FONDO MONETARIO INTERNACIONAL REPÚBLICA DOMINICANA

EXCLUSIVAMENTE PARA
USO OFICIAL
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
Departamento de Finanzas Públicas
REPÚBLICA DOMINICANA
MEDIDAS TRIBUTARIAS PARA EL AJUSTE FISCAL
Nota Técnica
13 de Diciembre de 2011
El presente informe contiene las recomendaciones y
asesoramiento técnico brindados por el personal del Fondo
Monetario Internacional (FMI) a las autoridades de la República
Dominicana en respuesta a su solicitud de asistencia técnica.
Con la autorización escrita de las autoridades del país
beneficiario, este informe (en su totalidad, en parte o resúmenes
del mismo) podrá divulgarse a los directores ejecutivos del FMI
y al personal de sus oficinas, así como a los proveedores de
asistencia técnica y donantes externos. La divulgación de este
informe (en su totalidad, en parte o resúmenes del mismo) a
partes interesadas ajenas al FMI, con excepción de los
proveedores de asistencia técnica y donantes, requiere la
autorización escrita de las autoridades de la Republica
Dominicana y del Departamento de Finanzas Públicas del FMI.
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REPÚBLICA DOMINICANA – MEDIDAS TRIBUTARIAS PARA EL AJUSTE FISCAL
Introducción
1.
Las autoridades dominicanas y el FMI estimaron en el último septiembre que será
necesario implementar medidas de ajuste equivalentes a 3½ por ciento del PIB, incluyendo
las que rendirían ½ por ciento del PIB en los últimos meses de 2011. Dando el tamaño, este
ajuste implicara tanto cortes de gastos (incluyendo ajustamiento del sector eléctrico) como un
esfuerzo tributario adicional. Un paquete de medidas tributarias está ahora en elaboración.
Por solicitación de las autoridades, esta misión visita Santo Domingo para analizar
propuestas formuladas por el equipo técnico del gobierno y a ellas adicionar alternativas.
Consideraciones sobre las medidas tributarias posibles
2.
Esto es el tercer año consecutivo en que la Republica Dominicana tendrá que producir
un paquete tributario cuyo objetivo es reforzar sus ingresos. A cada nuevo paquete se queda
más complejo el sistema tributario y más difícil es encontrar alternativas razonables desde el
punto de vista de sus efectos económicos para generar los recursos necesarios.
3.
No todas medidas listadas en esta nota mejoran la calidad de la tributación y, en eso
sentido, no todas merecen la adjetivación recomendables. Son medidas posibles, cuyo merito
mayor es generar ingreso esencial a la reducción del desequilibrio de las cuentas publicas. En
muchos casos, son meramente incrementos de tasas ya no tan bajas por patrones regionales.
En otros, son postergaciones, hasta 2015, de reducciones de tasas ya previstas por la
legislación vigente. Entre esas esta la del Impuesto sobre Transacciones Financieras (ITF), de
fácil administración, pero extremamente costoso por las distorsiones que introduce en la
economía. El objetivo es ganar tiempo, aún al costo de reducir la calidad de la tributación,
para que se hagan las correcciones necesarias que requieren un plazo más largo para efectuar.
Superada la necesidad de reducir el gasto, incluso subsidio al sector eléctrico, será posible
hacer una verdadera reforma de los tributos y de su administración que permita la reducción
de tasas y ponga el sistema de impuestos a servicio del desarrollo económico y creación de
empleo.
4.
Como medidas recomendables, se propone cancelar muchas de las exenciones
existentes en el Código Tributario. En el caso del Impuesto sobre Transferencias de Bienes
Industrializados y Servicios (ITBIS) se propuso eliminar las exenciones excepto a productos
que, junto con los productos agrícolas (no gravables bajo ITBIS) forman la base alimentar de
la población (leche, carnes, harinas), y a los medicamentos. Se recomienda también que los
productores de bienes exentos no puedan acreditar los impuestos pagados el la adquisición de
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insumos. La excepción son los exportadores, cuyo derecho al crédito de impuesto resta
asegurado, para que los productos exportados sean completamente desgravado. La
recomendación corresponde a la práctica de la gran mayoría de los países que usan el
impuesto al valor agregado.
5.
Las exenciones hoy mencionadas en el Código Tributario no son más que la punta de
un enorme iceberg. Hay en la Republica Dominicana inmensa cantidad de leyes y decretos
que conceden exenciones y otros beneficios tributarios, desde los más conocidos, como los
concedidos a las empresas de zonas francas, hasta los más oscuros privilegios personales,
concedidos por simples contratos. La racionalización de los incentivos a la inversión y la
eliminación un gran numero de exenciones y (malos) incentivos—hay mas que una centena
de exenciones ya compiladas—es tarea demorada que se recomienda que sea iniciada
inmediatamente.
6.
Algunas de las medidas propuestas están dirigidas a defraudadores y agentes
informales, esencialmente el aumento de las retenciones de impuesto a la renta y la creación
de retención sobre el valor de las importaciones relacionada al impuesto a la renta. La última
poco afecta a los que declaran correctamente sus rentas, pues el contribuyente podrá
compensar las retenciones con el impuesto a pagar u obtener restitución del impuesto pagado.
7.
El tramo exento del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), igual a cerca
de dos veces el PIB per capita del país, es demasiado amplio en comparación a los de otros
países. La consecuencia es que 88 por ciento de los asalariados (los que ganan hasta 8 veces
el salario mínimo) están exentos. Sin embargo, una reducción drástica del nivel de exención,
ocasionaría una baja muy fuerte del salario líquido, que podría tener fuertes repercusiones
sobre la distribución de la renta en el país y, aún peor, causar turbulencias en el mercado de
trabajo. Por eso, se opto por recomendar una abordaje más suave, cual sea la sustitución en
el texto legal de la obligatoriedad de ajustar anualmente los tramos de la escala impositiva
por la inflación por una autorización al Poder Ejecutivo para proceder a la corrección en base
a las necesidades de sus políticas. Flexibilizada la regla, la misión recomienda fuertemente
que la escala impositiva no sea ajustada para 2012.
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Las Medidas Sugeridas1,2
A. Impuesto a la Renta
1. Eliminar la exención para los intereses percibidos por las personas físicas y gravarlos con
retención, con carácter de pago definitivo, en 15 por ciento sobre las sumas pagadas en
concepto de interés (derogar articulo 299, s, incluir literal f en el párrafo I del articulo 309 y
derogar texto al final del mismo párrafo).
2. Crear retención de 2 por ciento sobre el valor de las importaciones, con carácter de pago a
cuenta (incluir literal en el párrafo I del articulo 309).
3. Transformar la obligatoriedad de ajustar los tramos de la escala impositiva del impuesto a
la renta de las personas físicas por la inflación en autorización, sin periodicidad determinada,
para hacerlo. Extender la autorización a cualquier otra cantidad expresada en “RD$”
(modificar articulo 296, párrafo I, y derogar los numerales 1, 2 y 6 del literal a del articulo
327).
4. Postergar para 2015 inicio de la reducción paulatina de la tasa marginal máxima del
impuesto de las personas jurídicas (modificar el artículo 14 de la Ley 139-11).
5. Aumentar, de 10 para 15 por ciento, las retenciones sobre alquileres, pagos por prestación
de servicios y “otro tipo de renta no contemplado expresamente” (modificar articulo 309,
párrafo I, a, b y e).
6. Adecuar la redacción del articulo 319 (impuesto sobre retribuciones complementarias):
sustituir “la tasa del treinta por ciento (30%)” por “la tasa establecida en el articulo 297 y su
párrafo I”, modificada por el articulo 10 de la Ley 139-11)
B. Impuesto sobre Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS)
1. Aumentar la tasa del impuesto del 16 para 18 por ciento (articulo 341, modificado por el
articulo 12 de la Ley 557-05)
1
Muchas, talvez la mayoría, de las medidas aquí sugeridas no fueran concebidas por la misión. Muchas ya
fueron consideradas en la reforma de 2005 y otras fueron coleccionadas en reuniones con los técnicos del
Ministerio de Hacienda, Secretaria Técnica de la Presidencia, Dirección General de Impuestos Internos y
Dirección General de Aduanas. Sin embargo, la misión es responsable exclusiva por la selección de las
propuestas aquí presentadas y por la infidelidades a las propuestas adquiridas.
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Todas las referencias legales, salvo si mencionada otra fuente, son a artículos del Código Tributario.
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2. Eliminación de exenciones:
2.1. Excluir, por desnecesarias, las exenciones para: animales vivos; pescados de consumo
popular o reproducción; plantas para siembra; legumbres, hortalizas, tubérculos, sin procesar,
de consumo masivo; frutas, sin procesar, de consumo masivo; y semillas oleaginosas y otras
semillas (para grasas, siembras o alimentos animales) (modificar articulo 343).
2.2. Eliminar las exenciones para: yogurt, mantequilla, queso fresco (sin madurar) , incluido
el de lactosuero, y requesón; café; grasas animales o vegetales comestibles; embutidos y
sardinas en lata; azúcares; cacao y chocolate; insumos de pecuaria; combustibles (exclusive
energía eléctrica); insecticidas, raticidas y demás antirroedores, fungicidas, herbicidas; otros
insumos o bienes de capital agropecuarios; libros y revistas; y material educativo a nivel
preuniversitario (modificar articulo 343). Una alternativa a la inclusión en la base de
combustibles es aumentar la tasa del selectivo ad valorem sobre los combustibles.
2.3. En el numeral 1 del articulo 343, eliminar la expresión “y de cualquier otra persona a la
que se dispense ese tratamiento especial”.
2.4. En el numeral 2 del articulo 343, eliminar la expresión “, instituciones religiosas,
educativas, culturales, de asistencia social y similares”.
2.5. Eliminar las exenciones para adquisiciones de laboratorios farmacéuticos (derogar el
párrafo II del articulo 343).
2.6. Eliminar las exenciones para transporte, excepto para el transporte colectivo urbano de
pasajeros, para servicios de estiva y otros prestados en puertos y aeropuertos, y para servicios
de cuidado personal (modificar numeral 6 el artículo 344 y derogar el 8).
3. Definir que la base imponible del ITBIS incluya el Impuesto Selectivo al Consumo y
cualquier otro, excepto el propio ITBIS, que grave la producción, el consumo, la importación
o la transferencia de bienes o, aún, la prestación o la importación de servicios (adicionar
párrafo al artículo 339 y derogar los párrafos II y VII del artículo 375).
4. Eliminar deducción de impuestos sobre bienes utilizados en la producción de bienes
exentos:
4.1. Expresar que no son deducibles los impuestos cargados a las importaciones o
adquisiciones locales que han sido utilizadas en operaciones exentas.
4.2. Eliminar posibilidad de compensación o reembolso a los productores de bienes exentos
(derogar articulo 350);
5. Derogar, por obsoleto, texto del Código Tributario que trata de la tasa que transitoriamente
gravaba servicios de publicidad (articulo 341, párrafo).
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C. Impuestos Selectivos al consumo (ISC)
1. Crear un ISC sobre productos del alcohol y cigarrillos, con tasas ad valorem de 20 por
ciento en el caso de los productos del alcohol y 40 por ciento para los cigarrillos. La tasa ad
valorem gravaría el valor neto de los productos (modificar articulo 367 e incluir las tasas en
la tabla del articulo 375). Esto llevaría los impuestos sobre los cigarrillos a niveles
comparables con las de la región, y los impuestos sobre los alcoholes por encima de estos
niveles.
2. Incrementar, de 13 para 16 por ciento de la tasa ad valorem sobre combustibles (modificar
articulo 23 de la Ley Nº 557-05). Esta medida se propone como alternativa a la eliminación
de la exención de los combustibles bajo el ITBIS.
3. Incrementar por RD$ 4.00 el impuesto sobre gasoil regular y premium (modificar artículo
25 de la Ley Nº 557-05). Esto llevaría el impuesto a gasoil más cerca del de gasolina y
evitara incentivar el consumo de manera artificial.
4. Crear un ISC a los hoteles, moteles y similares con tasa de 6 por ciento.
5. Incrementar las tasas específicas para los productos de alcohol relativo a la escala vigente,
que en muchos casos prevé la baja de la tasa para 2007 y 2008. Para los productos de la tabla
del párrafo I del artículo 375 descritos, los valore pasan a ser:
Descripción
Cerveza
Vino de uvas frescas y vermut
Las demás bebidas fermentadas
Alcohol etílico
Aguardiente de uvas
Whisky
Ron
Gin y genebra
Vodka
Licores
Los demás
2012
Actual Propuesto
280.64
300.94
280.64
300.94
280.64
300.94
280.64
300.94
280.64
300.94
280.64
300.94
280.64
300.94
280.64
300.94
280.64
300.94
280.64
300.94
280.64
300.94
6. Crear un ISC a las bebidas gaseosas y otras industrializadas.
8.
Se modifican los montos establecidos en la tabla del párrafo V del Artículo 375, del
Código Tributario, modificado por las Leyes No.147-00, del 27 de diciembre del 2000,
8
No.3-04, del 9 de enero del 2004, No.288-04, del 28 de septiembre del año 2004 y la No.
557-05, del 8 de diciembre del 2005 para que se lean de la siguiente forma:
CODIGO ARANCELARIO
DESCRIPCION
Monto especifico
unidades cigarrillos
cajetilla
Monto Especifico RD$
20
2402.20.0
Cigarrillos que contengan tabaco
36.25
2402.90.00
Los demas
36.25
Monto especifico cajetilla 10
unidades cigarrillos
2402.20.00
Cigarrillos que contengan tabaco
18.13
2402.90.00
Los demas
18.13
8. En el impuesto a los vehículos, reemplazar la escala con una de 3 tramos, con tasas de 15,
25 y 40 por ciento (sin tramos exentos), y aumentar la valuación en línea con el mercado.
9. Eliminar exenciones:
9.1. En el literal a del artículo 366, eliminar la expresión “y cualquier otra persona a
la que se haya dispensado ese tratamiento especial”.
9.2. En el literal b del articulo 366, eliminar la expresión “, instituciones religiosas,
educativas, culturales, de asistencia social y similares”.
D. Impuesto sobre los Activos Financieros.
Postergar el inicio de la eliminación para el 2015, modificando el articulo 14 de la Ley 13911.
E. Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF)
1. Postergar el inicio del proceso de eliminación para 2015 (articulo 382, párrafo, introducido
mediante la Ley 557-05 el articulo 18).
2. Eliminar la exención de retiro de efectivo tanto en cajeros electrónicos como en las
oficinas bancarias (articulo 382).
F. Impuestos a los Activos e a las viviendas suntuarias (IVVS)
1. Aumentar la tasa del impuesto sobre los activos de 1 para 1.5 por ciento (articulo 404).
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2. No conceder exenciones, incluso para las empresas de zona franca (derogar el primer
párrafo del artículo 406 y modificar el párrafo II para, en el caso de contribuyentes que
presenten pérdidas por causas de fuerza mayor, no conceder exención sino postergación del
pago del impuesto.)
3. En el IVSS, aumentar el avalúo de las viviendas hasta valor cerca del de mercado y reducir
el mínimo exento (por ejemplo, a la mitad).
F. Beneficios Fiscales y el Gasto Tributario
Recomendase:
1. Crear un nuevo título en el Código Tributario donde se consolidarán los beneficios
fiscales;
2. Determinar que solo los beneficios fiscales acogidos por el Código se aplican, derogados
todos los demás; y que, a partir de la promulgación de la ley, queda eliminada la posibilidad
de concesión de incentivos o exenciones sino por modificación del Código;
3. Hacer una profunda revision de lo beneficios fiscales, a los fines de reducirlos a un
maximo del 2.5% del PIB a partir del 1 de enero del 2013;