- Seminario Inserción Internacional del Uruguay 4- POLÍTICA EXTERIOR Y SISTEMA DE PARTIDOS
4.I. El proceso legislativo de la política exterior (2005-2007).
Daniel Chasquetti*
Introducción
La ponencia intenta explicar cómo es el proceso legislativo de la política exterior, en
particular durante el actual período legislativo. Como es notorio, la mayor parte de los
acuerdos, convenios y protocolos que el Poder Ejecutivo concreta, necesariamente
requieren ratificación parlamentaria. Esta ratificación no es un trámite común, tiene sus
particularidades y dificultades. En este trabajo se analizan algunas características de
dicho proceso, procurando así enfocar el tema de la Política Exterior a través de las
acciones desarrolladas en el Poder Legislativo. Si bien puede tratarse de una mirada un
poco diferente a las que predominan en este Seminario, se espera que les resulte
igualmente interesante.
i. El Parlamento como veto-player
Desde el punto de vista teórico, se parte de la idea de que el Parlamento actúa
como un “veto player". El concepto de Veto player refiere al conjunto de actores
(institucionales o partidarios) cuyo consenso es necesario para que sea tomada una
decisión que modifique el status quo. O sea, no se puede cambiar nada sin tomar en cuenta
a ese actor de veto.
George Tsebelis, un politólogo griego que investiga en la UCLA, sostiene que el
presidencialismo se caracteriza por actuar con un número de actores de veto superiores a
los del parlamentarismo. En los presidencialismos, el Parlamento y el Ejecutivo son los
principales veto player. No obstante, el Parlamento por sí sólo no puede modificar ninguna
*
Magíster en Ciencia Política. Docente e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de la República.
95
- Seminario Inserción Internacional del Uruguay política, pues requiere del Ejecutivo. Éste ejerce su poder de veto mediante el “veto total”
o “veto parcial”: la observación sobre la legislación. El Parlamento, por su parte, actúa
como veto player en las ocasiones en que no vota o modifica sustantivamente las decisiones
de aquél. Un tipo de actor de veto característico son los partidos pol íticos, en particular
actuando desde el Parlamento.
En el actual período de gobierno el Parlamento actuó como veto player en varias
ocasiones. La más recordada tal vez fue la Reforma Tributaria, donde el partido de
gobierno, a pesar de tener mayoría, y en virtud de fracciones internas, actuó como veto
player para hacer modificaciones sustanciales al proyecto remitido por el Ejecutivo. Sin
embargo, hasta el momento no se ha estudiado mayormente la influencia del Parlamento,
en tanto estructura institucional, como actor de veto.
ii. Determinantes políticos e institucionales del Proceso Legislativo en Uruguay
Hay algunos elementos previos al análisis, de breve pero necesaria mención, que
determinan el ritmo y las características del proceso legislativo.
En primer lugar, hay que recordar que en Uruguay el Poder Ejecutivo tiene
prerrogativas constitucionales importantes. Esto es una novedad si se compara, por
ejemplo, con el caso estadounidense, donde el Ejecutivo tiene relativamente pocas
prerrogativas. Entre las prerrogativas del Poder Ejecutivo uruguayo se incluye la
iniciativa exclusiva en varias áreas (por ejemplo, la presupuestal); el hecho que pueda
enviar observaciones a la legislación (total o parcialmente); y el que pueda enviar
proyectos de urgencia al Legislativo. Esto determina el proceso legislativo, al permitir al
Poder Ejecutivo tener un gran control de la agenda del Parlamento.
Un segundo elemento que define la naturaleza del proceso son el conjunto de
reglas internas del Parlamento uruguayo, poco estudiadas, pero fundamentales para
comprender sus características distintivas y poder evaluar una política parlamentaria.
Estas son importantes, por ejemplo, para definir cómo se organizan los partidos al
interior del Parlamento, o para la asignación de autoridades (las que a su vez se encargan
96
- Seminario Inserción Internacional del Uruguay de elaborar el Orden del Día, la agenda, la organización de las comisiones, las mociones de
urgencia, etc.).
El tercer elemento determinante es la existencia o no de una mayoría legislativa,
que se deriva del mapa que deja la última elección. Por ejemplo, entre los años 1971 y
2004, no existieron en Uruguay mayorías legislativas, por lo que éstas se debieron
construir mediante la conformación de coaliciones de gobierno. Esto determina los
ritmos del proceso legislativo, que sea más o menos expeditivo en las decisiones.
En conjunto, estos tres factores determinan el potencial de veto del Parlamento
como institución, es decir, en que medida efectivamente se erige como un veto player, o no.
Además, va a determinar cuáles son los puntos de veto que pueden existir en el proceso
legislativo.
iii. El Proceso Legislativo de la Política Exterior y sus puntos críticos
Como es sabido, en el caso de la Política Exterior, la iniciativa la tiene
exclusivamente el Poder Ejecutivo, que manda los proyectos a la Presidencia de la
Asamblea General. Ésta los envía a la presidencia de alguna de las dos cámaras, que
delegara su tratamiento a la respectiva Comisión de Asuntos Internacionales. En caso que
ésta lo apruebe, lo elevará luego al pleno de la Cámara, desde donde en caso de ser
nuevamente aprobado se enviará a la segunda cámara, y así lo mismo en ésta. Este
proceso finaliza con la promulgación (o no) del proyecto.
Se trata de un proceso complejo, que permite en su análisis individualizar algunos
puntos críticos o “veto points”, como le llama Tselbis. En principio habría cuatro puntos de
este tipo: el tratamiento de los proyectos en ambas comisiones de Asuntos
Internacionales y en el pleno de ambas cámaras.
iv. Hipótesis sobre la Política Exterior durante el actual gobierno
97
- Seminario Inserción Internacional del Uruguay I.
Bajo ciertas condiciones, las comisiones parlamentarias pueden transformarse
en puntos críticos para la tramitación de las políticas públicas. En el estudio
se muestra que la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de
Diputados se ha transformado en un punto crítico (veto point) del proceso
legislativo de la Política Exterior.
II.
En el actual período, la Política Exterior se ha constituido en un issue de la
agenda política. Alguno temas, como por ejemplo la relación de Uruguay con
Venezuela o el MERCOSUR, dividen al sistema político y erosionan la idea de
que la Política Exterior es un campo propicio para generar consensos políticos
amplios (o políticas de Estado). En el estudio se muestra que el discurso
tradicional que se refiere a la Política Exterior como una política de consenso
es un discurso falso. El proceso legislativo estudiado demuestra que, por el
contrario, es un elemento distintivo que divide las aguas.
v. Resultados de los Procesos Legislativos de la Política Exterior
Al analizar los resultados de los procesos legislativos en relación al tema, se
observa que durante el período 2005-2007 el Poder Ejecutivo envió al Parlamento 93
proyectos de ley referidos a Relaciones Exteriores (RR.EE.). En ese lapso se sancionaron
57 leyes (61% del total de proyectos enviados). Al 30 de junio de 2007 hay 36 proyectos
cuya sanción aún está pendiente (Ver Cuadro 1).
Al analizar esto según año, se observa que durante el comienzo del gobierno, en
2005, se aprobaron un 82% de los proyectos ingresados relativos al tema; al segundo año,
en 2006, sólo un 44% llegó a buen término; y en lo que va de 2007, al 14 de agosto, aún no
se han aprobado ninguno de los proyectos enviados por el Ejecutivo.
98
- Seminario Inserción Internacional del Uruguay Cuadro 1.
Proyectos y Leyes de política internacional
Año
Proyectos
Leyes
2005
50
41
2006
36
16
2007
7
0
Total
93
57
%
82%
44%
0%
61%
vi. Puntos de corte en el Proceso Legislativo de la Política Exterior
Al analizar estos datos en relación a los diferentes pasos del Proceso Legislativo se
puede sugerir una identificación de algunos puntos críticos de corte. Estos puntos son
observables en el siguiente Gráfico (Gráfico 1) por ser en los que existe mayor pendiente
en relación al paso previo: se trata del pasaje de los proyectos por ambas comisiones de
Asuntos Internacionales. Estos eslabones del proceso aparecen como los lugares donde
hay mayores trabas al proceso, convirtiéndose en verdaderos cuellos de botella donde se
retiene el mayor número de los proyectos enviados.
Gráfico 1.
Proceso Legislativo de los Proyectos de Política Exterior
(01/03/2005 - 30/06/2007)
2007
Porcentaje de Proyectos
2006
100%
(7)
100%
(36)
100%
(50)
Proyectos
presentados
2005
57%
(4)
92%
(33)
43%
(3)
0%
78%
(28)
53%
(19)
50%
(18)
44%
(16)
82%
(41)
98%
(49)
98%
(49)
90%
(45)
84%
(42)
1°Comisión
aprueba
1°Cámara
aprueba
2°Comisión
aprueba
2°Cámara
aprueba
Proceso Legislativo
99
Ley Promulgada
- Seminario Inserción Internacional del Uruguay Una comparación entre como se manifiestan estos puntos críticos en la Comisión
de Diputados y en la del Senado permite corroborar que la de Diputados es la que retiene
el mayor número de proyectos, o al menos la que trabaja más lentamente.
Cuadro 2.
Toma de decisiones en las Comisiones de Asuntos Internacionales
Cámara
Recibió
Sancionó Pendientes
Comisión Diputados
1°
39
33
6
2°
51
38
13
Total
90
71
19
Comisión Senado
1°
54
53
1
2°
28
26
2
Total
82
79
3
vii. La Comisión de Asuntos Internacionales de Diputados
Un análisis de las temáticas a las que se refieren los 19 proyectos que se mantienen
pendientes en la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Diputados,
permite agruparlos en cuatros conjuntos: aquellos referidos al MERCOSUR, otros que
abordan la relación con Venezuela, un tercer grupo relativo a otras relaciones bilaterales,
y, por último, un cuarto tipo en donde se agrupan el resto de los proyectos.
Cuadro 3.
Com. As. Internacionales. Diputados. Proyectos recibidos y pendientes
Referidas a…
Recibidos
Pendientes
%
VENEZUELA
13
5
38%
MERCOSUR
21
7
33%
BILATERALES
28
4
14%
OTROS
28
3
11%
TOTAL
90
19
21%
Al analizar la distribución de los proyectos pendientes según tema al que se
refieren, se observa que la mayoría de los proyectos pendientes de sanción por esta
Comisión son aquellos vinculados a Venezuela y MERCOSUR, que en conjunto
representan un 69% de los proyectos pendientes.
A partir de este dato surge la interrogante acerca de por qué la Comisión de
Diputados actúa así, porqué es allí donde sucede esta situación. Una posible explicación
100
- Seminario Inserción Internacional del Uruguay a ello puede emerger de su composición: esta Comisión tiene seis integrantes, con una
mayoría relativa del Frente Amplio (FA), con tres votos, sin mayorías absolutas. Por el
contrario, en el Senado, la Comisión está integrada por nueve miembros, con una mayoría
absoluta del partido de gobierno, con cinco de sus integrantes.
De este modo, se sugiere que el tener o no tener una mayoría absoluta puede
marcar una diferencia. Esto resulta algo novedoso, ya que durante los tres períodos
legislativos anteriores (1990-1995, 1995-2000, 2000-2005) siempre había una mayoría
absoluta favorable al Poder Ejecutivo, con la mayor parte de los integrantes de la
Comisión pertenecientes a los partidos que integraban las coaliciones de gobierno.
Cuadro 4.
PC
PN
FA
UC-NE
Mayoría Absoulta
Comisión de Asuntos Internacionales Diputados
1985-90
1990-95
1995-00
2000-05
3
2
3
2
2
3
3
2
1
1
2
3
1
1
0
0
No
Sí
Sí
Sí
PN-PC
PC-PN
PC-PN
2005-10
1
2
3
0
No
Es razonable entonces pensar que en una Comisión sin mayorías absolutas del
partido de gobierno existan dificultades para aprobar aquellos proyectos que no generan
consensos. Como se observa en el Gráfico 2, esta situación se da especialmente en
relación a los proyectos relacionados a Venezuela y el MERCOSUR.
Gráfico 2.
Proyectos sancionados en la Comisión de Asuntos
Internacionales de Diputados
OTROS
23 proyectos
BILATERALES
25 proyectos
VENEZUELA
8 proyectos
MERCOSUR
15 proyectos
101
- Seminario Inserción Internacional del Uruguay Es interesante entonces profundizar en dos aspectos de la aprobación de estos
proyectos en la Cámara de Diputados: el tiempo que insumió su examen en la Comisión
de Asuntos Internacionales (Cuadro 5) y como fue su votación en el pleno de la Cámara.
En relación al primer punto, se observa que si bien el promedio de tramitación de
los proyectos en la Comisión es de 121 días, cuando se trata de los proyectos referidos a
Venezuela y MERCOSUR estos pasaron a una gran velocidad. Entonces, aquí hay un
primer hallazgo: aquellos referidos a temas de la política internacional que generan
mayores divisiones insumen menor tiempo de discusión.
Cuadro 5.
Tiempos de tramitación proyectos. Comisión de Asuntos Internacionales
Diputados
Proyectos
Promedio (días)
TODOS
71
121
VENEZUELA
8
32
MERCOSUR
15
55
BILATERALES
25
158
OTROS
23
154
Pasando a la segunda cuestión, la votación en el pleno de la Cámara de estos
proyecto. Aquí hay un segundo hallazgo: los proyectos relativos a Venezuela y
MERCOSUR, cuando se votan en el pleno de la Cámara, generan votaciones divididas.
Estas situaciones se han dado, por ejemplo, para la aprobación de convenios de
cooperación con Venezuela, enmiendas de convenios existentes y modificaciones a las
estructuras del MERCOSUR, como ser el ingreso de Venezuela al bloque y la creación
del Parlamento del MERCOSUR.
Cuadro 6.
Votaciones en el pleno de la Cámara de Diputados de los proyectos que provienen de
la Comisión de Asuntos Internacionales
total
unanimidad
dividida
Total
71
64
7
VENEZUELA
8
3
5
MERCOSUR
15
13
2
BILATERALES
25
25
0
OTROS
23
23
0
102
- Seminario Inserción Internacional del Uruguay viii. Conclusión
En resumen, los datos muestran que los proyectos relativos a Venezuela y
MERCOSUR tienen mayores posibilidades de ser retrasados en la Comisión de Asuntos
Internacionales de Diputados. Para estos temas la Comisión se vuelve un punto crítico
del proceso legislativo, pudiendo llegar a actuar como un actor de veto no previsto. Sin
embargo, en los casos en que los proyectos cuentan con una voluntad clara del gobierno,
los mismos se aprueban en un lapso de tiempo relativamente breve (como sucede por
ejemplo en los casos antes mencionados). Como contraparte, esta situación conduce
inevitablemente a votaciones divididas en la Cámara.
Por tanto, se concluye que la voluntad del partido gobernante es determinante
para proyectos de ley asociados a estos dos temas, exigiendo actuación coordinada y
disciplina de parte del partido gobernante, a costo de sancionarlos mediante votaciones
divididas. Esto no es de por sí malo, pero no es lo ideal, pudiendo llegar a sugerirse que
son leyes con un cuestionamiento de origen que dañan su legitimidad, como se puede
plantear, por ejemplo, para los proyectos de la creación del Parlamento del MERCOSUR
o el ingreso de Venezuela al bloque. Así el FA logra sus objetivos, pero erosiona la idea
tradicional (en particular en la izquierda) de la que la Política Exterior es un tema en
donde el país puede construir grandes consensos: el discurso político y los hechos reales
caminan por senderos distintos.
103
0
