asamblea legislativa de la república de costa rica

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS
INFORME JURÍDICO
PROYECTO DE LEY
“INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 5 Y 13 DE
LA LEY N.º 6836, DE INCENTIVOS A LOS PROFESIONALES
EN CIENCIAS MÉDICAS, DE 22 DE DICIEMBRE DE 1982.”
EXPEDIENTE N.º 18.533
Oficio ST.006-2013 J
Elaboración a cargo de
LIC. GEORGINA GARCÍA ROJAS
Supervisado por la
LIC. FERNANDO CAMPOS MARTÍNEZ
Revisado por la
LICDA. GLORIA VALERÍN RODRÍGUEZ
24, Enero, 2013
TABLA DE CONTENIDO
I.- RESUMEN DEL PROYECTO_________________________________________3
II.- CONSIDERACIONES DE FONDO____________________________________3
1.- Interpretación Auténtica ___________________________________________3
1.1.- Principio de Seguridad jurídica____________________________________3
1.2.- Sobre la Interpretación Auténtica __________________________________4
1.3.- La interpretación auténtica. Sus alcances y efectos ____________________5
1.4.- Sobre el Efecto Retroactivo de la Interpretación Auténtica ____________6
2.- Sobre los derechos laborales ________________________________________8
2.2.- El Salario ______________________________________________________8
2.3.- Pronunciamientos de la Sala II de la Corte Suprema de Justicia_________8
3.- Sobre el principio de irretroactividad de la ley _________________________9
3.1.- Principio de irretroactividad de la ley. Alcance y contenido ____________9
3.2.- Qué debe entenderse por derechos adquiridos_______________________10
3.3.- El principio de irretroactividad y la interpretación auténtica __________11
III. - ANÁLISIS DEL ARTICULADO_____________________________________11
1.- Sobre los artículos 5 y 13 de la ley 6836 que se pretenden interpretar _____11
2.- Respecto a los rubros variables: Pronunciamiento de la Procuraduría
General de la República y de la Contraloría General de la República. _______13
II.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ____________________14
1.- Votación ________________________________________________________14
2.- Delegación ______________________________________________________14
3.- Consultas _______________________________________________________15
Obligatorias: ______________________________________________________15
Facultativas: ______________________________________________________15
V.- ANTECEDENTES _________________________________________________15
1.- Normativa ______________________________________________________15
2. Pronunciamientos Procuraduría General de la República _______________15
Bibliografía ________________________________________________________15
2
INFORME JURÍDICO
“INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 5 Y 13 DE
LA LEY N.º 6836, DE INCENTIVOS A LOS PROFESIONALES
EN CIENCIAS MÉDICAS, DE 22 DE DICIEMBRE DE 1982.”
EXPEDIENTE N.º 18.533
I.- RESUMEN DEL PROYECTO
El proyecto de ley pretende que la Asamblea Legislativa haga una
interpretación auténtica de los artículos 5 y 13 de la Ley 6836, Ley de
Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, de 22 de diciembre de
1982, en el sentido de que el salario ordinario del médico estará constituido
solamente por los componentes fijos que taxativamente se expresan en la Ley,
por lo que no podrán considerarse los rubros variables como parte del salario
total ordinario.
II.- CONSIDERACIONES DE FONDO
Se hace necesario hacer un repaso general de algunos temas
relacionados con este proyecto de ley, como son la noción de “Interpretación
Auténtica”, sus alcances, los efectos retroactivos de la interpretación auténtica,
el ejercicio abusivo de la potestad de interpretación auténtica, los derechos
laborales y el principio de irretroactividad de las leyes.
1.- Interpretación Auténtica
1.1.- Principio de Seguridad jurídica
El principio de Seguridad Jurídica constituye uno de los principales
pilares del “Estado de Derecho”. Comprende la seguridad que los ciudadanos
–como destinatarios de las normas jurídicas– tienen de poder conocer y
comprender cuáles son sus derechos y obligaciones. La seguridad jurídica
tiene que ver con la “certeza” y es –de alguna manera– el “saber a qué
atenerse”, como garantía de las responsabilidades de los ciudadanos en la
sociedad; es decir, las normas deben ser claramente determinadas para que
produzcan el efecto de permitir a los sujetos –a los que están dirigidas–
adecuar su conducta a esas normas y poder entender su propósito y los
medios para que éstas sean eficaces.1
La Sala Constitucional ha insistido en que:
"...como las normas jurídicas tienen un propósito preventivo,
encontramos la seguridad jurídica como principio de rango
constitucional" (Sentencia N° 4208-96) y que "en la lógica del Estado de
Derecho, los recurrentes, que cimentan expectativas de derechos en el
1
Sala Constitucional, Sentencia No. 636-1998.
3
texto legal, deben estar en la situación objetiva de tener confianza en
que la Administración observará la ley". 2
La interpretación autentica de las leyes contribuye a la seguridad
jurídica, dado que su objetivo es aclarar y dar significado a las normas en
caso de que éstas presenten ambigüedad, oscuridad o que la norma de lugar
a dos o más interpretaciones. 3
1.2.- Sobre la Interpretación Auténtica
La interpretación auténtica de las leyes es una atribución exclusiva de la
Asamblea Legislativa conforme al artículo 121 inciso 1 de la Constitución
Política: “Son atribuciones exclusivas de la Asamblea Legislativa. …dictar las
leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica”.
La interpretación auténtica consiste en aclarar una ley ya vigente en el
ordenamiento jurídico. La ley interpretativa no crea nuevos derechos y
obligaciones; simplemente interpreta lo que sea oscuro o resulta ininteligible
en la ley interpretada.
Sobre este particular, la Sala Constitucional ha sostenido que:
“La ley interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o
dudosos de otra ley, estableciendo de manera precisa cuál es su
verdadero sentido. Lo que se pretende por medio de la ley interpretativa
es descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se
considera que la norma interpretativa se incorpora retroactivamente al
contenido de la norma interpretada”4.
Como ya se indicó: “…a la Asamblea Legislativa le corresponde
exclusivamente la interpretación de las leyes (inciso 1 del numeral 121
constitucional), salvo en materia electoral, y se realiza por la vía de la
disposición legal con carácter general y obligatorio5, cuando la ley interpretada
es ambigua, oscura o da lugar a dos o más interpretaciones, que hacen
imposible su aplicación6.
La interpretación auténtica “…es la que emana del propio legislador,
mediante otra ley llamada interpretativa y, como es obvio, es obligatoria, puesto
que se realiza mediante una ley que se incorpora a la anterior para formar
parte de ella”. 7
Sentencia N° 1880-96.
Jean Rivero recuerda que el Consejo de Estado francés consciente de que la seguridad jurídica no podía
hallarse sino en la continuidad del derecho, "ha tenido que ir a buscarla fuera de la ley para mantenerla
pese a los cambios políticos y a sus repercusiones legislativas: afirmando enérgicamente la estabilidad de
los principios pudo limitar y corregir los efectos de la inestabilidad de las leyes..." RIVERO (Jean), Los
principios generales del derecho en el derecho francés contemporáneo, en Revista de Administración
Pública, #6, Madrid, IEP, p. 293.
4 Voto No. 7261-94 de las 8:30 horas del 9 de diciembre de 1994
5 Véase Casación n.° 31, I semestre, Villalobos Dobles contra el Estado.
6 Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica -106-2004 31 de agosto del 2004
7 Corte Plena, sesión extraordinaria del 12 de junio de 1969 y Procuraduría General de la República en la
2
3
4
Las leyes interpretativas son un ejemplo de normas retroactivas en virtud
de una ficción legal, y tienen como finalidad aclarar conceptos oscuros o
dudosos de otra ley, estableciendo su sentido preciso. Lo que buscan es
descubrir la intención del legislador que dictó la norma interpretada. Por ello, se
considera que la norma interpretativa se incorpora, de manera retroactiva,
al contenido de la norma interpretada, sin que por ello se viole el principio en
cuestión, pues las normas interpretativas tienden justamente a establecer el
alcance original de la norma interpretada, que se considera oscuro o confuso.8
1.3.- La interpretación auténtica. Sus alcances y efectos
Los efectos de la ley interpretativa se retrotraen al momento de la
vigencia de la ley interpretada; de ahí la importancia de que se de la
condición necesaria para utilizar esta técnica, ya que, de no ser así, se le
estaría eventualmente dando efecto retroactivo a una ley en perjuicio de
derechos adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas, lo que
quebrantaría el numeral 34 constitucional. Es por esta razón que la Asamblea,
antes de utilizar esta técnica legislativa, debe cerciorarse de que estamos en
presencia de un caso de ambigüedad, oscuridad o que da lugar a dos o
más interpretaciones.9
La Sala constitucional ha señalado que: “no existe controversia en
cuanto a que la competencia que le otorga al legislador para dar interpretación
auténtica a las leyes es disímil a la de dictarlas, reformarlas o derogarlas. La
diferencia consiste en que la norma interpretativa se ve restringida por
aquella cuyo contenido está precisando (...). La consecuencia se centra más
bien en sus efectos. Así, el resultado natural del dictado de una disposición
interpretativa es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus
consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última adquirió
vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma interpretativa exceda
el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma
nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto
retroactivo”10.
Si la norma interpretativa, so pretexto de aclarar conceptos oscuros de
una norma anterior, legisla ex novo, reformando el texto original o
introduciéndole preceptos no contenidos en la primera, es evidente que en tal
hipótesis no estaríamos en presencia de una ley interpretativa, sino de una
nueva norma, la que no puede tener efecto retroactivo.
La competencia que se le otorga al legislador para interpretar
auténticamente encuadra dentro del ejercicio de la función materialmente
legislativa, aunque es distinta de la atribución de dictar, reformar o derogar
leyes. La diferencia estriba en lo siguiente: la norma interpretativa se ve
restringida por aquella cuyo contenido está precisando.11
Opinión Jurídica -106-2004 31 de agosto del 2004.
8 Sentencia No. 7261-94
9 OJ-106-2004 de 31 de agosto del 2004.
10 Voto No. 5797-98 de las 16:18 horas del 11 de agosto de 1998
5
1.4.- Sobre el Efecto Retroactivo de la Interpretación Auténtica
El efecto retroactivo de la interpretación auténtica (desde el momento en
que toma vigencia la norma que se viene a interpretar) no sólo es posible, sino
que es el efecto natural de este tipo de potestad legislativa limitada (por el
contenido de la norma a interpretar). Debe, eso sí, ajustarse a dichos límites
interpretativos, para no incurrir en una reforma a la ley (si incorpora contenidos
nuevos o no derivados de la norma a interpretar) en cuyo caso, no puede tener
efectos retroactivos.
“Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa
es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus
consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última
adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma
interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté
más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando
otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo.”12
1.5.- Sobre el ejercicio abusivo de la potestad de interpretación auténtica
Ahora bien: siendo claro que la Asamblea Legislativa puede interpretar
las leyes que ella ha dictado mediante la promulgación de una nueva ley
interpretativa, y que ésta se incorpora a la norma interpretada con efecto
retroactivo al momento de entrada en vigencia de la ley “oscura”, la Sala
Constitucional ha señalado que en algunas ocasiones el legislador ha
pretendido promulgar una ley interpretativa (llamándola incluso “ley de
interpretación”) cuando en realidad se trataba de una verdadera reforma a la
ley vigente, y que en ese caso no es posible pretender el efecto retroactivo,
pues las leyes rigen a futuro, tal y como lo señalan la sentencias, entre las
cuales citamos las siguientes:
“(...) VI.- Alcances de la interpretación auténtica … “Bajo esta
inteligencia, la ley interpretativa pretende aclarar conceptos oscuros
o dudosos de otra ley, precisando cuál es su verdadero sentido
normativo. Para ello, el legislador identifica con precisión la norma
que es objeto de interpretación respetando el marco material a que
dicha disposición se refiere. En este sentido, la norma interpretativa
intenta descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se
incorpora o integra retroactivamente al contenido de la norma
interpretada. En lo que respecta a la incorporación retroactiva, la
Sala en la sentencia Nº 7261-94 de las 08:30 hrs. del 9 de diciembre
de 1994, consideró lo siguiente: ‘(…) La ley que interpreta
auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla
retroactivamente, sino que esa es su característica principal…’.
Finalmente, aparte de cumplir las exigencias antes señaladas, la ley
interpretativa no debe agregarle a la norma interpretada un
contenido que no esté comprendido en su ámbito material. (...)”
11
12
Sentencias Nº 5797-98, además Nº 320-92, 4410-95, Nº 2005-08424 y Nº.2009-10553
Sala Constitucional, sentencia 1998-05797
6
En el siguiente caso la Sala Constitucional consideró que se trataba de
una reforma y no de una interpretación:
“…por más que la Asamblea se esforzara en denominarla
"interpretación auténtica", la Ley N° 6319 es una reforma de la Ley
N° 6041, ya que el resultado final no fue, como se pretendió con su
denominación, precisar el sentido normativo de la primera o aclarar
alguno de sus conceptos, sino, lisa y llanamente, como se desprende
de la comparación de textos ..., introducirle una reforma (...). La Sala
con análisis de lo actuado por la Asamblea prefiere otorgarle carácter
de reforma y como tal, aplicable hacia el futuro como cualquier ley
reformadora”13.
Y en otro caso indicó que:
“Al examinar el contenido del artículo 1° de la Ley No. 7305 se
advierte, sin ninguna duda, que no se está en presencia de una
interpretación auténtica de la norma, sino de una modificación de su
contenido y fines. La ley interpretativa tiene como finalidad aclarar
conceptos oscuros o dudosos de la ley que se interpreta, para
establecer de manera precisa cuál es su sentido real, descubriendo
la verdadera intención del legislador, como ha quedado dicho en la
jurisprudencia de la Sala. De los antecedentes que integran el
expediente legislativo de la Ley No. 7253 y del examen que este
Tribunal hizo de ese proyecto de ley, se deduce, sin ningún esfuerzo
y con menos duda, que el régimen allí creado está dirigido a cobijar,
exclusivamente, a los productores de la cartera fideicometida. Este
concepto ni es oscuro, ni es dudoso, ni puede tener a la vez varios
sentidos; al contrario, es absolutamente clara cuál fue la intención del
legislador... Se llega, entonces, a la firme convicción de no estar en
presencia de una interpretación auténtica de la ley, sino en la
creación de un texto sustituto con contenido y alcances distintos al
original”14.”
Adicionalmente, es importante destacar que una norma interpretativa
no puede afectar derechos adquiridos; así lo ha señalado la Sala
Constitucional:
“Ahora bien, es preciso indicar que no se aprecia una amenaza de
infracción al artículo 34 de la Constitución Política, por cuanto, si bien
la característica principal de una ley interpretativa es su
retroactividad en relación a la norma que interpreta, lo cierto es que
de conformidad con el propio artículo 34 de la Constitución Política,
las leyes deben de salvaguardar los derechos patrimoniales
adquiridos o las situaciones jurídicas consolidadas por
prescripción, caducidad o sentencia con autoridad de cosa
juzgada material, de modo tal, que el proyecto de ley que se somete
13
14
Sentencia Nº 320-92 de las 15:00 horas del 11 de febrero de 1992
Sentencia Nº 4410-95 de las 9:00 horas del 11 de agosto de 1995
7
a consulta no podría revertir ninguna de las anteriores circunstancias,
las cuales, son intangibles para el legislador.15“
2.- Sobre los derechos laborales
El derecho al trabajo se reconoce como un derecho fundamental
regulado en los artículos 56 al 71 de la Constitución Política. También se
consagra en los más importantes instrumentos de derechos humanos: en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 23 y 24), en la
Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 26); en la Declaración
Americana de los Derechos y deberes del hombre (14,15 y 37) y, además, se
establece en el Pacto internacional de Derechos económicos, sociales y
culturales (6 a 8).
Así, el artículo 56 de la Constitución Política establece el trabajo como
un derecho del individuo y una obligación con la sociedad. Además, se
establece en ese artículo que: “el Estado debe procurar que todos tengan
ocupación honesta y útil, debidamente remunerada, e impedir que por causa
de ella se establezcan condiciones que en alguna forma menoscaben la
libertad o la dignidad del hombre o degraden su trabajo a la condición de
simple mercancía…”
Estos derechos y beneficios son irrenunciables. Su enumeración no
excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que
indique la ley. Asimismo, serán aplicables por igual a todos los factores
concurrentes al proceso de producción, y reglamentados en una legislación
social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad
nacional (ver artículo 74 Constitución Política).
2.2.- El Salario
En cuanto al salario el artículo 57 constitucional establece que “Todo
trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por
jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será
siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.”
2.3.- Pronunciamientos de la Sala II de la Corte Suprema de Justicia
La Sala II de la Corte Suprema de Justicia en algunos de los casos que ha
conocido se ha pronunciado sobre aspectos relacionados con los artículos que
esta ley pretende interpretar. Tal es el caso del voto 1592-2010 del 15 de
diciembre de 2010, donde esa Sala indicó lo siguiente:
“…Analizada la normativa aplicable, la Sala no comparte la posición de la
parte demandada ni lo alegado por esta en el recurso. De los numerales 5
y 13 no puede extraerse que el incentivo por dedicación a la carrera
hospitalaria deba calcularse únicamente con los componentes fijos del
salario, tal y como se ha alegado. Véase que la norma señala
15
Sentencia No. 2009-10553 de las 14:54 horas del 01-7-2009.
8
expresamente que su importe corresponde a un porcentaje sobre el
salario total y en éste se incluyen el salario base, los sobresueldos,
incentivos, aumentos, anualidades y cualquier suma que se considere
salarial…”
3.- Sobre el principio de irretroactividad de la ley
3.1.- Principio de irretroactividad de la ley. Alcance y contenido
Antes de referirnos al concepto de “Irretroactividad” debemos referirnos
al concepto de “Retroactividad”.
Las leyes rigen en principio hacia el futuro, regulando hechos jurídicos
que suceden luego de su entrada en vigencia. Si la ley se aplica a hechos
sucedidos antes de su entrada en vigencia, se estaría aplicando
retroactivamente. La retroactividad de la ley significa que: “una norma pueda
operar en el tiempo teniendo eficacia respecto a las consecuencias jurídicas de
hechos sucedidos previamente a su expedición”.16
Es decir, en la retroactividad: “lo que sucede es que la disposición
jurídica es considerada válida para un caso específico aún cuando los hechos
hubieren ocurrido antes de entrar en vigor. Por lo tanto, se crea una ficción, y
se pretende que la norma se mueva en el tiempo hasta el momento de los
hechos, como si entonces ya hubiese estado vigente. Lo que ocurre es que se
hace una excepción a la aplicabilidad de la norma vigente en el momento en
que ocurriendo los hechos para que sean valorados conforme a la norma
posterior, inexistente entonces, pero que preserva mejor los valores de
seguridad jurídica y justicia” 17.
La retroactividad significa que una norma tiene efectos retroactivos
cuando se aplica a hechos consumados durante la vigencia de una disposición
jurídica anterior, o a situaciones jurídicas que se encuentran aún en proceso de
verificación, en relación con los efectos producidos antes de la entrada en vigor
de la nueva ley.18
La norma del artículo 34 de la Constitución Política impide esa
aplicación retroactiva si se afectan derechos adquiridos o situaciones
jurídicas consolidadas.
La irretroactividad en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas consagrada en el artículo 34 de la Constitución Política
en realidad no prohíbe la retroactividad de las normas jurídicas, sino que
solamente la limita y determina que, en caso de tener que aplicar una norma
jurídica general con efectos retroactivos, debe hacerse de tal forma que no se
perjudique a persona alguna, ya que en el caso de que alguien resultare
afectado a sus intereses, la disposición no podrá aplicarse retroactivamente.
La garantía prevista es evitar un perjuicio. La garantía no es producir
Cfr.
Huerta
Ochoa,
Carla.
Teoría
del
http://es.scribd.com/doc/49895189/30/La-retroactividad
17 Ibídem
18 Ibídem
16
Derecho:
Cuestiones
Relevantes.
9
beneficios. Esta es la regla general, a la cual existen diversas excepciones y
especificidades, que se dan por materia” 19
La retroactividad a que hace alusión el artículo 34 de la Constitución
Política es la que pretende interferir con derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o
sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el
imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no
pueden ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si conllevan beneficio
para los interesados.20
En principio, las normas no pueden regir los actos pasados si no estaban
vigentes en la época del suceso, dado que el autor de los hechos no ha podido
adecuar su actuar conforme a ellas. Sin embargo, eventualmente puede
valorarse un comportamiento pasado con una regla sancionada con
posterioridad, juicio que está supeditado a un poder reglado, es decir, que la
aplicación retroactiva de una norma sólo procede por mandato expreso de la
ley, y cuando con ello no se infrinja el precepto constitucional establecido en su
artículo 34; es decir, la aplicación retroactiva de la ley procede únicamente
cuando con ello no se afecte persona alguna, derechos patrimoniales
adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y por el contrario se
beneficie al interesado con esa aplicación retroactiva. 21
3.2.- Qué debe entenderse por derechos adquiridos
Nuestro ordenamiento acoge la tesis de los derechos adquiridos y de las
situaciones jurídicas consolidadas. Según esta teoría, los derechos adquiridos
son los derechos eventualmente existentes al momento de la emanación de la
nueva ley y que han surgido bajo el imperio de la ley anterior con base en un
hecho idóneo según la ley misma para producirlos.22 En Costa Rica, la
retroactividad de la ley (en general, de todas las normas) cede ante los
derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas.
El derecho adquirido es aquel que ha entrado, en forma definitiva, en el
patrimonio de su titular. Se trata, por lo tanto, de un acto adquisitivo válido
según la ley precedente. La nueva ley no puede válidamente incidir sobre él
porque el hecho constitutivo del derecho se produjo bajo el imperio de la ley
anterior. “Los conceptos de derecho adquirido y situación jurídica consolidada
aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucional… el primero
denota aquella circunstancia consumada en la que una cosa material o
inmaterial… ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la
persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable,
ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el
ordenamiento protege tornándola intangible la situación de quien obtuvo el
Ibídem
Sentencias Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: 1395-00, 4368-03, 7043-96, 2791-96,
2970-96.
21 Sentencia Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia 4397-99
22 Cfr. Procuraduría General de la República C-036-95.
19
20
10
derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza
jurídica”. 23
3.3.- El principio de irretroactividad y la interpretación auténtica
La interpretación auténtica de una norma, como ya se señaló tiene
efectos retroactivos; no obstante, en criterio de esta asesoría, es aplicable el
principio constitucional de la no retroactividad si la norma interpretativa
perjudica derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas.
III. - ANÁLISIS DEL ARTICULADO
1.- Sobre los artículos 5 y 13 de la ley 6836 que se pretenden interpretar
Los artículos 5 y 13 no han sido reformados desde la promulgación de la
Ley Nº 6836 de 22 en diciembre de 1982. Estos artículos indican lo siguiente:
“Artículo 5º.- El salario del médico estará constituido por el sueldo
base, los aumentos, sobresueldos y pluses, vigentes a la fecha, más
los incentivos que se crean por esta ley y que son los siguientes: un
5,5% por cada año de antigüedad en el servicio, incluido el trabajo
realizado en cualquier institución del Estado; un 11% sobre el salario
total por dedicación a la carrera hospitalaria; un 11% sobre el salario
total por dedicación a la carrera administrativa; y un 3% por cada hora de
consulta externa a partir de la quinta hora sobre el salario total.
“Artículo 13.- El salario total será el salario base más los
sobresueldos, incentivos, aumentos, anualidades o pasos y las
demás sumas que legalmente se tienen como salarios. Los
incentivos a que se refiere esta ley, se reconocerán al profesional
mientras se mantenga en las condiciones requeridas para el
otorgamiento del beneficio respectivo. “
El artículo 5 de la Ley Nº 6836 estableció que el “salario del médico”
estará constituido por:




el sueldo base,
los aumentos,
sobresueldos y
pluses
En cuanto a los puntos mencionados, indicó que son los “vigentes a la
fecha”. El legislador no preciso cuál fecha, por lo que se debe suponer que son
los vigentes a la fecha de aprobación de la ley, en este caso, el 22 de
diciembre de 1982.
Continua indicando el artículo “…más los incentivos creados en esta ley”
(se refiere a la Ley Nº 6836), que son:
23
Sentencias Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: 2765-97 y 7723-08
11




5,5% por cada año de antigüedad,
11% sobre el salario total por dedicación a carrera hospitalaria,
11% sobre el salario total por dedicación a la carrera administrativa, y
3% por cada hora de consulta externa a partir de la quinta hora sobre el
salario total.
Por su parte, el artículo 13 de la Ley Nº 6836 dispuso que: el “salario
total” será:






Salario base más
Sobresueldos
Incentivos
Aumentos
Anualidades o pasos
Y las demás sumas que legalmente se tienen como salario.
La interpretación que se pretende realizar es la siguiente:
“Interprétese de manera auténtica los artículos 5 y 13 de la Ley Nº 6836,
de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, de 22 de
diciembre de 1982, en el sentido de que el salario ordinario del
médico estará constituido solamente por los componentes fijos que
taxativamente se expresan en la ley, por lo que, no podrá
considerarse los rubros variables como parte del salario total
ordinario.”
El artículo 5 utiliza el término “Salario del médico”, estableciendo cómo
está constituido éste.
Además, el artículo 5 utiliza el término “salario total”, indicando que
sobre éste se calcularán los incentivos por dedicación a carrera hospitalaria,
dedicación a carrera administrativa y el porcentaje por cada hora de consulta
externa a partir de la quinta hora.
Por su parte el artículo 13 indica que el “Salario total” será el salario
base, más sobresueldos, incentivos, aumentos, anualidades o pasos y las
demás sumas que legalmente se tienen como salario.
En el caso del porcentaje por cada año de antigüedad indicado en el
artículo 5, este articulo no indica sobre cuál salario se calcula. La expresión
“sueldo base” o “salario base”, utilizado en ambos artículos se usa como
sinónimo.
Por su parte, la interpretación auténtica pretendida utiliza el término
“salario ordinario del médico”, indicando que éste estará constituido solamente
por los “componentes fijos” que taxativamente se expresan en la ley (Ley 6836)
por lo que no podrá considerarse los “rubros variables” como parte del “salario
total ordinario”.
12
2.- Respecto a los rubros variables: Pronunciamiento de la Procuraduría
General de la República y de la Contraloría General de la República.
Respecto a lo que se consideran los rubros variables estos son: Las
disponibilidades médicas, guardias médicas y las extras médicas. Respecto a
estas hora extras la Procuraduría General de la República24 se ha pronunciado
lo mismo que la Contraloría General de la República, en el sentido de que las
horas extras no pueden ser consideradas para efecto de calcular el incentivos
establecidos en los artículos 5 y 13 de la Ley Nº 6836 de 22 de diciembre de
1982.
“Para dar respuesta a esta pregunta es preciso transcribir lo que al respecto ha
establecido la Contraloría General de la República: "Nos referimos a su atento
oficio #3803, en el que solicita le indiquemos si existen impedimentos de orden
legal, que se opongan a que las horas extras se paguen conjuntamente con el
sueldo. Sobre el particular le manifestamos, que en consideración a lo que
prescribe el artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera, el pago de
horas extras a que tengan derecho los funcionarios y empleados públicos de
acuerdo con la ley, se deben tramitar en planillas independientes de las que
correspondan a los servicios cuya retribución determina la Ley General de
Presupuesto, indicando el cargo que desempeña cada persona, el número de
horas de trabajo y la causa que motiva este. De tal forma, que no es factible de
acuerdo a lo estatuido por el citado artículo, que las horas extra se paguen
conjuntamente con el sueldo". (Nº 12986 de 27 de diciembre de 1978). De
acuerdo con lo externado, es preciso señalar que al no poderse cancelar las
horas extras junto con el salario no podemos catalogarlas como salario
regular en sí, características que sí contienen los demás rubros que citan los
artículos 5º y 13 de la Ley de comentario. De manera tal, que al ser la hora
extra una retribución extraordinaria y esporádica, no podría formar parte
del salario total en la forma pretendida en esta consulta. Considerar lo
contrario, sea que tal retribución sí forma parte de la remuneración total,
significaría no sólo forzar el texto de la ley que se comenta, sino insertar dentro
de su redacción aspectos que nunca se tuvieron en mente cuando se elaboró
su redacción, pues como bien lo expresa la consulta, es frente al espíritu del
Arreglo Conciliatorio y a la Exposición de Motivos con que se justificó el
Proyecto de ley, que debe interpretarse la Ley Nº 6836 de 22 de diciembre de
1982, y de tales documentos jamás podría extraerse una conclusión en tal
sentido; amén de la circunstancia de que en la práctica resultaría
materialmente imposible establecer el cálculo periódico de los indicados
incentivos, junto con los demás rubros que enuncia el artículo 5º de
comentario, por las razones antes dichas. / IV.- En síntesis sólo resta afirmar,
que no es ni jurídica ni legalmente procedente efectuar una modificación
al sistema de cálculo salarial de los Profesionales en Medicina que tienda
a que el 11% de incentivo por dedicación a la carrera administrativa o a la
carrera hospitalaria no sólo tome en cuenta el salario ordinario sino
también el pago de horas extras, por no configurar este rubro parte
integrante del concepto de salario total.”
La Ley Nº 6836 de 22 de diciembre de 1982 estableció en el artículo 13
que el salario total será el salario base más los sobresueldos, incentivos,
aumentos, anualidades o pasos y las demás sumas que legalmente se tienen
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Procuraduría General de la República, C-083-90 del 28 de mayo de 1990.
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como salarios, y el artículo 5 estableció que los incentivos que establece la ley
deberían ser calculados sobre el salario total. La Procuraduría General de la
República, la Contraloría General de la República y la Caja Costarricense del
Seguro Social indican que la hora extra, al ser una retribución extraordinaria y
esporádica, no puede ser considerada para el cálculo de los incentivos que
establecen la Ley Nº 6836.
Por su parte, el Sala II de la Corte Suprema de Justicia considera que
de los numerales 5 y 13 no puede extraerse que el incentivo por dedicación a la
carrera hospitalaria deba calcularse únicamente con los componentes fijos del
salario.
Como indicamos supra, la interpretación auténtica de las leyes
contribuye a la seguridad jurídica, dado que su objetivo es aclarar y dar
significado a las normas en caso de que las éstas presenten ambigüedad,
oscuridad o que la norma da lugar a dos o más interpretaciones.
En el caso en estudio el legislador tiene la potestad de realizar una
interpretación auténtica de las normas mencionadas, la cual, como ya se
señaló, tiene efectos retroactivos y conforme el principio constitucional
establecido en el artículo 34 de la Constitución Política, reiteramos que esta
retroactividad no podría darse si la norma interpretativa perjudica derechos
adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas.
Por otra parte, si la norma interpretativa, so pretexto de aclarar
conceptos oscuros de una norma anterior, legisla ex novo, reformando el texto
original o introduciéndole preceptos no contenidos en la primera, en tal
hipótesis no estaríamos en presencia de una ley interpretativa, sino de una
nueva norma, la que no puede tener efecto retroactivo. En un caso como el
mencionado, la Sala Constitucional podría declarar la inconstitucionalidad de la
norma interpretativa.
II.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
1.- Votación
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 119 de la Constitución Política
este proyecto requiere para su aprobación de la mayoría absoluta de los votos
presentes de los diputados de la Asamblea Legislativa.
2.- Delegación
El conocimiento del proyecto de ley, de conformidad con el artículo 124
de la Constitución Política, es delegable en una Comisión Permanente con
Potestad Legislativa Plena.
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3.- Consultas
Obligatorias:
 Caja Costarricense del Seguro Social
Facultativas:




Colegio de Médicos
Unión Médica Nacional
Procuraduría General de la República
Contraloría General de la República
V.- ANTECEDENTES
1.- Normativa
 Constitución Política, Artículos 34 y 121 inciso 1).
 Ley Nº 6836, Ley de incentivos a los profesionales en ciencias médicas, de
22 de diciembre de 1982.
2. Pronunciamientos Procuraduría General de la República
 C-083 del 28 de mayo de 1990
Bibliografía
 FIORE, Pascuale, De la Irretroactividad e Interpretación de las Leyes,
Editorial Reus, S.A. 4ta. Edición.
EXPEDIENTE Nº 18.533
/eeb
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