. La década del ‘40 señala un cambio fundamental en la concepción del Estado y sus funciones, especialmente en lo referente a la implementación de las políticas sociales. Las grandes migraciones internas de la década anterior, el crecimiento de
la industrialización, la necesidad de regular las relaciones entre capital y trabajo, determinan que los problemas tratados hasta ese momento como meras
cuestiones policiales se transformen, inexorablemente, en cuestiones políticas3.
La problemática no es exclusiva de nuestro
país, las políticas sociales constituyeron un capitulo
importante entre las medidas propuestas en los países centrales para paliar los efectos de la crisis de
1929. En esa difícil coyuntura comienza a configurarse la imagen del Estado benefactor, responsable del
bienestar, que garantiza la paz social mediante el
apoyo a los sectores menos favorecidos y atenúa los
desequilibrios mediante políticas redistributivas, instrumentadas fundamentalmente en base a los servicios sociales, que le permiten asegurar condiciones
mínimas de vida para la totalidad de la población.
Dicha temática se refuerza a fines de la segunda guerra con las recomendaciones de los distintos organismos y acuerdos internacionales referidas a la implementación de sistemas de Seguridad Social. La Carta
del Atlántico, a la que los países americanos adhirieron con la resolución votada en Chapultepec en 1945,
la declaración de Santiago, de 1942, y la declaración
de Filadelfia de 1944, sancionaron el programa desarrollado orgánicamente por Beveridge y sintetizado
en su afirmación de que el Plan de Seguridad Social
por él propuesto no constituía sino una parte de un
programa general de política social dirigido a atacar a
los cinco gigantes malignos: "la necesidad, por falta de
medios de subsistencia; la enfermedad, que frecuentemente causa aquella necesidad; la ignorancia, que
ninguna democracia debe permitir entre sus ciudada-
DE
1980
La política sanitaria argentina y las estrategias de desarrollo
nos; la miseria, que surge gracias a la azarosa distribución de la industria y la población; la ociosidad, que
destruye la riqueza y corrompe a los hombres..."4.
Consideramos, pues, que esa coyuntura nacional e internacional justifica nuestra intención de iniciar
a partir de ese momento nuestro análisis de las políticas sociales, entre las cuales las de salud adquieren
importancia relevante. Dada la profundidad y complejidad del tema hemos decidido presentar nuestras
conclusiones en sucesivos trabajos que comprenderán períodos caracterizados por una relativa uniformidad en las acciones del Estado respecto a la problemática que nos ocupa, presentando hoy nuestra
caracterización del proceso bajo el primer gobierno
peronista.
POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS Y SALUD
BAJO EL PRIMER GOBIERNO PERONISTA
Las transformaciones socioeconómicas
en el período precedente
El fin de la década del '30 aparece señalado, en
nuestro país, por un profundo cambio en la concepción del papel del Estado en lo relativo a la extensión
de sus funciones y su capacidad de intervención en el
área económica.
La profunda sacudida provocada por la crisis
de 1929 determinó la necesidad de articular un lento
y difícil proceso de ajuste de la estructura de producción y consumo a las nuevas condiciones imperantes
en el mercado mundial. Entre 1930 y 1933 se redefinen las bases del sistema de relaciones económicas
internacionales, socavando en profundidad la eficaz
integración lograda por la economía argentina en su
etapa de crecimiento "hacia afuera".
La brusca caída en peso y volumen de las
exportaciones argentinas fue considerada en el primer momento como un problema transitorio por parte
de los grupos dirigentes. Se adoptó entonces una
política recesionista, destinada a asegurar el riguroso
cumplimiento de los compromisos exteriores mientras
se aguardaba el retorno de los tiempos de bonanza.
A partir de 1933, sin embargo, se producirá un
neto cambio en la política económica del gobierno. La
necesidad de reducir las importaciones al límite de la
capacidad exportadora, y de revitalizar las actividades internas para evitar la profundización de la recesión y el desempleo, provocan un cambio de marcha
destinado a tener importantes consecuencias en la
estructura productiva nacional.
En efecto, aunque no es posible afirmar que el
proceso de industrialización se inicia en ese momento, es a partir de esa fecha que deja de estar asociado subordinadamente al desarrollo basado en el crecimiento de las exportaciones y pasa a constituirse en
el principal motor del crecimiento económico5.
El primer impulso industrializador brota del
Estado que, en menor medida durante esta década y
con mayor énfasis en la siguiente, asume una serie
de funciones encaminadas a sostener y regular la
nueva estrategia de crecimiento.
3
Federico Pinedo, que ocupa en 1933 la cartera
de economía, pone en práctica un plan de reestructuración económica que incluye un programa limitado
de sustitución de importaciones. Las medidas intervencionistas incluyen el control de cambios y la regulación de las divisas para importación, el establecimiento de juntas reguladoras de la producción y la
puesta en marcha de un plan de obras públicas6.
A partir de ese momento se abre una etapa de
crecimiento de la industria, lento al principio, pero que
al cabo de una década la llevará a convertirse en sector líder del crecimiento económico. En la primera
etapa el esfuerzo se concentra en la industria liviana
productora de bienes de consumo no durable. Se
parte de un mercado interno preexistente, provisto
anteriormente por las importaciones de manufacturas
extranjeras, y comprador en adelante de la producción local. No se desarrolla una política destinada a
ampliarlo mediante la incorporación de nuevos sectores al consumo, característica que implica una notable diferencia con la actitud asumida por el grupo
gobernante en la década siguiente, especialmente a
partir de 1946.
Durante la guerra, al cesar completamente la
entrada de mercancías británicas, se produce una
coyuntura favorable para el establecimiento de nuevas industrias. Algunas ramas, como la textil, comienzan a exportar sus productos a otros países latinoamericanos, normalmente abastecidos por las naciones en conflicto. Sin embargo, las dificultades para la
importación de maquinarias y equipos indispensables
determinaron límites en el crecimiento.
La nueva industria se benefició también de la
disponibilidad de importantes contingentes de mano
de obra ociosa, provocada por los procesos de migración interna que se incrementan a partir de 1935 y
determinan la afluencia a las grandes ciudades de los
trabajadores rurales, afectados por la crisis agrícola y
el consiguiente desempleo.
Durante la segunda mitad de la década el ritmo
de la ocupación crece de manera sostenida y la capacidad de negociación del sindicalismo se robustece,
sin embargo, los salarios se mantienen estancados
en bajo nivel, aumentando el monto de reivindicaciones insatisfechas. Como consecuencia de ello se produce una agudización de los conflictos que llegan, en
1942, a cifras topes. En ese año tanto el número de
huelgas como el de huelguistas, y las jornadas de trabajo perdidas, duplican ampliamente las cifras correspondientes a los tres años anteriores y a 1943.
El desarrollo de un proceso de crecimiento
capitalista sin intervención reguladora de las relaciones entre el capital y el trabajo por parte del Estado7,
determinó el desarrollo de las organizaciones gremiales y de las demandas obreras por mejores salarios,
que no encuentran satisfacción por lo menos hasta
1944.
El golpe de timón producido en 1943
El grupo militar que asume el poder en 1943 es portador de un proyecto de corte más netamente inter-
4
CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 14 - AGOSTO
vencionista. La industrialización promovida por el
Estado, pilar de una política nacionalista, deberá procurar la provisión interna de materiales de importancia estratégica8. A la acentuación de sus funciones en
el área económica, esbozada en la etapa anterior, se
incorpora una novedad de fundamental importancia:
también se espera del aparato estatal la implementación de una política social destinada a controlar la
movilización de los sectores populares mediante su
incorporación en organizaciones de tipo corporativo9.
Nacionalismo e integración corporativa del movimiento obrero serán las piezas fundamentales de una
estrategia destinada a consolidarse y ampliarse con
el advenimiento del peronismo.
A medida que se aproxima el fin de la guerra y
comienza a evidenciarse el peligro de la competencia
extranjera para la industria nacional, la ampliación del
mercado interno pasa a ser fundamental para asegurar un ritmo creciente de producción e incluso para
mantener los niveles alcanzados durante el conflicto.
Una política redistributiva de ingresos se presenta
como el instrumento indispensable para lograr el crecimiento de la demanda interna.
Esa es la estrategia defendida por el Consejo
Nacional de Postguerra, organismo creado en 1944
en el ámbito de la Vicepresidencia de la Nación, que
pone de relieve la importancia "que la capacidad de
absorción del mercado nacional tiene para el porvenir
de las industrias argentinas", y aconseja concentrar la
acción del Estado en lograr la expansión del mercado
doméstico, afirmando: "... Io que debemos lograr en
la postguerra es aumentar el nivel de vida y por consiguiente mayor amplitud del mercado interno para
colocar los productos que nuestros circunstanciales
compradores necesitan"10.
El mismo organismo definía de la siguiente
manera los límites de la futura actividad estatal en el
terreno económico y social:
"Trátase de conciliar la economía libre con un
sistema más humano que el juego férreo de la oferta
y la demanda, y de mantener el papel del Estado
como fiel de la balanza Capital-Trabajo, evitando cuidadosamente toda absorción estatal".
Y entre los problemas fundamentales que se
planteaban a la Argentina de postguerra señalaba:
"aLa utilización de la mano de obra total,
bla delimitación del campo de acción del Estado,
cel estímulo a la producción"11.
Están, pues, dadas las condiciones para una
nueva alianza, de la que el peronismo constituirá la
expresión política. Los intereses de la clase obrera y
de la fracción de la burguesía industrial constituida
por la pequeña y mediana empresa de capital nacional, podían mantener un precario acuerdo en tanto la
economía lograba un ritmo de crecimiento que posibilitara el mantenimiento de los salarios reales y de la
tasa de ganancia, a la vez que los diferentes mecanismos de captación del excedente agropecuario permitían la canalización de esos recursos para sostener
la actividad del Estado y financiar el equipamiento
industrial12.
Paulatinamente, el Estado ha dejado de ser
instrumento directo de los intereses de la clase dominante, como había sido durante la etapa oligárquica.
Las nuevas condiciones y las nuevas necesidades
que plantea el mantenimiento del statu quo, lo obligan
a "tomar distancia", adquiriendo mayor autonomía y
convirtiéndose en representante y gestor de los intereses de la sociedad considerada como un todo. La
nueva estructura política ya no constituye la expresión inmediata de la jerarquía social y económica, no
es expresión directa de los intereses de una única
clase. El jefe del Estado asume la posición de árbitro
frente a intereses distintos y, algunas veces, contradictorios.
Ese papel de árbitro, aparece como tal en las
formulaciones políticas del equipo gobernante:
"Los principios inspiradores de la política económico social han de ser de una eficacia tal que, a la
par que contribuyen al incremento y próspero desarrollo de las empresas comerciales e industriales,
permitan a éstas, por ese mismo progreso estimulado, reconocer el derecho que tienen las clases trabajadoras de disfrutar de un bienestar moral y material
concorde con su propia condición humana"13.
Los instrumentos utilizados y los objetivos perseguidos por la política redistribucionista puesta en
práctica por el peronismo se sintetizan de la siguiente forma en una publicación de la C.E.P.A.L.:
"El esquema de la política económica puesta
en práctica desde el término de la guerra y prácticamente hasta 1949, tenía como objetivos principales la
industrialización, la repatriación de la deuda externa,
la nacionalización de las empresas extranjeras, la
redistribución del ingreso hacia los asalariados y el
mantenimiento del nivel de empleo mediante la
absorción en actividades urbanas de la mano de obra
liberada por la agricultura. El cumplimiento de este
objetivo se acometió a través de una política altamente expansiva de la demanda interna. Quizás el rasgo
más significativo de este esquema de política haya
sido la complementación de sus objetivos. En efecto,
no sólo resultaba posible impulsar el proceso de
industrialización, en esa etapa, manteniendo el nivel
de pleno empleo, en forma paralela a una rápida
redistribución progresiva del ingreso, sino que esos
proyectos se apoyaron entre sí”14 (las cursivas son
nuestras).
DE
1980
El proyecto distribucionista en salud
La misma continuidad que se puede señalar en la
temática sobre problemas económicos y sociales
entre las expresiones de algunos organismos del
gobierno de facto y el posterior proyecto político peronista, se descubre también en el discurso referido a
salud y en las expresiones dominantes en otra rama
de la actividad del Estado vinculada con la misma
problemática: al previsión social, en tanto se ocupa
de la organización del seguro de salud o seguro de
enfermedad.
Como ya señalamos, en el grupo que toma el
poder en 1943, por lo menos una fracción —que se
La política sanitaria argentina y las estrategias de desarrollo
nuclearía alrededor de la Secretaría de Trabajo y
Previsión—, está decidida a implementar una política
de captación de los sectores populares, satisfaciendo
sus aspiraciones a mayores niveles de consumo, y
utilizando su fuerza política para apoyar un programa
que enfatice las ventajas del crecimiento industrial y
la posibilidad de armonizar intereses entre capital y
trabajo.
La movilización sindical en torno a reivindicaciones fundamentalmente económicas, desarrollada
en los años anteriores al golpe de estado, alerta al
nuevo equipo gobernante sobre la necesidad de atenuar las tensiones sociales emanadas del proceso de
urbanización e industrialización, y encaminarlas en
dirección a una política de ampliación del consumo.
La acción mediadora del Estado, como expresión de sus nuevas funciones en la esfera de las relaciones de producción, se expresará prioritariamente a
través de la Secretaría de Trabajo y Previsión, organismo destinado a encauzar el nuevo movimiento
político.
En ese ámbito se produce una serie de disposiciones, destinadas a reglamentar el funcionamiento
de la solidaridad grupal de los organismos gremiales,
para dirigirla hacia la previsión y la asistencia. Así, por
ejemplo, en los considerandos del decreto que hace
obligatoria la contribución del personal de ferrocarriles para constituir el fondo de asistencia y previsión
social de las entidades sindicales reconocidas, se
expresa:
"… que asimismo le compete (al poder público), la imposición y estabilización de la solidaridad
patronal en beneficio del agente productor del trabajo, mediante un acercamiento de voluntades que
acorte las diferencias y abra nuevos horizontes en la
pacífica y cordial solución de los problemas económicos y sociales, que favorece el capital movilizado;
que es obligación patronal contribuir al mantenimiento de la capacidad física de sus trabajadores,
en busca de mayor aporte en el esfuerzo diario que
se configura en un mayor trabajo;
que es obligación estatal mantener en su capacidad máxima el potencial humano de la Nación..."15.
Vemos, pues, cómo aparece en el discurso la
intención del Estado de actuar como mediador, armonizando las relaciones de capital y trabajo en beneficio de ambos factores de la producción. El interés por
proporcionar a la industria una mano de obra sana y
en óptimas condiciones de productividad y la preocupación por el bienestar de los sectores más débiles
de la población, se unen a la necesidad de inculcar en
el sector empresario la convicción acerca de las ventajas inherentes al mantenimiento de las condiciones
sanitarias de su personal.
En este mismo orden de problemas, el Decreto
30.656, del 15 de noviembre de 1944 dispone la obligatoriedad del examen de salud anual de toda la
población afiliada al Instituto Nacional de Previsión
Social, recientemente creado16. Entre los considerandos de la medida leemos:
"... para velar por el bienestar de las clases
5
económicamente débiles es indispensable establecer
un régimen de previsión que los proteja frente a los
riesgos de enfermedad, maternidad, enfermedades
profesionales y accidentes del trabajo, desocupación,
invalidez, vejez o muerte.
... a tal efecto el Instituto Nacional de Previsión
Social debe aplicar, entre otros medios, los preceptos
de la medicina social para prevenir y descubrir precozmente las enfermedades generales y las que deriven del trabajo, con evidente ventaja para los propios
interesados y para el equilibrio financiero del mismo
Instituto".
Hasta aquí, sólo aparece la preocupación del
Estado por asegurar a los asalariados frente a los
riesgos emanados de la pérdida total o parcial de su
capacidad de trabajo. Pero el artículo 18 del mismo
decreto contiene una disposición reveladora de la
confianza del legislador en el apoyo de los distintos
sectores comprometidos en su política. Dicho artículo establece:
"El reposo preventivo o terapéutico —que es
irrenunciable— deberá ser parte integrante del tratamiento y, como tal, dispuesto por el Instituto Nacional
de Previsión Social en forma de reducción o supresión de la jornada normal de trabajo por un período
no mayor de seis meses continuados.
El empleado u obrero sometido a reposo preventivo percibirá el sueldo o salario fijado por las
leyes, reglamentos, contratos individuales o colectivos y convenios vigentes...".
Esta temática, destinada a evidenciar la estrecha relación entre salud y productividad, constituirá
una de las dominantes en el discurso peronista posterior. En el área de salud aparece mencionada por
primera vez en 1946, al ponerse en funciones el
nuevo Secretario de Salud Pública, Dr. Ramón
Carrillo. En esa ocasión el Vicepresidente de la
Nación, General Pistarini, inicia de esta forma su discurso:
"Cuando el Gobierno Revolucionario se hizo
cargo de la dirección de la República, emprendió
desde el primer día la lucha por la defensa de los dos
baluartes en que descansa la felicidad del pueblo: me
refiero al trabajo y la salud"17.
Existió, ciertamente, una temprana preocupación en el gobierno provisional por unificar los organismos que actuaban en el área de salud pública. A
ese respecto, se debe mencionar el Decreto Nº
12.311, del 21 de octubre de 1943, que determina la
creación de la Dirección Nacional de Salud Pública y
Asistencia Social, dependiente del Ministerio del
Interior. En virtud de dicha resolución se colocan bajo
comando sanitario único todos los organismos de
salud pública, asistencia social, y cuerpos médicos
dependientes de la Nación.
Posteriormente, en agosto de 1944, se produce
un cambio en la jurisdicción del nuevo organismo, que
pasa a llamarse Dirección Nacional de Salud Pública,
entendiendo sólo en lo relativo a asistencia hospitalaria, sanidad e higiene y quedando excluido de sus atribuciones todo lo referente a asistencia social y bene-
6
CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 14 - AGOSTO
ficencia, asuntos incorporados a la atención de la
Secretaria de Trabajo y Previsión. En esta división de
jurisdicciones hay algo más que un problema formal,
como se pondrá de manifiesto más adelante.
Finalmente, con fecha 23 de mayo de 1946 se
crea la Secretaría de Salud Pública, asignándose a
su titular la jerarquía de Ministro. El cargo será desempeñado por alguien destinado a cumplir un importante papel en la política de salud del gobierno peronista: el Dr. Ramón Carrillo18.
En el mismo período se reglamenta la Ayuda
Federal a las provincias, destinada a reforzar los presupuestos provinciales en los rubros referidos a
Salud Pública y Asistencia Médico Social, y se organiza un sistema de subsidios a las entidades privadas
que tuvieran por fines la higiene y la medicina preventiva y curativa19.
En el decreto de creación de la Secretaría de
Salud Pública, aparece uno de los temas que llegarán
a ser dominantes en el discurso de salud peronista: la
responsabilidad del Estado por la salud de la población. Dice en sus considerandos:
"… uno de los más arduos y apremiantes (problemas de gobierno) consiste en hacer accesible el
auxilio de la asistencia médica preventiva y curativa a
todos los habitantes del país, cualesquiera sean sus
recursos y las dificultades impuestas por las distancias o la falta de medios de transporte;
... la satisfacción de tal exigencia, impuesta por
el moderno concepto del Estado y sus funciones que
impera en los países más adelantados del orbe y en
cuya virtud la asistencia médica del indigente ha dejado de ser una obra de beneficencia fundada en los
dictados de la caridad para convertirse en una obligación del Estado para con sus súbditos".
"La vigilancia y la atención de la salud del pueblo, como función de gobierno, impuesta "en el doble
sentido de la asistencia médica preventiva y curativa,
que debe ser brindada en igualdad de condiciones a
todos los habitantes del país, constituye una finalidad
esencial, dentro del concepto de Estado moderno,
imperando desde hace tiempo en las naciones más
adelantadas del mundo".
El cuerpo de objetivos propuestos a la acción
estatal en materia de salud está expresado en dos
proyectos de ley, sancionados más tarde bajo los
números 13.012 y 13.019, que se refieren, respectivamente, a las Bases para la preparación de un
Código Sanitario y de Asistencia Social y a un Plan de
construcción, habilitación y funcionamiento de
Servicios de Salud Pública.
La Ley Nº 13.012 señala, entre los objetivos
que deberá tener en cuenta la autoridad encargada
de aplicar el futuro Código Sanitario, los siguientes:
—
Promover la unificación paulatina de la asistencia médica y social.
—
Asegurar su gratuidad para las clases sociales
que no cuentan con los medios adecuados
para satisfacer la protección de su salud.
—
Extender la jurisdicción nacional a todo el territorio de la República:
en lo referente a la prevención y erradicación
de las endemias regionales, enfermedades
cuarentenables o de grave peligro para la
comunidad, y las sociales;
en lo referente a la asistencia e higiene de la
maternidad y la infancia;
en lo referente a la asistencia social21.
—
Asegurar la intervención del Estado, regulando, fiscalizando, ordenando, en todo orden de
actividades relacionadas con la lucha contra
las enfermedades y los factores directos o indirectos de enfermedad.
—
Centralizar las decisiones sobre construcción
de establecimientos públicos destinados a
fines sanitarios o asistenciales y,
—
en una tónica decididamente intervencionista,
acorde con el objetivo propuesto de tender a la
unificación del sistema de atención médica se
lo faculta para:
"Acordar o denegar la autorización para fundar
o establecer nuevos establecimientos privados de
asistencia médica o social o ampliar los existentes".
"Promover la creación y estimular el desarrollo de las
obras e iniciativas públicas o privadas tendientes a
satisfacer fines sanitarios, médicos sociales y de asistencia social, coordinar su acción y fiscalizar su desenvolvimiento".
El mismo instrumento legal prevé la creación
del Fondo Nacional de Salud, destinado a proporcionar financiación adecuada a la política sanitaria y de
asistencia social proyectada, con recursos provenientes del impuesto a la transmisión gratuita de bienes o
"cualquier otro impuesto justo y equitativo".
Dicho fondo permitiría:
"ofrecer a la población no pudiente (65 % de
Salud y Previsión en el Primer Plan Quinquenal
Estas primeras definiciones de política sanitaria y
social terminan cobrando forma en el proyecto inicial
de peronismo, sumamente ambicioso, y acorde con la
política de redistribución positiva del ingreso puesta
en marcha por el Estado.
El Primer Plan Quinquenal, constituido por un
conjunto de leyes que se limitan a fijar los alcances y
objetivos de la política estatal en los diferentes sectores sujetos a la acción de gobierno, trasunta, fundamentalmente, una concepción fuertemente dirigista,
donde el poder público afirma su derecho de intervenir, regulando y fiscalizando, en toda actividad que
pueda considerarse vinculada con el interés general.
Dos son los capítulos relacionados con nuestro tema,
el correspondiente a Salud Pública y el referido a
Previsión Social, que sienta los fundamentos para
organizar un Sistema de Seguridad Social20.
El primero de ellos está precedido por una
exposición de motivos donde se afirman dos principios que pueden servir para definir cabalmente la
concepción que informa el proyecto: la responsabilidad del Estado como garante de la salud de la población y el derecho de ésta a un acceso igualitario a la
atención médica:
DE
1980
La política sanitaria argentina y las estrategias de desarrollo
los habitantes) una asistencia médica completa, perfecta y gratuita (médicos, especialistas y farmacia); a
un 20 % asistencia a tarifes reducidas; quedando un
15 % de la población —es decir, la pudiente— librado
a la asistencia médica libremente convenida (ejercicio
liberal de la profesión)".
El mismo Fondo proporcionaría recursos para
el Plan de Construcciones (Ley Nº 13.019) destinado
a la erección de un complejo sistema asistencial que
incluía hospitales y centros de salud de diversos niveles de complejidad y un importante número de institutos de investigación y tratamiento, comprendido un
total de 86.770 camas.
El otorgamiento de "salarios sociales" destinados al mejoramiento de las condiciones de vida de los
sectores de menores ingresos se completaba, en ese
Primer Plan, con un avanzado sistema de Seguridad
Social que debía implementarse a través de una ley
que el Poder Ejecutivo presentaría al Congreso en un
plazo de diez meses.
Según el proyecto de ley, emanado de Trabajo
y Previsión:
"El régimen de seguro social que se instituya
habrá de cubrir a la totalidad de la población, si bien el
disfrute de las prestaciones correspondientes a algunos
de los riesgos cubiertos se podrá condicionar a determinadas circunstancias económicas de los afiliados".
El campo de aplicación se debía extender a la
totalidad de la población sin distinción de sexos, y el
sistema de pensiones, cualquiera sea el riesgo que
las determinara, debía obedecer a un criterio igualitario. Los riesgos a cubrir serian incapacidad, vejez,
muerte, enfermedad y desocupación forzosa.
La financiación provenía, según el proyecto,
del aporte del Estado federal, los estados provinciales, las municipalidades y los beneficiarios del seguro. En el respectivo capítulo se incorporaba el
siguiente precepto, definitorio de la intencionalidad de
la política social que lo impregnaba:
"… así como las prestaciones deben ser iguales para todos los ciudadanos, las contribuciones
deben ser diferentes mediante una escala fuertemente progresiva de porcentajes, con arreglo a la cuantía
de los ingresos y también según que éstos sean renta
de trabajo o de bienes".
El mismo sentido tiene la diferenciación establecida en la disposición relativa al seguro de enfermedad:
"El seguro de enfermedad no debe cubrir a la
totalidad de la población sino tan sólo a aquéllos
cuyos ingresos por cualquier concepto sean inferiores
a la cantidad que se determine reglamentaria y periódicamente, con arreglo a la cuantía de los salarios".
En esta breve exposición de los elementos
básicos de los proyectos de salud y seguridad social
incorporados al Primer Plan Quinquenal se descubre,
a la vez que una completa coherencia con la política
global de redistribución del ingreso en favor de los
sectores populares, una contradicción en la esfera de
la organización de la atención médica que se propone para el país.
7
La Ley de Bases habla de promover la unificación paulatina de la asistencia médica y social y
acuerda al Poder Ejecutivo la facultad de conceder o
denegar la autorización para el establecimiento de
instituciones privadas de atención médica o social, es
decir, en ella se propone la implantación de un solo
sistema de atención médica, coordinado por el
Estado, que asegure una atención igualitaria para la
totalidad de la población. Por su parte, el régimen de
Seguridad Social universaliza la cobertura, extendiéndola a la totalidad de la población, pero impone
una discriminación en el otorgamiento de los beneficios del seguro de enfermedad, estableciendo que
sólo cubrirán a la población que no supere un determinado nivel de ingreso.
Esta diferenciación, introducida en el seno de
los beneficiarios del proyectado sistema de
Seguridad Social, llama más la atención porque constituye uno de los pocos puntos en que el proyecto se
separa del que ha sido, incuestionablemente, su
modelo: el Informe Beveridge. En éste, a la universalidad de la cobertura corresponde la uniformidad de
las prestaciones, con el declarado propósito de constituir un solo Sistema de Atención Médica, mediante
la "Creación de un servicio médico que alcance a
todos los ciudadanos, que comprenda a todos los tratamientos y toda clase de incapacidad, bajo la supervisión de los departamentos de Salud"22.
No estando fundamentada la medida en el respectivo proyecto, sólo es posible formular algunas
hipótesis destinadas a explicarla.
Se puede suponer que estuviera fundada en la
necesidad de asegurar la atención médica de la
población de menores ingresos, y se considerara la
conveniencia de aplicar a ese fin la mayor cantidad
posible de recursos. También puede haber pesado la
importancia que había alcanzado en el país la organización privada de la medicina, y la tradicional división
de la atención médica en una práctica privada, destinada a los grupos con capacidad de pago, y otra gratuita, proporcionada por el Estado, para el indigente
médico. Dicha tradición podía constituir un serio obstáculo para la introducción de modificaciones tan sustanciales como las que serían necesarias para llegar
a un sistema único. Una medida que afectara tan en
profundidad ese aspecto del esquema de vida de las
clases altas podía tener consecuencias políticas no
controlables23.
Esta hipótesis resulta reforzada si se considera el proyecto político global del peronismo, que conduce a la formación de un bloque de poder donde
confluyen distintas fracciones y grupos sociales
nucleados en base a coincidencias coyunturales. El
Estado, en su función de árbitro, debe asumir la existencia de contradicciones dentro del mismo bloque,
viéndose obligado a hacer concesiones, variables
según el tiempo, las circunstancias, y el peso de los
diversos grupos en juego.
La propia dinámica del proceso obligaría
entonces a compromisos con diversos sectores
sociales, introduciendo modificaciones y matices en
8
CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 14 - AGOSTO
un proyecto demasiado ambicioso, quizás, para las
condiciones políticas imperantes, y la necesidad de
mantener un difícil equilibrio entre grupos con intereses contrapuestos.
Otra contradicción podría señalarse en la posible superposición de dos formas de financiamiento de
la atención médica: la estructurada a través del proyecto de Previsión y la propuesta en la Ley de Bases
de la Secretaría de Salud Pública, consistente en la
formación de un Fondo Nacional de Salud. Esta
divergencia se afirma y adquiere mayor sentido cuando se analiza en detalle el pensamiento de Carrillo,
manifestado en muy diferentes oportunidades a lo
largo de su gestión. Tratando de encontrar en su discurso los lineamientos fundamentales del programa
propuesto para la acción del Ministerio, aparecen
algunas divergencias con la política llevada a cabo
por Previsión. En realidad, analizando el problema en
base a nuestra caracterización del proyecto peronista, no resulta demasiado sorprendente que el programa de Salud, como organismo técnico, difiera de las
medidas efectivizadas por Trabajo y Previsión, ministerio netamente político.
En primer lugar, Carrillo rechaza la división de
jurisdicciones entre Salud Pública y Previsión, correspondiendo a este área entender lo referido a
Asistencia Social. En la fundamentación de su proyecto de Código Sanitario señala:
"... la codificación habrá de contemplar, conjuntamente, sus dos grandes esferas (del Derecho
Sanitario), la vinculada a la policía sanitaria y la relacionada con la asistencia social, considerada ésta en
su sentido integral. En efecto, entre los numerosos y
complejos elementos que inciden en la trama social,
el médico y el asistencial deben, por su paralelismo y
recíproca interdependencia, ser encarados desde un
punto de vista orgánico y uniforme, si se quiere que el
regulamiento jurídico esté a tono con los adelantos
alcanzados por la ciencia médica en su actual
etapa..."24.
Efectivamente, su concepción de la Medicina
como función del Estado, que veremos en detalle
más adelante, enfatiza sobre la acción contra los
agentes indirectos de enfermedad, campo privilegiado de aplicación de la Asistencia Social, y considera
secundaria la práctica asistencial, que sólo se efectiviza cuando la primera ha fracasado. Esa concepción, que impregna todo su discurso, se refleja claramente en el siguiente párrafo:
"Trabajo, vivienda y alimentos sanos son los
componentes de la salud y de la felicidad del pueblo,
y es en ese terreno social donde la medicina está llamada a cumplir su papel más importante secundando
al Estado en sus previsiones protectoras del trabajo
humano"25.
Por otra parte, en la explicitación de su programa Carrillo no desdeña la importancia del Seguro
Social, pero lo considera no un instrumento al que se
pueda recurrir de inmediato, sino una meta a la que
se debe llegar tras superar una serie de etapas.
En esa materia, aconseja la implementación de
un sistema indirecto, en el que el organismo recaudador tenga sólo funciones financieras, contratando la
asistencia, fundamentalmente, con los hospitales del
Estado. Para ello resultaba indispensable que dichos
hospitales se encontraran en condiciones de realizar
las correspondientes prestaciones. A ese fin se remite el ambicioso plan de construcciones y la extensa
red de establecimientos de distinta complejidad que
considera necesario organizar antes de la implantación del seguro26.
Mientras tanto, afirma que es necesario alentar
la formación de mutualidades, constituyendo cada
una de ellas un paso adelante hacia la obtención del
seguro que cubra a la totalidad de la población trabajadora. De ese modo la Previsión, que protege a los
asalariados del comercio, la industria y los servicios,
y la Asistencia Social, que se ocupa de los amplios
sectores de población todavía no integrados al sistema productivo, realizan funciones complementarias
en la financiación de la atención médica prestada,
anulando "las diferencias artificiales que se levantan
entre la previsión y la asistencia a cargo, del Estado,
diferencias fundadas nada más que en la forma cómo
se financian una y otra"27.
Carrillo, además, se opone categóricamente al
desarrollo de capacidad instalada propia en los organismos mutuales y previsionales, alegando que ello
implica una dispersión innecesaria de recursos y una
superposición de esfuerzos. "Si el Seguro Social, en
su aspecto de asistencia médica, pasara a ser aplicado en su técnica por las Cajas de Previsión, tendríamos a la larga que transferir el Ministerio de Salud
Pública y todos los hospitales a dichas instituciones,
o en su defecto crear, sobre la base del Instituto de
Previsión, una red hospitalaria que, aparte de demorar muchos años en construirse, traería la superposición de servicios, la dualidad de los mismos, su encarecimiento, y coexistirían dos organismos de sanidad
para una misma cosa: uno el del Ministerio de Salud
Pública y otro el del Instituto Nacional de Previsión
Social"28.
Esta oposición al desarrollo de efectores de
atención médica en las mutualidades y servicios
sociales, es coherente con su aspiración a la unificación paulatina de los servicios de salud. Sobre esta
cuestión afirma: "La unificación de los servicios es un
desiderátum de la ciencia de la administración, en
cuanto persigue la armonización y coordinación de la
acción del Estado. Ella es tanto más necesaria en
materia sanitaria y asistencial, a tal punto, que significa un postulado básico en el ordenamiento de las
instituciones y planificación de la dinámica estatal.
Como consecuencia lógica y fundamental, involucra
la adopción de una política sanitaria y de asistencia
social uniforme, con el consiguiente aprovechamiento armónico de los esfuerzas y de los elementos
humanos y materiales dirigidos a la satisfacción de la
misma finalidad"29.
El párrafo transcripto no sólo ilustra respecto a
la proyectada unidad del sistema de atención, sino
que refuerza la formulación de la necesaria integra-
DE
1980
La política sanitaria argentina y las estrategias de desarrollo
ción entre política sanitaria y asistencia social, con la
que iniciamos nuestro análisis.
La defensa realizada por Carrillo del sistema
de mutualidades presenta diversos aspectos en el
desarrollo de su discurso: Cuando habla de los antecedentes del Seguro Social señala que "… el sistema
de asistencia del seguro social de Bismarck encontró,
como base para su realización, los miles de mutualidades de todo orden, y especialmente gremiales, que
estaban organizadas en aquel país desde la Edad
Media"30. En otro orden de problemas, refiriéndose a
las dificultades de implementación del sistema, y
especialmente al posible desarrollo de la corrupción,
afirma que ése "es, indudablemente, un poderoso
argumento en favor de la conservación de las mutualidades privadas, cuyas comisiones directivas
encuentran siempre la forma de controlar esos episodios. Este tipo de colaboración es inapreciable y debe
conservarse en cualquier forma; por ello las mutualidades serán respetadas"31.
Además, considera como una deficiencia el
escaso desarrollo de la organización mutual entre los
gremios, y piensa que la obra del Estado reside en
estimular su crecimiento. Por ello aplaude la formación de los Servicios Sociales del personal ferroviario,
dispuesta por el decreto 168 de 1944.
Dentro de este orden de ideas debió constituir,
indudablemente, un triunfo para Carrillo la sanción del
Decreto Nº 16.200/46, estableciendo que la
Secretaría de Salud Pública sería el único departamento encargado de aplicar las disposiciones sobre
servicios de medicina preventiva y curativa encomendados al Instituto Nacional de Previsión Social por el
decreto Nº 30.656/44. El Artículo 2º de la nueva disposición establece, además, que “la recaudación de
los aportes ordenados por el decreto ley Nº 30.656/44
corresponderá al Instituto Nacional de Previsión
Social quien deberá entregar los fondos que obtuviere a la Secretaría de Salud Pública"32.
Hasta aquí el programa de Carrillo en lo referente a Previsión y Asistencia Social, muy diferente,
es obvio, de lo que finalmente resultó. Pero es indudable que entre el programa de los gobernantes y su
efectivización en obras, existe por lo menos una
mediación, que radica en el asentimiento de los
gobernados. La implementación total del proyecto
propuesto por Carrillo hubiera supuesto tal vez que
sus destinatarios, los sectores populares, constituyeran una masa inerte, sin capacidad o interés por
hacer escuchar sus demandas y oponer opciones
propias a las emanadas del equipo gobernante.
Indudablemente no sucedió así; los grupos sindicales, controlados y organizados desde el Estado,
gozaron, sin embargo, de niveles de participación
política inéditos hasta ese momento, y estuvieron en
condiciones de imponer su elección en lo relacionado
con el consumo de asistencia médica.
Para entender el sesgo tomado por dicha elección hay que tener en cuenta la peculiar forma de
inserción de las nuevas capas en la estructura social.
Dicha inserción se realiza a través de una aceptación
9
de la jerarquía de clases, la asimilación de las expectativas de consumo de los sectores dominantes, y la
identificación con los factores sociales, económicos y
políticos de movilidad social. El mismo proceso de
urbanización refleja, probablemente, la existencia de
grupos humanos orientados hacia oportunidades de
acceso a formas de vida superior y presionando para
obtenerlas33.
Era muy difícil que esos sectores se resignaran
a recibir atención médica en el hospital público tradicionalmente relacionado con la indigencia. Pugnaron
por tener sus propios servicios, adaptándolos a los
modelos de consumo de los grupos considerados,
hasta ese momento, como privilegiados.
El Estado, ante presiones generadas por el
rechazo a las condiciones de "desigualdad" económica y social, incorpora dichas tensiones en el mismo
nivel que se plantean, en tanto no cuestionan el orden
social vigente y se manifiestan solamente en la esfera del consumo. A ello se agrega, en una segunda
etapa, la misma incapacidad del subsector estatal
para seguir expandiendo sus servicios propios, como
veremos más adelante.
El papel del Estado en el pensamiento de Carrillo
En sus otros aspectos el discurso de Carrillo es perfectamente coherente con el pensamiento peronista y
con el proyecto global de gobierno que respalda su
actuación como ministro.
Tres son los temas dominantes en torno a los
cuales se enlazan sus opiniones sobre política sanitaria y social. Expresados de muy diversas formas y
desde distintos puntos de vista, pueden resumirse así:
1º) Responsabilidad del Estado por la salud de
los habitantes de la Nación. La puesta en práctica de
las acciones pertinentes constituye una de las nuevas
funciones atribuidas al Estado moderno.
2º) En el cumplimiento de dicha función la
Medicina Social constituye un instrumento prioritario,
que apoya su acción en políticas sociales destinadas
a elevar el nivel de vida de las clases hasta ese
momento marginadas de la producción y el consumo.
3º) La vida humana tiene un valor económico
perfectamente cuantificable. El gasto en salud es indirectamente retributivo pues ayuda a conservar y
reponer el potencial humano de la República, base de
su riqueza presente y futura.
Estos tres grandes temas, que aparecen también frecuentemente en los discursos de Perón referidos a problemas de salud, tienen una correlación
directa con los elementos fundamentales del proyecto económico social del peronismo. Dicha correlación
se evidencia al cotejar los tres enunciados anteriores
con los siguientes:
1º) Responsabilidad del Estado como árbitro y
conciliador entre los intereses divergentes de las diferentes clases sociales.
2º) Política redistributiva implantada en favor
de los sectores de menores recursos. Aceptación de
las presiones por supresión de "desigualdades" cuando se ubican en la esfera del consumo.
10
CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 14 - AGOSTO
3º) Énfasis en el aumento de la productividad,
en tanto el crecimiento de la riqueza producida limitará las posibles tensiones en torno a la distribución del
ingreso y posibilitará la ampliación de los sectores
incorporados a la producción y el consumo.
En lo relacionado con nuestro primer enunciado, afirma Carrillo que el problema de la salud "es
materia del Estado", siempre que se lo conciba como
"organización política de la sociedad para el bien
común"34.
¿Cuáles son los instrumentos de que dispone
el Estado para cumplir esa función?
—
La "acción preventiva que tenga por objeto
conservar el lazo familiar, prolongar la capacidad de trabajo de la familia asalariada, evitar
las pérdidas de las remuneraciones y propender al fortalecimiento de la raza”35;
—
"una política social bien sistematizada para evitar el hambre, el pauperismo y la desocupación"36;
—
"leyes obreras destinadas a dignificar la tarea
en las fábricas y oficinas, a mejorar sueldos y
salarios, a ampliar los beneficios de jubilaciones y pensiones que amparen a las familias”37;
—
“promover y subsidiar la maternidad, planificar
la vivienda higiénica al alcance de todos y
organizar la economía nacional con sentido
biológico"38;
—
“promover el desarrollo de toda industria que
tenga por objeto ayudar a la curación de los
enfermos, conservar la salud o perfeccionarla y
prevenir los peligros físicos, químicos y biológicos que puedan afectar al hombre o su rendimiento social"39.
Indudablemente, se configura así todo un programa de gobierno, destinado a fortalecer y consolidar la obra realizada por Salud Pública. Se transparentan en los enunciados de Carrillo las nuevas vertientes en la concepción del Estado:
—
El "Estado de bienestar" que mediante políticas
sociales destinadas a realizar una redistribución progresiva del ingreso neutraliza tensiones y posibles elementos disruptores del
"orden social".
—
El Estado con capacidad de regulación e intervención en la esfera económica, que no sólo
suplanta el impulso de una burguesía industrial
débil o inexistente, destinado a promover un
proceso de crecimiento basado en el desarrollo de la industria, sino que también organiza
obras públicas destinadas a absorber la mano
de obra sobrante y asegurar así el funcionamiento de la economía de pleno empleo (construcción de hospitales y establecimientos asistenciales, políticas de vivienda, provisión de
agua corriente, cloacas, etc.).
—
El Estado con potencialidad de intervención en
la esfera de la actividad privada, cuando se
trata de actividades que atañen al interés general, como es la organización de la medicina
como servicio público o la provisión de elemen-
tos fundamentales para la conservación de la
salud, como los medicamentos y el equipamiento médico.
—
El Estado que asegura al capital una abundante provisión de mano de obra sana y calificada,
en una etapa de industrialización en base a
actividades mano de obra intensivas, donde su
reproducción se basa fundamentalmente en la
fuerza de trabajo, y, a la vez, sella el pacto de
conciliación de clases asegurando a ésta última condiciones dignas de trabajo y un nivel de
vida satisfactorio.
—
El Estado que pone en práctica una política de
captación y reorientación de las aspiraciones
populares emergentes en los procesos de
urbanización e industrialización, canalizándolas hacia el apoyo de una propuesta de desarrollo capitalista autónomo, basado en una
alianza política entre esos sectores y la burguesía industrial, en la que el mismo Estado
establece los límites y deberes de cada uno de
los miembros, acotando de ese modo la capacidad de las clases populares para realizar la
transformación de las estructuras del mismo
Estado y la sociedad de la que emerge.
—
El Estado que adquiere un importante grado de
autonomía y universalidad frente a los diferentes intereses dominantes en la estructura
social, postulando, con creciente grado de credibilidad, que responde, no al interés particular
de una única clase, sino al del conjunto de las
mismas40.
En realidad, en la obra de Carrillo, la convicción sobre la capacidad del Estado para armonizar
los intereses del capital y el trabajo llega a rozar la
utopía, como se manifiesta, por ejemplo, en estas
afirmaciones:
"La fábrica, un Centro de Salud, repetimos.
Este es un concepto justicialista del General Perón.
El industrial deja de ser un ente privado destinado a
acumular ganancia, para ser un ente público, un
administrador social de la higiene, y debe realizar en
su ámbito, igual que el Estado, la sanidad de los
medios obreros..."41. "No hay trabajo insalubre; sólo
hay ambientes insalubres"42.
Esa concepción de la responsabilidad del
Estado en materia de salud se refuerza a través de la
explicitación de los contenidos de la Medicina Social:
"Desde el punto de vista social los contenidos
de la sanidad justicialista son: la lucha contra la ignorancia sanitaria; la lucha contra la alimentación deficiente o insuficiente; la lucha contra la vivienda antihigiénica; la lucha contra el trabajo insalubre. Luego
vienen los factores económicos, que son también
causa de enfermedad y objetivos de la sanidad justicialista. La miseria y el pauperismo, la desocupación
o el trabajo mal adecuado a la capacidad de cada
uno, el salario insuficiente"43.
''Si la Medicina Social (acción contra los factores indirectos o sociales de enfermedad) y la
Medicina Sanitaria (acción contra los factores direc-
DE
1980
La política sanitaria argentina y las estrategias de desarrollo
tos o biofísicos de enfermedad) fracasan, entonces
recién debe venir la intervención de la Medicina
Asistencial (tratamiento del enfermo como hecho consumado) para recuperarlo y curarlo, somática y
socialmente"44.
En esta concepción del Estado, tal como surge
del pensamiento de Carrillo, tienen que haber influido
los cambios producidos contemporáneamente en el
ámbito internacional en la consideración de las funciones que debe cumplir el Estado moderno. Ya en la
década del ‘30, las políticas keynesianas hablan
determinado el abandono del liberalismo en materia
económica, afirmando la importancia decisiva que
debía alcanzar la acción estatal, fundamentalmente a
través de la adopción de medidas económicas y
financieras destinadas a regular el mercado, para
permitir la acumulación de capital y el mantenimiento
de niveles altos de ocupación.
Más tarde, al fin de la Segunda Guerra Mundial
se replantea la cuestión de las "políticas sociales" y
las atribuciones estatales en este área. La necesidad
de asegurar mejores niveles de vida a las sociedades
castigadas por el conflicto bélico, a la vez que enfrentar el posible desarrollo de ideologías como el fascismo y el comunismo, explica esta preocupación. La
inclusión de recomendaciones sobre política social en
la Carta del Atlántico y el informe Beveridge, y la función atribuida en este terreno a la Oficina
Internacional del Trabajo, configuran un amplio movimiento en el plano internacional que no pudo dejar de
repercutir internamente en nuestro país45.
La última temática dominante en el discurso de
Carrillo que intentaremos explicitar es la referida al
valor económico de la vida humana. Este aspecto de
la preocupación del Estado por las condiciones de
salud gira en torno a diversos "subtemas" vinculados
entre sí: cuidado del capital humano, relación entre
salud y productividad, rentabilidad de la inversión en
salud, prolongación de la vida útil, eliminación de la
invalidez prematura, valor monetario vinculado con la
vida humana, precio de la salud... etc. Afirma, por
ejemplo, Carrillo:
"... se trata de respaldar la economía del país y
el futuro de la nación con un ‘hombre argentino’ apto
para el trabajo y la lucha. Ese es el objetivo final de
un Ministerio de Salud Pública que sepa lo que tiene
entre manos El cuidado del capital humano, de su
salud y su capacidad de producción, está demostrado que es un buen negocio. Todo peso que se invierte en Salud Pública es una buena inversión para el
Estado, porque dicho peso vuelve aumentado en
mayor número de días de trabajo, rendimiento y producción..."46.
Habría que señalar aquí, junto a la temática
global de "inversión en salud", otra más específica
pero no menos importante y característica: la identificación del interés del Estado con el de los sectores
comprometidos en la producción.
La misma preocupación se refleja en un discurso de Perón de 1946:
"Si establecemos que cada hombre pierde al
11
año, término medio, siete días por enfermedad, multiplicando esos siete días por el número de millones
de hombres que trabajan y calculando el sueldo de
cada uno o el salario de los días que está enfermo, se
verá que se pierden alrededor de 150 millones de
pesos anuales. Este es el resultado de la despreocupación por el cuidado de la salud de los hombres"47.
Y nuevamente Carrillo:
"Cualquier suma que se invierta en el cuidado
de la salud del pueblo será siempre devuelta por ese
mismo pueblo con creces, por los valores económicos que dejaron de perderse, puesto que las cifras
demuestran que la salud es el bien existente más productivo"48.
Reforzando este aspecto del discurso, leemos
entre los objetivos a tener en cuenta por el Ministerio:
"Mejorar las posibilidades del caudal biológico
de la Nación para mantenerlo con el máximo de rendimiento en el trabajo".
"Vigilar atentamente la incidencia del Estado
de salud de la población sobre su capacidad de producción y sobre la economía en general"49.
En esta cuestión tampoco es original el discurso peronista. La preocupación por desarrollar la productividad del trabajo atendiendo a las condiciones
vitales del trabajador aparece en Europa durante la
primera mitad del siglo XIX, contemporáneamente
con la culminación de la Revolución Industrial.
A partir de ese momento la preocupación de la
medicina se centra en la distinción entre fuerza de
trabajo y trabajo, entre potencia y acción, entendida
la primera como el conjunto de condiciones físicas y
espirituales que permiten al hombre realizar una actividad productiva. La fisiología del siglo XIX utiliza las
categorías "fuerza", energía, movimiento y trabajo
como condiciones normales del ser humano, que se
encuentran perturbadas o anuladas en los estados de
enfermedad. Dichas categorías permiten ligar definitivamente las concepciones de salud y enfermedad a
la de productividad50.
Afirmaba Guerin en 1848: "Una gran dificultad
preocupa a todos en este momento: la influencia del
aumento de los sueldos y de la reducción de las
horas de trabajo. A la luz de la medicina social, esta
dificultad, ¿no constituye una solución tan feliz como
fácil? La disminución de las horas de trabajo agotará
menos al trabajador y el salario más alto incrementará sus fuerzas con el bienestar, al permitirle mejorar y
reforzar su alimentación.
La consecuencia fisiológica de estos factores,
aparentemente tan espantosos para la industria, se
reducirá a una labor más eficaz y productiva.
Sencillamente es como el caballo que camina más
rápido caminando menos tiempo y comiendo más
avena"51.
La preocupación por el problema ha existido
desde entonces. Frecuentemente se ha partido del
supuesto de que el hombre es una máquina más y
establecido el valor de la vida humana en base a su
rendimiento o productividad. A partir de allí, se ha
relacionado dicho valor con las inversiones sociales
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CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 14 - AGOSTO
necesarias para producirlo. Nada más alejado, por
cierto, del concepto de la salud como un fin en sí
mismo, como un bien al que tiene derecho todo ser
humano independientemente de cualquier valoración
económica de su esfuerzo.
Para hacer estricta justicia a Carrillo hay que
reconocer que ambas concepciones están presentes
en su discurso, apareciendo mezcladas o alternándose según se quiera poner énfasis en uno u otro
aspecto del problema52. En realidad, es posible que
considerara a la una como resultado directo de la
otra, conclusión a la que puede llegarse si se tiene en
cuenta la importancia otorgada al aumento de la producción como manera de generalizar el bienestar.
De todos modos, resulta perfectamente explicable la aparición del discurso sobre la relación entre
salud y productividad en un momento de crecimiento
industrial como el que vivía el país en esos años.
Dadas las expectativas colocadas en el aumento de
la producción parece lógica la preocupación por la
fuerza de trabajo, en mayor medida cuando las industrias desarrolladas en esa primera etapa eran fundamentalmente mano de obra intensivas. Parece haber
sido claro para el sector gobernante que la política de
pleno empleo y aumento del consumo tenía que estar
acompañada de un, por lo menos equivalente,
aumento de la producción. Por otra parte, una economía en constante crecimiento era, probablemente, el
único instrumento capaz de reforzar los intereses
comunes y atenuar las diferencias de la inestable
alianza constitutiva del bloque de poder.
sos, se enfrenta a la necesidad imperiosa de solucionar los problemas de atención del indigente médico y
no vacila en proponer, como solución transitoria, un
sistema de organización de la atención médica que
terminara siendo definitivo: el subsector privado asistiendo a la población con capacidad de pago directo y
el hospital público orientado a la cobertura de los sectores de menor ingreso.
La temática había sido ya abordada por Perón,
en 1947:
"El Estado debe afrontar la asistencia médica
integral en beneficio de aquellos que ganan menos.
Será conveniente semisocializar la medicina respetando el libre ejercicio de la profesión y la libre elección del médico por el enfermo y fomentar, por otra
parte, para las clases pudientes el desarrollo del régimen asistencial privado..."54.
Carrillo, por su parte, aclara el sentido de la
propuesta de "semisocialización" optativa de la profesión médica:
"... se respeta el libre ejercicio de la profesión,
la libre elección del médico por el enfermo pero se
obtiene un ingerencia suficiente del Estado para
afrontar la asistencia médica de la población ‘no
pudiente’ (60 % del total)"55.
El mecanismo a utilizar sería el siguiente:
"... Inscripción de las familias pobres en el consultorio privado del ‘médico de familia’ (funcionario
oficial). El médico percibe del Estado un sueldo para
atender dichas familias pobres de su barrio o zona
durante algunas horas. El resto del tiempo le queda
libre para su ejercicio privado con los pudientes, es
decir, con los que desean pagar o pueden pagar su
asistencia particularmente. Todo ello sin perjuicio de
las demás tareas del médico en establecimientos oficiales por la mañana"56.
Aunque respetable por su intención de llevar
servicios médicos a todos los sectores de la población, la propuesta de Carrillo no puede considerarse
como la más adecuada para brindar una atención
médica igualitaria. Su funcionamiento estaba claramente definido: el médico dedica cierta cantidad de
horas para los pobres y el resto del tiempo lo ocupa
en quienes pagan su asistencia en forma privada. La
calidad de la asistencia brindada a los primeros quedaba así librada a una cantidad de factores fácilmente previsibles: cantidad de indigentes por médico,
estado sanitario de los mismos, responsabilidad del
profesional, magnitud de su "clientela privada", etc.
Clara demostración de este criterio conducente a dos tipos de medicina es que el Estado debía
preocuparse también de proteger y fomentar el desarrollo de la medicina privada. Entre los objetivos de
la medicina asistencial señalados en el Plan Sintético
para 1952-58 se establece:
"Objetivo 12º: Protección a la asistencia sanatorial privada: Promover la asistencia médica privada
para los "pudientes", encauzando y fiscalizando el
desarrollo de los sanatorios particulares, especialmente los de cirugía. La asistencia médica "pagada"
dispone de 15.000 camas actualmente, pero su des-
Hemos dejado para el final uno de los aspectos más
conflictivos del pensamiento de Carrillo, probablemente el mas difícil de explicar si no se tiene en cuenta una de las características del proyecto peronista:
Se trata de un proyecto que busca la armonía entre
las diferentes clases, y la consiguiente disminución
de los conflictos, sin atenuar las diferencias entre grupos sociales, salvo en lo referente a asegurar iguales
oportunidades de acceso al consumo. En la estructura social que se procura desarrollar, más que anularse, se ponen de manifiesto las diferencias de roles y
funciones que el Estado atribuye a los factores básicos de la producción: capital y trabajo. La conciliación
entre ambos no significa su identificación, sino una
misma valoración social de dos elementos diferentes,
aunque imprescindibles para el bienestar común. Es
la suma de ambos factores, y de ninguna manera su
identificación, lo que constituye el fundamento del
proyecto.
Compartiendo la aspiración a establecer una
organización social en la que los diferentes grupos se
igualen en sus derechos y representatividad, pero se
diferencien fundamentalmente en sus funciones,
resulta menos extraño que Carrillo no vacile en proponer una atención médica diferenciada para las distintas clases sociales, en razón de su diferente capacidad de pago. Partiendo de un proyecto de sistema
unitario53, defendido básicamente en virtud de la
racionalidad y economía en la utilización de los recur-
DE
1980
La política sanitaria argentina y las estrategias de desarrollo
arrollo puede ser mayor si se le brinda protección,
seguridad y facilidades. Estos servicios concurren a
desahogar y facilitar la tarea del Ministerio de Salud
Pública de la Nación"57.
Conforme a dicho enunciado, el Estado se
reserva la facultad de encauzar y fiscalizar el desarrollo de los sanatorios particulares, es decir, continúa
afirmando su derecho de controlar la actividad privada en los ámbitos de "interés general", pero, al mismo
tiempo, debe brindarle protección, seguridad y facilidades. El resultado de esa manera de considerar el
problema sólo pudo ser el que señalábamos más
atrás, la configuración de un sistema privado de atención médica destinado a los sectores con capacidad
de pago y otro, en manos del Estado, que se ocupa
de la población de menores recursos.
LOS LÍMITES DE LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA
En 1949 se agota la llamada etapa "fácil" de sustitución de importaciones (industrialización horizontal,
basada en el equipamiento de la industria liviana productora de bienes de consumo durable y semidurable), y comienza a deteriorarse la política expansiva
implementada por el peronismo58.
En ese año se produce el primer estrangulamiento de la balanza de pagos, fenómeno destinado
a adquirir carácter cíclico en la economía argentina,
limitando las posibilidades de crecimiento industrial.
La situación favorable del sector externo
durante la postguerra, debida a las reservas acumuladas durante el conflicto y los buenos precios alcanzados por nuestras exportaciones al término del
mismo, fue cambiando de signo frente a la creciente
demanda de divisas, necesarias para proveer a la
industria de materias primas indispensables, bienes
intermedios y bienes de capital.
Esa creciente demanda de importaciones no
estuvo acompañada por un correlativo aumento de la
exportación. El estancamiento de la producción agropecuaria y el importante desarrollo del consumo interno de los bienes que constituían nuestras exportaciones tradicionales agravaron la situación.
La política expansiva continúa, sin embargo,
hasta 1950, a pesar de que se ponen en práctica
algunas medidas de estabilización, centradas básicamente en la restricción de las importaciones. Se otorga prioridad a la importación de materias primas y
bienes intermedios para mantener en funcionamiento
la capacidad instalada existente, cerrándose la posibilidad de ampliación de la misma. A partir de esa
fecha la situación se ve agravada por factores climáticos adversos, que determinan la pérdida de las
cosechas mientras se observa un alarmante aumento de las tasas de inflación.
En ese momento, las posibilidades de continuar con la política de redistribución de ingresos en
beneficio de la población de menores recursos estaban prácticamente agotadas. El mecanismo de transferencia de ingresos desde el sector agropecuario
hacia la industria y los asalariados urbanos, implementado a través del I.A.P.I., no podía seguir funcio-
13
nando. Se necesitaban buenos precios para alentar el
crecimiento de la producción agrícola, única forma de
elevar el nivel de las exportaciones y equilibrar la
balanza comercial con el exterior. También había llegado a su fin la posibilidad de otorgar aumentos salariales por encima de los incrementos de la productividad y de ampliar la legislación social. Por el contrario,
era necesario procurar la contracción del consumo,
para que la demanda no siguiera presionando sobre
la oferta de bienes industriales, limitada por la imposibilidad de la industria de aumentar su capacidad
instalada. También era deseable restringir el consumo interno de bienes agropecuarios, componente
fundamental de las exportaciones.
Entre 1950 y 1952 se pone en práctica una
política que implica la modificación del anterior
esquema expansionista y culmina con el Plan
Económico de 1952. Los objetivos de la misma fueron equilibrar la balanza de pagos aumentando los
saldos exportables, sanear el presupuesto estatal y
controlar el ritmo de la inflación. La reducción del
gasto público, las limitaciones a los aumentos salariales y una política monetaria y crediticia restrictiva,
lograron el objetivo de contener la demanda, evitando
su expansión59.
Si bien es cierto que la política de redistribución positiva del ingreso no se revierte y los trabajadores, en general, logran mantener sus conquistas, el
proceso no se profundiza y entra en una fase de estabilización. El énfasis del discurso se centra en la contracción del consumo y el aumento de la producción.
Dice Perón en marzo de 1952: "Las comunidades
más ricas y felices no son las que ostentan el más
elevado consumo. Son las que producen más y ahorran sobre la diferencia...";
"... el lema argentino de la hora económica ha
de ser producir, producir, producir…”.
"El justicialismo sólo puede asegurar una justicia distributiva en relación con el esfuerzo y la producción"60.
Restricciones en la política sanitaria
El Segundo Plan Quinquenal, aprobado a fines de
195261, muestra una nueva actitud por parte del
gobierno en lo referente a la política sanitaria, seguramente fruto de la crisis.
Para comprobarlo, basta comparar sus enunciados con las ambiciosas metas propuestas en el
Primer Plan. La diferencia fundamental reside, a
nuestro juicio, en que el Estado deja de aparecer
como omnímodo hacedor y, aunque no reniega de
sus responsabilidades, está dispuesto a compartir su
peso con otros sectores sociales.
Se habla de "unidad nacional de la salud pública"
pero, en realidad, no se trata más que de un ordenamiento de la coexistencia de distintos subsectores que
atienden a una población socialmente diferenciada.
El objetivo fundamental sigue siendo "desarrollar la protección y el mejoramiento de la salud del pueblo", pero se ha ampliado el número de las instituciones encargadas de lograrlo. Para ello se cuenta con.
14
CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 14 - AGOSTO
"a)
b)
"Psicológicamente, en nuestro pueblo, debido
al origen filantrópico de los servicios médicos (concepto cristiano de caridad y beneficencia) se ha consubstanciado la idea de que atender y curar un enfermo es un acto de aproximación a Dios, y por ende,
gratuito"68.
Sin embargo, aunque considera imposible la
implantación del Seguro de Enfermedad, porque el
Estado no estaría en condiciones de otorgar las consiguientes prestaciones, y vuelve a insistir —al parecer, vanamente— en la necesidad de constituir el
Fondo Nacional de Salud Pública establecido por la
ley Nº 13.019 en 1947, Carrillo no abandona su ambicioso proyecto de construcciones hospitalarias.
En el mismo Plan 1952-58 reseña las obras programadas, que en su mayor parte se encuentran ya
"listas para licitar": 13 ciudades hospitales, 113 hospitales generales, 7 hospitales especializados, puestos
sanitarios, estaciones sanitarias, centros de salud, institutos de investigación y tratamiento, etc., comprendiendo un total de aproximadamente 70.000 camas, lo
que hubiera sido equivalente a triplicar la capacidad
instalada estatal existente en ese momento.
Carrillo consideraba la construcción de
Ciudades Hospital como una solución asistencial
"integral", afirmando: "La Ciudad Hospital centraliza
bloques hospitalarios y resuelve íntegramente el problema asistencial. La centralización médica en las
Ciudades Hospital es más funcional y, cuanto más
centralizada, más eficiente, más completa y más económica"69.
En realidad, la importancia otorgada a las grandes construcciones hospitalarias se generaliza en
Latinoamérica en la década del ‘40, paralelamente
con el creciente interés del Estado por centralizar en
sus manos las decisiones en salud. En México,
donde el fenómeno adquiere especial relevancia, el
problema ha sido estudiado considerando el hospital
como un símbolo que "despliega su significación en
una doble perspectiva: favorece la afirmación de un
poder y pone en circulación una imagen paternalista,
las dos fundan la base del consenso necesario para
viabilizar el proyecto de desarrollo nacional"70.
Algo semejante debe haber constituido el fundamento de la concepción sanitaria del peronismo: el
Estado avanza con sus construcciones asistenciales
sobre terreno yermo, abandonado de la preocupación
de los anteriores gobiernos, y garantiza a la población
una nueva presencia protectora. Basta para comprobarlo estudiar los mapas de las construcciones realizadas y proyectadas por el Ministerio de Salud
Pública y compararlas con lo existente hasta 194671.
Para proporcionar sólo un ejemplo, en las provincias
correspondientes a las zonas Cuyo y Litoral, las cifras
serían las siguientes:
Localidades donde existían servicios asistenciales dependientes de la Nación antes de 1946 ....9
Localidades donde está en construcción (en
1951) o se ha habilitado algún servicio asistencial
dependiente de la Nación entre 1946 y 1951........36
Localidades donde se proyecta construir servi-
la acción estatal pura;
la cooperación entre la acción estatal y los
organismos médicos-asistenciales privados, en
particular aquellos dependientes de asociaciones profesionales;
c)
la acción privada exclusiva, supervisada por el
Estado (mutualidades, asistencia médica en la
industria, institutos privados)".
Reforzando la importancia alcanzada por las
obras sociales y mutualidades sindicales se otorga
"auspicio preferente a la actividad asistencial de las
entidades sindicales".
El nudo del problema parece radicar en las dificultades afrontadas por el Ministerio para aumentar su
capacidad instalada y financiar el funcionamiento de la
existente. En su Plan Sintético de Salud Pública 195258, Carrillo reconoce que ''ha llegado el momento en
que los fondos de rentas generales son insuficientes
para seguir sosteniendo los hospitales"62.
El "estrangulamiento" en la expansión de las
políticas sociales hacia sentir su efecto también en el
área de Salud. Afirma su titular:
"Los servicios sanitarios nacionales están insuficientemente financiados, lo que se traduce en pobreza, falta de medios técnicos, mala organización, y por
ende, deficiente servicio. La deficiencia de los servicios médicos del Estado se agrava a medida que las
necesidades de la política social obligan a nuevas creaciones que crecen en proporción mucho mayor que
los recursos... El único servicio público absurdamente
gratuito es el servicio médico sanitario del Estado"63.
Agregando:
"Los servicios médicos hospitalarios serán
siempre malos y sujetos a críticas, porque no cuentan
con los recursos necesarios"64.
Muy atrás ha quedado la época en que el Jefe
de Estado afirmaba:
"La orientación que hoy tenemos es que el
monto del presupuesto de Salud Pública, como es
racional y natural, se conozca a fin de año, cuando se
ha realizado todo lo que ha sido necesario hacer en
bien de la humanidad"65.
O bien:
"Salud Pública no debe tener límite en sus gastos. El límite lo ha de dar la necesidad de curar a
todos los enfermos que el país tiene"66.
Pero no sólo los recursos del Estado han tocado su límite, obligando a la reducción del gasto público, también las bases de sustentación política del
gobierno han llegado al suyo. Por eso mismo ya no es
posible hablar, como en 1945, de que "sólo un
impuesto nuevo, progresivo sobre la renta, puede dar
una base sólida a una sanidad eficiente"67.
La preocupación de Carrillo por lograr una
financiación adecuada para la necesaria expansión
de la capacidad instalada del Estado y el sostenimiento de los hospitales ya existentes, lo lleva a considerar diversas formas de obtención de recursos.
En primer lugar, considera la posibilidad de
cobrar "por lo menos el costo de cada servicio prestado". Pero la desecha por impolítica:
DE
1980
La política sanitaria argentina y las estrategias de desarrollo
cios asistenciales dependientes de la Nación en
1952-1958 ..............................................................32
Lamentablemente, gran parte de lo proyectado
no llegó a concretarse, seguramente porque no se
implantó ninguna de las formas de financiación alternativa al recurso a Rentas Generales y, además, el
Estado prosiguió con su política de contención del
gasto público. Carrillo, proponiendo una política "sensata", basada en el cálculo de posibles recursos propone construir en el quinquenio 1952-1958 50.000
camas72, el Segundo Plan limita la cifra a 27.351.
El merecido reconocimiento de la obra de
Carrillo, de su preocupación por extender la atención
médica hospitalaria, nos obliga a señalar aquí que,
conforme a las cifras sobre existencia de camas, su
plan se cumplió mientras él se mantuvo en el cargo.
En su propuesta de desarrollo aspiraba a que el
número global de camas llegara en 1954 a 135.000.
En esa fecha, según datos oficiales, existían en el
país 134.218. A partir de ese momento, coincidente
con su renuncia, la capacidad instalada del Estado no
siguió aumentando.
También ha cambiado significativamente, en
este nuevo período, el criterio de aplicación de la
jurisdicción nacional. En 1946 se defendía calurosamente la prerrogativa del poder central para intervenir
en cuestiones vitales de interés general, como son
las relacionadas con las condiciones sanitarias de la
población. Años más tarde, Carrillo anuncia un proyecto de ley sobre coparticipación federal "para la
financiación de la asistencia hospitalaria, en el que la
Nación se comprometía a aportar a las provincias que
adhirieran al plan nacional, el 60 % de los gestos de
sostenimiento de los establecimientos médicos asistenciales, sobre las bases de la unificación de las
condiciones técnicas y de funcionamiento de los mismos, la coordinación en cuanto a radios a cubrir,
etc."73
Dicho proyecto viene "a satisfacer una necesidad que por momentos se torna angustiosa,... señalando como única solución por ahora, la coparticipación federal en materia de salud pública, o sea la
acción concurrente de los poderes públicos nacionales o provinciales para resolver, como en el caso de
la educación, un problema que afecta a todos los
habitantes del país, sin distinciones, cual es la asistencia hospitalaria"74.
El tono de los enunciados del Segundo Plan
Quinquenal es otro. Allí se afirma solamente que "la
Nación ejercerá su acción médico asistencial en las
provincias y territorios, hasta tanto adquieran la capacidad técnica y económica para afrontar sus propios
problemas y deberes en lo que respecta a la salud de
su población".
Las cuestiones de interés general, que el
gobierno de la Nación tenía la irrenunciable obligación de atender, se han transformado ahora en meros
"problemas y deberes" de las provincias en lo que
respecta a la salud de su población.
Por primera vez se menciona la posibilidad de
transferir hospitales a la jurisdicción provincial, medi-
15
da puesta en práctica años después como parte de
una política aún más restrictiva en lo referido al gasto
estatal en salud, dando origen a un proceso de marchas y contramarchas que prosigue en el momento
actual.
Continuando nuestro análisis del Segundo
Plan Quinquenal, el capítulo referido a Seguridad
Social es todavía más demostrativo del "cambio de
discurso" ocurrido entre 1946 y 1952.
Ya no se habla de elaborar "en el plazo de diez
meses" un proyecto de ley de seguridad social que
otorgue cobertura a la totalidad de la población.
Tampoco se hace referencia a contribuciones proporcionales al nivel de ingresos e igualdad de las prestaciones. El discurso es ahora diferente:
"En el quinquenio 1953-57 la legislación social
habrá de crear un régimen especial y complementario de seguridad social destinado a cubrir los riesgos
que no se hayan previsto en el sistema nacional jubilatorio... y será aplicado en forma progresiva por actividades, zonas y prestaciones en la medida de las
posibilidades económico-financieras y de la organización del sistema" (las cursivas son nuestras).
En el área de la asistencia social se espera una
"acción concurrente de los servicios asistenciales de
las asociaciones profesionales". Para ello se asegura
el "auspicio pleno del Estado para la creación y funcionamiento de mutualidades y cooperativas, y especialmente para las de carácter sindical".
El Estado "se apoya" en la acción concurrente
de las asociaciones profesionales, para seguir aplicando una política distributiva. Seguramente es posible relacionar estas expresiones con lo que decíamos
más arriba sobre la retracción de una parte importante de la base social de sustentación del proyecto. El
equipo gobernante sigue contando con la lealtad del
sindicalismo aunque se han producido algunos
enfrentamientos, expresados en huelgas de relativa
importancia. Probablemente ha sido necesario negociar, realizar concesiones a los grupos más poderosos. Los fundamentos de la solidaridad han dejado de
ser nacionales; por el contrario, se refuerza la solidaridad grupal, desarrollada primero por razones culturales y políticas, y destinada en adelante a ampliarse
sobre bases cada vez más sólidas y también con un
sentido crecientemente particularista.
La organización de obras sociales y mutualidades dejará de ser considerada como instrumento idóneo de un período de transición y pasará a constituir
una forma de solución definitiva. En 1951 todavía
insistía Carrillo en la necesidad de una instancia
superadora afirmando:
"La sanidad ya no es un problema social, que
puede resolverse con mutualidades. La sanidad es un
problema de gobierno tan importante como el de la
instrucción o educación. Entre nosotros, todos entendíamos que la educación era problema y deber
gubernamental y nadie pensaba que lo era también la
salud del pueblo"75.
Aunque Carrillo siguiera insistiendo en la búsqueda de soluciones integrales, la respuesta particu-
16
CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 14 - AGOSTO
larista, atomizadora, parece haber estado apuntalada
por múltiples elementos coyunturales, y sería la destinada a imponerse.
También ha cambiado la óptica del Estado en
relación a la beneficencia, de la que en 1946 se
decía:
"… se funda principalmente en el principio de la
caridad cristiana, base sentimental que resulta ya
anacrónica, socialmente insuficiente y moralmente
disminutiva de la personalidad humana"76.
Por el contrario, se considera que ''las entidades privadas de asistencia social podrán cooperar en
esta acción, en tanto realicen su misión respetando la
dignidad de los asistidos y encuadrando sus funciones dentro de los principios humanistas y cristianos
de la doctrina nacional"77.
Sin embargo, Carrillo, en 1951, al preparar su
plan 1952-58, afirmaba todavía la necesidad de "la
oficialización total de todos los hospitales y servicios
médicos, desapareciendo los organismos de beneficencia, los que pasan a poder del Estado, Nacional,
Provincial y/o Municipal"78. Aquí, nuevamente, el discurso del Ministro se separa significativamente de la
expresión del pensamiento oficial.
¿Qué significa todo esto? Muy probablemente,
la necesidad de asegurar el mantenimiento de la capacidad de trabajo de la mano de obra integrada al aparato productivo. De su salud, indispensable para la
continuidad de la producción y el crecimiento económico, se ocuparán las mutuales y obras sociales sindicales, que se han desarrollado cubriendo fundamentalmente al personal de las grandes empresas, de importancia decisiva para la continuidad del desarrollo.
Del personal ocupado en la infraestructura y
los servicios indispensables para la producción, básicamente en manos de empresas públicas, se encargarán los Servicios Sociales, organizados y subvencionados por el Estado.
Asegurando la salud y el bienestar de estos
sectores laborales se garantiza el buen funcionamiento del aparato productivo y se afirman las bases
políticas de sustentación del sistema.
¿Quiénes quedan al margen? Por un lado los
"pudientes" quienes, se ha afirmado repetidamente,
están en condiciones de pagar su atención, y por el
otro, los trabajadores no sindicalizados, temporarios,
subempleados, que trabajan por cuenta propia, los
desocupados, etc. Estos forman la masa de los "no
pudientes" que quedan, teóricamente, a cargo del
Estado y de la buena voluntad de las organizaciones
de beneficencia.
El peronismo se instala en el poder con un
ambicioso proyecto de unidad nacional, basado en la
conciliación de intereses de las dos clases fundamentales para la efectivización de la estrategia de desarrollo propuesta desde el Estado: el proletariado y la
burguesía industrial. Al primero se le asegura una
sustancial mejora en su nivel de vida, que lo convierte en mano de obra eficiente y lo incorpora como consumidor al mercado interno, de desarrollo indispensable para la ampliación de la capacidad productiva. El
apoyo de la burguesía industrial se logra canalizando
en beneficio de su capacidad de acumulación el
excedente producido por la coyuntura externa favorable, a la vez que se le exige su contribución para el
mantenimiento de la paz social, advirtiéndosele que
el hambre suele ser mala consejera para las masas.
El proyecto en salud es igualmente ambicioso
y tiende también a la unidad. Las necesidades de los
sectores carentes de recursos deberán ser satisfechas por el resto de la sociedad, actuando el Estado
como árbitro del proceso de redistribución del ingreso. La solidaridad nacional prima en el discurso y es
defendida con argumentos que enfatizan en el interés
por salvaguardar el potencial humano de la Nación
base de su capacidad productiva.
Ese proyecto unitario resulta desmembrado
por la convergencia de una serie de factores, políticos
unos, como las exigencias de los grupos sindicales
tendientes a afirmar su capacidad para la gestión de
los intereses de sus afiliados, o la resistencia de
determinados sectores a una excesiva fiscalización
estatal de sus actividades; económicos otros, como la
necesidad de limitar el desarrollo industrial para mantener el equilibrio de la balanza de pagos, que a su
vez limita el crecimiento global y la posibilidad de
redistribución del excedente.
Intereses políticos o humanitarios de otro tipo,
como los que orientan la creación de la Fundación
Eva Perón, influyen también para quitar unidad a la
política de salud. El establecimiento de los hospitales
de la Fundación, la multiplicidad de obras sociales y
mutualidades que desarrollan efectores propios, la
resistencia que oponen las instituciones médicas privadas al proyecto "estatizante", obstaculizan la planificación, la racional distribución de efectores, la eficaz
asignación de recursos.
En la fase ascendente, de prosperidad, el
Estado debe negociar con los diferentes grupos su
participación en los beneficios del sistema, y también
la mayor o menor autonomía de los mismos respecto
del aparato estatal para la gestión de sus intereses
específicos. Cuando la crisis pone límite al crecimiento, a la inversión, a la capacidad redistributiva del
Estado, éste se ve precisado a apoyarse en los nuevos sectores de poder, crecidos bajo su amparo, para
seguir efectivizando la parte más importante de su
política social: la que garantiza el mantenimiento y la
conservación de la fuerza de trabajo.
El discurso en salud se vuelve entonces limitativo. No se habla de cercenar derechos o eludir responsabilidades, pero es necesario superar el obstá-
CONCLUSIONES
Creemos haber demostrado suficientemente que el
"discurso en salud" del peronismo ha seguido las fluctuaciones del proyecto político global sustentado
desde los aparatos de poder. Las políticas de salud,
como las demás políticas sociales aparecen así
impregnadas, matizadas, corregidas o deformadas
por las contradicciones emergentes a nivel político y
económico.
DE
1980
17
La política sanitaria argentina y las estrategias de desarrollo
culo, aglutinar fuerzas en espera de que la prosperidad retorne. El apoyo del Estado a las instituciones
privadas, que pueden ayudarlo a satisfacer las necesidades de salud y asistencia social de la población,
ya no es un instrumento de negociación política, sino
una imprescindible necesidad para el mantenimiento
del orden social, para asegurar la continuidad del proyecto y garantizar la hegemonía de la alianza que lo
lidera.
Rosario. Julio de 1980
10.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Bloch C, Quinteros Z, Belmartino S: Estructura y dinámica
ocupacional del médico: Rosario, 1978 (en prensa).
Sobre los problemas cíclicos de la economía argentina, ver
Braun O: "Desarrollo del capital monopolista en Argentina",
en El capitalismo argentino en crisis, Buenos Aires, 1973.
De las políticas de estabilización se han ocupado Ferrer A,
Brodersohn MS, Eshag E y Thorp R: Los planes de estabilización en Argentina, Buenos Aires, 1969. Sobre alternancia de políticas expansivas y recesivas, O’Donnell G:
Estado y alianza en Argentina, 1956-1976, CEDES,
Buenos Aires, 1976.
Utilizamos la gráfica expresión de Cavarozzi M, en
Populismos y "partidos de clase media": Notas comparativas, Buenos Aires, CEDES, 1976.
Seguridad Social y Servicios Afines "Informe por William
Beveridge” (20/IX/1942). En Bignami A: El médico ante los
planes de Seguridad Social, Rosario, 1944.
Según Cavarozzi M, op. cit., la política estatal inmediata a
la crisis se basó en los principios de orden económico
dominantes en las décadas anteriores: presupuesto público equilibrado, mantenimiento del patrón oro, cumplimiento de obligaciones con el exterior, ausencia de instrumentos deliberadamente proteccionistas. A partir de la segunda
mitad de la década, y en mayor medida en la siguiente, el
Estado asumió nuevas funciones, particularmente estratégicas en relación con la nueva etapa de industrialización:
expansión de las capacidades organizativo-técnicas y políticas que le hicieron posible asumir un rol "impulsor" fundamental, en parcial sustitución de la burguesía.
Cf. Murmis M, Portantiero JC: Estudios sobre los orígenes
del peronismo, Buenos Aires, 1972.
Cuando hablamos de falta de intervención del Estado
nuestra afirmación no debe entenderse en sentido absoluto. No desconocemos la existencia de una serie de normas
que regulaban las condiciones de trabajo (descanso hebdomadario, jornada máxima, pago de salarios en moneda
legal, etc.) pero en caso de conflicto el Estado sólo intervenía a pedido de parte y, en caso de ofrecer su mediación,
ésta podía ser rechazada.
Como afirma Jo Villanueva: "Según el punto de vista militar debía asignarse a la industria del hierro y el acero una
importancia mayor que la que hasta entonces se le asignaba... Los argumentos del Ejército respecto a la promoción
de industrias de bienes de capital, particularmente el
acero, se basaban predominantemente en consideraciones de seguridad y emergencia nacional. El general Savio,
en tal sentido, señalaba que el argumento fundamental
para favorecer la existencia de industrias de elaboración
de materias primas dentro del país no se justificaba por el
hecho de que provean productos más baratos que los de
la manufacturas extranjeras. La única justificación válida
era la de que ‘sólo ellas nos facilitan el tipo de bienes que
podemos necesitar en tiempos difíciles’...". Villanueva J:
"Aspectos de la estrategia de industrialización argentina"
en Di Tella TS, Halperin Donghi T (comp.): Los fragmentos
del poder, Bs. As. 1968, pp. 346.
Sobre el carácter corporativo del populismo y sus objetivos
de control social, ver O’Donnell G: Acerca del "corporativismo" y la cuestión del Estado, CEDES, Buenos Aires, 1976.
Se trata de la incorporación política de las clases populares emergentes, realizada "desde arriba" o sea por partidos o líderes de las clases superiores. Cf. Weffort
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
Francisco C: "Clases populares y desarrollo social"
(Contribución al estudio del Populismo), en Quijano A y
Weffort FC: Populismo, marginalización y dependencia,
San José de Costa Rica, 1976.
Citado por Villanueva J, op. cit. El entonces Coronel Perón
había defendido ya, anteriormente, la misma tesis: "La
República Argentina produce en estos momentos el doble
de lo que consume, es decir, la mitad de lo que produce
sale al exterior. Yo me pregunto si cuando termine la guerra será posible seguir colocando nuestros productos en
Sudáfrica, Canadá, Centro o Sudamérica en competencia
con los EE.UU., Inglaterra, Francia, Rusia, etc. Cuando ya
no sea posible exportar, si consumimos sólo el 50 % ¿cuál
será la situación de nuestra industria, de nuestra producción? Habrá una paralización del 50 % y veremos a un
millón de argentinos desocupados que no tendrán en qué
trabajar ni con qué vivir.
No habrá otro remedio que aumentar el consumo. Y el
consumo, en una circunstancia tan extraordinaria como la
que se nos va a presentar, solamente podrá aumentarse
elevando los sueldos y salarios para que cada uno pueda
consumir mucho más de lo que consume actualmente y
permitiendo que cada industrial, cada fabricante, cada
comerciante, pueda a su vez producir los mismos que hay
sin verse obligado a parar las máquinas y despedir a los
obreros. Los organismos del Estado se hallan abocados al
estudio de estas posibilidades". Citado por Peralta Ramos
Mónica: Etapas de acumulación y alianzas de clase en
Argentina (1930-70), Buenos Aires, 1973.
Vicepresidencia de la Nación, Consejo Nacional de
Postguerra: Ordenamiento Económico Social, Buenos
Aires, 1945.
La política de conciliación se plantea específicamente
como meta de la acción de gobierno. Así Perón: "Sobre el
frontispicio del antiguo Palacio del Concejo Deliberante de
la ciudad de Buenos Aires pudo haberse estampado esta
leyenda: ‘Esta es la verdadera casa de los hombres que
trabajan’. Y junto a esta leyenda que abría de par en par las
puertas de la sede del trabajo a todos los que llegaban
hasta él, esta afirmación que fue la consigna severa a la
que ajustamos nuestra labor de entonces: ‘Buscamos
suprimir la lucha de clases suplantándola por un acuerdo
justo entre obreros y patrones al amparo de la justicia que
emana del Estado’". Citado por Peralta Ramos M, op. cit. Y
en la ya citada publicación del Consejo de Postguerra:
"Careció el país de una política social estatal, que velando
por los altos intereses de la Nación y en procura de un verdadero progreso social suavizara el choque de factores
contradictorios y convirtiera en reglas permanentes de justicia las aspiraciones sensatas de los dos elementos primordiales de la economía nacional: el capital y el trabajo",
op. cit. p. 37.
Consejo Nacional de Postguerra, op. cit. p. 57.
C.E.P.A.L. El desarrollo económico y la distribución del
ingreso en Argentina, Nueva York, 1968, pp. 24-242.
Decreto Nº 168/44, del 7 de enero de 1944.
Por Decreto Nº 29.176/44, del 27 de octubre de ese año.
Entre los fines del Nuevo Instituto se mencionan: "a)
Organizar la prevención de los riesgos cuya realización
priva al trabajador de su capacidad de ganancia y de sus
medios de subsistencia; b) Restablecer, lo más rápido y
completamente posible, la capacidad de ganancia, perdida
o reducida, como consecuencia de la enfermedad o accidente; c) Proporcionar los medios de existencia necesarios
en caso de cesación o interrupción de la actividad profesional como consecuencia de enfermedad o accidente, de
invalidez parcial o total, transitoria o permanente, de origen
natural o profesional, de cesantía o paro forzoso, de vejez
o muerte; d) Velar por el bienestar social y económico de la
familia y en particular de la madre y el niño; e) Atender todo
otro riesgo social o profesional que ocasione pérdida o
insuficiencia de la capacidad de ganancia".
Secretaría de Salud Pública de la Nación: Plan Analítico de
Salud Pública, Buenos Aires, 1947, p. 75.
Decreto Nº 14.807/46. Las disposiciones constitucionales
que limitaban el número de Ministerios obstaculizaban el
18
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 14 - AGOSTO
otorgamiento de ese carácter al nuevo organismo. La
modificación será incluida en la Reforma Constitucional de
1949.
Decreto Nº 31.589/44.
Presidencia de la Nación. Secretaría Técnica: Plan de
gobierno 1947-1951. Buenos Aires, 1946. Tomo I.
Esta ampliación de la jurisdicción nacional no constituye
una novedad, había sido establecida en 1944 en la atribución de funciones a la Dirección Nacional de Salud Pública
(Decreto Nº 31.589/44). La esfera de acción de la misma
era muy semejante a la que ahora resumimos. Carrillo
defiende extensamente esta ampliación de la jurisdicción
en la Ley de Bases, afirmando: "... a los fines de atender
debidamente la salud del pueblo de la Nación, es indispensable coordinar los servicios públicos de policía sanitaria,
profilaxis preventiva y curativa y asistencia social, concentrando su dirección para poder alcanzar así la más alta eficiencia en cuanto a protección del bienestar físico del individuo, de la familia y de la colectividad, evitando la dispersión de energía y la superposición de esfuerzos de la
misma índole o de análoga finalidad; ...". Plan Analítico... p.
54.
Informe Beveridge, en Birmani A, op. cit. p. 17.
Al fundamentar su Plan Sintético de Salud Pública 195258, Carrillo alude dificultades con el gremio médico,
hablando de que aún no existía entre ellos el "clima de
comprensión suficiente..." en: Carrillo R: Planes de Salud
Pública, 1952-58, Obras Cornpletas, Tomo IV, Buenos
Aires, 1975, p. 186.
Plan Analítico..., p. 129. Sigue diciendo el Ministro: "concepto admirablemente sintetizado por René Sand, al decir
que ‘la medicina social es la ciencia y el arte de prevenir y
curar, considerados, tanto en sus fundamentos científicos
como en sus aplicaciones individuales y colectivas, desde
el punto de vista de las relaciones recíprocas que ligan la
salud de los hombres a su condición’. Se podría agregar
aún, con el autor citado, que haciendo de los factores
médicos y de los factores sociales los dos términos de la
ecuación, esta definición da a la medicina social toda su
amplitud; ella le asegura el aporte total de las ciencias
sociales, por una parte, y de las ciencias médicas, por la
otra".
Plan Analítico…, p. 77.
Dice Carrillo: "Una vez sedimentadas las obras de asistencia que se proyectan y desarrolladas en toda su extensión
las Cajas de Previsión Social destinadas a amparar la
vejez, la invalidez prematura, la orfandad, la viudez, habrá
que abordar seriamente el seguro asistencial de enfermedad en sus dos formas: a) la preventiva o profiláctica y b)
la curativa. Es el aspecto más trascendente de la organización sanitaria de nuestro país y tendrá que resolverse en
los próximos cinco años". Plan Analítico..., p. 176.
Plan Analítico…, p. 176.
Carrillo R: “Teoría del hospital”. Obras Completas. Tomo 1,
Bs. As. 1976, p. 68 y ss.
Plan Analítico…, p. 131.
Id. p. 175.
Id. p. 260.
Citado por Veronelli JC: Medicina Gobierno y Sociedad,
Buenos Aires, 1975, p. 67. El decreto, en su redacción original disponía en el artículo 3º: "Serán agentes de las prestaciones exigidas por este decreto ley: a) Los organismos
y establecimientos asistenciales existentes o a crearse,
que dependan o pasen a depender de la Dirección
Nacional de Salud Pública; b) Los organismos dependientes de reparticiones oficiales, nacionales, provinciales o
municipales; c) Los establecimientos o mutualidades de
carácter privado; d) Los cuerpos médicos o profesionales
que actúen en funciones médicas en los organismos de
Previsión Social, y e) Los médicos que ejerzan independientemente".
Cf. Dannangelo MC: Sáude e Sociedade. Livraria Duas
Cidades, San Pablo, 1976.
Carrillo R: “Teoría del Hospital”, op. cit, p. 30.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit., p. 170.
Carrillo R: Teoría del Hospital, op. cit., p. 31.
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DE
1980
Idem, p. 22.
Idem, p. 23.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit. p. 41.
Cf. Cavarrozzi M, op. cit.
Carrillo R: Discurso pronunciado en el Congreso
Americano de Medicina del Trabajo el lº de diciembre de
1949.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit. p. 170.
Carrillo R: Conferencia pronunciada en la Universidad del
Litoral el 31 de julio de 1951. Publicada en “Contribuciones
al conocimiento Sanitario”. Obras Completas, Tomo II,
Buenos Aires, 1975, p. 432 y ss.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit., p. 3.
Cf. Da Silva Arouca AS et al.: O complexo previdenciario de
Assistencia Médica. Mimeo, Escuela de Salud Pública, Rio
de Janeiro, 1979. Analiza el mismo proceso en Brasil.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit. p. 72.
Perón JD: Perón habla a los médicos, M. de Salud Pública
de la Nación, Bs. As., 1950. Síntesis del Plan de Gobierno
1947-51. Discurso del 25/XI/1946.
Carrillo R: “Teoría del hospital”, op. cit. p. 15.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit. pp. 3 y 64 respectivamente.
En este aspecto hemos seguido las consideraciones de
Juan César García: La enfermedad de la pereza. Mimeo.
Citado por Juan César García, op. cit.
Las dos problemáticas, por ej. se mezclan en el siguiente
párrafo del discurso pronunciado al tomar posesión del
cargo: "La urgencia de vigilar el caudal humano de la
Nación, no es un problema sentimental, ni es una mera
cuestión de filantropía, es un imperativo que resulta de la
igualdad de derechos a la vida y a la salud. La medicina,
dentro de esta concepción, adquiere su verdadero aspecto
y un nuevo sentido la acción del médico, que debe posesionarse profundamente de esa valoración de la existencia
humana, en función de la colectividad. Cada enfermo, cada
deficiencia física o mental, cada muerte prematura, es un
perjuicio para todos". En Plan Analítico…, op. cit., p. 77.
Afirmaba Carrillo en su Plan Analítico: "El principio fundamental de igualdad halla así su cristalización en una norma
positiva que habrá de asegurar, para todos los habitantes
del país, sin distinciones de ninguna índole, el derecho a
una asistencia médica que, por ser prestada por medio de
un servicio público, habrá de reunir los requisitos de continuidad, regularidad y eficiencia". Op. cit., p. 131. Y más
adelante: "El deber de una época de transición es el de
saber imbricar los dos sistemas médicos que actualmente
conviven de una manera espontánea: el del régimen libre
de trabajo y el del régimen médico asalariado. A medida
que crezca la masa de médicos incorporados a los sistemas colectivos de asistencia, disminuirá espontáneamente
la de médicos que trabajan en forma libre..."; op. cit., p.
257.
Perón habla a los médicos, op. cit., p. 55.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit, p. 36.
Idem, p. 38.
Id., p. 14.
Sobre los límites de la expansión, Cf. Ferrer A: La
Economía Argentina, Buenos Aires 1975. Díaz Alejandro
CF: Ensayos sobre la historia económica argentina,
Buenos Aires, 1975. C.E.P.A.L., op. cit., etc.
La presentación de las medidas que componen el Plan
Económico contiene una síntesis de los objetivos perseguidos por el gobierno y los instrumentos utilizados para
alcanzarlos:
"En 1949 iniciamos una política de estabilización y consolidación económica interna, dirigida a: -fomentar la producción agropecuaria; -racionalizar las obras y reducir los
gastos públicos; -vincular los aumentos de salarios al crecimiento productivo; -intensificar la acción represiva del
agio y la especulación.
Podríamos resumir como factores esenciales de la
solución buscada: crecimiento de la producción, austeridad
en el consumo y fomento del ahorro. En nuestro caso, la
austeridad en el consumo no implica sacrificar lo necesario, significa en cambio: eliminar el derroche, reducir gas-
19
La política sanitaria argentina y las estrategias de desarrollo
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tos innecesarios, renunciar a lo superfluo, postergar lo que
no sea imprescindible.
Con ese reajuste de nuestro consumo lograremos:
aumentar las exportaciones, reducir las importaciones". La
Nación, 19/II/1952.
Consejo Económico Nacional, Perón y el Plan Económico
1952, Buenos Aires, 1952.
Ley Nº 14.184, de diciembre de 1952.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit., p. 206.
Idem, p. 75.
Idem, p. 207.
“Discurso ante delegados de la Conferencia Panamericana
de Salud”, 25/9/1947. En Perón habla a los médicos, p. 43.
Síntesis del Plan de Gobierno 1947-51. “Discurso ante los
dirigentes gremiales del 25/XI/1946”. Perón habla a los
médicos, p. 31.
Primer Congreso Nacional de Salud Pública, Discurso
inaugural del Dr. Viera, Director Nacional de Salud Pública.
Publicado en Revista COMRA, Nº 51, set. 1945.
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Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit. pp. 76 y ss.
Id., p. 10.
Cf. Sempértegui F, Félix F, Pérez E: Salud poder y estructura social, U.A.M. Xochimilco, 1976, Mimeo.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit. pp. 82 y ss.
Id., p. 7.
Discurso inaugural de las "Primeras Jornadas Argentinas de
Higiene y Medicina Social", 14/XI/1950, en Contribuciones
al conocimiento sanitario, op. cit. pp. 143 y ss.
Fundamentación del respectivo proyecto de ley. “Planes de
salud pública”, op. cit. pp. 275 y ss.
Conferencia pronunciada en el Colegio Nacional de
Buenos Aires, el 12 de febrero de 1951. En Contribuciones
al conocimiento sanitario, op. cit. pp. 329 y ss.
Discurso del Dr. Carrillo, al tomar posesión del cargo, Plan
Analítico, op. cit., p. 78.
Segundo Plan Quinquenal, Ley Nº 14.184, capítulo III,
parágrafo 4.
Carrillo R: “Planes de salud pública”, op. cit., p. 38.