"Prestige" y Derecho Internacional

"Prestige" y Derecho Internacional: algunas notas
sobre la impotencia del sistema internacional
Xabier Ezeizabarrena
Abogado del Ilustre Colegio de Gipuzkoa
Profesor Visitante, Saint Antony's College, Oxford University
E-rnaih \abiei ezeizabnrrenn ü v - a m o n \ s oxforcl ac uk
ÍNDICE
/.
II.
III.
IV.
V.
Introducción
La perspectiva constitucional
La perspectiva comunitaria e internacional
Conclusión
Bibliografía
I. INTRODUCCIÓN
Los juristas venimos topando con asiduidad con una
problemática generalizada en casi todas las ramas del
conocimiento jurídico, pero especialmente acuciante en el
caso del Derecho Ambiental, en especial dentro del
contexto de los Tratados y Convenios internacionales
aplicables en la materia. Me refiero a los constatados
problemas existentes en el tránsito de aquellos a su
vigencia en el nivel interno, donde, en múltiples ocasiones,
tienden a quedar huérfanos del pertinente seguimiento y su
consiguiente aplicación por los operadores jurídicos. Un
buen ejemplo de este fenómeno se puede observar a día de
hoy con el desarrollo jurisdiccional de los diferentes pleitos
suscitados con ocasión del accidente del buque "Prestige",
mientras el mismo sigue en el fondo del mar a 19 de Marzo
de 2004, año y medio después de su hundimiento.
La cuestión bien puede ser debida a la incomunicación
entre las distintas disciplinas del conocimiento jurídico,
especialmente en España y desde la perspectiva académica.
Es evidente que ni los internacionalistas se dedican con
demasiada profundidad al estudio al estudio de los
Convenios y Tratados una vez que pasan a formar parte
integrante del Derecho interno, ni los administrativistas
dedicamos tampoco grandes esfuerzos al análisis de dichas
normas desde la interesante y vital perspectiva actual de su
aplicación
interna.
Este
problema
se
manifiesta
posteriormente en sede jurisdiccional, donde tampoco la
cuestión presenta hasta hoy mucho mejores perspectivas.
En todo caso, esta situación presenta quebrantos
constitucionales de importancia que merece la pena
recordar, desde la perspectiva de la misma aplicación de
estas normas e incluso en el importante plano de los
derechos fundamentales. En este contexto, el art. 10.2 CE
establece con toda claridad que "/as normas relativas a los
derechos fundamentales y a las libertades que la
Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con
la Declaración Universal de Derechos Humanos y los
tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas
materias
ratificados
por España".
La
naturaleza
internacional pública de tales normas está fuera de toda
duda; sin embargo, la aplicación doméstica que la
Administración y los tribunales internos hacen de las
mismas necesita claramente del auxilio y de las técnicas
propias del Derecho Público interno de cada país y,
especialmente, del Derecho Administrativo en aquellas
materias relacionadas con el medio ambiente. No se trata
además de un mero auxilio formal en cuanto a la utilización
interna de los distintos procedimientos administrativos y/o
jurisdiccionales, sino también de una auténtica colaboración
recíproca en el plano material de cada sector normativo. No
en vano el Derecho Internacional suministrará en muchos
casos los postulados de fondo necesarios para un adecuado
respeto de derechos o intereses aún no recogidos por el
Derecho interno, mientras que éste aportará, además de su
ordenamiento sustantivo, las peculiaridades y entresijos de
sus procedimientos, de su Administración privativa, de su
distribución interna de competencias sobre medio ambiente
y, en suma, de la práctica administrativa y/o jurisdiccional
en cada una de las distintas materias ambientales.
En este ámbito, al igual que en tantos otros, el papel de
las partes implicadas o el de sus respectivos representantes
resulta fundamental, especialmente en la imprescindible
argumentación sobre la existencia y necesaria aplicación
interna del Derecho Internacional que resulte vigente y útil
a cada parte. De lo contrario, el principio "iura novit curia"
no pasaría de ser un desiderátum teórico de difícil
traslación a la realidad del Derecho práctico. Es decir, los
jueces conocen y deben conocer el Derecho pero a nadie
escapa que en el nivel interno una de sus principales
carencias es el desconocimiento del Derecho Internacional
e incluso del comunitario europeo en algunos casos. Para
suplir estas apodas la representación de cada parte ha de
esgrimir, en su caso, la existencia de esos tratados y
convenios internacionales que eventualmente hayan pasado
inadvertidos a la Administración o al juzgador internos. Una
vez más, la situación es más palpable si cabe en el
contexto del medio ambiente donde la profusión de
normativa técnica e internacional dificulta aún más la tarea
de los distintos aplicadores e intérpretes.
II. LA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL
Pese a lo anterior, la propia Constitución española aporta
datos jurídico normativos absolutamente necesarios para
una adecuada comprensión del problema y, través de los
cuales vuelve a manifestarse el núcleo de la problemática
apuntada1. Precisamente el art. 93 CE sienta la posibilidad
de autorización mediante ley orgánica de la celebración de
tratados que atribuyan a organizaciones internacionales el
ejercicio de competencias constitucionales. Además, la
inmediata aplicación y control internos de estas normas
queda fuera de toda duda pues "corresponde a las Cortes
Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del
cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones
emanadas
de
los
organismos
internacionales
o
2
supranacionales titulares de la cesión" . Ello implica, por
tanto, que la garantía del cumplimiento interno de las
obligaciones derivadas de tales tratados y resoluciones
corresponde constitucionalmente a las Cortes Generales o
al Gobierno3. Cosa distinta es el tratamiento práctico real
que el Derecho interno concede a esta esencial parte del
ordenamiento, especialmente en materia de medio
ambiente. El problema reside, como tantas otras veces, en
trasladar la normativa vigente de la retórica teórica del
boletín oficial correspondiente, a la aplicación real de cada
sector normativo en el también correspondiente Derecho
interno. Lógicamente, la Administración tiene mucho que
decir durante el iter de este importante proceso para que,
finalmente, los tratados y convenios internacionales una
vez ratificados puedan ser real pero directamente aplicados
por las distintas Administraciones competentes y/
eventualmente, por los órganos jurisdiccionales.
Digo ''vuelve a manifestarse" porque las previsiones constitucionales apuntan el problema en cuestión
en su tenor, pero no aportan soluciones reales o prácticas que suplan las omisiones administrativas y
jurisdiccionales en la materia.
• Art. 93 CE infine.
3
Lo que equivale a decir que serán el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo internos los
encargados de garantizar activamente el cumplimiento de las obligaciones internacionales.
Como claro contraste con lo anterior, la fase previa de
formación de la voluntad estatal a la hora de obligarse
mediante tratados o convenios internacionales sí presenta,
incluso constitucionalmente, una regulación y una práctica
claras dentro de las distintas fases y procedimientos
necesarios en el Derecho interno español, tanto a nivel
constitucional como puramente administrativo. En este
contexto, el art. 94 CE establece con claridad que la
prestación del consentimiento del Estado para obligarse a
través de tratados o convenios internacionales requiere
autorización previa de las Cortes Generales en algunos
casos concretamente estipulados:
a) Tratados de carácter político.
b) Tratados o convenios de carácter militar.
c) Tratados o convenios que afecten a la integridad
territorial del Estado o a los derechos y deberes
fundamentales establecidos en el Título I4.
d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones
financieras para la Hacienda Pública.
e) Tratados o convenios que supongan modificación o
derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas
para su ejecución.
En el caso de los restantes tratados o convenios, el art.
94.2 CE establece la obligación de informar inmediatamente
de su conclusión al Congreso y al Senado. Parece claro que
de las anteriores categorías, al menos tres de ellas, pueden
tener importantes implicaciones y consecuencias respecto
de las obligaciones asumidas por España en el plano de la
protección del medio ambiente y sus recursos naturales. En
el caso de los tratados de carácter político dado que, con
toda probabilidad, de los mismos pueden derivarse
obligaciones directas relacionadas con el medio ambiente
que inmediatamente pasarán a ser Derecho interno en las
condiciones del art. 96.1 CE. También en el caso de los
tratados o convenios que afecten a los derechos y deberes
fundamentales del Título I CE, por cuanto dentro del mismo
se encuentra el art. 45 CE, vital en referencia al medio
ambiente y a las obligaciones administrativas respecto a
4
No ha de olvidarse que dentro de dicho Título I se encuentra precisamente el art. 45 CE en referencia al
derecho a un medio ambiente adecuado.
éste5. Por último, también en el seno de los tratados o
convenios que modifiquen o deroguen alguna ley o,
eventualmente, exijan medidas legislativas para su
ejecución,
resulta
perfectamente
posible
que
nos
encontremos ante obligaciones internacionales relacionadas
con el medio ambiente.
El art. 94.2 CE completa lo anterior determinando que "e/
Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de
¡a conclusión de los restantes tratados o convenios".
La problemática se plantea fundamentalmente, por
tanto, en la fase de aplicación interna de las obligaciones
internacionales contraídas por España. Dicha aplicación, sea
administrativa o jurisdiccional, comporta materialmente la
aplicación de una normativa internacional cuya naturaleza a
tales efectos es incuestionable; sin embargo, nos
encontramos desde la perspectiva formal ante figuras
normativas que han pasado a formar parte del Derecho
interno,
para
cuya
eventual
tutela
el
Derecho
Administrativo, sus procedimientos y las garantías de los
administrados resultan fundamentales6. Esto es, la
necesaria perspectiva de análisis no puede agotarse en el
cumplimiento estricto de las formalidades necesarias para
que un tratado o convenio internacional entre en vigor;
además, nuestro respectivo Derecho interno, especialmente
el Administrativo, va a ser el encargado de suministrarnos
las
herramientas
jurídicas
y
procedimentales
imprescindibles para que dichas normas puedan gozar de la
misma caracterización y garantías que cualquier otra norma
interna de carácter ordinario7.
Incluso en el art. 1.6 del Código Civil se menciona la
cuestión, afirmándose que "/as normas jurídicas contenidas
" Téngase en cuenta que del art 45 CE no sólo se deriva el reconocimiento de un derecho, sino el
establecimiento paralelo de una serie de obligaciones administrativas concretas, así como de otras que
también competen directamente a los administrados.
Véase R. MARTÍN MATEO. "La sustantñidad del Derecho Administrativo". Revista de
Administración Pública n° 53. 1967, págs. 36-45.
Tal es de hecho el sentido del tenor que expresa el art. 96.1 CE: "Los tratados internacionales
válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento
interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en
loss propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional".
en los tratados internacionales no serán de aplicación
directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte
del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra
en el Boletín Oficial del Estado'*. Para GARCÍA DE
ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ, "/a cuestión del rango
normativo de las normas así incorporadas, antes muy
confusa, puede entenderse hoy sustancialmente aclarada
por el propio artículo 94 de la Constitución. (...) La
intervención necesaria de las Cortes en estos casos
garantiza la efectividad de la reserva de legal y deja en
claro cuando las normas de un Tratado válidamente
celebrado pueden y deben ser tenidas como Leyes"9.
III.
LA
PERSPECTIVA
INTERNACIONAL
COMUNITARIA
E
El fenómeno comunitario presenta similitudes, pero
también notables particularidades a este respecto, tal y
como han sido puestas de manifiesto por los citados
autores: "la norma constitucional dejo abierto de este modo
el hueco para el establecimiento de un verdadero Derecho
supranadonal, en el sentido de un traslado de
competencias legislativas, ejecutivas y judiciales a
organizaciones de este carácter, las cuales podían quedar
así habilitadas ex constitutione para ejercer dichas
competencias directamente sobre los ciudadanos españoles
desde el momento mismo de nuestra integración en ellas
sin necesidad de proceder a ningún ajuste ulterior, ni de
pasar por el intermedio de ningún mecanismo interno de
conversión"10. Desde esta perspectiva, "/as Comunidades
ejercen poderes normativos propios, que no requieren
necesariamente intervención de los Estados miembros para
8
Esta mención ha de ser necesariamente completada con los arts. 10 LRJAE, 2.1 y 78 LOTC, 154 y ss.
del Reglamento del Congreso y 144 y ss. del reglamento del Senado. Asismismo ha de tomarse en
consideración el Convenio de Viena de 23-5-1969 sobre el Derecho de los Tratados, ratificado por
España mediante Instrumento de 2-5-1972 y el Decreto 801/1972, de 24 de Marzo, sobre ordenación de la
actividad de la Administración en materia de Tratados Internacionales.
9
E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T R. FERNÁNDEZ. "Curso de Derecho Administrativo", Vol. I,
Civitas. 5a ed., págs. 171 y 172. Nada se dice, sin embargo, de la posterior aplicación administrativa de
los tratados y convenios una vez éstos entran en vigor en nuestro ordenamiento.
10
Ibid., pág. 173.
producir sus naturales efectos y que, en todo caso, gozan
de primacía sobre las normas nacionales"11.
No hay duda pues, para GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R.
FERNÁNDEZ de que "e/ Derecho Comunitario forma parte
del Derecho nacional de los Estados miembros y, por lo
tanto, constituye Derecho propio de cada uno de ellos, en
la misma medida que el Derecho creado por los órganos
constitucionales de cada Estado. El Derecho Comunitario es
inmediatamente aplicable, lo que significa que la norma
comunitaria adquiere de forma automática el status de
Derecho positivo en cada Estado sin necesidad de acto
alguno de recepción"12. Además, "/a norma comunitaria
produce también un efecto directo (de acuerdo,
naturalmente, con su propia naturaleza y contenido, que
varía en cada caso) en el doble sentido siguiente: toda
persona tiene derecho a pedir a cualquier juez o Tribunal
que conozca de un proceso (...), que le apliquen las
disposiciones de los Tratados, reglamentos, directivas y
decisiones relativas al objeto de la litis y el juez o Tribunal
tiene, por su parte, la obligación de aplicar dichas
disposiciones cualquiera que sea la propia legislación
nacional"13. Obligación que, en la práctica va a depender
sistemáticamente del papel que las partes otorguen en
cada ocasión a la normativa comunitaria y a la necesidad
de aplicación de los convenios y tratados existentes en una
determinada materia. A tal fin, el principio de primacía del
Derecho Comunitario se manifiesta en la teoría jurídica
como un eficaz instrumento que demanda en la práctica
articulaciones específicas por parte de todos y cada uno de
los
operadores
jurídicos,
incluidas
las
distintas
Administraciones Públicas.
GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ también han
aportado en este campo consideraciones de interés sobre la
aplicación de la normativa comunitaria, en base al principio
Ibid., pág. 174. Sin embargo, lo anterior resulta válido en el plano puramente teórico y respecto a la
validez y vigencia de tales normas. No tanto respecto a la aplicación real de las mismas, para lo cual la
intervención de los Estados y de sus respectivos operadores jurídicos viene resultando absolutamente
imprescindible.
1:
Ibid., pág. 177.
13
Ibid.. págs. 177 y 178.
de autonomía institucional: "/as Comunidades Europeas
carecen de una Administración propia y completa entendida
al modo que es habitual en cualquier Estado. Quiere decirse
con ello que la aplicación efectiva del Derecho Comunitario
depende, en muy buena parte, de la acción normativa,
administrativa y judicial de los órganos constitucionales de
los Estados miembros, que tienen el deber formal de
asegurar la ejecución de aquél"14. Es claro, a tales efectos,
el art. 10 TCE según el cual "/os Estados miembros
adoptarán todas las medidas generales o particulares
apropiadas para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes
de los actos de las instituciones de la Comunidad.
Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión.
Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas
medidas que puedan poner en peligro la realización de los
fines del presente Tratado". He aquí, con toda probabilidad,
la clave de la problemática aplicación del Derecho
comunitario en los niveles internos, cuyas notas principales
pueden igualmente extrapolarse a la situación que vive la
aplicación interna actual del Derecho Internacional Público.
La respuesta institucional de cada Estado a la aplicación de
las normas internacionales y comunitarias constituye, a tal
fin, la piedra de toque esencial que culminará o no, según
los casos, con una publicidad y un cumplimiento efectivo de
las normativas supraestatales existentes. En el caso del
Derecho interno español, es posible constatar ab initio
algunas particularidades en el devenir de esta peculiar
situación:
a) El Derecho Internacional y Comunitario no gozan del
principio de publicidad de las normas en la misma
medida que el Derecho interno ordinario.
b) Los operadores jurídicos continúan
encontrando
dificultades para que las Administraciones Públicas y las
distintas
jurisdicciones
apliquen
la
normativa
supraestatal.
c) Ni el Derecho Internacional ni las instituciones
comunitarias gozan de respectivas Administraciones
propias que ejecuten y autotutelen sus respectivas
14
Ibid., pág. 179.
normativas, salvando los siempre costosos e inaccesibles
niveles jurisdiccionales.
d) Lo anterior supone que la aplicación y cumplimiento de la
normativa supraestatal se encuentre supeditado, en
muchas ocasiones, a la mera voluntad política de cada
respectivo Estado. El Derecho es aquí, por tanto, moneda
de cambio habitual entre los ejecutivos estatales en el
momento del cumplimiento de sus obligaciones
internacionales.
e) Una vez más, este tipo de fenómenos multiplican su
problemática manifestación en el terreno de la normativa
reguladora del medio ambiente y sus recursos naturales,
donde la normativa interna resulta insuficiente para
atajar
problemas
de
contenido
claramente
transfronterizo.
Pero veamos a continuación estas consideraciones en sus
manifestaciones más importantes.
a) El Derecho Internacional y Comunitario no gozan del
principio de publicidad de las normas en la misma
medida que el Derecho interno ordinario
Pese a las habilitaciones constitucionales existentes al
respecto, el complejo procedimiento de adopción de los
Convenios y Tratados internacionales garantiza el principio
de publicidad de los mismos, si bien la entrada en vigor de
los mismos y su consiguiente publicidad no gozan de la
misma claridad formal que el Derecho interno. De hecho, es
perfectamente posible encontrarnos con Convenios y
Tratados internacionales cuya publicación ya se ha
producido en España, sin que la entrada en vigor se haya
producido paralelamente15. Este fenómeno, que puede ser
aprehendido con relativa facilidad por los juristas, no lo es
en igual medida por el ciudadano de a pie, que difícilmente
puede llegar a conocer en tales circunstancias cuál es la
normativa internacional vigente ante un determinado
conflicto con vínculos de internacionalidad. En este sentido,
afirma PASTOR RIDRUEJO que "comparado con los
[
~ Normalmente a causa de que la ratificación del Convenio o Tratado todavía no se ha producido.
10
Derechos internos de los Estados, el Derecho Internacional
Público se nos presenta como una disciplina jurídica
especialmente
problemática
caracterizada
por unas
acusadas
carencias
institucionales
que
motivan
incertidumbre y relativismo en el plano normativo,
insuficiencias graves en la prevención y sanción de las
violaciones y una politización extendida (aunque no
absoluta) en la solución de controversias, cuando no la
imposibilidad de su arreglo''16.
De hecho, y como comentaba con anterioridad, 'Y?o
existe por lo pronto en la sociedad internacional un órgano
normativo equiparable al que en los Estados ejerce el poder
legislativo. Es cierto que en aquella sociedad hay desde el
año 1945 una importante estructura institucional universal
con fines políticos generales (la Organización de Naciones
Unidas) y que el órgano plenario y deliberante de la misma
(que es la Asamblea General) adopta resoluciones que
contienen criterios y puntos de vista jurídicos acerca del
comportamiento de los Estados. Es igualmente verdad que
estas resoluciones ejercen una influencia nada desdeñable
en la formación y evolución del Derecho Internacional. Pero
tales resoluciones de la Asamblea General de las Naciones
Unidas no son per se obligatorias para los Estados
miembros y en modo alguno cumplen la función que
desempeñan las leyes en los ordenamientos internos de los
Estados. A diferencia de lo que ocurre en éstos no existe en
la
sociedad
internacional
un
órgano
normativo
17
centralizado" . Por lo tanto, son los Estados quienes crean
verdaderamente el Derecho Internacional, siendo además
los destinatarios más importantes de dicho entramado18.
Esto, lógicamente tiene como consecuencia inmediata la
existencia de un flujo sistemático de incumplimientos y
violaciones que, amparados en la discrecionalidad política
de cada Estado, constituyen la mayor dificultad actual para
la evolución de este sector del ordenamiento hacia
J. A. PASTOR RIDRUEJO. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales". Tecnos, 4a ed. 1992. pág. 37.
r
Ibid.
18
Ibid.
11
parámetros de cumplimiento y control similares a
existentes en los restantes sectores normativos.
los
Por otro lado, pero con idénticos problemas, para
PASTOR RIDRUEJO "la costumbre produce normalmente
Derecho Internacional de aplicación general en la sociedad
internacional, pero las normas consuetudinarias no ofrecen
siempre la claridad y la precisión deseables, y mucho
menos si surgen en un grupo social como la sociedad
internacional en que el sujeto característico y protagonista
dominante (el Estado soberano) se comporta muy
frecuentemente como ente de poder, esto es, inspirado
más por motivaciones políticas que jurídicas. Y este estado
de cosas implica que el derecho Internacional carezca de
criterios fijos y seguros sobre algunos aspectos de la
convivencia en la sociedad internacional, incertidumbre que
genera inseguridad jurídica y que se agrava en unos
momentos como los presentes en que asistimos a un
profundo proceso de cambio en la sociedad y en el Derecho
Internacional contemporáneo. En el contexto de esta
transformación puede ser difícil en un momento dado
determinar cuál es la norma en vigor: si la vieja o la que se
pretende instaurar. Y se habla también del soft law, droit
mou, Derecho blando o Derecho verde, expresiones éstas
que
ciertamente
pueden
desconcertar
o
resultar
19
incomprensibles a los juristas tradicionales" .
Las
consideraciones de este autor no pueden ser más
elocuentes, y denotan un estado de cosas que pocos
internacionalistas se han atrevido a denunciar con la
claridad anterior. En otras palabras, el Derecho
Internacional actual se debate abiertamente entre su
mantenimiento como ordenamiento de la convivencia
política transnacional y ajena a los administrados, o iniciar
el salto hacia su configuración como ordenamiento jurídico
global del que emanen obligaciones directas para los
Estados y sus respectivos administrados20.
' 9 Ibid.. págs. 37 y 38.
" Este salto cualitativo es precisamente el que parece haber iniciado ya desde tiempo atrás el Derecho
Comunitario, siempre a salvo de las salvedades y matices que aquí mismo se vienen también apuntando.
12
b} Los operadores jurídicos continúan
encontrando
dificultades para que las Administraciones Públicas y las
distintas
jurisdicciones
apliquen
la
normativa
supraestatal
En el plano jurisdiccional, el principio "iura novit curia"
no resulta suficiente para lograr el efectivo cumplimiento y
aplicación de la normativa internacional y comunitaria.
Tampoco resulta herramienta suficiente en el plano del
Derecho interno, pero menos aún si cabe allí donde las
obligaciones de la Administración derivan de normas
supraestatales, escasamente conocidas por los jueces y,
sobre las cuales, en algunos casos, penden reticencias
aplicativas importantes desde la perspectiva soberana de la
jurisdicción interna. En este punto resulta especialmente
ilustrativa la Providencia del TC de 31-1-1994, en el asunto
Ruiz-Mateos, donde el TC muestra sus reticencias acerca
del papel a desarrollar por el TEDH en materia de
interpretación de los Derechos Fundamentales y en el
momento de ejecutar sus sentencias: "...si bien tanto a
este Tribunal como al TEDH les corresponde declarar la
violación de derechos y libertades fundamentales y, de este
modo, asegurar su protección, sus respectivas funciones se
llevan a cabo en el ámbito de distintos órdenes jurídicos,
estando únicamente sometido este Tribunal a la
Constitución y a lo dispuesto en su Ley Orgánica, con
independencia del mandato de interpretación que deriva del
artículo 10.2 de la Constitución21. (...)... del Convenio
Europeo de Derechos Humanos no se desprende, en modo
alguno, que el Tribunal Constitucional sea una instancia
subordinada al TEDH y obligada, por tanto, a dar
cumplimiento a sus sentencias en el orden interno"22.
Este tipo de consideraciones son precisamente las que
demuestran las reticencias de determinadas jurisdicciones,
a la hora de dar directa aplicación a normativas
Lógicamente el mandato del art. 10.2 CE obliga al TC a la realización de determinadas tareas
interpretativas que aquí, sin embargo, parece dispuesto a soslayar
"" Evidentemente el TC no se encuentra subordinado al TEDH. pero sí obligado por sus interpretaciones
en materia de derechos y libertades fundamentales según el art. 10.2 CE. Por otro lado, España se
encuentra igualmente obligada a dar cumplimiento a las sentencias del TEDH, independientemente de la
opinión particular al respecto de nuestro TC.
13
supraestatales. En determinados ámbitos se observa tal
posibilidad como una vía de intromisión jurisdiccional,
incluso en el marco constitucionalmente determinado para
algunos tribunales, como es el caso de nuestro TC.
Evidentemente, semejante lectura queda muy lejos del
tenor y de las obligaciones que derivan, en nuestro caso,
del art. 10.2 CE. No parece, por tanto, que las funciones del
TC y del TEDH se lleven a cabo dentro de distintos órdenes
jurídicos, sino más bien dentro de un solo ordenamiento
global que bien merece una interpretación conjunta y
coordinada, especialmente en materia de Derechos
Fundamentales23. Tampoco puede deducirse de nuestro
tenor constitucional que el TC se encuentre exclusivamente
sometido a la Carta Magna y a su respectiva Ley
Orgánica24; de lo contrario las obligaciones internacionales
y comunitarias contraídas por España carecerían de cauce
de control alguno, constituyéndose nuestro ordenamiento
en una especie de "islote" ajeno a las consideraciones
normativas de las instituciones supraestatales y a la
interpretación que de las mismas acometen, entre otros, el
TEDH y el TJCE.
PASTOR RIDRUEJO observa incluso problemas diversos
acerca de la aplicación de las normas internacionales
escritas o convencionales. A pesar de existir en estos
ámbitos una mayor precisión, bien es cierto que el ámbito
de aplicación sigue siendo restringido, justamente porque
los tratados sólo crean determinadas obligaciones para los
Estados que han dado su consentimiento para obligarse
respecto de tales tratados o convenios. El principio "pacta
tertiis nec nocent nec prosunt" introduce un importante
relativismo en el Derecho Internacional: "en la sociedad
internacional no todos se hallan vinculados por las mismas
reglas escritas, ni sometidos a las mismas obligaciones
jurídicas"25. En este sentido, tampoco el sistema de
ÍJ
Véase precisamente en este contexto y en idéntica línea el interesante trabajo de A. SAIZ ARNAIZ. ''El
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como Tribunal Constitucional", Revista Vasca de
Administración Pública. n° 53 II. Enero-Abril 1999, págs. 223 a 256.
Ni que decir tiene que el TC también se encuentra obligado por su propia jurisprudencia y ha de
motivar, también constitucionalmente, toda resolución que se aparta de la misma.
J. A. PASTOR RIDRUEJO, "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales", op. cit., pág. 38.
14
prevención y sanción de las violaciones presenta mejores
perspectivas., por lo que, una vez más, la aplicación real
del Derecho tiende igualmente a quedar huérfana tanto en
el plano internacional como en el interno. "Las
incertidumbres normativas de ¡as que antes hemos hablado
exigirían un sistema eficaz de solución de controversias en
la sociedad internacional. Pero tampoco en este aspecto la
situación es satisfactoria, pues no hay en dicha sociedad un
mecanismo equiparable al que existe en los Derechos
internos que, como es bien sabido, han instaurado desde
hace mucho tiempo el proceso judicial obligatorio
sustituible en determinadas materias por el arbitraje"26.
Esto supone directamente que el cumplimiento de las
obligaciones internacionales contraídas por cada Estado se
condicione sistemáticamente a las variables y vaivenes
políticos que no dejan de prestar sus influencias
directamente a los sistemas internacional e interno. "Ante
tales controversias los Estados adoptan una actitud política
y no jurídica (se habla por ello de controversias políticas), y
de intentar la solución de la disputa lo hacen por medios
políticos, en los que conservan su libertad soberana de
acción y decisión, y no por medios jurisdiccionales. Medios
políticos que pueden ser profundamente injustos si el nivel
de poder de los Estados es desigual y que pueden ser
ineficaces si el poder es comparable"27. Este es, desde mí
perspectiva, el problema fundamental ante el que se
enfrenta en Derecho Internacional Público; y el mismo se
ha trasladado incluso al plano fundamental de los Derechos
internos donde debe aplicarse aquél28.
Por todo ello, la importancia del Derecho interno en esta
aplicación se me antoja pieza clave en la eventual solución
de la problemática. Para ello, la voluntad política de cada
Estado resulta también del todo imprescindible: "/a
importancia de las relaciones entre el Derecho Internacional
;* Ibid.. pág. 39.
" Ibid., pág. 40.
~* Al menos en el plano de la aplicación ulterior de las normas supraestatales. pues en el momento de su
formación las cosas parecen presentar una evolución más positiva, tal y como constata también J. A.
PASTOR RIDRUEJO. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales", op.
cit, pág. 41.
15
y los Derechos internos de los Estados radica en el hecho
de que la eficacia real del primero depende en muy amplia
medida de la fidelidad con que los Derechos nacionales se
conformen a las normas internacionales y les den efecto"29.
Y a tal fin, nadie duda de la existencia de los mecanismos
constitucionales y normativos necesarios, tal y como
incluso se han citado en el caso español. La carencia, pues,
sigue centrándose en la interpretación aplicativa que las
Administraciones y los Tribunales acometen sobre tales
mecanismos y sobre la asunción de todos ellos como
verdaderamente propios de nuestro Derecho interno.
c) Ni el Derecho Internacional ni las instituciones
comunitarias gozan de respectivas Administraciones
propias que ejecuten y autotutelen sus respectivas
normativas, salvando los siempre costosos e inaccesibles
niveles "jurisdiccionales
En este aspecto es donde se manifiesta la gran diferencia
entre los Derechos internos y el Derecho Internacional o el
mismo Derecho Comunitario europeo. Ni el sistema jurídico
internacional y la Comunidad Europea poseen el entramado
administrativo propio que despliegue su autoridad y su
poder a lo largo y ancho de un determinado territorio
donde, sí existe de hecho, un Derecho supraestatal de
directa y obligatoria aplicación. Este aspecto dificulta
sobremanera la ejecución y autotutela administrativas de
las obligaciones contraídas por cada Estado en los distintos
ámbitos sectoriales. Restan pues tan solo los distintos
niveles jurisdiccionales existentes en el plano internacional
y comunitario; si bien cualquiera de ellos presenta
dificultades más que notables de accesibilidad y
legitimación, no sólo para las personas físicas sino también
incluso para las personas jurídicas y las entidades
subestatales. Dicho en otras palabras, las Administraciones
competentes y responsables ulteriormente de la aplicación
y tutela del Derecho Internacional y del Derecho
Comunitario no son sino las propias Administraciones de los
respectivos Estados. Dependerá, por tanto, en muchos
29
IbicL pág. 189.
16
casos de la voluntad política de cada Gobierno el que éstos
se doten de los mecanismos institucionales internos
adecuados para que la normativa supraestatal pueda ser
objeto de aplicación y tutela directa, sin demoras ni
inseguridades.
Con plena claridad sostiene PASTOR RIDRUEJO que "en
el actual modelo de sociedad Internacional los Estados son
los destinatarios por excelencia de las normas del Derecho
Internacional. Tales normas van dirigidas a ellos y son
prímordialmente los Estados los que deben acatarlas y
cumplirlas. Pero los Estados son personas morales que,
como tales, actúan por medio de sus órganos, y estos, sean
legislativos, ejecutivos o judiciales, están sujetos también
al Derecho interno del Estado30. Es esencial en este sentido
que el Derecho nacional facilite el cumplimiento del
Derecho Internacional y más aún que, en caso de conflicto,
el Derecho del Estado no sea obstáculo para la observancia
de las normas internacionales31. Porque hay que tener muy
en cuenta que el Derecho Internacional no se aplica
únicamente en el ámbito externo, esto es, en el plano de
las relaciones interestatales; también ha de observarse en
el interior de los Estados, es decir, en las relaciones entre
los Estados y los particulares sometidos a su jurisdicción32;
particulares que pueden incluso exigir judicialmente el
respeto del Derecho Internacional"33.
En el momento presente, ni el Derecho Internacional
Público ni el Derecho Comunitario europeo han alcanzado
un grado de evolución tal que les dote de Administraciones
propias, capaces de colaborar activa y efectivamente en la
aplicación y tutela de sus respectivos ordenamientos
jurídicos. Habrán de ser por tanto los Estados quienes
"' No ha de olvidarse que. sin embargo, desde el punto de vista del Derecho Administrativo no hay que
ohidar que el estado goza de personalidad jurídica propia, a pesar de que actúe efectivamente a través de
sus distintos órganos competentes
Para ello, lógicamente, la existencia o no de una Administración interna ad hoc es un factor que va a
resultar determinante.
L
Más que "sometidos a su jurisdicción" en sentido estricto, preferiría hablar de los particulares en el
sentido administrativ ista de "administrados" y no. por tanto, necesariamente sometidos a una jurisdicción
o autoridad jurisdiccional.
J. A. PASTOR RIDRUEJO. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales", op. cit., pág. 189.
17
desarrollen tan importante tarea que, por otro lado, tiene
un carácter marcadamente administrativo.
PASTOR RIDRUEJO no deja de subrayar "la importancia
de los órganos del Estado y su Derecho en el proceso del
cumplimiento de las normas internacionales. En este
contexto se sitúa el reenvío de normas internacionales no
ejecutables por sí mismas (no self-execut/ng), que
requieren para su cumplimiento el desarrollo por normas
internas34. (...) el Derecho Internacional necesita más que
nunca apoyarse en los Derechos nacionales. Estamos, pues,
ante una materia de singular importancia en la disciplina"35.
En este mismo contexto, el artículo 27 de la Convención de
Viena sobre Derecho de Tratados establece con meridiana
claridad que los Estados no pueden invocar las
disposiciones de sus Derechos internos para justificar
eventuales incumplimientos de los convenios y tratados
internacionales. En este sentido, también el Tribunal
Internacional de Justicia ha sido claro: "un Estado que ha
contraído válidamente obligaciones internacionales está
obligado a introducir en su legislación las modificaciones
necesarias para asegurar la ejecución de los compromisos
asumidos"36. Esta jurisprudencia, del todo asentada, deja
bien claro el principio general según el cual los Estados son
directamente responsables de sus obligaciones y
compromisos internacionales. Cuestión diferente será
dirimir si existe o no tutela sobre tales responsabilidades y
en que medida podemos decir, por tanto, que el Estado
infractor se presenta como responsable ante otros Estados
o incluso ante sus propios administrados. Nadie duda, por
otro lado, de que los Estados han dispuesto ordinariamente
en la cumbre de sus pirámides administrativas y
normativas órganos y normas con este fin37; sin embargo,
ello no parece terminar de cumplir el vacío observado a
causa de la inexistencia de Administraciones propias en el
34
Ibid.. pág. 190.
' 5 Ibid.. pág. 191.
16
Tribunal Permanente de Justicia Internacional. Serie B. n° 10, pág. 10.
Véase a tal fin en el caso de España, el art. 10 LRJAE. el ya mencionado Convenio de Viena de 23-51969 sobre el Derecho de los Tratados, ratificado por España mediante Instrumento de 2-5-1972; y el
Decreto 801/1972. de 24 de Marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración en materia de
Tratados Internacionales.
18
Derecho Internacional así como en el Derecho Comunitario
europeo.
cO Lo anterior supone que la aplicación y cumplimiento de la
normativa supraestatal se encuentre supeditado, en
muchas ocasiones, a la mera voluntad política de cada
respectivo Estado. Ei Derecho es aquí, por tanto, moneda
de cambio habitual entre los ejecutivos estatales en el
momento del cumplimiento de sus obligaciones
internacionales
Esta gravísima consecuencia producto de las carencias
anteriores puede ser analizada desde muy distintas
perspectivas.
De todas ellas, las problemáticas
internacionales que asolan al medio ambiente nos
suministran algunos de los ejemplos más perniciosos del
presente fenómeno. Si en las relaciones ordinarias que se
producen entre los Estados, los conflictos suelen
manifestarse como físicamente "aprehensibles" desde el
punto de vista del objeto que suscita cada disputa; cuando
la misma se sustenta en objetos insusceptibles de
aprehensión, como el medio ambiente en general, sus
recursos naturales, o más concretamente los parámetros de
la biosfera38, la cuestión varía sustancialmente. Esta
palpable diferencia supone que el propio movimiento e
interrelación sistemático de los elementos que conforman el
medio ambiente "invite", en ocasiones, a los Estados a una
escapada de los límites que imponen convenios y tratados,
para hacer incluso de los mismos elemento ocasional de
intercambio político en el cumplimiento de las obligaciones
internacionales de algunos Estados. Ello, además, puede
llegar a producirse en el seno del contexto legal
correspondiente al Derecho interno39.
Respecto al concepto jurídico de medio ambiente enunciado más concretamente en el de "parámetros
de la biosfera", véanse, en general, los trabajos de D. LOPERENA ROTA. "El derecho al medio ambiente
adecuado". Civitas, 1998 y "Los pnncipios del Derecho ambiental". Cuitas, 2000.
39
De todos es conocido en este ámbito, por ejemplo, la proliferación de los intercambios empresariales de
cuotas de emisiones a la atmósfera en los Estados Unidos. Esta práctica termina precisamente con
incumplimientos de las obligaciones internacionales, cuyo origen se gesta en la práctica administrativa y
privada internas. Colabora en ello, lógicamente, la inestimable trascendencia económica de esta situación
especialmente en algunos sectores industriales.
19
La concepción relativista de un Derecho Internacional
plegado a la práctica y a la voluntad de los Estados
contrasta
con
una
muy
asentada jurisprudencia
internacional en sentido opuesto, pero se acomoda muchas
veces a la doctrina dominante entre aquellos que se sienten
incómodos en el cumplimiento de sus obligaciones frente a
otros Estados, e incluso frente a sus propios administrados.
En el caso concreto del Derecho español, la situación es
vanada según el tipo de normas internacionales. Para
PASTOR RIDRUEJO, la aplicación en aquél "del conjunto de
las normas consuetudinarias del Derecho Internacional
General no ha sido nunca objeto de regulación por normas
constitucionales o de otra índole. La Constitución de 1978
calla igualmente sobre este punto. Sin embargo, bloques
sectoriales de normas consuetudinarias internacionales sí
han sido incorporados de manera expresa a nuestro
Derecho interno//4°. Claro que, como vengo sosteniendo,
una cosa es la incorporación teórica de las normas al
contexto del Derecho interno aplicable, y otra, muy
distinta, la aplicación real de tales normas por la
Administración y la jurisdicción internas. Se trata en suma
de evitar que la soberanía política y jurídica de los estados
esté sujeta a ciertos límites que, en este caso, demanda la
propia protección del medio ambiente41. Lo contrario
supondrá, como aún hoy día sucede, que es la soberanía de
los Estados la que impone sus arbitrarios dictados a los
mismos compromisos ambientales que los distintos Estados
han asumido voluntariamente. El reto consiste, pues, en
asumir las disfunciones para convertir en una voluntad
política real que sea plasmada en la aplicación de las
normativas supraestatales y en el cumplimiento de los
compromisos adquiridos de hecho en los boletines oficiales.
e) Una vez más, este tipo de fenómenos multiplican su
problemática manifestación en el terreno de la normativa
reguladora del medio ambiente v sus recursos naturales.
J. A. PASTOR RIDRUEJO. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales", op. cit., pág. 199.
41
D. LOPERENA ROTA. "Los principios del Derecho ambiental", op. cit, págs. 34 y ss.
20
donde la normativa interna resulta insuficiente para
atajar
problemas
de
contenido
claramente
transfronterizo
Como ya hemos observado, nuestros respectivos
Derechos internos no bastan para garantizar el
cumplimiento de las distintas normativas ambientales
existentes. Lo mismo sucede con el Derecho Internacional
que necesita del coordinado auxilio de aquéllos para
garantizar la mínima efectividad de sus dictados. Si, como
sostiene LOPERENA ROTA, "/os Estados predican de sí
mismos una soberanía que ya no existe en la vida
práctica"42, nuestra apuesta demanda una auténtica fusión
del ordenamiento jurídico existente en materia de medio
ambiente, tanto según las distintas áreas del conocimiento,
como en función de los distintos sectores de protección del
medio. Es decir, ni el Derecho Internacional Público puede
pretender resolver los problemas ambientales sin el auxilio
de los Derechos internos, ni éstos se bastarán para buscar
lo mismo sin la aplicación de las normas de aquél. En
idéntica medida, cualquier procedimiento de Evaluación de
Impacto Ambiental que no considere las variables de
emisiones atmosféricas o de los vertidos derivados de un
determinado proyecto o instalación adolecerá de carencias
notables que, lógicamente, tienden a viciar la eficacia y el
carácter preventivo de todo el procedimiento.
Como de hecho sostiene RAZQUIN LIZARRAGA, "e/
carácter preventivo y global de la EIA pudiera quebrar de
aceptarse la segmentación de proyectos, esto es, la
realización de una obra, instalación o actividad a través de
la elaboración de varios proyectos independientes (tramos
o grupos separados), a tramitar de forma separada y
autónoma; pues la EIA debe ser única e integral para cada
obra, instalación o actividad que se proyecte realizar"43.
Esta cuestión es vital, y como ya se ha expresado a lo largo
de este estudio, constituye una de las mayores
interrogantes actuales sobre la adecuada aplicación en
42
43
Ibid, pág. 34.
J. A. RAZQUIN LIZARRAGA. "La Evaluación de Impacto Ambiental", Aranzadi, 2000, pág. 165.
21
España44, del procedimiento de EIA tal y como fue diseñado
en su día por el legislador comunitario.
Desde esta perspectiva, tanto la segmentación de los
proyectos como la segmentación del Derecho "in totum"
que los juristas hemos de aplicar constituyen variantes
similares de un mismo fenómeno que, en materia de medio
ambiente, multiplica sus perniciosos efectos. En el caso
particular de la segmentación de Derecho aplicable, las
dificultades para resolver la cuestión no son tan grandes
como en el caso de las evidentes dificultades técnicas
inherentes a todo proyecto susceptible de EIA. Se trata, en
suma, de una cuestión de "accesibilidad" y conocimiento
cierto del Derecho aplicable; de formación continúa de los
juristas y de integración final de ese Derecho aplicable vivo
en cada uno de los sectores y procedimientos normativos
existentes. Las reticencias a tal fin observadas en distintos
ámbitos van cediendo cada vez con mayor rapidez, y si el
plano jurídico teórico ha aceptado ya sin reparos la abierta
consecución de este fin, falta tan solo que los operadores
prácticos se percaten y asuman definitivamente esta
necesidad vital de comunicación o simbiosis entre el
Derecho Internacional, el Derecho Comunitario y los
Derechos internos de cada Estado45.
IV. CONCLUSIÓN
Como sabiamente sostiene GARCÍA DE ENTERRÍA, "tfe
mu/titudo legum, unum ius, podemos decir conforme a un
viejo apotegma.
Ese viejo ius material es el que los juristas debemos a
toda costa procurar mantener intacto y victorioso,
sobrenadando, quizás penosamente, pero resueltamente,
en el mar normativo incesante al que nuestro tiempo
parece habernos totalmente condenado"46.
"Transposición" en el caso de una normativa que deriva o es aplicación de una especídica Directiva
comunitaria. El fenómeno, por tanto, se ve con mayor claridad es este concreto ejemplo y en directa
referencia al procedimiento de EIA y su aplicación en España.
4>
Una vez más, pese al principio "iura novil curia ". la tarea inductora de todos los operadores jurídicos
lia de ser sin duda, pieza fundamental.
16
E. GARCÍA DE ENTERRÍA en sus trabajos Ajusticia y seguridad jurídica en un mundo de leyes
desbocadas". Civitas. 1999. pág. 108.
22
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un mundo de leyes desbocadas", Civitas, 1999.
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23
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