- Seminario Inserción Internacional del Uruguay 4- POLÍTICA EXTERIOR Y SISTEMA DE PARTIDOS 4.I. El proceso legislativo de la política exterior (2005-2007). Daniel Chasquetti* Introducción La ponencia intenta explicar cómo es el proceso legislativo de la política exterior, en particular durante el actual período legislativo. Como es notorio, la mayor parte de los acuerdos, convenios y protocolos que el Poder Ejecutivo concreta, necesariamente requieren ratificación parlamentaria. Esta ratificación no es un trámite común, tiene sus particularidades y dificultades. En este trabajo se analizan algunas características de dicho proceso, procurando así enfocar el tema de la Política Exterior a través de las acciones desarrolladas en el Poder Legislativo. Si bien puede tratarse de una mirada un poco diferente a las que predominan en este Seminario, se espera que les resulte igualmente interesante. i. El Parlamento como veto-player Desde el punto de vista teórico, se parte de la idea de que el Parlamento actúa como un “veto player". El concepto de Veto player refiere al conjunto de actores (institucionales o partidarios) cuyo consenso es necesario para que sea tomada una decisión que modifique el status quo. O sea, no se puede cambiar nada sin tomar en cuenta a ese actor de veto. George Tsebelis, un politólogo griego que investiga en la UCLA, sostiene que el presidencialismo se caracteriza por actuar con un número de actores de veto superiores a los del parlamentarismo. En los presidencialismos, el Parlamento y el Ejecutivo son los principales veto player. No obstante, el Parlamento por sí sólo no puede modificar ninguna * Magíster en Ciencia Política. Docente e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 95 - Seminario Inserción Internacional del Uruguay política, pues requiere del Ejecutivo. Éste ejerce su poder de veto mediante el “veto total” o “veto parcial”: la observación sobre la legislación. El Parlamento, por su parte, actúa como veto player en las ocasiones en que no vota o modifica sustantivamente las decisiones de aquél. Un tipo de actor de veto característico son los partidos pol íticos, en particular actuando desde el Parlamento. En el actual período de gobierno el Parlamento actuó como veto player en varias ocasiones. La más recordada tal vez fue la Reforma Tributaria, donde el partido de gobierno, a pesar de tener mayoría, y en virtud de fracciones internas, actuó como veto player para hacer modificaciones sustanciales al proyecto remitido por el Ejecutivo. Sin embargo, hasta el momento no se ha estudiado mayormente la influencia del Parlamento, en tanto estructura institucional, como actor de veto. ii. Determinantes políticos e institucionales del Proceso Legislativo en Uruguay Hay algunos elementos previos al análisis, de breve pero necesaria mención, que determinan el ritmo y las características del proceso legislativo. En primer lugar, hay que recordar que en Uruguay el Poder Ejecutivo tiene prerrogativas constitucionales importantes. Esto es una novedad si se compara, por ejemplo, con el caso estadounidense, donde el Ejecutivo tiene relativamente pocas prerrogativas. Entre las prerrogativas del Poder Ejecutivo uruguayo se incluye la iniciativa exclusiva en varias áreas (por ejemplo, la presupuestal); el hecho que pueda enviar observaciones a la legislación (total o parcialmente); y el que pueda enviar proyectos de urgencia al Legislativo. Esto determina el proceso legislativo, al permitir al Poder Ejecutivo tener un gran control de la agenda del Parlamento. Un segundo elemento que define la naturaleza del proceso son el conjunto de reglas internas del Parlamento uruguayo, poco estudiadas, pero fundamentales para comprender sus características distintivas y poder evaluar una política parlamentaria. Estas son importantes, por ejemplo, para definir cómo se organizan los partidos al interior del Parlamento, o para la asignación de autoridades (las que a su vez se encargan 96 - Seminario Inserción Internacional del Uruguay de elaborar el Orden del Día, la agenda, la organización de las comisiones, las mociones de urgencia, etc.). El tercer elemento determinante es la existencia o no de una mayoría legislativa, que se deriva del mapa que deja la última elección. Por ejemplo, entre los años 1971 y 2004, no existieron en Uruguay mayorías legislativas, por lo que éstas se debieron construir mediante la conformación de coaliciones de gobierno. Esto determina los ritmos del proceso legislativo, que sea más o menos expeditivo en las decisiones. En conjunto, estos tres factores determinan el potencial de veto del Parlamento como institución, es decir, en que medida efectivamente se erige como un veto player, o no. Además, va a determinar cuáles son los puntos de veto que pueden existir en el proceso legislativo. iii. El Proceso Legislativo de la Política Exterior y sus puntos críticos Como es sabido, en el caso de la Política Exterior, la iniciativa la tiene exclusivamente el Poder Ejecutivo, que manda los proyectos a la Presidencia de la Asamblea General. Ésta los envía a la presidencia de alguna de las dos cámaras, que delegara su tratamiento a la respectiva Comisión de Asuntos Internacionales. En caso que ésta lo apruebe, lo elevará luego al pleno de la Cámara, desde donde en caso de ser nuevamente aprobado se enviará a la segunda cámara, y así lo mismo en ésta. Este proceso finaliza con la promulgación (o no) del proyecto. Se trata de un proceso complejo, que permite en su análisis individualizar algunos puntos críticos o “veto points”, como le llama Tselbis. En principio habría cuatro puntos de este tipo: el tratamiento de los proyectos en ambas comisiones de Asuntos Internacionales y en el pleno de ambas cámaras. iv. Hipótesis sobre la Política Exterior durante el actual gobierno 97 - Seminario Inserción Internacional del Uruguay I. Bajo ciertas condiciones, las comisiones parlamentarias pueden transformarse en puntos críticos para la tramitación de las políticas públicas. En el estudio se muestra que la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Diputados se ha transformado en un punto crítico (veto point) del proceso legislativo de la Política Exterior. II. En el actual período, la Política Exterior se ha constituido en un issue de la agenda política. Alguno temas, como por ejemplo la relación de Uruguay con Venezuela o el MERCOSUR, dividen al sistema político y erosionan la idea de que la Política Exterior es un campo propicio para generar consensos políticos amplios (o políticas de Estado). En el estudio se muestra que el discurso tradicional que se refiere a la Política Exterior como una política de consenso es un discurso falso. El proceso legislativo estudiado demuestra que, por el contrario, es un elemento distintivo que divide las aguas. v. Resultados de los Procesos Legislativos de la Política Exterior Al analizar los resultados de los procesos legislativos en relación al tema, se observa que durante el período 2005-2007 el Poder Ejecutivo envió al Parlamento 93 proyectos de ley referidos a Relaciones Exteriores (RR.EE.). En ese lapso se sancionaron 57 leyes (61% del total de proyectos enviados). Al 30 de junio de 2007 hay 36 proyectos cuya sanción aún está pendiente (Ver Cuadro 1). Al analizar esto según año, se observa que durante el comienzo del gobierno, en 2005, se aprobaron un 82% de los proyectos ingresados relativos al tema; al segundo año, en 2006, sólo un 44% llegó a buen término; y en lo que va de 2007, al 14 de agosto, aún no se han aprobado ninguno de los proyectos enviados por el Ejecutivo. 98 - Seminario Inserción Internacional del Uruguay Cuadro 1. Proyectos y Leyes de política internacional Año Proyectos Leyes 2005 50 41 2006 36 16 2007 7 0 Total 93 57 % 82% 44% 0% 61% vi. Puntos de corte en el Proceso Legislativo de la Política Exterior Al analizar estos datos en relación a los diferentes pasos del Proceso Legislativo se puede sugerir una identificación de algunos puntos críticos de corte. Estos puntos son observables en el siguiente Gráfico (Gráfico 1) por ser en los que existe mayor pendiente en relación al paso previo: se trata del pasaje de los proyectos por ambas comisiones de Asuntos Internacionales. Estos eslabones del proceso aparecen como los lugares donde hay mayores trabas al proceso, convirtiéndose en verdaderos cuellos de botella donde se retiene el mayor número de los proyectos enviados. Gráfico 1. Proceso Legislativo de los Proyectos de Política Exterior (01/03/2005 - 30/06/2007) 2007 Porcentaje de Proyectos 2006 100% (7) 100% (36) 100% (50) Proyectos presentados 2005 57% (4) 92% (33) 43% (3) 0% 78% (28) 53% (19) 50% (18) 44% (16) 82% (41) 98% (49) 98% (49) 90% (45) 84% (42) 1°Comisión aprueba 1°Cámara aprueba 2°Comisión aprueba 2°Cámara aprueba Proceso Legislativo 99 Ley Promulgada - Seminario Inserción Internacional del Uruguay Una comparación entre como se manifiestan estos puntos críticos en la Comisión de Diputados y en la del Senado permite corroborar que la de Diputados es la que retiene el mayor número de proyectos, o al menos la que trabaja más lentamente. Cuadro 2. Toma de decisiones en las Comisiones de Asuntos Internacionales Cámara Recibió Sancionó Pendientes Comisión Diputados 1° 39 33 6 2° 51 38 13 Total 90 71 19 Comisión Senado 1° 54 53 1 2° 28 26 2 Total 82 79 3 vii. La Comisión de Asuntos Internacionales de Diputados Un análisis de las temáticas a las que se refieren los 19 proyectos que se mantienen pendientes en la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Diputados, permite agruparlos en cuatros conjuntos: aquellos referidos al MERCOSUR, otros que abordan la relación con Venezuela, un tercer grupo relativo a otras relaciones bilaterales, y, por último, un cuarto tipo en donde se agrupan el resto de los proyectos. Cuadro 3. Com. As. Internacionales. Diputados. Proyectos recibidos y pendientes Referidas a… Recibidos Pendientes % VENEZUELA 13 5 38% MERCOSUR 21 7 33% BILATERALES 28 4 14% OTROS 28 3 11% TOTAL 90 19 21% Al analizar la distribución de los proyectos pendientes según tema al que se refieren, se observa que la mayoría de los proyectos pendientes de sanción por esta Comisión son aquellos vinculados a Venezuela y MERCOSUR, que en conjunto representan un 69% de los proyectos pendientes. A partir de este dato surge la interrogante acerca de por qué la Comisión de Diputados actúa así, porqué es allí donde sucede esta situación. Una posible explicación 100 - Seminario Inserción Internacional del Uruguay a ello puede emerger de su composición: esta Comisión tiene seis integrantes, con una mayoría relativa del Frente Amplio (FA), con tres votos, sin mayorías absolutas. Por el contrario, en el Senado, la Comisión está integrada por nueve miembros, con una mayoría absoluta del partido de gobierno, con cinco de sus integrantes. De este modo, se sugiere que el tener o no tener una mayoría absoluta puede marcar una diferencia. Esto resulta algo novedoso, ya que durante los tres períodos legislativos anteriores (1990-1995, 1995-2000, 2000-2005) siempre había una mayoría absoluta favorable al Poder Ejecutivo, con la mayor parte de los integrantes de la Comisión pertenecientes a los partidos que integraban las coaliciones de gobierno. Cuadro 4. PC PN FA UC-NE Mayoría Absoulta Comisión de Asuntos Internacionales Diputados 1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 3 2 3 2 2 3 3 2 1 1 2 3 1 1 0 0 No Sí Sí Sí PN-PC PC-PN PC-PN 2005-10 1 2 3 0 No Es razonable entonces pensar que en una Comisión sin mayorías absolutas del partido de gobierno existan dificultades para aprobar aquellos proyectos que no generan consensos. Como se observa en el Gráfico 2, esta situación se da especialmente en relación a los proyectos relacionados a Venezuela y el MERCOSUR. Gráfico 2. Proyectos sancionados en la Comisión de Asuntos Internacionales de Diputados OTROS 23 proyectos BILATERALES 25 proyectos VENEZUELA 8 proyectos MERCOSUR 15 proyectos 101 - Seminario Inserción Internacional del Uruguay Es interesante entonces profundizar en dos aspectos de la aprobación de estos proyectos en la Cámara de Diputados: el tiempo que insumió su examen en la Comisión de Asuntos Internacionales (Cuadro 5) y como fue su votación en el pleno de la Cámara. En relación al primer punto, se observa que si bien el promedio de tramitación de los proyectos en la Comisión es de 121 días, cuando se trata de los proyectos referidos a Venezuela y MERCOSUR estos pasaron a una gran velocidad. Entonces, aquí hay un primer hallazgo: aquellos referidos a temas de la política internacional que generan mayores divisiones insumen menor tiempo de discusión. Cuadro 5. Tiempos de tramitación proyectos. Comisión de Asuntos Internacionales Diputados Proyectos Promedio (días) TODOS 71 121 VENEZUELA 8 32 MERCOSUR 15 55 BILATERALES 25 158 OTROS 23 154 Pasando a la segunda cuestión, la votación en el pleno de la Cámara de estos proyecto. Aquí hay un segundo hallazgo: los proyectos relativos a Venezuela y MERCOSUR, cuando se votan en el pleno de la Cámara, generan votaciones divididas. Estas situaciones se han dado, por ejemplo, para la aprobación de convenios de cooperación con Venezuela, enmiendas de convenios existentes y modificaciones a las estructuras del MERCOSUR, como ser el ingreso de Venezuela al bloque y la creación del Parlamento del MERCOSUR. Cuadro 6. Votaciones en el pleno de la Cámara de Diputados de los proyectos que provienen de la Comisión de Asuntos Internacionales total unanimidad dividida Total 71 64 7 VENEZUELA 8 3 5 MERCOSUR 15 13 2 BILATERALES 25 25 0 OTROS 23 23 0 102 - Seminario Inserción Internacional del Uruguay viii. Conclusión En resumen, los datos muestran que los proyectos relativos a Venezuela y MERCOSUR tienen mayores posibilidades de ser retrasados en la Comisión de Asuntos Internacionales de Diputados. Para estos temas la Comisión se vuelve un punto crítico del proceso legislativo, pudiendo llegar a actuar como un actor de veto no previsto. Sin embargo, en los casos en que los proyectos cuentan con una voluntad clara del gobierno, los mismos se aprueban en un lapso de tiempo relativamente breve (como sucede por ejemplo en los casos antes mencionados). Como contraparte, esta situación conduce inevitablemente a votaciones divididas en la Cámara. Por tanto, se concluye que la voluntad del partido gobernante es determinante para proyectos de ley asociados a estos dos temas, exigiendo actuación coordinada y disciplina de parte del partido gobernante, a costo de sancionarlos mediante votaciones divididas. Esto no es de por sí malo, pero no es lo ideal, pudiendo llegar a sugerirse que son leyes con un cuestionamiento de origen que dañan su legitimidad, como se puede plantear, por ejemplo, para los proyectos de la creación del Parlamento del MERCOSUR o el ingreso de Venezuela al bloque. Así el FA logra sus objetivos, pero erosiona la idea tradicional (en particular en la izquierda) de la que la Política Exterior es un tema en donde el país puede construir grandes consensos: el discurso político y los hechos reales caminan por senderos distintos. 103