Texto

Materiales para el estudio
del Derecho en el Grado en
Ciencias Ambientales
Autores: Blanca Soro Mateo, Santiago Manuel Álvarez Carreño, Eduardo Salazar Ortuño
.
BLOQUE 2: DERECHO DE LOS ESPACIOS NATURALES
1. GRANDES HITOS EN LA PROTECCIÓN DE LOS
NATURALES PROTEGIDOS
ESPACIOS
a. PRIMARA ETAPA (antes de la LEP de 1975)
La valoración de los espacios naturales como elemento a conservar es
reciente; desde 1918 en España con la declaración del Parque Nacional de la
Montaña de Covadonga, y desde 1872 en Estados Unidos, con la primera
declaración mundial de un Parque Nacional, el de Yellowstone. Después se han ido
sucediendo declaraciones en todo el mundo, en un intento de que el desarrollo
desordenado del hombre no destruyera la naturaleza y pudiéramos conservar
determinados territorios con valores naturales distinguidos. No obstante, tanto en
derecho interno como en derecho internacional y comunitario, la protección de Áreas
Marinas Protegidas tiene un retraso estructural respecto del desarrollo de los
espacios protegidos terrestres. Así, el sistema, en EEUU se puso en marcha en
1972, en Derecho Internacional con el Convenio UNCLOS (Convemar) de 1982 y en
Europa a partir de 1998.
En España, entre 1918 y 1979 el crecimiento de la red de espacios protegidos
fue muy lento, llegando a 27 el número de ellos y a unas 20.000 has. la superficie
que ocupaban.
Las figuras de parques y otros espacios protegidos se establecieron a
principios del siglo XX como respuesta de la sociedad a la degradación patente de la
naturaleza. Así la Ley de 7 de diciembre de 1916, de Parques Nacionales hizo que
España se convirtiera a principios del S XX en una de los países pioneros en
conservación de la naturaleza. Esta Ley permitió la creación de los parques
nacionales de la Montaña de Covadonga, el Parque Nacional del Valle de Ordesa o
de Monte Perdido o el Parque Nacional del Río Ara. Posteriormente la Real Orden
de 15 de julio de 1927 crea otras figuras como los Sitios Naturales y los
Monumentos Naturales de interés nacional1.
El Derecho Comunitario en materia de protección de la naturaleza se puede
dividir en etapas de evolución, a principio de la década de los 70 en la Conferencia
1
MUÑOZ FERNÁNDEZ. S., ARTIÑANO DEL RIO, P. La conservación de los espacios naturales.
La Ley.2002. pp 12 y ss.
1
de jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad Económica Europea (CEE) en
1972, en París, se promovió la creación de una política propia en materia de
protección del medio ambiente. De esta manera se inicia una estrategia basada en
la racionalización de la gestión de los recursos y del medio natural y la elaboración
de una reglamentación con respecto a la sobreexplotación. Como resultado
aparecieron normas comunitarias a la protección de seres vivos amenazados de
extinción.
b. SEGUNDA ETAPA (Ley 15/19752 de 2 de mayo, de Espacios Naturales
Protegidos)
El marco normativo de referencia descrito, vigente durante casi sesenta años,
fue sustituido por la Ley 15/19753 de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos.
A partir de 1980, con el traspaso de competencias en materia de conservación de la
naturaleza a las Comunidades Autónomas, se inició un segundo período en el que
se activó la declaración de estos espacios, llegándose a fines de 1988 a 150 en
número y a aproximadamente 750.000 has. en extensión.
Sin embargo, el notable crecimiento de la red se produjo a partir de la Ley
catalana 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales —primera Ley autonómica
sobre la materia— y especialmente a partir de 1989, al promulgarse la LENFFS.
Se ha de señalar que la extensión en España de los EENNPP supera los
3.400.000 has. (datos de 2003; fuente Ministerio de Medio Ambiente), esto es,
aproximadamente el 6% de la superficie del país, correspondientes a alrededor de
600 EENNPP, entre los que coexisten más de 30 figuras distintas de protección
En esta etapa, a nivel comunitario se establece el Reglamento marco
3626/82 del Consejo de 3 de diciembre sobre Comercio de especies amenazadas,
estableciendo normas más estrictas que el Convenio internacional. También se
establece para la protección de especies de flora y fauna silvestres la Directiva
79/409 CEE para todas las especies de aves que viven en estado salvaje en los
Estados miembros, también normas para la conservación de especies migratorias de
la fauna silvestre como la Decisión del Consejo 82/461/CEE, normas que adaptan el
Convenio de Berna al ámbito europeo que aseguren la conservación de la flora y
fauna silvestre y sus hábitats naturales como la Decisión del Consejo 82/72/ CEE.
c. TERCERA ETAPA (Ley 4/1989)
Durante veinte años, la normativa estatal sobre EENNPP se encontraba
contenida en la Ley 4/1989, de conservación de la naturaleza y de la flora y fauna
silvestre (LENFFS), cuyo objeto se concretaba en el establecimiento de normas de
protección, conservación, restauración y mejora de los recursos naturales. Esta
norma introduce una serie de técnicas de protección entre las que destaca la
clasificación de los espacios —adjetivados, precisamente, como Naturales
2
Esta ley fue muy criticada durante su fase de anteproyecto, ya que las Cortes no tuvieron en cuenta la
tradición normativa en la materia ni tampoco la declaración de otros sitios existentes, representando una
concepción reducida de la naturaleza. Por lo que esta ley se acogió con desconfianza y con etiqueta de poca
calidad. LÓPEZ RAMÓN, F. La Conservación de la Naturaleza: Los Espacios Naturales protegidos. Real Colegio de
España. Bolonia 1980. pp 78 y ss.
3
Esta ley fue muy criticada durante su fase de anteproyecto, ya que las Cortes no tuvieron en cuenta la
tradición normativa en la materia ni tampoco la declaración de otros sitios existentes, representando una
concepción reducida de la naturaleza. Por lo que esta ley se acogió con desconfianza y con etiqueta de poca
calidad. LÓPEZ RAMÓN, F. La Conservación de la Naturaleza: Los Espacios Naturales protegidos. Real Colegio de
España. Bolonia 1980. pp 78 y ss.
2
Protegidos— en distintas categorías a las que se aparejaba un régimen específico
de protección. Las restantes técnicas de las que se sirve la LENFFS son, entre
otras, el planeamiento (artículos 4 a 8), la protección preventiva (artículos 24 y 25),
la cooperación y coordinación (artículo 36) y el régimen sancionador (artículos 37 a
41). La LENFS clasificaba los espacios naturales en las siguientes figuras o
categorías en función de los bienes y valores a proteger: Parques Nacionales,
Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos (arts.
12 a 18 y 22)4.
La Ley 4/1989 supuso una innovación a la hora de la planificación al
servicio de la protección ambiental, ya que la protección del medio no se centra
únicamente en crear santuarios de la naturaleza, si no en proteger a través de un
uso racional y gradual5. Para ello la Ley creó los Planes de Ordenación de los
Recursos Naturales (PORN)6 y los Planes Rectores de Uso y Gestión7 (PRUG)8.
Los PORN, de redacción obligatoria para Reservas y Parques, definen el
estado de conservación de los recursos, las limitaciones que deben establecerse
para la conservación, señalan los regímenes de protección, promueven medidas
correctoras y formulan criterios orientadores de las actividades económicas y
sociales, publicas y privadas que puedan realizarse en el espacio natural,
permitiendo solo aquellas que sean compatibles con su conservación.
En los PRUG se fijan las normas generales de uso y gestión de los parques,
la zonificación delimitando áreas de diferentes usos, la estimación económica de las
inversiones para infraestructuras y actuaciones de conservación, la identificación de
actividades incompatibles y los usos de vías pecuarias que atraviesen el parque,
según lo contemplado en la Ley 3/1995 de Vías Pecuarias. El contenido de estos
planes prevalece sobre el planeamiento urbanístico (Art. 19.2)
Un punto importante de esta Ley, además de la introducción de planes de
ordenación, es que con la entrada de España a la Unión Europea en 1986, todos
aquellas normas en materia de medio ambiente entran a formar parte del
ordenamiento jurídico español, incorporándose formalmente en esta materia a partir
4
La definición de estas categorías era la siguiente:
-Parques: son áreas naturales, poco transformadas por la explotación u ocupación humana que, en
razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su
fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos
cuya conservación merece una atención preferente.
-Reservas Naturales: son espacios naturales, cuya creación tiene como finalidad la protección de
ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad
merecen una valoración especial.
-Monumentos Naturales: son espacios o elementos de la naturaleza constituidos básicamente por
formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza, que merecen ser objeto de una protección especial. Se
considerarán también Monumentos Naturales, las formaciones geológicas, los yacimientos paleontológicos y
demás elementos de la gea que reúnan un interés especial por la singularidad o importancia de sus valores
científicos, culturales o paisajísticos.
-Paisajes Protegidos: son aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y
culturales, sean merecedores de una protección especial.
Como puede observarse, estas categorías están mucho más elaboradas y definidas que las previstas
en la derogada 15/1975, que eran más conservacionistas (Parque Nacional y Natural, Paraje Natural, Reserva
4
Integral) e incluye, además, la categoría de Paisaje Protegido y Monumento Natural, eliminando la figura de
Paraje Natural.
5
VICENTE GIMENEZ, T. ET AL. Justicia ecológica y protección del medio ambiente.Trotta, 2002 pp. 185
Art. 4
7
Art.19
8
En estos planes se contempla las Zonas Periféricas de Protección para evitar los impactos
paisajísticos o ecológicos del exterior (Art.18.1) así como las Áreas de Influencia Socioeconómica para
compensar a las poblaciones afectadas (Art. 18.2)
6
3
de la reforma de la LCNFS de 20039 (Red Ecológica Europea Natura 2000, es decir
aquellos espacios de importancia comunitaria como son las zonas especiales de
conservación y las zonas de especial protección para las aves, creando así una red
de espacios europeos)
Desde que se aprobó la LENFFS hasta el momento, ésta ha sufrido diversas
modificaciones en su articulado, a través de nuevas leyes sectoriales, de leyes de
modificación de la misma y por diversas Sentencias del Tribunal Constitucional.
Cabe Destacar algunas modificaciones importantes como la modificación
parcial por la Ley 40/1997, de 5 de noviembre, de reforma de la LENFFS10 y por la
Ley 41/1997, de 5 de noviembre, de modificación de la LENFFS11 . Estas dos leyes
versan exclusivamente sobre la modificación de la LENFFS, mientras que las
siguientes surgen como leyes sectoriales que inciden en algún ámbito de la misma12.
Por su parte la Ley 3/2001, de 26 marzo, de Pesca marítima del Estado, en su
disposición adicional séptima declara que su aplicación tendría lugar sin perjuicio de
la vigencia de la Ley 4/1989.
Así mismo la Ley 15/2002, de 1 de julio, por el que se declara Parque
Nacional marítimo-terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia que con cuyas Dispos.
Adic. 4ª y 5ª modifican algunos artículos de la LENFFS13.
La Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes también afecta al articulado
de la LENFFS, introduciendo un apartado muy importante como es el Capitulo II bis
sobre la Red Ecológica Europea Natura 2000, estableciéndose la competencia
autonómica de declaración de las figuras y de los espacios incluidos en la Red
Natura a las CCAA implicadas. También cabe mencionar el párrafo 4 del artículo 26,
que establece algunas prohibiciones en el ámbito de la flora y la fauna.
Asimismo, interesa resaltar determinadas Sentencias del Tribunal
Constitucional que declaran inconstitucionales ciertos preceptos de la LENFFS
La primera modificación del texto de la LENFFS tiene lugar como
consecuencia de la STC 102/1995, de 26 de junio, que declaró la nulidad de la
disposición adicional quinta de la Ley 4/1989, de 27 de marzo (RCL 1989\660), de
Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, en cuanto
considera básicos sus artículos 21.3 y 4; 22.1, en la medida en que atribuye
exclusivamente al Estado la gestión de los Parques Nacionales, y 35.1 y 2. Con
arreglo a esta declaración, resulta necesario establecer el régimen jurídico que
permita la participación en la gestión de los Parques Nacionales no sólo de la
Administración General del Estado, sino también de las Comunidades Autónomas en
cuyo territorio se ubique alguno de estos espacios naturales.
También se vio recientemente afectada por STC 194/2004, de 4 de
noviembre (Recurso de inconstitucionalidad 460/1998, 469/1998 y 483/1988) que
comprende diversos recursos de inconstitucionalidad y formulados por las
9
Ley 43/2003 de Montes.
Párrafo introductorio del número 2 del artículo 28, número 6 del artículo 28 introducido por Ley
40/1997, Disposición adicional 8ª y letra f) del número 2 del artículo 28.
11
Redacta de nuevo los artículos 19, 22 ,22 bis ,22 ter, 22 quater, 23, 23bis, 23ter, la Disposición
Adicional 1ª, el número 1 de la Disposición Final, el Anexo, así como las infracciones sexta, séptima, octava y
novena del articulo 38 y deroga el número 3 y 4 del artículo 21, el numero 1 y 2 del articulo 35 y el número 2 del
articulo 41.
10
12
Se han de tener en cuenta, además, la Resolución Medio Ambiente 21 nov. 2001 que convierte a
euros las cuantías correspondientes a las sanciones impuestas por el Ministro de Medio Ambiente.
13
Número 3 del artículo 19, Número 3 del artículo 22 quater, Letra c) del número 5 del artículo 23, Letra
c) del número 6 del artículo 23 bis, Número 3 del artículo 23 ter, Artículo 23 quater,
4
Comunidades de Aragón y Andalucía en conexión con sus competencias sobre
medio ambiente y espacios naturales respecto la Ley 41/1997 de 5 de noviembre y
que modifica de la LENFFS14. Esta sentencia deja al Gobierno Estatal fuera de la
gestión de los parques nacionales. El Pleno del TC estimó parcialmente los recursos
de inconstitucionalidad presentados por Andalucía y Aragón contra la Ley 41/1997
que modifica la Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales y de la
Fauna y la Flora Silvestres. En el auto, el Tribunal afirma “rotundamente” que
corresponde a las comunidades autónomas la competencia, no sólo en el ámbito de
la protección del medio ambiente, sino también en lo relativo a los “espacios
naturales”. Con esta sentencia, pues, la gestión de los parques nacionales queda
exclusivamente en manos de los gobiernos autonómicos de los territorios donde
están radicados.
Las últimas dos sentencias que afectaron a la Ley 4/1989 son las siguientes.
Por un lado, la STC de 17 de febrero de 2005 (Recurso de Inconstitucionalidad
num. 5590-2002), por la que se declara inconstitucional15, según el fundamento
jurídico16 3, los artículos 19.3, salvo su inciso ”los Planes Rectores de Uso y Gestión
de los Parques Nacionales serán aprobados por la Comunidad Autónoma
correspondiente”, 23.5.c),23.bis.6.c) en su inciso “que le proponga la Comisión
Mixta de Gestión”, 23.ter.3, todos ellos de la ley 4/1989 de Conservación de
Espacios Naturales y Flora y Fauna Silvestres, en la redacción de la Disposición
Adicional 4ª de la Ley 15/2002 por la que se declara Parque Nacional Marítimo
Terrestre las Islas Atlánticas de Galicia. Este recurso de inconstitucionalidad lo
presento el Gobierno de Aragón contra la Disposición Adicional 4ª de la Ley 15/2002
por la que se declara Parque Nacional Marítimo Terrestre las Islas Atlánticas de
Galicia, en cuanto que dan nueva redacción a los artículos antes mencionados y
que vulneraban la competencia en materia de espacios naturales y medio ambiente
que se recoge en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía. En la misma línea
que la anterior la STC de 17 de febrero de 2005 (Recurso de inconstitucionalidad
num. 5573-2002) declara inconstitucionales, con los efectos del Fj. 3 17, los artículos
19.3, salvo su inciso “los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques
Nacionales serán aprobados por la Comunidad Autónoma correspondiente”, 23.5c) y
23.ter.3, todos ellos de la Ley 4/1989 de Conservación de Espacios naturales y Flora
y Fauna Silvestres, en la redacción de la Disposición Adicional 4ª de la Ley 15/2002.
En este caso el recurso de inconstitucionalidad lo presenta el Gobierno de
Andalucía, ya que considera que los artículos de nueva redacción por la ley 15/2002
por la que se declara el Parque Nacional Marítimo Terrestre de las Islas Atlánticas
de Galicia vulnera la competencia en materia de espacios naturales y medio
ambiente que se recoge en la Constitución y su Estatuto de Autonomía.
14
Son declarados inconstitucionales según
lo dispuesto en el f.j. 24(la declaración de
inconstitucionalidad no va aparejada a la inmediata nulidad ya que podría provocar una desprotección y graves
perjuicios): Inciso «salvo lo establecido en el apartado 3 para los Parques Nacionales» del número 1 del artículo
19, Inciso «o por la Administración General del Estado en el caso de parques nacionales ubicados en el territorio
de más de una Comunidad, previo acuerdo favorable de la comisión mixta de gestión, encargada de su
elaboración» del número 3 del artículo 19, Inciso «y autorizado por la Comisión Mixta de Gestión» del número 7
del artículo 19,Número 3 del artículo 22, Número 3 del artículo 23 bis, Número 5 del artículo 23 bis, y la
Disposición adicional 3º de la ley 41/97 según el f.j 23
15
Se procede igual que en la STC 195/1998, por lo que la declaración de inconstitucionalidad no va
aparejado con la inmediata declaración de nulidad ya que podría provocar desprotección medioambiental de la
zona con graves perjuicios.
16
Fj. En adelante
17
Se procede igual que en la STC 195/1998, por lo que la declaración de inconstitucionalidad no va
aparejado con la inmediata declaración de nulidad ya que podría provocar desprotección medioambiental de la
zona con graves perjuicios.
5
•
Obligación de reclasificación autonómica
Se ha de tener en cuenta que ciertas Comunidades Autónomas procedieron a
legislar sobre EENNPP de acuerdo con la normativa estatal preconstitucional. Pues
bien, en virtud de la disposición transitoria 2ª LENFFS, la tipología autonómica de
espacios naturales debía ser reclasificada de acuerdo con la establecida por los
artículos 12 y siguientes de dicha Ley, a efectos de la debida coordinación en cuanto
a la aplicación de la normativa básica, homologación y denominación internacional.
Es cierto que la obligación reclasificadora aludida no se encuentra sometida a un
plazo de ejercicio, por lo que algunas Comunidades Autónomas mantienen todavía
sus categorías anteriores —e incluso posteriores— a la LENFFS y que resultan ser
equivalentes a las estatales. (Cfr. Ley murciana 4/1992, disp. adic. 3)
•
RED Natura 2000
En una segunda etapa, que comienza en los años noventa, el Derecho
Comunitario pretende un alcance transfronterizo de la protección de la naturaleza,
que se ajusta más con la protección de la biodiversidad. Los programas de acción
medioambiental amplían el concepto de protección del medio ambiente y asumen el
concepto de desarrollo sostenible para la adopción de nuevas estrategias, políticas e
instrumentos económicos, buscando una gestión más sostenible de cada hábitat
natural. Ello se releja en la Directiva 92/43/CEE, del Consejo de 21 de mayo de 1992
relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestre, que
adopta un concepto de conservación de la naturaleza más moderno, con una visión
más global de los espacios naturales protegidos, sin separar al hombre de la
naturaleza, y dejando atrás el enfoque de espacio natural aislado y conservacionista.
Dicha Directiva postula que los espacios naturales se integren y conformen redes
dirigidas a su conservación, restauración y comunicación mediante la formación de
corredores entre los mismos y que también estuvieran protegidos18.
De este modo la Unión Europea prioriza la creación de una red ecológica,
Natura 2000, donde se integran las Zonas de Especial Protección para las Aves
(ZEPAs) derivadas de la Directiva 79/409/CEE y las Zonas Especiales de
Conservación (ZECs) derivadas de la Directiva 92/43/CEE según los hábitats y las
especies recogidos en los Anexos I y II.
La Directiva 92/43/CEE del Consejo relativa a la conservación de los hábitats
naturales y de la flora y fauna silvestres contempla la obligación de que cada Estado
miembro designe los Lugares de interés Comunitario(LICs)19, que son regiones
biogeográficas que contribuyen de forma apreciable a mantener o restablecer un tipo
de hábitat natural presente en el Anexo I (Tipos de hábitats naturales de interés
comunitario que requieren designar zonas de especial conservación) o una especie
de las que se enumera en el Anexo II(Especies animales y vegetales de interés
comunitario cuya conservación requiera designar zonas especiales de conservación)
En España, han sido las Comunidades Autónomas las que han propuesto
estos LICs y a través del Ministerio de Medio Ambiente han sido remitidas a la
Comisión. Posteriormente, en una 2ª etapa, la Comisión aprueba estos LICs que
pasan a ser designados como Zonas Especiales de Conservación, en nuestro caso,
18
MUÑOZ FERNÁNDEZ. S., ARTIÑANO DEL RIO, P. La conservación de los espacios naturales.
La Ley. Madrid 2002. pp. 35 y ss.
19
Articulo 1 de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo, del Consejo relativa a la conservación de los
hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres
6
por las Comunidades Autónomas mediante un acto reglamentario y/o administrativo
en el que se aplican las medidas necesarias para la conservación de estas zonas.
El proceso podría resumirse en este esquema:
Fuente: Gobierno del Principado de Asturias20
Entre el 2001 y el 2004 se han aprobado por parte de la Comisión las
primeras propuestas de LICs enviadas por los Estados miembros clasificadas en las
regiones biogeográficas macaronésica21, alpina22, atlántica23, continental y boreal24.
La lista de LIC de la región biogeográfica mediterránea (en la que se incluyen los
LICs25 de la Región de Murcia ha sido aprobada mediante Decisión de la Comisión
Europea, de 2006. (Tener en cuenta las decisiones posteriores. Cfr Anexo))
Según el Informe de la Comisión Europea, de 5 de enero de 2004, sobre la
aplicación de la Directiva Hábitats 92/43/CEE, la situación global respecto a los
lugares propuestos se puede resumir en el siguiente cuadro:
20
http://www.princast.es
21
Decisión de la Comisión de 28 de diciembre de 2001. Diario Oficial de las Comunidades Europeas
(DOCE) L 5, 9.1.2002
22
Decisión de la Comisión de 22 de diciembre de 2003. DOCE L 14, 21.1.2004
23
Decisión de la Comisión de 7 de diciembre de 2004. DOCE L 387, 29.12.2004
24
España no pertenece a ninguna de la dos ultimas regiones biogeográficas (continental y boreal)
25
En la Resolución del 28 de julio del año 2000, se dispone la publicación del acuerdo del Consejo de
Gobierno sobre la designación de los LIC en la Región de Murcia. (BORM Nº 181, de 5.08.2000)
7
Superfici
e de LIC
propuestos(Km2
)
Numero
de LIC
propuestos
Esta
do miembro
Espa
ña
Di
ciembre
2000
M
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2003
9
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1
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Di
ciembre
2000
M
arzo
2003
1
9
0.129 18.496
% del
territorio
nacional
Di
ciembre
2000
1
7.9
Evaluación de
las listas nacionales
M
arzo
2003
Ma
Dicie
mbre 2000
rzo
2003
List
Lista
a
2 abundante abundant
3.5
pero
e pero
incompleta incomplet
a
Información basada en el barómetro Natura. Dirección General de Medio
Ambiente26
La región macaronésica, en la que se incluyen las Islas Canarias ha visto
aprobada su propuesta de 174 lugares de importancia comunitaria27. Por otra parte,
en la región alpina España aporta 63 LICs, repartidos entre Aragón28 con 39 LICs
aprobados, Navarra29 con 7 y Cataluña30 con 17. En la región atlántica España
cuenta con 202 LICs aprobados por la Comisión Europea repartidos entre Galicia31
con 55, Asturias32 con 49, Cantabria33 con 21, Castilla y León34 con 18, País Vasco35
con 46 y Navarra36 con 13.
Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 92/43/CEE relativa
a la protección de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.
Decisión de la Comisión de 28b de diciembre de 2001 por la que se aprueba
la lista de lugares de importancia comunitaria con respecto a la región biogeográfica
macaronésica, en aplicación de la Directiva 92/43/CEE del Consejo.
26
http://europa.eu.int/comm/environment/nature/barometer/barometer.htm
Algunos de ellos son: Arinaga, Betancuria, Nublo, Jandia, Amagro, Azuaje, Garoé, Fataga, Jinámar,
Tufia, Corralejo, Punta de la Sal, Tibataje, Cagafrecho, Pinoleris, Chinyero, Pijaral, etc.
28
Algunos de ellos son: Ordesa y Monte Perdido, Posets-Maladeta, Los Valles-Sur, Picos y Turberas del
Anayet, Los Valles, Guara Norte, Garganta de Obarra, Monte Pacino, Río Aurín, Rio Ara, etc.
29
Larra-Aztaparreta, Larrondo-Lakartxela, Rio Salazar, Monte Alduide, Sistema fluvial de los ríos Irati,
Urrobi y Erro, Ríos Eska y Biniés,
30
Algunos de ellos son: Prepirineo Central Catalán, Aigüestortes, Serra Caballera, Riu Ter, Baish Aran,
Beneidor, La Torrassa, Riu de la Llosa, Serra de Boumort, etc.
31
Algunos de ellos son: Costa Ártabra, Fragas do Eume, Costa da Morte, Betanzos-Mandeo, Costa de
Dexo, Río Eo, A Marronda, As Catedrais, Carballido, etc.
32
Algunos de ellos son: Muniellos, Cueva Rosa, Redes, Caldoveiro, Río Porcía, Río Negro, Río Nalón,
Río Narcea, Río Sella, Río Purón, Picos de Europa, Valgrande, etc.
33
Algunos son: Liébana, Río Deva, Marismas de santoña, Victoria y Joyel, Dunas del puntal y Estuario
del Miera, Rías Occidentales y Duna de Oyambre, Río pas, Río Saja, Río Ason, etc.
34
Algunos son: Monte Santiago, Riberas del Zadorra, Riberas del Ayuda, Montes de Valnera, Embalse
del Ebro, Sierra de los Ancares, Valle de San Emiliano, Ojo Guareña, Omañas, Covalagua, etc.
35
Algunos de ellos son: Pagoeta, Inurritza, Ulia, Jaizkibel, Armañón, Ordunte, Dunas de Astondo, Río
Lea, Urkiola, Red fluvial de Urdaibai, Aiako Harria, Entzia, Arno, etc.
36
Algunos de los cuales son: Artikutza, Río Bidasoa, Regata de Orabidea, Señorío de Bertiz, Belate,
Sierra de Lokiz, Ríos Ega-Urederra, Robledales de Ultzama, Sierra de Urbasa-Andía, etc.
27
8
Decisión de la Comisión de 22 de diciembre de 2003, por la que se adopta la
lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica alpina.
Decisión de la Comisión de 7 de diciembre de 2004, por la que se aprueba, de
conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de lugares de
importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica.
•
Multiplicidad internacional de figuras
Por último, se ha de resaltar que la heterogeneidad de organizaciones y
organismos con competencia para establecer figuras de protección de los EENNPP
ha determinado que, además de las figuras nacionales y autonómicas, parte de
nuestro territorio forme parte de redes internacionales de protección de la
naturaleza. Así, parte de nuestro territorio ha sido declarado Patrimonio de la
Humanidad, Reserva de Biosfera y Zona “Ramsar” (UNESCO)37, Diploma Europeo y
Reserva Biogenética (Consejo de Europa) y Zona de Especial Protección de Aves
(ZEPA) y Zona de Especial Conservación (ZEC)38. Esta diversidad ha sido
contemplada por la nueva Ley 42/2007, en sus arts 49 y 50. Además, se ha de tener
en cuenta la Red Natura, a la que la Ley 42/2007 dedica ahora los arts. 41-48.
D. CUARTA ETAPA (Ley 42/2007)
En esta etapa el protagonismo lo van a tener los espacios naturales marinos,
con la aprobación de la Directiva sobre la estrategia marina 2008/56/CE y, como no,
la ultimación de la constitución de la RED Natura, la declaración autonómica de las
ZEC.
La Ley pretende avanzar en la protección de la biodiversidad con una mejor
transposición de la normativa europea y con una mejor articulación que debe ser
garantía —hacia las generaciones futuras— de disposición de un mejor patrimonio
natural y biodiversidad. Esta Ley establece el régimen jurídico básico de la
conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la
biodiversidad, como parte del deber de conservar y del derecho a disfrutar de un
medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona derivado del art. 45.2 CE.
2. LA LEY 42/2007 DE PATRIMONIO NATURAL Y BIODIVERSIDAD
La Ley 42/2007 define la Biodiversidad o diversidad biológica como
variabilidad de los organismos vivos de cualquier fuente, incluidos entre otras cosas,
los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos
ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada
37
Vid. la Convención de Ramsar, de 2 de febrero de 1971, relativa a los humedales de importancia
internacional.
38
Las ZEPA’s y las ZEC’s son figuras instauradas por la Unión Europea. Vid. el Reglamento
CEE/3626/1982, de 3 de diciembre, relativo a la aplicación en la Comunidad del Convenio sobre comercio de
especies amenazadas, la Directiva del Consejo 79/409/CEE, de 2 de abril, relativa a la conservación de aves
silvestres, transpuesta al ordenamiento jurídico español en virtud del Real Decreto 1497/1986, de 6 de junio,
que amplía el elenco de aves silvestres protegidas en relación con la lista de la Directiva, así como la
Directiva del Consejo 92/43/CE, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la
flora y fauna silvestres, que prevé la constitución de la “Red Natura 2000”, red europea en la que habrán de
estar incluidas también las ZEPA’s.
9
especie, entre las especies y de los ecosistemas (artículo 3, def. 3.). También
precisa que el Patrimonio Natural es el conjunto de bienes y recursos de la
naturaleza fuente de diversidad biológica y geológica, que tiene un valor relevante
medioambiental, paisajístico, científico o cultural (artículo 3, def. 27).
2.1. Competencias normativas en materia de EENNPP
La materia relativa a espacios naturales no se encuentra expresamente
contenida en los preceptos constitucionales que efectúan la distribución
competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No obstante, ello
no es óbice para que éstas últimas asuman competencias no expresamente
contempladas por los artículos 148 y 149 CE (artículo 149.3 CE). Debe tenerse
en cuenta, además, la conexión existente entre los espacios naturales y gran
cantidad de títulos competenciales expresamente contenidos en la CE como
actividades agrarias, forestales, protección de la fauna, actividades turísticas,
deportivas y de ocio, disciplina de las aguas, caza y pesca y urbanismo, entre
otros.
•
Doctrina 102/1995 sobre la competencia exclusiva de las CCAA en la
materia eenn
En el caso de las Comunidades de primer grado la cuestión no plantea
demasiados problemas. En tanto que el artículo 149 de la Constitución no
contiene reserva explícita a favor del Estado relativa a esta materia, la
competencia es asumible en exclusiva por aquellas. En este sentido se ha
manifestado nuestro Tribunal en sus sentencias de 23 de noviembre y 21 de
diciembre de 1982 ”[BOCANEGRA SIERRA, R. (Dir.), Comentarios al Estatuto de
Autonomía de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, MAP-Instituto
de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, pág. 128].
- Puede apostillarse entonces, que, por lo que hace a las Comunidades
Autónomas de segundo grado, se conecta el título espacios naturales con el
expreso y más general de la protección ambiental, considerándolo incluido
implícitamente en la atribución constitucional del establecimiento de sus bases
efectuada en favor del Estado.
Ahora bien, antes de afirmar la efectiva posibilidad enunciada en relación con
los EENNPP, se ha de partir del concepto de medio ambiente acogido por la
jurisprudencia constitucional. En efecto, el TC ha entendido que la materia “espacios
naturales” queda fuera del concepto de medio ambiente al que se refiere el artículo
149.1.23ª CE, adoptando un concepto restringido de aquél en sede de distribución
de competencias y que vendría a ser distinto, pues, del que acoge al interpretar el
artículo 45 CE, en el que sí quedarían comprendidos los EENNPP.
Así, la materia de espacios naturales queda desgajada de la ambiental y, por
tanto, constituye un ámbito distinto sobre el que las Comunidades Autónomas
pueden asumir y ejercitar competencias normativas plenas. El TC se ha pronunciado
sobre esta cuestión y ha simplificado las posibilidades normativas de las
Comunidades Autónomas en este ámbito señalando que, en virtud del artículo 21.2
LENFFS y de la invocación explícita que los Estatutos de las Comunidades
Autónomas que asumen como exclusiva la materia de EENNPP realizan al artículo
149.1.23ª CE, se ha alcanzado una homogeneización competencial en este ámbito.
10
El establecimiento de figuras a las que se apareja un régimen jurídico de
protección por parte del legislador estatal ha sido considerado por el TC como
ejercicio de la competencia exclusiva del Estado para establecer las normas básicas
sobre protección del medio ambiente.
La mayoría de los preceptos de la Ley 42/2007 sobre los Espacios Naturales
constituye legislación básica estatal y, en consecuencia, condiciona la legislación de
las Comunidades Autónomas (art. 149.1.23ª CE). La Disp. final segunda de esta Ley
establece expresamente que tiene carácter de legislación básica, salvo las
siguientes disposiciones:
- el artículo 68, que constituye legislación sobre comercio exterior dictada al
amparo del artículo 149.1.10ª de la Constitución;
- y la disposición adicional sexta, que constituye competencia exclusiva en
materia de relaciones internacionales dictada al amparo del artículo 149.1.3ª
- Tampoco son básicos el artículo 72.2 y la disposición adicional primera, que
serán sólo de aplicación a la Administración General del Estado, a sus Organismos
Públicos y a las Agencias Estatales.
2.2. La competencia para la declaración de espacios
Según la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad la declaración
y gestión de los espacios naturales protegidos corresponderá, en todo caso, a las
Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren ubicados.
Así, el art. 36 de la misma ley afirma que: “Corresponde a las Comunidades
Autónomas la declaración y la determinación de la fórmula de gestión de los
espacios naturales protegidos en su ámbito territorial y en las aguas marinas
cuando, para estas últimas, en cada caso exista continuidad ecológica del
ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección, avalada por
la mejor evidencia científica existente. En los casos en que un espacio natural
protegido se extienda por el territorio de dos o más Comunidades autónomas, éstas
establecerán de común acuerdo las fórmulas de colaboración necesarias”.
El artículo 6 determina que corresponde a la Administración General del
Estado, a través del Ministerio de Medio Ambiente el ejercicio de las funciones
administrativas a las que se refiere esta Ley, respetando lo dispuesto en los
Estatutos de Autonomía de las Comunidades autónomas del litoral, en los siguientes
supuestos:
- Cuando se trate de espacios, hábitats o áreas críticas situados en áreas
marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional, siempre que no concurran los
requisitos del artículo 36.1.
- Cuando afecten, bien a especies cuyos hábitats se sitúen en los espacios a
que se refiere el párrafo anterior, bien a especies marinas altamente migratorias.
- Cuando, de conformidad con el derecho internacional, España tenga que
gestionar espacios situados en los estrechos sometidos al Derecho internacional o
en alta mar.
2.3. El concepto de recursos naturales
La nueva Ley de Patrimonio Natural y la Biodiversidad incorpora una serie de
definiciones recogidas en el artículo 3. En este artículo se establece por primera vez
11
en el ordenamiento jurídico el concepto de recurso natural. En la Ley queda definido
como todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser
humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o
potencial, tales como: el paisaje natural, las aguas, superficiales y subterráneas; el
suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias,
forestales, cinegética y de protección; la biodiversidad; la geodiversidad; los recursos
genéticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida; los hidrocarburos; los
recursos hidroenergéticos, eólicos, solares, geotérmicos y similares; la atmósfera y
el espectro radioeléctrico, los minerales, las rocas y otros recursos geológicos
renovables y no renovables.
También quedan definidos los Hábitats naturales como zonas terrestres o
acuáticas diferenciadas por sus características geográficas, abióticas y bióticas,
tanto si son enteramente naturales como seminaturales.
2.4. Los Planes de ordenación de los recursos naturales
La LENFS creó los PORN como instrumento planificador de los recursos
naturales en mano de las Administraciones Públicas. El art. 4 de la LENFS disponía
expresamente que con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales,
y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger, a los
principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la presente Ley, las
Administraciones Públicas competentes planificarán los recursos naturales [...].
La Ley 42/2007 mantiene como instrumento básico del planeamiento de los
recursos naturales los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales
Así, el artículo 16 de la LPNB los define como instrumento específico para la
delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el
resto del territorio, de los sistemas que integran el patrimonio y los recursos
naturales de un determinado ámbito espacial, con independencia de otros
instrumentos que pueda establecer la legislación autonómica.
Como novedades en este ámbito, puede señalarse que el Ministerio de
Medio Ambiente, con la participación de las Comunidades Autónomas, elaborará, en
el marco del Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad,
unas Directrices para la ordenación de los recursos naturales a las que, en todo
caso, deberán ajustarse los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que
aprueben las Comunidades autónomas.
Las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales dictadas por el
Gobierno, establecerán los criterios y normas generales de carácter básico que
deben recoger los planes de las Comunidades autónomas para la gestión y uso de
los recursos naturales.
a. La naturaleza singular y prevalente de los PORN
El art. 5.2 de la LENFS establecía que
Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales a que se refiere
el artículo anterior serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas en
la presente Ley, constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera
otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no
podrán alterar o modificar dichas disposiciones.
12
Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes que
resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales deberán adaptarse a éstos. Entre tanto dicha adaptación no tenga
lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales se aplicarán en todo caso, prevaleciendo sobre los instrumentos de
ordenación territorial o física existentes.
Este precepto dotó a los PORN de una naturaleza singular y prevalente
respecto de otros instrumentos de planificación territorial (declarado básico por la
STC 102/1995, de 26 de junio39).
Sin duda, pues, el legislador estableció la primacía de la planificación
ambiental sobre otras actuaciones sobre el territorio40. Ahora bien, el alcance de
dicha primacía no ha quedado del todo claro si descendemos al nivel de la praxis.
En efecto, sobre esta afirmación general de prevalencia va a incidir de forma
importante la naturaleza y alcance del instrumento de aprobación de los planes que
no queda predeterminado por la norma básica sobre espacios naturales, de manera
que en principio cabría su aprobación a través de instrumento legal o reglamentario.
La doctrina administrativista se ha ocupado de interpretar y desentrañar el
contenido del art. 5 de la LENFS, entendiendo que la obligatoriedad de los PORN
que predica la LENFS supone, entre otras cosas, la aplicación del principio de
inderogabilidad singular de las disposiciones administrativas generales y la
imposibilidad de su alteración o modificación a través de instrumentos de ordenación
territorial o física aprobados a través de instrumento legal o reglamentario. Esto
último supondría, según la mayor parte de la doctrina, la prevalencia de los PORN
sobre los planes urbanísticos. No obstante, acerca de la prevalencia de los PORN
sobre los planes urbanísticos la doctrina se encuentra enfrentada y, así, BASSOLS
COMA considera que no quedan incluidos entre aquéllos a que se refiere el art. 5.2
de la LENFS, advirtiendo cómo no está satisfactoriamente resuelto el esquema de la
Ley 4/1989, ni desde la perspectiva de la coordinación ni desde la de prevalencia de
los primeros (se refiere a los PORN) 41. A nosotros nos parece, contrariamente, que
el legislador estatal confirió una prevalencia especial a los PORN respecto de los
planes urbanísticos como instrumento de planificación territorial, y no encontramos
razón alguna para excluir a éstos últimos del ámbito de aplicación del art. 5 de la
LENFS.
A pesar de la escasa regulación que la LENFS ha dispensado a este aspecto,
esto es, a la prevalencia de los PORN, ciertas Comunidades Autónomas como
Castilla la Mancha, Aragón, Baleares y Andalucía han detallado la regulación del
carácter prevalente de los PORN prevista en la LENFS, dotándola, en todos los
casos, de un importante alcance y de mayor calado que el derivado de la escueta
redacción del art. 5.2 LENFS.
En parecidos términos a los que empleó el legislador en el art. 5.2 de la
LENFS, el artículo 18.2 de la Ley 42/2007 ha resuelto de modo más satisfactorio
39
Vid. f. j. 13º de la sentencia de referencia.
El art. 43.2 del Real Decreto-Legislativo 1/2001, de 20 de julio que aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Aguas posibilita que los Planes Hidrológicos de Cuenca recojan la
clasificación de dichas zonas derivada de la legislación ambiental y de protección de la naturaleza.
Cfr. arts. 12 y 13 de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias. Se ha de tener en cuenta que la normativa
sobre vías pecuarias no ha previsto, sin embargo, esta primacía ambiental sobre el resto de la
planificación.
41
GARCÍA URETA, A., Espacios Naturales Protegidos. Cuestiones jurídicas en la Ley 4/1989,
de 27 de marzo, IVAP, Oñati, 1999, págs. 374 y ss; BASSOLS COMA, u.o.c., págs. 410 y 411. Cfr.
ESTEVE PARDO, J., Realidad y perspectivas de la ordenación jurídica de los montes, Civitas, Madrid,
1985, pág. 288.
40
13
esta cuestión, en la medida en que establece expresamente que “cuando los
instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales y, en
general física, existentes resulten contradictorios con los PORN deberán adaptarse
a éstos …”
No obstante, ya la STC 102/1995 arrojó algo de luz al respecto. Por un lado el
voto particular de la misma señaló expresamente que la planificación ecológica
prevalece sobre la urbanística42. Por otro, advirtió que los PORN prevalecen sobre la
planificación urbanística, en virtud de los arts. 5.2 y 19.2 de la LENFS. La cita del
19.2 pone en evidencia las incoherencias de la LENFS, pues sí que se establecía
expresamente la prevalencia de los PRUG sobre la planificación urbanística, cuando
son un desarrollo de los PORN43.
Como señala GARCÍA URETA, el legislador evitó precisar esta cuestión. Señala
que queda claro que quedan incluidos todos los instrumentos de ordenación del
territorio, pero no sólo los instrumentos de ordenación territorial inciden en el
territorio. En concreto se pregunta si la regla del art. 5.2 de la derogada LENFS, que
tiene ahora su equivalente en el artículo 18.2 de la Ley 42/2007, se aplica a los
planes hidrológicos44. Para parte de la doctrina, señala, su aplicación tendría dos
efectos indeseables:
Por un lado, la prevalencia de los PORN, aprobados por las CCAA,
sobre los hidrológicos, aprobados por el Estado (fundamento: interés general,
planificación económica: art. 149.1.13 CE).
-
Cesión de competencias por el E a las CCAA autovinculándose.
En su opinión, hacer prevalecer la planificación económica sobre la
competencia ambiental estatal (149.1.23ª CE) equivaldría a restringir la finalidad que
persigue el art. 149.1.23ª, que sirve a similares intereses generales45.
Parece ser que la Ley 42/2007, en su art. 18.2 pretende aclarar este
problema, al referirse expresamente a instrumentos de ordenación de recursos
naturales.
b. Efectos de los PORN
Respecto de los efectos de los PORN se dispone que sus efectos tendrán el
alcance que establezcan sus normas de aprobación (art. 5.1 de la LENFS y 18.1 de
la ley 42/2007). Sin embargo, no queda predeterminado el instrumento formal de
aprobación de dichos planes por la norma básica, dejándose, además, al albur de la
instancia competente para la elaboración del mismo la determinación de su alcance.
No obstante, se ha de precisar que el art. 5.2 viene a matizar esta cuestión,
atribuyéndoles carácter obligatorio y ejecutivo en las materias reguladas por la
propia Ley. De este modo, se erigen como límites a cualquier otra planificación sobre
la que en todo caso prevalecerán éstos46. Por último, la Ley 42/2007 los dota de
carácter determinante, y no meramente indicativo, como lo hizo la LENFS,
respecto de otras actuaciones planes o programas sectoriales salvo, y esta es
42
García Ureta, A., “Planificación hidrológica, planificación de conservación de la naturaleza y otros
requisitos ambientales exigibles a la planificación” en Derecho de Aguas, IEH, Murcia, 2006, pág. 618.
43
Ibidem, pág. 619.
44
Ibidem, pág 620.
45
Ibidem.
46
BASSOLS COMA, M., “El medio ambiente y la ordenación del territorio”, DA, núm. 190,
1981, págs. 407-439.
14
una novedad, que concurran razones imperiosas de interés público, en cuyo
caso la decisión deberá motivarse y hacerse pública.
c. La necesidad de aprobación del PORN en el plazo de un año desde la
declaración de EENN por la vía excepcional del art. 15.2 de la LENFS.
Problemas interpretativos
En función de la importancia ecológica de los bienes y valores a proteger, la
LENFS ha querido dotar de mayor protección a los espacios naturales que
respondan a las características que definen a los parques (art. 13) y reservas (art.
14), exigiendo sólo en relación con estos dos espacios la previa aprobación de un
PORN o, excepcionalmente, permitiendo su aprobación posterior en el plazo de un
año desde la declaración del Parque o de la Reserva47.
A diferencia de la conexión espacial entre los PORN y los espacios naturales,
a la que no se refiere la LENFS, la aludida conexión temporal de los PORN con la
declaración de los espacios correspondientes se ha encontrado regulada en su art.
15, según el cual:
1. La declaración de los parques y reservas exigirá la previa
elaboración de un Plan de ordenación de los recursos naturales de la zona.
2. Excepcionalmente, podrán declararse parques y Reservas sin la
previa aprobación del Plan de ordenación de los Recursos Naturales, cuando
existan razones que lo justifiquen y que se harán constar en la norma que los
declare. En este caso, deberá tramitarse en el plazo de un año, a partir de la
declaración del parque o reserva, el correspondiente PORN.
La disyuntiva entre la aprobación o tramitación en plazo
•
En efecto, la exigencia de aprobación previa a la que se refiere el art. 15.1
LENFS no plantea problemas, pero conviene que nos detengamos en el supuesto
excepcional albergado por el art. 15.2 LENFS y, en concreto, en el cómputo del
plazo de un año a que se refiere el precepto. La redacción del último inciso del art.
15.2 resulta, a nuestro juicio, de todo punto desafortunada, en la medida en que no
alude a la aprobación de PORN en el plazo de un año desde la declaración, sino a la
tramitación de éste. Puede entenderse, según el precepto, que debe tramitarse en el
47
La STC 102/1995, de 26 de junio, entra a valorar la constitucionalidad de una Ley de
declaración de espacios naturales sin la previa elaboración del PORN:
[…] contiene, ante todo, un mandato de inseparabilidad, por así decir,
entre la calificación de un espacio natural y la elaboración del correspondiente Plan
de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, tal como se prevé esta figura
en el artículo 4 de la Ley, como instrumento fundamental de integración de los
principios inspiradores de la Ley recogidos en el artículo 2 y, señaladamente, la
conciliación de la conservación del espacio con un ordenado aprovechamiento del
mismo. La aprobación del Plan debe preceder, como regla, a la declaración del
espacio, si bien, puede también sucederle, bajo determinadas condiciones, pero
siempre en el plazo de un año. Sin plan de ordenación, la declaración del espacio
natural es en buena medida inoperante, siendo esto lo que el artículo 15 trata
fundamentalmente de evitar […] Pero el plan cumple, además, otra finalidad, cual
es la prevista en el artículo 6, permitir la audiencia de los interesados, la
información pública y la consulta de los intereses sociales afectados, trámites que
deben formar parte del procedimiento de elaboración del plan” (f. j. 6º).
Cierta normativa autonómica ha positivado un régimen preventivo que hace las veces del
PORN en los procedimientos de declaración de espacios naturales que no exigen previo plan,
garantizando la audiencia, la información pública y la consulta de los intereses sociales e
institucionales afectados Cfr. arts. 32.2 y 32.4 de la Ley castellanomanchega 9/1999, de 26 de
mayo, de Conservación de la Naturaleza.
15
plazo de un año la aprobación del plan, o bien que basta con que comience a
tramitarse.
Pues bien, el TC ha interpretado en este último sentido el inciso final del art.
15.2 y, así, la STC 102/1995, de 26 de junio, entendió que era suficiente con poner
en marcha el procedimiento adecuado para conseguir la aprobación del PORN en el
plazo de un año desde la declaración del parque o de la reserva48.
En el mismo sentido que el TC, el TSJ de Murcia, en su sentencia 433/1998,
de 8 de julio señala que “el plazo no se refiere a la aprobación del plan sino a su
tramitación, y no parece que la naturaleza propia de esta actuación administrativa
instrumental tenga entidad o trascendencia suficiente como para hacer decaer el
ejercicio de la potestad normativa-reglamentaria de la Administración, máxime si se
tiene en cuenta , y esta es la segunda razón material apuntada, la complejidad
técnica y administrativa, que comporta la declaración y trámite de un plan de esta
naturaleza. No obstante, como señalábamos, de la STC 163/1995, de 8 de
noviembre (y asimismo del ATC 236/2002, de 26 de noviembre) parece
desprenderse lo contrario, al advertir el Alto Tribunal, refieriéndose al artículo 15 de
la LENFS que (f.j. 17º) “estableciéndose como regla general la aprobación previa del
Plan y como posibilidad alternativa, calificada de excepcional, su aprobación
sucesiva en el plazo de un año desde la declaración del parque o reserva.
El artículo 35.1 de la ley 42/2007 no ha corregido esta imprecisión, resultando
de aplicación esta vacilante jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
•
La apreciación de la “excepcionalidad” de la declaración de parques y
reservas previa a la aprobación de los PORN
Por otra parte, y por lo que hace a la excepcionalidad de las circunstancias
que fundamentan la posibilidad de declaración previa, la normativa básica estatal
tampoco explicita dichas circunstancias, sino que se alude a su necesaria
concurrencia de manera genérica. No obstante, el Tribunal Constitucional ha tenido
ocasión de pronunciarse sobre este extremo y ha entendido que:
[…] ni el carácter excepcional de la medida, ni la postergación de los
trámites de audiencia e información pública a un momento posterior a la
declaración de los Parques y Reservas —aspectos ambos que el legislador
tuvo presente, como es obvio, al aprobar el precepto- autorizan a añadir
nuevos condicionantes —en este caso un determinado nivel de suficiencia o
adecuación en la explicación de las razones justificadoras de la excepción— a
aquéllos que puedan desprenderse lógicamente de la norma interpretada en
sus propios términos […].
[…] el cumplimiento de esta normativa comunitaria, … implicaba la
urgencia en la adopción de las pertinentes medidas protectoras a fin de
esquivar el riesgo de una eventual condena del Estado español por parte de
las instituciones comunitarias [...]49.
A pesar de la doctrina constitucional transcrita, se ha de advertir que se
carece hasta el momento de un sólido consenso sobre la interpretación del vocablo
"excepcional" que utiliza la LENFS. Si el TC, en su STC 163/1995, de 8 de
noviembre —parcialmente transcrita supra—, interpreta la excepcionalidad en
sentido amplio, sirviéndole como fundamento la situación de desprotección en que
48
49
Vid. f. j. 17º.
SSTC 102/1995 y 163/1995, de 8 de noviembre (f. j. 6º).
16
se encontraban ciertos espacios y la eventual Responsabilidad del Estado por
incumplimiento del derecho comunitario, para GIMENO SENDRA —que formula un Voto
Particular a dicha Sentencia—, resulta elemental que no puede considerarse
excepcional la declaración de ochenta y cinco espacios naturales50 a través de la vía
especial del art. 15.2 LENFS51.
El ATC 236/2002, de 26 de noviembre se pronuncia, asimismo, acerca de la
insuficiencia de motivos aducidos por el legislador valenciano para hacer uso de la
posibilidad excepcional del art. 15.2 de la LENFS
•
La doctrina constitucional sobre la inseparabilidad entre la declaración
y la planificación.
Sobre esta cuestión resulta ya conocida la denominada doctrina de la
inseparabilidad entre la declaración de espacios naturales y la aprobación de los
PORN, doctrina auspiciada por el TC, fundamentalmente en las SSTC 102/1995 y
163/1995, de 8 de noviembre, STC de 6 de mayo de 2003 (f.j. 2 y 3), 21 de octubre
de 2003 (f. j. 3º), 28 de junio de 2004 (f.j. 7º y 8º) 22 de febrero de 2005 (f. j. 6º)
La STC 102/1995, de 26 de junio, entra a valorar la constitucionalidad de una
Ley de declaración de espacios naturales sin la previa elaboración del PORN,
señalando que la misma deviene inoperante.
[…] contiene (refiriéndose al art. 15), ante todo, un mandato de
inseparabilidad, por así decir, entre la calificación de un espacio natural y
la elaboración del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales de la zona, tal como se prevé esta figura en el artículo 4 de la
Ley, como instrumento fundamental de integración de los principios
inspiradores de la Ley recogidos en el artículo 2 y, señaladamente, la
conciliación de la conservación del espacio con un ordenado
aprovechamiento del mismo. La aprobación del Plan debe preceder,
como regla, a la declaración del espacio, si bien, puede también
sucederle, bajo determinadas condiciones, pero siempre en el plazo de
un año. Sin plan de ordenación, la declaración del espacio natural es en
buena medida inoperante, siendo esto lo que el artículo 15 trata
fundamentalmente de evitar […] Pero el plan cumple, además, otra
finalidad, cual es la prevista en el artículo 6, permitir la audiencia de los
interesados, la información pública y la consulta de los intereses sociales
afectados, trámites que deben formar parte del procedimiento de
elaboración del plan” (f. j. 6º).
La STC 163/1995 (f. j. 6º) desestima la cuestión de inconstitucionalidad
planteado y así, manteniendo la constitucionalidad de la Ley de declaración, afirma
que la misma es inoperante, en los mismos términos que la anterior.
50
Cfr. art. 18 de la Ley 16/1994, según el cual la declaración de los parques naturales
exigirá la previa elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales de la zona [...].
51
La Ley andaluza 2/1989, de 18 de julio, de Espacios Naturales Protegidos declara
ochenta y cinco espacios naturales sin previa elaboración del Plan, fundamentando esta inversión
excepcional del orden procedimental instaurado de manera general por el art. 15.1 LENFS en la
urgencia en la adopción de medidas tendentes a la protección de los espacios naturales de
Andalucía. El TC, al enjuiciar la constitucionalidad de esta excepcional medida adoptada por el
legislador andaluz, conviene en afirmar que sólo son dos las condiciones de cuyo cumplimiento
depende que pueda procederse a la declaración de un espacio natural sin la previa elaboración de
plan, que existan razones que así lo justifiquen y que éstas se hagan constar en la norma que
declare el espacio.
17
Pero, a qué se refiere el TC cuando habla de inoperancia?
El Auto del TC 236/2002 ha señalado, sorprendentemente a mi modo de ver,
que el incumplimiento del art. 15 de la LENFS sólo puede repercutir en los efectos
de la declaración, sin afectar a la constitucionalidad de la Ley que declara el espacio
natural (f.j. 5º)52. Advierte el Tribunal que
si “efectivamente, se hubieran incumplido las exigencias de la normativa
básica estatal en cuanto a la aprobación del correspondiente Plan de Ordenación,
ello no determinaría per se la inconstitucionalidad de la disposición adicional tercera
de la Ley11/1994 que efectuó la declaración del citado parque natural, sino que, en
su caso, podría repercutir sobre los efectos que tal declaración produce”.
Considera además, que la determinación de las consecuencias que en nada
afectan a la constitucionalidad de la declaración corresponde a los órganos
judiciales. En mi opinión del incumplimiento de una norma básica ha de conocer el
Tribunal Constitucional que, en su caso, debe pronunciarse sobre la
constitucionalidad o no en este caso de la Ley de declaración.
Se considera, pues, que falta un requisito esencial del procedimiento de
declaración que motivaría su invalidez, o, lo que es lo mismo, se trataría de un vicio
de anulabilidad (art. 63 ley 30/1992).
Pues bien, esta naturaleza normativa colisiona con la tesis de la anulabilidad,
pues la única sanción que correspondería a un reglamento ilegal sería la nulidad de
pleno derecho, nulidad que se produce ab initio.
La STS de 6 de mayo de 2003 enjuicia la validez de un Decreto de
declaración de un espacio natural sobre la que no se aprueba el PORN en el plazo
del año. El Tribunal, entendiendo que la declaración carece de cobertura anula el
Decreto impugnado, sin aclarar si se trata de un supuesto de anulabilidad o nulidad
radical (f.j. 3º).
Posteriormente, la STS de 28 de junio de 2004
se pronuncia ya
expresamente sobre la nulidad, acogiendo, pues, el carácter normativo de la
declaración. Vid. asimismo las SSTS de 22 de febrero de 2005
Por su parte, la STS de 22 de febrero de 2005, resuelve un recurso de
casación contra la STSJ de Murcia, de 8 de febrero de 2002 por la que se desestima
el recurso contencioso-administrativo contra la Orden de la Consejería
correspondiente que desestima a su vez un recurso de alzada contra la Resolución
de la DG de medio ambiente por la que se imponía una sanción como consecuencia
de la comisión de una infracción tipificada en los arts. 37 y 38 de la LENFS cometida
en las inmediaciones del Parque natural costero litoral de Cabo COPE-Puntas de
Calnegre. Advierte el Tribunal supremo que para que opere la excepción del art.
15.2 es necesario, además de cumplir con el requisito de la excepcionalidad, que se
tramite el correspondiente PORN.
Un paso más lo encontramos en la STS de 5 de abril de 2006 (f. j. 4º), que
distingue las consecuencias jurídicas del incumplimiento del plazo del año a que se
refiere el art. 15.2 de la LENFS en función del vehículo formal de la declaración.
En efecto, si es la Administración la que sin la previa aprobación del PORN
efectúa la declaración del parque o reserva, la disposición administrativa por la que
se declarase incurriría en nulidad, aludiendo a la doctrina sentada por su sentencia
de 6 de mayo de 2003. Pero si dicha declaración tuvo lugar a través de instrumento
52
En el mismo sentido, vid. ATC 72/2002, de 23 de abril (f.j. 4)
18
legal, la consecuencia sería la pérdida de eficacia, con todas las consecuencias que
de ello pudieran derivarse, entre ellas, la imposibilidad de ejercitar el tanteo y
retracto por parte de la Administración y, en general, la desaparición de todas las
limitaciones inherentes a la declaración del espacio. No obstante, continúa el TS, “si
después de transcurrido el año se aprobase el correspondiente PORN, aquélla
declaración legal recobraría su eficacia con las consecuencias que de ello se
deriven”. Se trataría de una ineficacia convalidable.
El TSJ de Cantabria, en su sentencia 207/2005, de 22 de abril estima la
impugnación directa de una declaración por ser ilegal y, por tanto la declara nula de
pleno derecho, al no haberse seguido el procedimiento administrativo, esto es, al
haberse omitido el trámite de audiencia de los interesados.
Si nos damos cuenta, esta corriente jurisprudencial considera que la
declaración de espacios naturales son disposiciones de carácter general, en la
medida en que el único vicio en que pueden incurrir es en nulidad radical o de pleno
derecho
Sorprende gratamente encontrar sentencias en sentido contrario, Así la STSJ
313/2003, de 4 de febrero de Valencia advierte que “no puede mantenerse que
superado el plazo previsto por la norma legal para la elaboración y aprobación del
PORN, el Reglamento declarativo del parque carezca de eficacia o validez, ya que
ninguna disposición normativa prevé estos efectos para las regulaciones aprobadas,
después del término de un año que establece este artículo arriba citado”. Considera
el Tribunal que una interpretación enfrentada contrariaría el espíritu de la norma, por
sus efectos degenerativos, diseñada precisamente para proteger los valores
medioambientales (f.j. 8º). También en este sentido, la STSJ de Murcia 68/2002,
señala que la inactividad de la Administración en sede de aprobación del PORN en
el plazo establecido en el art. 15.2 de la LENFS no puede incidir en el ejercicio de la
potestad sancionadora, indisponible e irrenunciable. En el mismo sentido se
encuentre la STSJ de Murcia 68/2002, de 8 de febrero, según la cual el mero retraso
de la Administración en la tramitación del PORN no puede tener como consecuencia
la ineficacia del régimen proyectos del espacio natural que ha sido declarado por la
Ley autonómica.
Resulta, asimismo curioso que la STS (Sala de lo penal) 876, de 6 de
noviembre de 2006 aprecia la conducta típica del art. 330 del CP en supuestos de
espacios naturales sobre los que se ha incumplido el plazo del año para la
aprobación del PORN, pues considera que esta figura planificadora es un
instrumento de carácter instrumental y, como tal, no afecta a la declaración, sino a
su posterior ordenación, concluyendo que el incumplimiento del plazo en la
aprobación del PORN no afecta a la constitución y declaración del parque,
efectivamente existente desde su declaración
2.5. Figuras de protección. La declaración de espacios naturales
protegidos
La Ley 42/2007 establece cinco figuras de protección, manteniendo las de la
Ley 4/1989 (parques, reservas, monumentos y paisajes), y añadiendo las áreas
marinas protegidas. La Ley 5/2007 se dedica a regular exclusivamente los Parque
nacionales
La declaración de un espacio natural por el Estado (Parques nacionales) o por
la Comunidad Autónoma (resto), según los casos, supone el sometimiento del
territorio ocupado por éste a un régimen jurídico de protección más o menos intenso
19
en función de la figura utilizada. Dicho régimen se concreta en limitaciones en orden
al aprovechamiento y al uso y/o explotación de los recursos sitos en la porción
territorial de que se trate.
El Título III de la LENFS configuró regímenes específicos de protección
correspondientes a espacios en los que concurrieran una serie de condiciones
ambientales, positivando a tal efecto una serie de figuras en la línea en lo que ya lo
haría la derogada Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos. Se
trata de los Parques Nacionales, los Parques, las Reservas Naturales, los
Monumentos y los Paisajes Protegidos. La Nueva Ley añade a estos las áreas
marinas protegidas. La declaración de EENNPP corresponderá a las Comunidades
Autónomas donde éstos se encuentren ubicados. Además, como es sabido, las
Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en materia de espacios
naturales y con competencia para dictar normas adicionales de protección podrán
establecer, además de las figuras aludidas previstas en la LENFS, otras diferentes53,
regulando sus correspondientes medidas de protección (art. 21.2 LENFS).
La LENFFS sólo se refería a la iniciativa y forma de declaración de los
Parques Nacionales (art. 22.2 y 4), pero guardaba silencio, como lo hace ahora la
Ley 42/2007, en relación con el resto de espacios protegidos. Se trata, por tanto, de
aspectos que requieren un desarrollo o complemento por parte de las Comunidades
Autónomas. Parece evidente que la atribución por parte de la normativa autonómica
a la Comunidad Autónoma de la iniciativa para promover la declaración de un
espacio natural distinto de los Parques Nacionales no implica de por sí un estándar
de protección superior respecto del silencio que sobre esta cuestión guarda la
LENFFS. Igual conclusión puede llegarse en relación con el instrumento formal a
través del cual se formule dicha declaración, habida cuenta de que la elección del
tipo de norma (ley o reglamento) constituye el desarrollo de una norma básica que
no supone un incremento del umbral tuitivo, exigencia que es, sin embargo,
inexcusable en el ejercicio de la competencia para el establecimiento de normas
adicionales de protección.
El segundo capítulo del Título II establece el régimen especial para la
protección de los espacios naturales, partiendo de la definición de la Ley 4/1989, de
27 de marzo, a la que se añade un apartado segundo que no contemplaba la
anterior ley que señala que los espacios naturales protegidos podrán abarcar en su
perímetro ámbitos terrestres exclusivamente, simultáneamente terrestres y marinos,
o exclusivamente marinos.
El art. 28 determina que cuando “se solapen en un mismo lugar
distintas figuras de espacios protegidos, las normas reguladoras de los mismos así
como los mecanismos de planificación deberán ser coordinados, al objeto de que los
diferentes regímenes aplicables en función de cada categoría conformen un todo
coherente”.
En concordancia con la clasificación de los espacios naturales
protegidos la Ley mantiene la figura, definición y regímenes de protección de los
Parques y de las Reservas Naturales de la Ley 4/1989, de 27 de marzo,
incrementando la protección de los Monumentos Naturales y adaptando la definición
de los Paisajes Protegidos al Convenio del paisaje del Consejo de Europa. Además,
53
Merece especial atención, en este sentido, el art. 9 de la Ley gallega 9/2001, de 21 de
agosto, de Conservación de la Naturaleza enumera hasta nueve figuras de protección: Reserva
Natural, Parque Nacional, Parque Natural, Monumento Natural, Humedal Protegido, Paisaje
Protegido, Zona de Especial Protección de los Valores Naturales, Espacio Natural de Interés Local y
Espacio Natural de Interés Natural.
20
su art. 29 introduce una nueva categoría de clasificación de los espacios naturales
protegidos, las Áreas Marinas Protegidas, y la creación de la red de áreas marinas
protegidas, en la línea de las directrices marcadas por la UE. También conviene
destacar la posibilidad que prevé el art. 40 de crear espacios naturales protegidos
transfronterizos.
Los espacios naturales protegidos, ya sean terrestres o marinos se
clasificarán en alguna de las siguientes categorías: Parques, Reservas Naturales,
Áreas Marinas Protegidas, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos54.
2.6. La desclasificación de espacios naturales protegidos
La desclasificación o descatalogación de los espacios naturales protegidos
previamente declarados es una cuestión que ha ocupado poca atención por parte de
la LENFS55. Lo que sí ha abordado el legislador estatal, y por cierto de modo muy
vago y poco exhaustivo, son ciertos trámites de obligado cumplimiento en el
procedimiento de elaboración de los PORN56; pero el procedimiento inverso, que
supone sustraer de un régimen protector un espacio previamente declarado sigue, al
día de hoy, constituyendo una de las más criticables lagunas de la normativa básica
sobre espacios naturales. Ante dicho silencio, podría sostenerse que para operar
una descalificación de un espacio natural sería necesario seguir el mismo
procedimiento previsto en la LENFS para su clasificación, lo que implica, por regla
general, su previa planificación; como consecuencia de ello, habrían de ser
rigurosamente respetados los trámites de audiencia a los interesados, información
pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las
asociaciones que persigan el logro de los principios del artículo 2 de la presente Ley,
previstos en el art. 6 LENFS. Del mismo modo, sería necesario que dicha
desclasificación tuviera lugar, como mínimo, a través del mismo instrumento formal
que se utilizó para la declaración del espacio, por ley, por norma reglamentaria o a
través de acto administrativo. Esta postura se reduce a la aplicación estricta de los
principios de jerarquía normativa, legalidad e inderogabilidad singular de los
Reglamentos, según los casos, y, además, no condiciona materialmente la
desclasificación57.
Frente a la situación que se deriva de la normativa básica sobre protección de
los espacios naturales protegidos, la Directiva Hábitat 92/43/CEE del Consejo, de 21
de mayo, sí que permite el cambio de una categoría de una Zona de Especial
Conservación cuando así lo justifique la evolución natural registrada como resultado
de la vigilancia por parte del Estado (art. 9). GARCÍA URETA propone una
interpretación de este precepto a la luz del art. 130 R del TCE —actual art. 174—
que a su juicio podría poner en entredicho la desclasificación. Como puede
observarse, la Directiva parece prever sólo cambio en la categoría y no absoluta
54
Ver arts. 30 y ss.
55
En cambio, la normativa preconstitucional sobre espacios naturales, esto es, la Ley de
espacios naturales protegidos de 1975 y su Reglamento de desarrollo (arts. 12 y 15,
respectivamente) sí preveía expresamente la regulación del cese de la declaración en su art. 12,
según el cual podría quedar sin efecto la declaración siempre que mediara causa justificada.
56
El art. 6 de la LENFS dispone, con carácter básico —declarado por la disp. adic. 5ª de la
propia Ley y confirmado por la STC 102/1995, de 26 de junio— que El procedimiento de elaboración
de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y
consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el
logro de los principios del artículo 2 de la presente Ley.
57
Cfr. GARCÍA URETA, A., Espacios naturales ...,cit., pág. 327.
21
desprotección, que sólo podrá venir motivada, a nuestro juicio, por una
desnaturalización del espacio como ocurre con el cese de la demanialidad de los
bienes de dominio público natural58.
Desde el punto de vista ambiental y no desde la óptica de los posibles
afectados por la declaración, las leyes de desclasificación de espacios naturales que
permitieran, por tanto, la alteración de sus valores naturales, a nuestro juicio,
podrían ser tenidas por inconstitucionales. La obligación que el art. 45 CE impone a
los Poderes Públicos consistente en llevar a cabo una política de defensa y
restauración de la naturaleza implica que, siempre que sea posible dicha
restauración, no cabría admitir la posibilidad de suprimir la protección otorgada a un
espacio natural, incluso en el caso de la desnaturalización de éste a que antes
hacíamos referencia. En este sentido, LÓPEZ RAMÓN ha entendido que ni siquiera la
Ley podría realizar la descatalogación, salvo en caso de degradación irreparable o
irreversible59. Esta degradación irreparable a la que se refería LÓPEZ RAMÓN, y que
hoy, como se verá a continuación, se encuentra positivada en la mayoría de normas
autonómicas sobre protección de la naturaleza so pena de inconstitucionalidad,
como requisito inexcusable para la posibilidad de la descatalogación de espacios
naturales previamente declarados, salvo en casos de fuerza mayor o de exclusiva
Responsabilidad de un tercero, nos obliga a entroncar la degradación de los
espacios naturales también en este caso con la institución de la Responsabilidad de
los Poderes Públicos —legislativo y ejecutivo—, la cual resultará de distinto grado
según el tipo de intervención legislativa o administrativa en relación con dicho
espacio —servicio público, policía e incluso fomento—.
El Estado de las Autonomías permite que las omisiones por parte del
legislador estatal sean colmadas por los diecisiete legisladores autonómicos.
Demostrada la insuficiencia de la regulación dada por la LENFS a la descatalogación
de espacios naturales, procedemos ahora a indagar si la normativa autonómica ha
seguido esta tendencia omisiva en relación con la regulación de la desprotección de
espacios previamente protegidos o si, por el contrario, como medidas adicionales de
protección ex art. 149.1.23 ª in fine CE, introduce previsiones procedimentales de
obligatorio cumplimiento para operar tal modificación del régimen jurídico de los
espacios o, al menos, ciertos requisitos materiales y/o condiciones previas a la
descatalogación que garanticen la constitucionalidad de tales medidas.
Pues bien, han sido seis las Comunidades Autónomas que han abordado esta
cuestión en sus leyes de conservación de la naturaleza, en concreto Andalucía (a),
Castilla la Mancha (b), Extremadura (c), Aragón (d), Navarra (e) y Galicia (f).
58
Ibidem, pág. 325.
LÓPEZ RAMÓN, F., La conservación de la naturaleza ..., cit., págs. 190-191. GARCÍA URETA
considera igualmente que la supresión de la calificación previamente otorgada presupone la
existencia de un degradación que hiciera físicamente imposible su reparación. Para fundamentar
dicha postura, el autor trae a colación, tanto la inexistencia de previsiones sobre descatalogación de
espacios en Derecho Internacional —reducción de Humedales en el marco del Convenio Ramsar o
descatalogación de Reservas de Biosfera y Zonas de Especial Interés para el Mediterráneo,
derivadas del Protocolo de Barcelona de 1995— como el Derecho Comunitario, y alude
concretamente la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la Directiva
79/409 en la que señala el Tribunal que si bien es cierto que los Estados miembros disponen de
cierto margen al escoger los territorios más apropiados para calificarlos como zonas de protección
especial, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, por el contrario no pueden
disponer del mismo margen de apreciación, en el ámbito del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva,
para modificar o reducir la superficie de dichas zonas, ya que ellos mismos reconocieron en sus
declaraciones que dichas zonas reúnen las condiciones de vida más apropiadas para las especies
enumeradas en el Anexo I de la Directiva (STJCE C-57/88 (1991) (GARCÍA URETA, A., Espacios
naturales...,cit., pág. 313).
59
22
La Ley andaluza 2/1989, de 18 de julio, de Espacios Naturales, Ley
aragonesa 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos, La Ley
gallega 9/2001, de Conservación de la Naturaleza Ley extremeña 8/1998, de 26 de
junio, de Conservación de la Naturaleza y Espacios Naturales, Ley
castellanomanchega 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza, La
Ley foral 9/1996, de 7 de junio, de Espacios Naturales.
Sobre este extremo existen opiniones doctrinales enfrentadas. Un reconocido
sector doctrinal entiende que todo acto que adopta la forma de Ley es un Ley en
cuanto a su eficacia en cuanto a la fuerza de Ley60. Estos autores justifican su tesis
en tres razones fundamentales. En primer lugar, porque no hay acto administrativo
sin Administración. Hemos visto cómo, de parte de la normativa autonómica —la Ley
gallega 9/2001 de Conservación de la Naturaleza, entre otras— parece imponerse
un procedimiento mixto de elaboración de leyes que comienza a tramitarse en vía
administrativa y sólo una vez obtenida la declaración como acto administrativo, éste
es dotado del revestimiento formal de ley. El problema de sostener esta
argumentación se concreta en la discrecionalidad del legislador a la hora de abordar
la declaración sin que previamente haya tenido lugar un procedimiento
administrativo.
Para salvar la constitucionalidad de las desclasificaciones de espacios no
sometidas a un procedimiento que garantice su admisión sólo en supuestos en los
que exista degradación irreversible, para garantizar los derechos constitucionales de
igualdad y tutela judicial efectiva, y como no, el respeto al preciado derecho a un
medio ambiente adecuado, así como en aras al cumplimiento por parte de los
Poderes Públicos de las obligaciones que se derivan del artículo 45 de la CE, tiene
sentido que en este ámbito de la desprotección de espacios previamente declarados
se instaure una Reserva de Administración, de modo que, en todo caso, sea
necesaria la tramitación de un procedimiento administrativo que garantice la
participación de todos los afectados y se posibilite, en su caso, su impugnación ante
la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Así, al igual que el legislativo no puede
resolver recursos administrativos, también le quedará vedada la desafectación de
espacios naturales. No obstante, como es sabido, la LENFFS posibilita la
declaración legal de espacios naturales, al no predeterminar el instrumento formal de
declaración de los mismos, de manera que resulta conforme con la LENFFS la
desclasificación legal.
Nuestra propuesta, en este terreno, se circunscribe a la instauración de una
reserva de Administración para la desclasificación de espacios naturales en la propia
LENFFS y supone considerar que el artículo 10 de la LENFFS resulta, conforme a
su redacción actual, manifiestamente inconstitucional, en la medida en que da carta
de naturaleza a la contravención por parte de la normativa autonómica del artículo
149.1.1ª CE. Como es sabido, dicho precepto reserva al Estado la regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de las obligaciones. Visto desde la
óptica de la competencia normativa de las Comunidades Autónomas, el desarrollo
de las bases encontrará como límite el establecimiento de normas adicionales de
protección ambiental así como el derivado del artículo 149.1.1. CE.
Lamentamos, enormemente que esta posición no haya sido acogida por el
legislador estatal al tiempo de dictar la Ley 42/2007.
60
Son de esta opinión GARCÍA DE ENTERRÍA E. y FERNÁNDEZ T.R., Curso..., cit., vol. I., págs.
122 y 123.
23
2.7. Nuevos instrumentos de protección ambiental introducidos por la
Ley 42/2007
Como hemos señalado supra, otro compromiso por parte de la Administración
que no incorporaba la antigua ley de espacios naturales, esto es la Ley 4/1989, es la
integración en las políticas sectoriales de los objetivos y las previsiones necesarios
para la conservación y valoración del Patrimonio Natural, la protección de la
Biodiversidad y la Geodiversidad, la conservación y el uso sostenible de los recursos
naturales y el mantenimiento y, en su caso, la restauración de la integridad de los
ecosistemas. Para contribuir a la consecución de estos objetivos la norma recoge
distintos instrumentos que se articulan a través de seis títulos y las correspondientes
disposiciones adicionales, finales y derogatorias. En el Título I quedan recogidos los
instrumentos precisos para el conocimiento y la planificación del patrimonio natural y
la biodiversidad y el Título II que recoge la catalogación, conservación y restauración
de hábitats y espacios del patrimonio natural.
- INVENTARIO ESPAÑOL DEL PATRIMONIO NATURAL Y DE LA
BIODIVERSIDAD
Concepto:
Se trata de un instrumento para recoger la distribución, abundancia, estado de
conservación y la utilización de dicho patrimonio natural, con especial atención a los
elementos que precisen medidas específicas de conservación, o hayan sido
declarados de interés comunitario.
Contenido:
En particular, en el Inventario se recogerán los distintos catálogos e
inventarios definidos en la presente Ley (Catálogo Español de Hábitats en Peligro de
Desaparición, inventario de Zonas Húmedas, inventario de Espacios Naturales
Protegidos, la Red Natura 2000…) y un sistema de indicadores para conocer de
forma sintética el estado y evolución de nuestro patrimonio natural.
Competencia para su elaboración:
El inventario lo elaborará y mantendrá actualizado el Ministerio de Medio
Ambiente, con la colaboración de las Comunidades Autónomas y de las instituciones
y organizaciones de carácter científico. Con base a este Inventario se elaborará
anualmente un Informe sobre el estado del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad
que será presentado al Consejo y a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y
la Biodiversidad, y a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, antes de hacerse
público. Las CCAA participarán en su elaboración y los más significativos se
incorporarán al Inventario de Operaciones Estadísticas del Ministerio de Medio
Ambiente y al Plan Estadístico Nacional.
- PLAN ESTRATÉGICO ESTATAL DEL PATRIMONIO NATURAL Y DE LA
BIODIVERSIDAD
24
Concepto:
Se trata de otra nueva herramienta cuya finalidad es el establecimiento y la
definición de objetivos, criterios y acciones que promuevan la conservación, el uso
sostenible y, en su caso, la restauración del patrimonio, recursos naturales terrestres
y marinos y de la biodiversidad.
Contenido:
Incorporará un diagnóstico de la situación y de la evolución del patrimonio
natural y de la biodiversidad española, los objetivos a alcanzar durante su periodo de
vigencia y las acciones a desarrollar por la Administración General del Estado, junto
a las estimaciones presupuestarias necesarias para su ejecución.
Competencia para su elaboración:
Será elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente, en colaboración con el
resto de Ministerios y, muy particularmente, con los de Agricultura, Pesca y
Alimentación y Fomento, contará con la participación de las Comunidades
autónomas, y será aprobado por Consejo de Ministros. En su desarrollo podrán
existir planes sectoriales de la Administración General del Estado, en el ámbito de
sus competencias, para integrar los objetivos y acciones del Plan Estratégico Estatal
en las políticas sectoriales, tanto en el medio terrestre como marino, sin perjuicio de
que los planes de competencia de otros Departamentos, deban someterse, cuando
así proceda, a la evaluación estratégica de planes y programas. La elaboración de
los planes sectoriales incluirá la consulta a las Comunidades Autónomas y a los
sectores implicados, y la correspondiente evaluación ambiental estratégica. El
Consejo de Ministros, a propuesta conjunta del Ministerio de Medio Ambiente y de
los Ministerios implicados, aprobará estos Planes sectoriales mediante Real Decreto.
3. EL CASO MURCIANO: LA DESPROTECCIÓN
NATURALES EN VIRTUD DE LA DIP. ADIC. 8ª DE LA LSRM
DE
ESPACIOS
A la vista de todo lo anterior, adivinemos entonces cual es la situación jurídica
de los espacios naturales en la Región de Murcia, que, desde luego, no ha
destacado por su diligencia en el cumplimiento del plazo del año a que se refiere el
art. 15.2 de la LENFS y el hoy art. 35 de la Ley 42/2007.
Remontándonos a la todavía parcialmente vigente Ley 4/1992 de Ordenación
y Protección del Territorio de la Región de Murcia, en su Disposición Adicional
tercera reclasifica y declara protegidos una serie de espacios naturales, con las
categorías de protección, superficie protegida y términos municipales afectados. Se
trata de los parques de Sierra Espuña, Carrascoy y El Valle, Sierra de la Pila,
Salinas y Arenales de San Pedro del Pinatar, Calblanque, Monte de las Cenizas y
Peña del Águila y Calnegre y cabo COPE, de la Reserva Sotos y bosques de ribera
de Cañaverosa y de los Paisajes del Ajauque y Rambla Salada, Cuatro Calas,
Espacios abiertos e islas del mar Menor y Sierra de las Moreras.
Recordemos que la disposición adicional 8ª de la Ley 1/2001, de 17 de mayo
del Suelo de la Región de Murcia, cuyo recurso de inconstitucionalidad se encuentra,
a día de hoy, pendiente ante el Tribunal Constitucional, derogó los límites de todos
los espacios naturales de la Región de Murcia y los sustituyó ajustándolos a los
límites de los LIC’s a que se refiere el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de
julio de 2000, a los que curiosamente no se refiere dicho acuerdo (Resolución de 28
de julio de 2000, BORM núm. 181, 8688, págs. 9200 y 9201). Surge pues en este
25
caso el problema de la imposibilidad de impugnación de dichos límites a los que nos
se les ha otorgado publicidad oficial ni notificación a los interesados. Aunque la
disposición adicional se remita a los LIC’s, la remisión ha de entenderse efectuada a
lo que para la Directiva “hábitats” son lugares, habida cuenta de que los designados
en el citado acuerdo han de ser tenidos por lugares, conforme al procedimiento de
creación de la Red Natura 2000 (art. 3.2 de la Directiva 92/43/CEE). De esta manera
con la disposición adicional octava ha hecho que se reduzcan las dimensiones de
cuatro espacios naturales protegidos como son Cuatro Calas (ES6200010), Cabezo
Gordo (6200013), Saladares del Guadalentín (6200014), Carrascoy y El Valle
(ES6200002). Estos espacios mencionados han sido reducidos hasta un 35% de su
dimensión original antes de este ajuste a LICs, sin tener en cuenta los espacios
naturales que no tenían dimensiones definidas como La Muela y Cabo Tiñoso
(ES6200015), Islas del Mediterráneo (ES6200007) y Sierra Salinas61 (ES6200008).
Estos espacios que han sido reducidos han perdido numerosos hábitats
inventariados en el Anexo I de la Directiva hábitats y especies que se incluyen en los
Anexos I y II de la Directivas Aves se han quedado sin protección.
La mencionada disposición adicional 8ª LSRM desclasifica los espacios
naturales que no se correspondan con los límites de los LIC’s propuestos a la
Comisión Europea.
De este modo, podemos establecer varias categorías en nuestra Región
Por un lado, se encontrarían los espacios naturales que quedan fuera de los
límites de los LIC. Estos, a día de hoy quedan desprotegidos. No obstante, si se
estimara la inconstitucionalidad de la disp. adic. de la Ley del suelo volverían a tener
su consideración inicial, dependiendo, su protección o desprotección de la
aprobación o no del correspondiente PORN
Por otra parte, se sitúan los LIC propuestos que han sido confirmados por la
Decisión de la Comisión europea de 2006.
Por otra parte, a día de hoy todos los parques y reservas de la Región, o bien
cuentan con PORN aprobado (Sierra Espuña, Calblanque, Salinas de San Pedro,
Sierra de la Pila y Sierra del Carche) o en tramitación (Carrascoy), salvo Cabo
COPE y la reserva de Sotos y Bosques de Cañaverosa.
Por poner un ejemplo de parque con PORN sobre el que se ha operado
modificación de límites a la baja, el Parque Regional de las Salinas de San Pedro
fue reclasificado como tal con la misma superficie y límites que los contemplados en
el Plan Especial de Protección de “Salinas de San Pedro del Pinatar, Coto de las
Palomas y de la Llana y el Mojón”, aprobado por Resolución de la entonces
Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 24 de mayo de 1985 (856
has.)62. La reducción efectiva operada sobre el espacio protegido, de 856 a 841 has,
es de 15 has., las cuales, al quedar comprendidas a día de hoy en el ámbito
territorial del PORN vigente (aprobado por Decreto 44/1995, de 26 de mayo) no
quedan desprotegidas. Es decir, a pesar de la desclasificación de una porción
originariamente integrada en el ámbito espacial de Parque, al quedar afectado por el
PORN, dicho suelo mantendría su condición de protegido.
En una posición de mayor peligro quedaron las hectáreas de terreno
desclasificado de otros espacios como El Valle-Carrascoy, Cabo Cope-Puntas de
61
Por Orden de 18 de mayo de 2005 (BORM nº 130 de 8 de junio de 2005) se ha sometido a
información publica el PORN tras el estudio de las alegaciones presentadas. Pp. 13818
62
Vid. la disposición adicional 3ª UNO a.4. de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y
Protección del Territorio de la Región de Murcia. El PORN correspondiente a dicho espacio fue aprobado
por Decreto 44/1995, de 26 de mayo, y publicado en el BORM de 1 de julio de 1995.
26
Calnegre y Saladares del Guadalentín —Parques Regionales los dos primeros,
Reserva Natural el tercero—.
Carrascoy-El Valle, Parque Regional, pasa de 16907 has. a 10769 has.,
reduciéndose sensiblemente el área de protección. No obstante, se ha de tener en
cuenta que existe una aprobación inicial del PORN de El Valle-Carrascoy, por Orden
de 18 de mayo de 200563. La desclasificación de 6138 has., en este caso, supone el
cambio en la consideración de este suelo que pasa a ser urbanizable, o, en la
terminología actual, suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial o
urbanística prevean o permitan el paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que
se termine la correspondiente actuación de urbanización. En estos casos, resultaban
de aplicación las medidas a que se refiere el art. 7 de la LENFS, además, como se
verá, de las medidas a que se refiere el art. 6 de la directiva hábitat, de conformidad
con la Jurisprudencia del TJCE, en función de la fase de constitución de la Red
Natura 2000 a que nos refiramos, esto es, antes o después de la Decisión de la
Comisión Europea de 2006. Asimismo, en cuanto a los Saladares del Guadalentín,
Reserva Natural, al menos se cuenta con la aprobación inicial del PORN por Orden
de 29 de diciembre de 1988, cuyo apartado 4 establece, como medidas cautelares,
las recogidas por el artículo 7 LENFS, que en nuestra opinión impide la
consideración de estas has. recortadas como suelo urbanizable.
En peor situación se ha encontrado, como consecuencia de la referida
desclasificación legal en bloque operada por la disp. adic. octava de la Ley del suelo
murciana, las 1844 has. correspondientes al originario espacio natural de Cabo
Cope-Puntas de Calnegre. Cabo Cope-Puntas de Calnegre, también parque regional
sin PORN –ni siquiera iniciada su tramitación- queda recortado en más del 50 por
100, pasando de una extensión de 2936 a 1092 has. Debe resaltarse que, en este
caso, el régimen de protección aplicable a las 1092 has. sería el derivado del art. 6
de la Directiva hábitat, en similares términos a los descritos para el Valle, pero con la
salvedad de que no resultarían de aplicación las medidas a que se refería el art. 7 de
la LENFS. El resto de terreno, obviamente, queda abierto a la urbanización, salvo
que se declare inconstitucional la referida dip. adic. 8ª LSRM.
Resulta llamativo conocer que el fundamento alegado por el legislador
murciano para motivar el denominado “ajuste” de los límites de los espacios
naturales de la Región de Murcia es su adecuación a la propia Directiva Hábitats,
cuyo artículo 2.2 proscribe las medidas que, en virtud de la misma, no cuenten con
la finalidad de mantener o restablecer los hábitats naturales y las especies de la flora
y de la fauna de interés comunitario.
Recapitulando lo anterior, podemos hablar de distintas categorías de espacios
protegidos en la Región de Murcia
A.
Espacios propuestos como LIC, que no eran ENP
Sierras y Vega Alta del Segura y Ríos Alhárabe y Moratalla Revolcadores,
Sierra de Villafuerte, Sierra de la Torrecilla, Sierra de En medio, Río Mula y Pliego,
Sierra de las Victorias, Río Quípar, Yesos de Ulea, Rambla de la Rogativa, Cabezos
del Pericón, Cabezo de la Jara y Rambla de Nogalte, Cuerda de la Serrata, Sierra
del Serral, Sierra del Buey, Sierra de Almenara, Lomas del Buitre y Río Luchena,
Cueva de Las Yeseras, Minas de La Celia, Río Chícamo, Sierra de Abanilla, Casa
63
BORM nº 129, de 7 de junio de 2005. pp. 13737
27
Alta-Las Salinas, Sierra del Gavilán, Sierra de Lavia, Sierra del Gigante, Sierra de La
Tercia Cabezo de Roldán, Sierra de La Fausilla, Sierra de Ricote-La Navela
Por un lado, se encontrarían aquellos espacios que fueron propuestos como
LIC, y que no formaban parte de ningún espacio natural protegido de conformidad
con la Ley 4/1992, por lo que no cuentan con PORN, ha de ser buscado en la
Directiva hábitat 64.
En la Directiva Hábitats se establece que en cuanto un espacio se incluya en
la lista de lugares seleccionados como LICs se le aplicarán las medidas del articulo
6, que contemplan evitar el deterioro de los hábitats naturales y la redacción de
adecuados planes de gestión, pero la concreción de estos aspectos se deja a los
Estados miembros. Un tema que se plantea en torno a estos espacios es qué nivel
de protección posee el suelo que se encuentra dentro de las propuestas de LIC para
la Comisión, ¿es urbanizable el espacio comprendido en un LIC? En la Región de
Murcia, el suelo afectado por una propuesta de LIC es no urbanizable ya que según
el Art. 9 del Decreto 37/2004 de 18 de junio que aprueba las Directrices y Plan de
Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, las zonas propuestas por la
administración comunitaria como LIC, el suelo clasificado como ZEPA, los espacios
naturales protegidos, los Humedales dentro de convenios internacionales (Ramsar) y
los ZEPIM65 se incluyen en la categoría de suelos protegidos por el plan de
ordenación territorial como suelos de Protección ambiental. En consecuencia, esta
protección prevalece sobre los instrumentos de planeamiento urbanístico. Y como
indica la Disposición transitoria 1ª del Decreto 37/2004 de 18 de junio que aprueba
las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, los
instrumentos de planeamiento de los términos municipales que se encuentren dentro
del ámbito geográfico de las directrices deben adaptarse a las mismas en el plazo de
dos años de la entrada en vigor de esta normativa.
Respecto a este tema, sobre la protección que lleva consigo una propuesta de
LIC, podemos referirnos, en primer término, a la Sentencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas de 13 de enero de 2005, (caso socitetà italiana
Dragaggi Spa y otros contra Ministero delle Infraestructture e dei transporti) 66 que
tiene por objeto la resolución de una decisión prejudicial planteada por el Consejo de
Estado de Italia mediante cuestión sobre el deber de aplicar las disposiciones en
materia de conservación del articulo 6 cuando el proceso de designación de ZEC
aún no ha concluido.
El Tribunal de Justicia declara en la Sentencia que el articulo 4.5 de la
Directiva Hábitats debe interpretarse en el sentido de que las medidas de protección
previstas en el articulo 6 (apartados 2 a 4) solo son obligatorios respecto a los
lugares que han sido incluidos en la lista de lugares de importancia comunitaria
seleccionados y aprobados por la Comisión. Pero, en cuanto a los lugares que
puedan clasificarse como LIC, que figuran en las listas remitidas a la Comisión y, en
especial en los lugares que existan habitas y especies prioritarios, el Tribunal ha
declarado que los Estados miembros estarán obligados a adoptar en virtud de la
Directiva 92/43/CEE medidas apropiadas de protección para proteger el interés
ecológico pertinente que dichos lugares tienen a nivel nacional.
64
Esto no ocurre en otras CCAA como Extremadura, ya que en su legislación de protección de la
naturaleza han integrado a los LICs como figura de espacio natural protegido, por lo que estos espacios quedan
inmediatamente protegidos y se pueden redactar planes sobre ellos independientemente de que aún no hayan
sido declarados figuras definitivas ZEC por parte de la comunidad europea.
65
66
Zonas de Especial Importancia para el Mediterráneo
Asunto C-117/03
28
Esta interpretación evidencia que aunque aún no haya sido aprobada por la
Comisión la lista de LICs propuesta por el Estado debe conferirse a tales lugares un
régimen de protección que evite cualquier perturbación y, entre ellas, se incluyen la
realización de actividades, proyectos o planes que puedan alterar sus valores.
La doctrina del la TJCE a la que nos referimos puede sintetizarse en los
siguientes extremos.
En primer lugar, con arreglo al art. 4 apartado 5 de la Directiva hábitat, el
régimen de protección de las ZEC previsto en el art. 6, apartados 2 a 4 (adopción de
medidas, evaluación de repercusiones de proyectos y planes), se aplica a un lugar,
siempre que éste figure, de conformidad con el art. 4, apartado 2 párrafo tercero de
la directiva, en la lista de lugares seleccionados como LIC aprobada por la Comisión
mediante el procedimiento previsto en el art. 21 de la Directiva.
De lo anterior no se desprende, sin embargo, que los estados miembros no
deban proteger los lugares a partir del momento en que los proponen en la lista
nacional que se remite a la Comisión, con arreglo al art. 4.1 de la Directiva, pues sin
una protección adecuada de estos espacios se pondría en peligro la consecución de
los objetivos de conservación de la Directiva. En estos casos, y siempre que
alberguen habitat o especies prioritarias los Estados miembros están obligados a
adoptar medidas de protección apropiadas para salvaguardar el citado interés
ecológico.
En consecuencia, las Medidas de protección de los lugares de interés
comunitarios propuestos por el Estado y aprobados por la Comisión serán las
establecidas para las zonas especiales de conservación previstas en el artículo 6,
apartados 2 a 4, de la Directiva (situación en la que se encuentran en el momento
actual los espacios a que nos referimos en el presente epígrafe) y las Medidas de
protección de los lugares de interés comunitario propuestos por el Estado, antes de
ser aprobados por la Comisión serán medidas de protección apropiadas para
salvaguardar el interés ecológico (el TJCE no concreta más, por lo que las medidas
quedan ajustadas a la libre interpretación de los Estados, es decir, depende de lo
que los Estados entiendan por “medidas apropiadas para conservar el interés
ecológico”).
En el mismo sentido, puede consultarse la STJCE de 14 de septiembre de
2006, que resuelve una cuestión prejudicial sobre la interpretación de la aplicación
del art. 6 a los LIC aún no aprobados por la Comisión, que señala a este respecto
que “los estados miembros no pueden, por tanto, autorizar intervenciones que
puedan alterar significativamente las características ecológicas de un lugar como lo
definen dichos criterios. Así ocurre en particular, cuando una intervención conlleva el
riesgo de reducir de forma significativa la superficie del lugar, o de provocar la
desaparición de especies prioritarias existentes en él, o, por último, de tener como
resultado la destrucción del lugar o la eliminación de sus características
representativas).
En esta sentencia el TJCE es más explícito en lo que respecta a las medidas
que los Estados deben adoptar en los lugares de interés comunitario que han
propuesto a la Comisión y que se encuentran a la espera de una respuesta de ésta.
Así, por “medidas de protección apropiadas para salvaguardar el interés ecológico”,
se entiende que son aquellas que impidan la alteración de las características
ecológicas definidas por una serie de criterios. Por ejemplo, no se pueden autorizar
actividades que conlleven el riesgo de reducir la superficie del lugar, provocar la
desaparición de especies prioritarias, o, en los casos más extremos, destruir el lugar
o eliminar sus características representativas.
29
Es evidente, a nuestro juicio, que la Comisión sólo puede seleccionar los
lugares en la medida en que los inventarios proporcionados reflejen fielmente el
estado de los mismos. Señala la STJCE de 14 de septiembre de 2006 que la
Comisión sólo puede tener seguridad de que cuenta con un inventario exhaustivo si
en el momento de adoptar la decisión si la información con la que cuenta es fiel
reflejo de la situación de los espacios, pues, de otro modo, dicho proceso decisorio
podría resultar falseado.
En los casos en que un LIC albergue hábitat o especies prioritarias, sólo se
podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la salud pública
o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio
ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés
público de primer orden.
Podríamos plantearnos, en concreto el incumplimiento de los artículos
de la directiva Hábitats sobre los cuales se ha pronunciado el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas, como es el caso de la STJCE67 de 29 de enero de
200468 de la Comisión de las Comunidades Europeas contra la República de Austria,
en el que la Comisión presenta un recurso por incumplimiento de los artículos 6
(apartado 3 y 4)69 y 770 de la Directiva 92/43/CEE al haber aprobado el gobierno
austriaco la ampliación de un campo de golf que afectaba a una Zona de Especial
protección para las Aves del guión de codornices, (especie catalogada en el Anexo I
de la Directiva Aves), a pesar de que las conclusiones de la evaluación de la
actividad resultaron negativas. El Tribunal de Justicia,
siguiendo las
recomendaciones de las conclusiones de los abogados generales, declara que sí
hubo incumplimiento de las obligaciones de los artículos arriba mencionados, ya
que en ningún caso la ampliación de un campo de golf puede ser considerada una
actividad de interés público de primer orden.
B.
Originarios espacios naturales sobre los que recae la condición de
LIC con PORN, en el caso de parques
Sierra Espuña, Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila, Arenales
y Salinas de San Pedro del Pinatar, Sierra de la Pila y Sierra del Carche
Estos espacios se encuentran protegidos por su condición de parques,
además de superponérseles la aplicación de la doctrina del TJCE vista respecto de
los LIC.
67
Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
Asunto C-209/02
69
Art.6.3 y 6.4 Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser
necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en
combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el
lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la
evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades
nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que
no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información
pública. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta
de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de
primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas
compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida.
Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
70
Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva
sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva
79/409/CEE en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo
reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en
aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado
miembro en virtud de la Directiva 79/409/CEE si esta última fecha fuere posterior.
68
30
C.
Originarios espacios naturales sobre los que recae la condición de
LIC sin PORN en el caso de parques y reservas
Sotos y Bosques de Rivera caraveñosa y El Valle-Carrascoy cuentan con
aprobación inicial y Cabo COPE-Puntas de Calnegre no.
C.1. Sin aprobación inicial del PORN (Cabo COPE-Puntas de
Calnegre)
En estos casos, no ha sido posible aplicar las medidas que se contenían en el
art. 7 de la LENFS. Además, ha resultado de aplicación la doctrina de nuestros
tribunales acerca del incumplimiento del plazo para tramitar el correspondiente
PORN. Ciertas posibilidades de protección, sin embargo, se derivam del art. 22 de la
Ley 42/2007.
C.2. Con aprobación inicial de PORN (Sotobosques y El Vallecarrascoy)
Nos referimos en este epígrafe a las posibilidades de protección quedan para
los supuestos en los que, declarado un ENP, se ha iniciado la tramitación del PORN
pero no se ha aprobado definitivamente en el plazo del año a que se refería el art.
15.2 de la LENFS y ahora el art. 35 de la Ley 42/2007, caso, por ejemplo de El ValleCarrascoy.
En estos casos resultaba aplicable el art. 7 de la LENFS que establecía las
medidas preventivas aplicables a partir de la iniciación del procedimiento de
elaboración de un PORN?
En virtud del art. 7 de la LENFS:
1. Durante la tramitación de un Plan de Ordenación de los
Recursos naturales no podrán realizarse actos que supongan una
transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar
a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los
objetivos de dicho Plan.
2. Iniciado el procedimiento de aprobación de un Plan de
Ordenación de Recursos naturales y hasta que se produzca no podrá
otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión que habilite para la
realización de actos de transformación de la realidad física o biológica,
sin informe favorable de la Administración actuante. Este informe sólo
podrá ser negativo cuando en el acto pretendido concurra alguna de las
circunstancias a que se refiere el número anterior.
3. El informe a que se refiere el apartado anterior deberá ser
sustanciado por la Administración actuante en un plazo máximo de
noventa días.
El TC en STC 148/1991, de 4 de julio considera, además, que el art. 7 LENFS
no es un precepto básico pues no se incluye en la relación de preceptos declarados
básicos por la disp. adic. 5ª de la propia Ley. Siendo cierto que no aparece
relacionado en la lista de artículos declarados básicos por la LENFS, el TC podía
haber aprovechado la ocasión para declarar dicho carácter, pues su contenido no
debería ser disponible por parte de los legisladores autonómicos71.
71
No obstante, la normativa autonómica reproduce dicho precepto de la Ley estatal. Vid. la
Ley riojana 4/2003, de 26 de marzo, sobre la Protección cautelar de los Espacios Naturales (art. 9),
31
A día de hoy, el artículo 22 de la Ley 42/2007, ahora con carácter básico,
establece dicha protección cautelar, que extiende, no solo al espacio afectado por la
iniciación de un PORN, sino a los espacios naturales protegidos delimitados,
mientras no se disponga del correspondiente instrumento planificador. Se
solucionan, pues, las negativas consecuencias de la interpretación jurisprudencial
del art. 15.2 de la LENFS.
D.
Originarios espacios naturales sobre los que no recae la
condición de LIC
Aquí se encontrarían todos los terrenos recortados por la disposición adicional
octava, esto es las hectáreas recortadas de Cuatro Calas (ES6200010), Cabezo
Gordo (6200013), Saladares del Guadalentín (6200014), Carrascoy y El Valle
(ES6200002).
Estos quedan, sin más, desprotegidos, salvo que se declarara inconstitucional
la disp. adic. octava de la Ley regional del suelo. En este caso, resultarían de
aplicación los regímenes descritos para EENN que no son LIC, distinto, como ha
quedado visto, en función d ela aprobación o no del correspondiente PORN y
teniendo en cuenta el nuevo art. 22 de la Ley 42/2007.
E. Zepas que no coinciden con originarios espacios naturales
Estepas de Yecla, La Fausilla, Sierra de Ricote y La Navela, Sierra de
Mojantes, Sierras de Burete, Lavia y Cambrón Sierra del Molino, Embalse del
Quípar y Llanos del Capitán, Sierra de Moratalla, Llano de las Cabras Sierras del
Gigante-Pericay, Lomas del Buitre-Río Luchena y Sierra de La Torrecilla, Isla Cueva
de Lobos
La Nueva Ley, sin embargo, no ha corregido las imprecisiones del art. 15.2 de
la LENFS, que ya hemos visto cómo interpretan mayoritariamente nuestros
Tribunales. La única esperanza, pues, radica en aplicar el derecho interno a la luz
del Derecho comunitario, o más precisamente en aplicar directamente los
principios de Derecho comunitario que proscriben tales interpretaciones, como es
el caso del principio de prevención y de efectividad.
En este sentido, nos referiremos a tres de las resoluciones comunitarias
más recientes que consolidan la aplicabilidad directa de estos principios en
caso de omisión de determinación de una cuestión procedimental que
obstaculiza el ejercicio de ciertos derechos sustanciales.
Tomaremos como base la sentencia “Impact” del TJCE de 5 de abril de 2008.
Se trata de la resolución de una cuestión prejudicial sobre si a pesar de que no
exista una disposición expresa en el Derecho comunitario ni en el Derecho nacional
aplicable, un órgano jurisdiccional nacional que debe dirimir un litigio basado en la
infracción de la Ley está obligado, conforme al Derecho comunitario, a declararse
competente también para conocer de pretensiones basadas directamente en una
Directiva no transpuesta o incorrectamente transpuesta.
que habilita a la Administración para ordenar la paralización de actividades que puedan hacer
imposible o dificultar la consecución de los objetivos del PORN.
32
Pues bien, el TJCE consideró que la libertad de elección de los
procedimientos y los medios destinados a garantizar la aplicación de una
directiva no obsta al deber, que conforme lo previsto en el artículo 10 del TCE,
se impone sobre las autoridades nacionales de adoptar todas las medidas
generales y particulares, que en el marco de sus competencias, sean
apropiadas para asegurar y garantizar la plena eficacia de la directiva y de los
objetivos previstos en ésta72. Sin embargo, el argumento esencial al que apela el
TJE para resolver el caso se encuadra dentro del ámbito de afectación de los
principios generales de tutela judicial efectiva y equivalencia procesal, y reconoce su
aplicabilidad directa al caso.
Ciertamente, el TJCE remitiéndose a la sentencia “Unibet” procede a recordar
que “el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho
comunitario”
En la misma línea se ha expresado el TJCE en el asunto “Wells”, donde el
tribunal precisa que las autoridades nacionales tienen la obligación de subsanar la
omisión de la evaluación de impacto ambiental justificándose en que “la
determinación de la regulación procesal aplicable en este contexto
corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en
virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, a
condición, sin embargo, de que esta regulación no sea menos favorable que la
aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia)
y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio
de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio
de efectividad)”73
Con idéntico criterio, en el asunto “Adeneler” el TJE apela nuevamente a los
principios de equivalencia procesal y tutela judicial efectiva para resolver la omisión
de la legislación nacional de optar por una medida para evitar los abusos en la
celebración de sucesivos contratos de plazo determinado.
4. PAISAJE
La CE no contiene ninguna referencia expresa al paisaje; no obstante,
puede considerarse implícitamente contemplado por las previsiones de los arts. 45 y
46 de la Constitución74. El TC sí ha ofrecido una definición del mismo derivado del
que parece desprenderse implícitamente de la Constitución. Se refiere al paisaje
como “noción estética, cuyos ingredientes son naturales y culturales, históricos con
una referencia visual, el panorama o la vista, que ha finales del pasado siglo obtiene
la consideración de recurso, apreciado antes como tal por las aristocracias,
generalizado hoy como bien colectivo, democratizado, en suma y que, por ello, ha
de incorporarse al concepto constitucional de medio ambiente75.
Por tanto, es necesario determinar si este valor queda comprendido en el
supraconcepto de medio ambiente o si, por el contrario y como es el caso de los
recursos naturales, se trata de una materia que, por no estar atribuida en exclusiva
72
Véase la sentencia de 10 de abril de 1984, Von Colson y Kamann, 14/83, Rec. p. 1891, apartado 15 y 26.
73
Sentencia “The Queen, a instancia de Delena Wells contra Secretary of State for Transport, Local Government
and the Regions” cita 52.
74
.art. 45: ambiente y calidad de vida y art. 46: conservación del patrimonio artístico.
75
. STC 102/1995, de 26 de junio, F.J. 6º.
33
al Estado, puede ser asumida por las CCAA en virtud del art. 149.3 de la CE76. Si
consideramos al paisaje como un elemento integrante del concepto “medio
ambiente” estaríamos siguiendo la doctrina sentada por la STC 149/1991, de 4 de
julio (F.J 2º), en la que se afirma que el paisaje forma parte del medio ambiente al
que se refiere el art. 149.1.23ª CE. De este modo, se trataría de una precisión
conceptual del término “medio ambiente” que no añadiría nada a las competencias
normativas de las Comunidades Autónomas. Por el contrario, aceptar que no queda
contenido en el concepto supondría defender la posibilidad de que las CCAA
dictaran normas sobre el paisaje como bien jurídico distinto y escindo del medio
ambiente (siempre que hubieran asumido tal materia como competencia en su
Estatuto de Autonomía).
Nuestro ordenamiento jurídico ha optado por la primera de las opciones
propuestas, por lo que toda norma estatal o autonómica tendente a la preservación
del paisaje, estará desarrollando los títulos competenciales que se derivan del art.
149.1.23ª CE.
La ley 42 /2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad precisa el término de
paisaje en el compendio de definiciones del art. 3. En él queda definido el paisaje
como cualquier parte del territorio cuyo carácter sea el resultado de la acción y la
interacción de factores naturales y/o humanos, tal como la percibe la población.
La protección del paisaje se afirma como uno de los principios de esta ley en
ella se regulan aspectos puntuales de la política de paisaje, tales como la posibilidad
de proteger algunos de ellos mediante figuras más generales o específicas de
espacios naturales protegidos, la necesidad de que el análisis de los paisajes forme
parte del contenido mínimo de los planes de ordenación de los recursos naturales y
su utilización potencial como instrumento para dotar de coherencia y conectividad a
la Red Natura 2000. No pretende, sin embargo, la presente ley ser el instrumento a
través del cual se implantarán en España, de manera generalizada, las políticas de
protección del paisaje como legislación básica del artículo 149.1.23.ª, políticas cuyo
contenido técnico y enfoque general, no exento de valor paradigmático, exigen la
puesta en marcha de instrumentos de gestión como los establecidos, con carácter
de mínimos, en el Convenio Europeo del Paisaje, hecho en Florencia el 20 de
octubre del año 2000, en el seno del Consejo de Europa y que serán introducidos en
la política ambiental española en un momento posterior.
Los paisajes protegidos son una de las categorías que la L. 42/2007 establece
para la clasificación de los espacios protegidos. La Ley 4/1989 también contemplaba
dicha categoría, pero la nueva ley hace una adaptación de la definición de los
Paisajes Protegidos al Convenio del paisaje del Consejo de Europa.
La Ley murciana 1/1995, de 8 de marzo, de protección del medio ambiente en
su exposición de motivos destaca la necesidad de prevenir el deterioro de aquellos
ecosistemas más frágiles ante determinadas actividades económicas de incidencia
territorial. En ellos es casi siempre inviable ecológica y económicamente una
restauración posterior, dada la intensidad de los procesos degradativos que suelen
generarse. Esta fragilidad cobra especial transcendencia social y económica cuando
algunos de nuestros recursos naturales más condicionantes, como el paisaje, sufren
76
.art 149.3 CE: “las materias no atribuidas expresamente al estado por esta Constitución podrán corresponder a
las CCAA, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre la materia que no se hayan asumid por
los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las
de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en
todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades autónomas”.
34
alteraciones sustanciales en su calidad que afectan a la propia potencialidad
productiva de la Región.
A título de ejemplo, la Ley murciana 1/1995, de 8 de marzo de Protección del
Medio Ambiente, al tipificar infracciones y sanciones del ordenamiento ambiental
considera al paisaje como elemento integrante del medio ambiente77. La concepción
del paisaje por el legislador estatal responde a un esquema idéntico. Así, la Ley
42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad establece en su art. 76 que sin
perjuicio de lo que disponga al respecto la legislación autonómica, se considerarán
infracciones administrativas, entre otras, la instalación de carteles de publicidad o la
producción de impactos paisajísticos sensibles en los espacios naturales protegidos.
5. LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO
El patrimonio histórico se introduce por el legislador en el concepto de medio
ambiente a través de diferentes normas, pero su inclusión se consolida sobre todo
mediante la legislación sobre evaluación de impacto ambiental78.
Por otro lado, en los arts. 27.a), b), 33.2 y 34.1 de la Ley del Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad se protegen aquellas áreas naturales que tienen valor
cultural, científico, paisajístico, educativo, estético, las formaciones geológicas, los
yacimientos paleontológicos y demás elementos de la gea que reúnan un interés
especial por sus valores científicos, culturales o paisajísticos y los paisajes
protegidos por sus valores estéticos y culturales79.
Todos ellos son espacios, que coinciden, por sus características, con
algunos de los bienes que, según el art. 1.2 de la Ley 16/85, de 25 de junio de
Patrimonio Histórico, forman parte del patrimonio histórico español. De acuerdo con
el citado artículo: “Integran el Patrimonio Histórico Español los inmuebles y objetos
muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico,
científico o técnico. También forman parte del mismo el patrimonio documental y
bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales,
jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico”. No obstante,
en la Región de Murcia ha de ser tenida en cuenta la Ley 4/2007, de Patrimonio
cultural , que define el Patrimonio Cultural de la Región de Murcia está constituido
por los bienes muebles, inmuebles e inmateriales que, independientemente de su
titularidad pública o privada, o de cualquier otra circunstancia que incida sobre su
régimen jurídico, merecen una protección especial para su disfrute por parte de las
generaciones presentes y futuras por su valor histórico, artístico, arqueológico,
paleontológico, etnográfico, documental o bibliográfico, técnico o industrial, científico
o de cualquier otra naturaleza cultural.
Los elementos del patrimonio histórico español que se contemplan en la Ley
del Patrimonio Natural y la Biodiversidad son, según ésta, recursos naturales y los
77
. Tienen la consideración de infracción administrativa muy grave: la realización de actividades, sin autorización,
que supongan una degradación grave de la calidad del paisaje mediante intrusiones visuales que sobrepasen la
capacidad de acogida del entorno afectado. Será considerada infracción leve la realización de actividades, sin
autorización, que supongan una degradación leve de la calidad del paisaje mediante intrusiones visuales que
sobrepasen la capacidad de acogida del entorno afectado.
78
. Según el Real Decreto Legislativo 1/2008, de EIA, el estudio de impacto ambiental deberá contener la
“evaluación de los efectos previsibles directos e indirectos del proyecto sobre la población, la fauna, la flora, el
suelo, el aire, el agua, los factores climáticos, el paisaje y los bienes materiales, incluido el patrimonio históricoartístico y el arqueológico.”
79
. La anterior Ley sobre espacios naturales (LCEN) protegía estos aspectos ambientales en los artículos 10.2b),
16.2 y 17.
35
elementos que no coinciden con los de la Ley pero tienen una relación con el
territorio, no se pueden considerar como recursos naturales pero sí forman parte del
concepto de medio ambiente, ya que estos bienes están en contacto con el exterior.
De hecho, la STC 102/1995, en el FJ 6, establece que en el concepto de medio
ambiente se ha de considerar a parte de los recursos naturales “otros elementos que
no son de naturaleza sino Historia, los monumentos, así como el paisaje”.
La Ley 42/2007 recoge en un nuevo artículo de definiciones (art.3) los
conceptos de Patrimonio Natural y Patrimonio Geológico. Entendiendo como
Patrimonio Natural el conjunto de bienes y recursos de la naturaleza fuente de
diversidad biológica y geológica, que tienen un valor relevante medioambiental,
paisajístico, científico o cultural. Se entenderá por Patrimonio Geológico el conjunto
de recursos naturales geológicos de valor científico, cultural y/o educativo, ya sean
formaciones y estructuras geológicas, formas del terreno, minerales, rocas,
meteoritos, fósiles, suelos y otras manifestaciones geológicas que permiten conocer,
estudiar e interpretar: a) el origen y evolución de la Tierra, b) los procesos que la han
modelado, c) los climas y paisajes del pasado y presente y d) el origen y evolución
de la vida.
7. LAS ZONAS DE PROTECCIÓN ESPECIAL EN LA NORMATIVA SOBRE
AGUAS. LA PROTECCIÓN DE LOS HUMEDALES
De acuerdo con el apartado 2 del art. 43 TRLA “Podrán ser declarados de
protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o
masas de agua por sus características naturales o interés ecológico, de acuerdo con
la legislación ambiental y de protección de la naturaleza. Los planes hidrológicos
recogerán la clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas para su
protección”.
Esta potestad de las autoridades ambientales se refiere a la posibilidad de
declarar determinadas zonas vinculadas al recurso hídrico como de protección
especial por su valor ecológico o por sus características naturales. Una vez que se
ha realizado dicha declaración, los PPHHC han de recoger estas zonas junto con las
medidas de protección necesarias.
De la lectura del art. 111 del TRLA se llega a la conclusión que existe dos
grados de protección de las zonas húmedas. La protección ejercida por la
administración hidráulica, que será establecida por la administración medio
ambiental y otra protección más intensa se reserva para la protección de los
humedales que posean un interés natural o paisajístico.
Los apartados 3, 4 y 5 del art. 111 apuntan lo que sigue:
3. Toda actividad que afecte a
concesión administrativa.
zonas húmedas requerirá autorización o
4. Los Organismos de cuenca y la Administración ambiental competente
coordinarán sus actuaciones para la conservación, la protección eficaz, la gestión
sostenible y la recuperación de las zonas húmedas, especialmente de aquellas que
posean un interés natural o paisajístico.
5. Los Organismos de cuenca podrán promover la declaración de
determinadas zonas húmedas como de especial interés para su conservación y
protección, de acuerdo con la legislación medioambiental.
36
El art. 43.2 del TRLA, al expresar que los planes “los hidrológicos recogerán
la clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas para su protección”
ratifica lo que establece el art. 18 de la Ley 42/2007, de acuerdo con la interpretación
de que los PPHHC están condicionados, por los planes de los espacios naturales y
los humedales.
Existe una relación entre los PPHHC y los planes que regula la ley
42/07, ya que los PPHHC se encuentran condicionados por las previsiones
establecidas con relación a las necesidades hídricas de los espacios naturales y los
humedales. Los instrumentos que prevé la Ley del Patrimonio Natural y la
Biodiversidad están facultados para ordenar directamente los usos del agua y la
protección del dominio público hídrico y su entorno.
El régimen de estas zonas se encuentra, sobre todo, en la legislación de los
espacios naturales protegidos. Así, el art. 9.3 de la Ley 42/2007 crea el Inventario
Español de Zonas Húmedas que deberá formar parte del Inventario Español del
Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, también creado por esta ley, a fin de
conocer su evolución y, en su caso, indicar las medidas de protección que deben
recoger los Planes Hidrológicos de Demarcación de la ley de aguas.
8. EIA y ENP
Como es sabido, la disciplina constituida por la EIA contempla los espacios
protegidos. La ley 42/2007 hace mención a la evaluación ambiental en diferentes
preceptos.
En primer lugar, los instrumentos de planificación considerados en el Título I
incluirán cuando sea necesario evaluación ambiental prevista en la Ley 9/2006, de
28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en
el medio ambiente80.
La Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad señala que cualquier plan,
programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión de un espacio de
la Red Natura 2000, o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma
apreciable a los citados lugares se someterá a una adecuada evaluación de sus
repercusiones en el lugar, de forma que las Comunidades autónomas
correspondientes sólo manifestarán su conformidad con dicho plan, programa o
proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del
lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública81.
En el art.13, que regula la elaboración y aprobación del Plan Estratégico
Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad se establece que en todo caso el
Plan será objeto de la evaluación ambiental prevista en la Ley 9/2006, de 28 de abril,
sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio
ambiente.
80
. Con la aprobación del texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental quedan derogadas todas
las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan al R.D.L 1/2008, de 11 de enero, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. Se deroga entre otras la
disposición final primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados
planes y programas en el medio ambiente.
81
. En este sentido, se acepta que podrá realizarse el plan, programa o proyecto, pese a causar perjuicio, si
existen razones imperiosas de interés público de primer orden que, para cada supuesto concreto, hayan sido
declaradas mediante una ley o mediante acuerdo, motivado y público, del Consejo de Ministros o del órgano de
Gobierno de la Comunidad autónoma.
37
El art. 14 expresa que en el desarrollo del Plan Estratégico Estatal del
Patrimonio Natural y de la Biodiversidad podrán existir planes sectoriales de la
Administración General del Estado, en el ámbito de sus competencias, para integrar
los objetivos y acciones del Plan Estratégico Estatal en las políticas sectoriales sin
perjuicio de que los planes de competencia de otros Departamentos, deban
someterse, cuando así proceda, a la evaluación estratégica de planes y programas.
Además, la elaboración de los planes sectoriales incluirá la consulta a las
Comunidades autónomas y a los sectores implicados, y la correspondiente
evaluación ambiental estratégica prevista en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre
evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio
ambiente.
9. DERECHO DE TANTEO Y RETRACTO
La normativa sobre EENNPP ha acogido el derecho al tanteo y retracto como
instrumento de protección de estos espacios. En el marco de la legislación estatal,
estos derechos vienen recogidos en la L.42/2007 (Artículo 39: Utilidad pública y
derecho de tanteo y retracto sobre espacios naturales protegidos).
La declaración de un espacio natural protegido lleva aparejada la declaración
de utilidad pública, a efectos expropiatorios de los bienes y derechos afectados, así
como la facultad de la Comunidad Autónoma para el ejercicio de los derechos de
tanteo y de retracto respecto de los actos o negocios jurídicos de carácter oneroso y
celebrados intervivos que comporten la creación, transmisión, modificación o
extinción de derechos reales que recaigan sobre bienes inmuebles situados en su
interior.
La Ley recoge (art. 39.2) que para facilitar el ejercicio de los derechos de
tanteo y retracto, el transmitente notificará fehacientemente a la Comunidad
Autónoma el precio y las condiciones esenciales de la transmisión pretendida y, en
su caso, copia fehaciente de la escritura pública en la que haya sido instrumentada
la citada transmisión, dentro del plazo que establezca la legislación de las
Comunidades Autónomas. Desde dicha notificación, la Administración podrá ejercer
el derecho de tanteo obligándose al pago del precio convenido en un período no
superior a un ejercicio económico. La Ley anterior, 4/ 1989, establecía un plazo
concreto de tres meses para el derecho de tanteo y de un año para el de retracto,
ambos a contar desde la correspondiente notificación que debía efectuarse en todo
caso y era requisito necesario para inscribir la transmisión en el Registro de la
Propiedad.
Por otra parte la Comunidad Autónoma podrá ejercer, en los mismos
términos previstos para el derecho de tanteo, el de retracto en el plazo que fije su
legislación, a partir de la notificación o de la fecha en que tenga conocimiento
fehaciente
de
la
transmisión.
Los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, no inscribirán documento
alguno por el que se transmita cualquier derecho real sobre los bienes referidos sin
que se acredite haber cumplido con los requisitos señalados en este apartado.
Un problema concreto en torno a este supuesto, es la consideración de que
el establecimiento de la posibilidad de un derecho de tanteo y retracto puede
bloquear de alguna manera el flujo del mercado natural de fincas rústicas, pues las
amenaza de adquisición preferente o de expropiación, pueden funcionar como un
38
mecanismo disuasorio de la comercialización y venta de las mismas, al provocar una
forma de delimitación implícita de las posibilidades económicas (no sólo urbanísticas
o edificatorias sino de cualquier tipo) que el terreno pudiera generar. Este mismo
debate se crea también ante el nuevo sistema de valoraciones de la Ley 8/2007 de
suelo, y que constitucionalmente queda resuelto mediante su vinculación al artículo
33, es decir el establecimiento de la función social de la propiedad y el contenido
estatutario de la misma, que por primera vez, la ley declara de forma expresa (art. 7
El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su
vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos en la legislación
territorial y urbanística).
10. EL MEDIO RURAL: ANÁLISIS DE LA LEY 45/2007, DE 13 DE
DICIEMBRE, PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL MEDIO RURAL
La reciente aprobación de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el
desarrollo sostenible del medio rural, viene a llenar un vacío legislativo que nos
permitirá disponer de una política de rango estatal en esta materia.
Esta ley aparece coincidiendo al mismo tiempo con la aprobación de la Ley
42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Nos
encontramos, así pues, con dos instrumentos complementarios de primer orden por
su alcance territorial y su contenido que, si se emplean decididamente, pueden
significar un cambio fundamental en la mejora de nuestro medio rural y natural. La
aplicación de ambas leyes debe marcar un antes y un después en el modo de
enfocar el desarrollo del medio rural en nuestro país.
Igualmente esta ley es el complemento necesario de otras importantes leyes y
políticas. En particular, leyes como la Ley de Suelo y las leyes de Ordenación del
Territorio de las CCAA.
Desde una perspectiva medioambiental, en el medio rural se encuentran la
mayor parte de los recursos naturales del país y una parte muy significativa de su
patrimonio cultural. Este medio acoge, singularmente, la localización de los espacios
naturales de mayor valor (los declarados protegidos y los integrados en la Red
Natura 2000 de la Unión Europea), que en España representan cerca del 25 % del
territorio y sirven de soporte a la biodiversidad. Así pues, de la calidad del medio
ambiente en las zonas rurales se beneficia la sociedad en su conjunto.
El objeto básico de la Ley es regular y establecer medidas para favorecer el
logro de un desarrollo sostenible del medio rural. Los objetivos específicos orientan
el contenido de la Ley, definiendo las medidas generales posibles para perseguir un
desarrollo rural sostenible. El logro de este desarrollo rural sostenible viene a
constituir un nuevo desafío, por cuanto supone la plena incorporación de los
objetivos medioambientales a los de desarrollo socioeconómico, y en particular los
de “conservar y recuperar el patrimonio y los recursos naturales y culturales del
medio rural...”82
La definición explícita en la nueva ley de desarrollo rural del objetivo de “lograr
un alto nivel de calidad ambiental en el medio rural83”, pretende alcanzarse
82
. Ley 45/2007, art. 2.1. c).
. “Las políticas de desarrollo rural sostenible de las Administraciones Públicas que se deriven de la Ley deberán
orientarse a la consecución de un alto nivel de calidad ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del
patrimonio natural, del paisaje y de la biodiversidad, o facilitando su recuperación, mediante la ordenación
integrada del uso del territorio para diferentes actividades, la mejora de la planificación y de la gestión de los
recursos naturales y la reducción de la contaminación en las zonas rurales”. Art. 2.2. e), de la Ley 45/2007).
83
39
inicialmente “mediante la ordenación integrada del uso del territorio para diferentes
actividades”. Se resalta así algo que es bien sabido, pero que no forma aún parte
suficiente de nuestra realidad rural: la ordenación del territorio es un requisito
ineludible para un desarrollo rural sostenible.
La debilidad de los instrumentos existentes de ordenación del territorio, en
concreto por lo que se refiere a la planificación y limitación de usos del suelo rustico,
ha llevado en la práctica a la ausencia de acciones eficaces y vinculantes. De este
modo, aunque la situación difiere notablemente por CCAA, cuyas administraciones
han desarrollado y aplicado de forma irregular sus competencias en esta materia, el
medio rural en general carece aún de instrumentos adecuados de ordenación
territorial, homologables en sus determinaciones con los de planificación urbanística
para los grandes núcleos urbanos.
En consecuencia, la nueva ley de desarrollo rural prevé la adopción por parte
de la administración competente de “Directrices Estratégicas Territoriales de
Ordenación Rural84”, como parte de los elementos de colaboración entre las
Administraciones Públicas necesarios para la aplicación de la ley, junto con los
“Convenios de colaboración” y los “Planes por zona rural”. Se trata de una nueva
figura jurídica que pretende que todas la Comunidades Autónomas adopten
directrices que “orientarán y, en su caso, condicionarán la localización territorial de
las medidas derivadas del Programa, favoreciendo la compatibilidad de los planes y
actuaciones que se lleven a cabo en cada zona rural en función de sus
características y potencialidades”85.
A la luz de lo expuesto queda patente que se trata de una Ley de orientación
territorial, lo que implica que será aplicada tomando en consideración criterios y
directrices de ordenación territorial.
Por tratarse de una ley de orientación territorial, estas “directrices” servirán de
referente para los “Planes por zona”, que constituirán la concreción del Programa de
Desarrollo Rural Sostenible86 en cada área. Justamente estas “directrices” facilitarán
que las acciones y medidas económicas, sociales y medioambientales sean
compatibles en el territorio, favoreciendo que el desarrollo rural sea realmente
sostenible. He aquí una de las piedras de toque para valorar la correcta aplicación
de esta ley: que toda zona rural cuente con “directrices estratégicas territoriales de
ordenación rural”. Es de esperar que las CCAA establezcan con carácter general
este importante instrumento, a partir de sus propias normas de ordenación del
territorio.
La localización en el medio rural de la práctica totalidad del patrimonio natural
implica que las acciones necesarias para la “mejora de la planificación y de la
gestión de los recursos naturales” se encuentren contempladas en ambas leyes. De
este modo, aparecen algunos elementos comunes o estrechamente vinculados en la
ley de desarrollo rural y en la de patrimonio natural, de cuya puesta en práctica
depende en gran medida el cumplimiento de los objetivos de sostenibilidad del
84
. El capítulo III recoge las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural (art. 12) que orientarán y
condicionarán la localización territorial de las medidas derivadas del Programa, favoreciendo la compatibilidad de
los planes y actuaciones que se lleven a cabo en cada zona rural en función de sus características y
potencialidades. Además, las Directrices tendrán en cuenta, en todo caso, lo establecido en el Plan Estratégico
Nacional del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, en los planes de ordenación de los Recursos Naturales y en
el Plan Nacional de Calidad Ambiental Agrícola y Ganadera a que se refiere el art. 19 de esta Ley.
85
. Art. 12.2. de la Ley 45/2007.
86
. En el capítulo I se configura el Programa de Desarrollo Rural Sostenible. El Programa es el instrumento
principal para la aplicación de la Ley, pues en él se concretarán las medidas de política rural, los procedimientos
y los medios para llevarlas a cabo.
40
desarrollo rural, destacando por su trascendencia el Plan Estratégico del Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad87.
Con todo, dado que la aplicación de la nueva ley rural, mediante la aprobación
del primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible plurianual, se plantea con
carácter inmediato (en la segunda mitad de 2008), habrá que poner el énfasis en
aquellos elementos de mejora de la gestión del patrimonio natural ya disponibles. En
particular, cabe citar la renovada importancia que pueden tener los Planes de
Ordenación de los Recursos Naturales88, que poseen entre sus objetivos declarados
los de “formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores
de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas”, para que sean
compatibles con las exigencias contenidas en la presente ley”89. Contar a corto plazo
con estos planes será especialmente necesario para las áreas rurales incluidas en la
Red Natura 2000 dentro de cada zona rural calificada y delimitada como tal.
Del mismo modo, para contribuir a lograr “la reducción de la contaminación en
las zonas rurales” será preciso elaborar cuanto antes el Plan Nacional de Calidad
Ambiental Agrícola y Ganadera. De lo que se tratará, en definitiva, es de activar los
instrumentos de protección del patrimonio natural existentes y previstos para que
incidan sobre las nuevas acciones y medidas de desarrollo rural.
Por lo demás, en lo que se refiere a las acciones y medidas90 positivas de
desarrollo rural compatibles con la mejora del patrimonio natural, la Ley 45/2007
recoge una lista variada de posibilidades entre las que cabe destacar las siguientes:
“El mantenimiento y la mejora de una actividad agrícola, ganadera y forestal
suficiente y compatible con un desarrollo sostenible del medio rural, en particular en
las zonas rurales prioritarias o calificadas como de agricultura de montaña, mediante
(...) la suscripción de contratos territoriales de zona rural”. (Art. 16.1. y 2.).
El Capítulo V (art. 19) vaticina el establecimiento de una adecuada
planificación ambiental para proteger a las zonas rurales de mayor valor
medioambiental. Así, el Gobierno, en colaboración con la Comunidades Autónomas,
aprobará el Plan Estratégico Nacional del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y
Geodiversidad, que incluirá previsiones de actuación en materia de protección de
suelos y acuíferos, proyección del paisaje, lucha contra la desertificación,
reforestación, restauración hidrológico-forestal, prevención de riesgos naturales,
prevención contra incendios y recuperación de la cubierta vegetal, con especial
detalle para la protección contra incendios de los núcleos de población del medio
rural y de los espacios naturales protegidos. Asimismo, se considerarán,
específicamente, las actuaciones ligadas al mantenimiento y protección de los
paisajes protegidos y de interés del medio rural y las áreas de montaña (…)91.
Con respecto a los EENNPP esta Ley señala en el art. 21 que con el fin de
preservar y mejorar su calidad, el Programa de desarrollo rural sostenible podrá
contemplar medidas para la conservación y restauración de los hábitats y especies
amenazadas y prioritarias presentes de forma natural en las zonas rurales
87
. Capítulo II del Título I de la Ley 42/2007.
. Capítulo III del Título I de la Ley 42/2007.
89
. Art. 17 d), de la Ley 42/2007.
90
. Por lo que se refiere a su alcance, se trata de una Ley que comprende acciones y medidas de desarrollo rural
sostenible multisectoriales y medioambientales, tanto de origen nacional como comunitario, aplicadas por la
Administración General del Estado y concertadamente con las demás Administraciones Públicas, según sus
respectivas competencias.
91
. Las Comunidades Autónomas aprobarán planes e instrumentos de gestión necesarios para el área incluida en
la Red Natura 2000 de cada una de las zonas rurales calificadas y delimitadas como tales de acuerdo con lo
previsto en este título.
88
41
prioritarias. La gestión sostenible de los recursos naturales, especialmente el agua,
el suelo, las masas forestales, los EENN, la fauna cinegética y los recursos de pesca
continental. Por último, contempla el apoyo a los programas de uso público de los
EENNPP y de la Red Natura 200092.
Algunas CCAA, siendo conscientes de que el medio rural conlleva una
promoción socio-económica y de su indudable contribución a la protección de los
valores naturales y EENNPP, han creado nuevas figuras de salvaguardia de estas
áreas rurales.
Este es el caso de Canarias y Baleares. La legislación canaria en el Decreto
Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el TR de las leyes de
Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de las Islas Canarias promueve la
figura de Parque Rural, definido éste como un espacio natural amplio, en el que
coexisten actividades agrícolas y ganaderas o pesqueras con otras de especial
interés natural y ecológico que conforman un paisaje de interés ecocultural93.
El criterio diferenciador con respecto a los Parques Naturales es la presencia
o ausencia del ser humano y sus actividades. El debate surge en torno al concepto
de “espacio natural” con el que, por oposición a la idea de territorio humanizado e
intervenido, en más de una ocasión parece apuntarse la existencia de un espacio
virgen donde los ecosistemas primigenios se mantienen prácticamente intactos al
margen de la nociva influencia del ser humano.
En este sentido, pues, para muchos autores la pretendida diferencia entre
Parques Naturales, Regionales o Rurales queda sin justificación. Pero como es
obvio, la distinción entre lo natural y lo rural se hace imprescindible puesto que en
este último caso la actividad agraria habría generado espacios de carácter
intrínsecamente diferente a los primeros.
La cuestión es que esa dicotomía es difícilmente admisible en los términos
expresados. En la medida en que el actual espacio es el resultado del largo devenir
histórico en el que hombre y naturaleza han compartido protagonismo, en la
actualidad, la mayor parte de ese supuesto “espacio natural” es en realidad “espacio
rural”, bien que con frecuencia localizado en áreas periféricas o de carácter
marginal94.
En las Islas Baleares su Ley de Protección de Espacios Naturales (1/1991, de
30 de Enero) contempla como figura de protección de los EENN las “Áreas rurales
de interés paisajístico” (ARIP), que son espacios relevantes resultado de su
transformación histórica por actividades tradicionales.
Castilla y León que asume la competencia exclusiva en materia de desarrollo
rural y se compromete a promover y adoptar las medidas necesarias para garantizar
la modernización y el desarrollo integral de las zonas rurales, dotándolas de
infraestructuras y servicios públicos suficientes.
92
. Vid. Revista del ministerio de medio ambiente “AMBIENTA”. “Medio Rural y medio ambiente: por un desarrollo
rural sostenible”. Págs 28-33.
93
. Las ordenaciones forestales, silvopastorales o cinegéticas son herramientas técnicas suficientemente testadas
y que integradas en los planes de gestión de los EENNPP se convierten en instrumentos de conservación.
94
. OJEDA RIVERA, J.F. (2000): «Espacios naturales protegidos y desarrollo sostenible». En VALLE
BUENESTADO, B. (coord.): Geografía y Espacios Protegidos. AGE, FENPA, Murcia, pp. 273-286.
42
10. ZONAS DE MONTAÑA
El art. 149.1.23ª CE establece la competencia exclusiva del Estado para el
dictado de la legislación básica en materia de montes, aprovechamientos forestales
y vías pecuarias. La legislación básica estatal sobre dicha materia, a día de hoy, se
encuentra en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, que vino recientemente a derogar
la conocida y antigua Ley de 8 de junio de 1957, de Montes, norma que había
quedado en cierto grado obsoleta desde el momento en que las Comunidades
Autónomas pudieron asumir la competencia para desarrollar su propia legislación en
materia forestal (art. 148.1.8ª CE), respetando la legislación básica del Estado.
La Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, encuentra su fundamento
constitucional, además de en el título relativo a la legislación básica sobre montes y
aprovechamientos forestales, en otros títulos que permiten atribuir también al Estado
concretas competencias normativas y ejecutivas invocados expresamente por la
propia disp. final segunda de la Ley. Nos referimos a las competencias en materia de
Régimen jurídico de las Administraciones Públicas (149.1.18ª CE), legislación civil
(149.1.8ª CE), hacienda general (148.1.14ª CE) y fomento y coordinación de la
investigación científica y técnica (148.1.15ª CE).
La distribución constitucional de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas en materia de montes y aprovechamientos forestales, al
igual que sobre protección de medio ambiente y vías pecuarias, responde a la
conocida técnica bases más desarrollo (art. 149.1.23ª CE). No obstante, el
constituyente, a la hora de enumerar las materias susceptibles de ser asumidas por
las Comunidades Autónomas, en lugar de aludir, como hubiera sido lógico, al
desarrollo normativo y a la gestión en materia de montes y aprovechamientos
forestales, en consonancia con el art. 149.1.23ª CE, lo hace confusamente en toda
su extensión funcional (art. 148.1.8ª CE).
Esta incorrección a la hora de redactar el art. 148.1.8ª CE, y que en nuestra
opinión ha de ser interpretado sistemáticamente de conformidad con el art. 149.1.23ª
CE, motivó que ciertas Comunidades Autónomas asumieran como competencia
exclusiva, en toda su extensión funcional, la materia sobre montes y
aprovechamientos forestales, como es el caso de Baleares, País Vasco, Galicia,
Andalucía Cataluña y Valencia, que, no obstante, en la redacción de sus Estatutos
apostillan fórmulas que salvan la competencia básica estatal. El resto de
Comunidades Autónomas, sin embargo, asumen sólo el desarrollo y la ejecución en
coherencia con la aludida técnica bases más desarrollo95.
Dicho lo anterior, qué sentido tiene entonces la referencia expresa como
competencia exclusiva de ciertas Comunidades Autónomas en sus respectivos
Estatutos de Autonomía, como es el caso del EAMur96, al régimen de las zonas de
montaña. La respuesta a esta incógnita la encontramos en el artículo 130.2 CE, que
reconoce explícitamente la necesidad de un tratamiento especial de las áreas de
montaña. Además, la política especial de protección de montaña es también una
práctica usual en todos los países europeos que tienen esta problemática, como se
95
Se ha de tener en cuenta que Navarra, en virtud de la LORAFNA; ostenta competencia exclusiva sobre montes
de su titularidad o que pertenezcan a los municipios, concejos y demás entidades administrativas de Navarra.
96
Vid. art. 13.7 del EA andaluz, art. 9.10 del EA catalán, art. del EA valenciano, art. del EA balear, art. 35.1 del
estatuto aragonés, art. del EA castellanomanchego, art. del EA madrileño, art. del EA cántabro, art. del EA
asturiano, art. del EA riojano, art. del EA castellanoleonés y art. del EA extremeño.
43
refleja en sus legislaciones, en las normativa comunitaria y en las Recomendaciones
del Consejo de Europa97.
Nuestro TC ha enmarcado esta competencia dentro de la planificación
económica a que se refiere el art. 149.1.13ª CE9899. Así, la STC 95/2001, de 5 de
abril señala en su f.j. 4 que
Según reiterada jurisprudencia de este Tribunal, la competencia estatal
en materia de “ordenación general de la economía” (art. 149.1.13 CE) puede
abarcar “tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios
globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de
acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines
propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, 213/1994,
etc.)” (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5). Y ello a condición de que el
referido título competencial no alcance a “incluir cualquier acción de naturaleza
económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad
económica general (SSTC 186/1988 y 133/1997), pues, de no ser así, ‘se
vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’
(STC 112/1995)” (STC 21/1999, FJ 5), sin que de la invocación del interés
general que representa el Estado pueda resultar otra cosa por cuanto, según
hemos dicho, el mismo se ha de materializar a través del orden competencial
establecido, excluyéndose así la extensión de los ámbitos competenciales en
atención a consideraciones meramente finalísticas (SSTC 75/1989, de 24 de
abril, 13/1992, de 6 de febrero).
Teniendo en cuenta esta doctrina, y siempre en el marco de la planificación
económica general y del resto de competencias del Estado100, la normativa
autonómica sobre régimen especial de zonas de montaña podrá desarrollar medidas
económicas para fomentar su aprovechamiento, impedir su regresión demográfica,
igualar el nivel de vida de sus poblaciones con el resto de habitantes, así como
97
La única regulación existente a nivel europeo es la Convención Alpina y la Carta Europea de las Regiones de
Montaña. A nivel comunitario pueden consultarse la Directiva 268/1975 de la CEE sobre la Agricultura de
Montaña y la Directiva 466/1986 de la CEE, por la que se incluyen en la lista de Zonas Agrícolas Desfavorecidas.
Los artículos 2 y 3 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE podrían ser la base para una nueva
Directiva.
98
SsTC 144/1985, de 25 de octubre, f.j. 2 y 45/1991, de 28 de febrero, f.j. 3.
99
Sobre esta cuestión, puede consultarse DÍEZ SÁNCHEZ, J.J y VALENCIA MARTÍN, G., “La distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la Ley de Montes y la Administración forestal”,
en CALVO SÁNCHEZ, L. (coord.), Comentarios sistemáticos a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes,
Civitas, Madrid, 2005, págs. 204 y ss., en especial pág. 222.
100
Vid. Ley estatal 25/1982, de 30 de junio, de Agricultura de Montaña. La misma tiene por objeto el
establecimiento de un régimen jurídico especial para las zonas de agricultura de montaña con el fin de posibilitar
su desarrollo social y económico, especialmente en sus aspectos agrarios, manteniendo un nivel demográfico
adecuado y atendiendo a la conservación y restauración del medio físico, como hábitat de sus poblaciones.
Según su disp. adic., los preceptos contenidos en los artículos 2.1; 3; 5, 8, 19 y 23 de discha Ley son de
aplicación general conforme a lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución. Asimismo, dispone que
Las Comunidades Autónomas podrán establecer las reglas adicionales de desarrollo dentro de sus
competencias, pero sin elevar o reducir los parámetros, criterios o porcentajes en ellos establecidos, ni afectar a
los beneficios, ayudas y Programas que provengan a través de la Administración Central del Estado, con la
salvedad de lo dispuesto en el artículo 2.2.
44
planificar y crear infraestructuras y equipamientos en dichas zonas y proteger su
vertiente ecológica, cultural y paisajística, entre otras101.
II. Breve referencia al ejercicio de la competencia sobre régimen de las
zonas de montaña en la Región de Murcia
En la Región de Murcia no contamos con una norma específica reguladora de
las zonas de montaña, pero ciertas normas sectoriales se refieren a éstas. Así, la
Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de
Murcia, en su Exposición de Motivos alude a la necesidad de preservar "ciertos"
espacios naturales para protegerlos de la influencia humana y a las zonas más
despobladas del norte de Murcia, esto es, zonas de montaña como territorios que
ofrecen singularidades que requieren una ordenación específica que cuide de forma
racional el uso del territorio, especialmente el espacio rural, de forma integradora y
equilibrada.
Asimismo, inciden en el denominado régimen especial de las zonas de
montaña el Decreto 28/1986, de 7 de marzo, por el que se crea y regula el Comité
de Coordinación de Zona para el desarrollo integral de los municipios de Caravaca
de la Cruz y Moratalla como Zonas de Agricultura de Montaña, la Orden de 18 de
enero del 2000, por la que se adaptan al Reglamento (CE) 2603/1999 de la
Comisión, de 9 de diciembre de 1999, por el que se establecen disposiciones
transitorias para la ayuda al desarrollo rural, prevista por el Reglamento (CE)
1257/1999 del Consejo, las diferentes Órdenes de la Consejería de Agricultura,
Agua y Medio Ambiente, que regulan la aplicación en la Región de Murcia del
programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria, compatibles con
las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural, el Decreto
56/1990, de 19 de julio, sobre el Fondo de Mejoras de Montes Catalogados y la
Comisión Forestal de la Región de Murcia y el Decreto 79/1992 por el que se regula
la actividad de alojamientos turísticos especiales en zonas de interior .
101
Cfr. Ley catalana 2/1983, de 9 de marzo, de Alta Montaña.
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