Territorios indígenas y Áreas Protegidas

GOBERNANZA EN TERRITORIOS INDÍGENAS Y ÁREAS PROTEGIDAS TRASLAPADAS O
SOLAPADAS
ILSA
Informe de Sistematización
Por Diego F. Henao A.
Bogotá, 27 de enero de 2012
Contenido
Presentación ______________________________________________________________ 4
Introducción ______________________________________________________________ 5
1. Resultados y conclusiones principales del foro virtual _______________________ 7
Contexto internacional de la gobernanza en territorios indígenas traslapados por áreas
protegidas ___________________________________________________________________ 7
Marco normativo de las áreas naturales protegidas y los territorios indígenas _________ 9
Identificación de las dificultades y desafíos por parte de los pueblos indígenas________ 15
Aspectos positivos y lecciones aprendidas por la institucionalidad indígena __________ 23
2. Resultados del análisis de los estudios de caso ___________________________ 25
Colombia: Gobernanza y planeación participativa en el Parque Nacional Natural de Utría:
una aproximación para el manejo concertado con comunidades indígenas en áreas protegidas
___________________________________________________________________________ 25
Sistemas Nacionales De áreas Protegidas ______________________________________ 26
Territorios indígenas y Áreas Protegidas _______________________________________ 27
Traslape de Áreas protegidas y Territorios indígenas _____________________________ 28
Actores involucrados ______________________________________________________ 31
Gobernanza Interna _______________________________________________________ 34
Gobernanza Externa _______________________________________________________ 37
Conclusiones _____________________________________________________________ 39
Lecciones aprendidas ______________________________________________________ 40
Nicaragua: la Reserva de la Biosfera de BOSAWAS y el territorio Mayangna Sauni As en
Nicaragua: desafíos para la gobernanza territorial. _________________________________ 40
Sistemas Nacionales De áreas Protegidas ______________________________________ 41
Territorios indígenas y Áreas Protegidas _______________________________________ 41
Situación de La Reserva de Biosfera BOSAWAS _________________________________ 43
Actores involucrados ______________________________________________________ 45
Mecanismos de participación________________________________________________ 46
Gobernanza Interna _______________________________________________________ 47
Gobernanza Externa _______________________________________________________ 50
Conclusiones _____________________________________________________________ 51
Lecciones aprendidas ______________________________________________________ 52
Bolivia: Sistematización De Una Experiencia De Gobernanza De Territorio Indígena
Sobrepuesto Con Un Área Protegida: La Reserva De La Biosfera Y Tierra Comunitaria De
Origen Pilón Lajas ____________________________________________________________ 52
Sistemas Nacionales De áreas Protegidas ______________________________________ 53
Territorios indígenas y Áreas Protegidas _______________________________________ 54
Traslape de Áreas protegidas y Territorios indígenas _____________________________ 54
Actores involucrados ______________________________________________________ 57
Mecanismos de participación________________________________________________ 59
Gobernanza Interna _______________________________________________________ 61
Gobernanza Externa _______________________________________________________ 62
Conclusiones _____________________________________________________________ 64
Lecciones aprendidas ______________________________________________________ 65
3. Análisis comparativo de los estudios de caso: Colombia, Nicaragua y Colombia _ 66
Situación de los casos de áreas protegidas en territorios indígenas _________________ 68
Aprendizajes Obtenidos ____________________________________________________ 72
Situación de los casos de áreas protegidas en territorios indígenas _________________ 75
Presentación
En diversos países de América Latina las áreas demarcadas como territorios de pueblos
indígenas a menudo son traslapadas con áreas de los sistemas nacionales de áreas
naturales protegidas. Los pueblos indígenas y sus organizaciones representativas, al
parecer, no han tenido una participación efectiva en la definición de éstas áreas y se han
visto seriamente afectados en sus derechos e intereses territoriales, y en el acceso a los
recursos existentes en sus propios territorios.
Muchos estudios nos muestran el desarrollo y la evolución de estos derechos, su
compatibilidad o la ausencia de armonización a nivel normativo. En una misma zona
imperan dos tipos de derechos: el derecho a la conservación de las áreas protegidas y el
derecho al territorio y al uso de los recursos por parte de las comunidades. De su
armonización depende la posibilidad de instaurar condiciones de gobernanza que
generen confianza, seguridad jurídica, igualdad y equidad en los beneficios compartidos.
La delimitación de áreas protegidas traslapadas con territorios indígenas han tenido un
impacto sobre los pueblos indígena generando alteraciones desde el punto de vista físico,
espacial, económico y cultural; por ello es importante considerar el análisis de los
elementos institucionales y la regulación que favorece el manejo de las áreas protegidas,
como también revisar los procesos de conservación y uso sostenible de los recursos que
hacen los pueblos asentados en dichas zonas.
En las diferentes sesiones del foro surgieron varios planteamientos y análisis que
preguntaban sobre cuál es el reconocimiento de las áreas naturales protegidas en
Latinoamérica y de los territorios indígenas, cuál es su marco normativo, cómo se ejerce la
autoridad y el derecho propio o ancestral, cuáles son los conflictos derivados de la
administración de estos territorios y la aplicabilidad de la legislación en casos o situaciones
referenciados por los países participantes.
Aunque el concepto de área protegida es relativamente reciente, los fundamentos que
lo sustentan vienen aplicándose en el mundo entero para soportar “la destinación de
espacios geográficos al mantenimiento de valores de la naturaleza y principalmente de la
diversidad biológica”.
El desarrollo de las actividades humanas con el fin de alcanzar bienestar social y
progreso económico, al igual que la necesidad creciente de bienes y servicios ambientales,
ha conducido a la alteración de los sistemas naturales esenciales para la vida de todos los
seres del planeta. Esta amenaza inminente sobre la biodiversidad condujo al desarrollo de
estrategias de conservación in situ, que durante los últimos treinta años se centraron en
vastas áreas naturales protegidas bajo estrictas categorías. Además de la utilización de
formas específicas de protección y regulación legal como uno de los medios más eficaces,
que se han identificado para preservar los espacios naturales.
La UICN define y categoriza las Áreas Protegidas con la pretensión que en los diversos
países se empiece a utilizar los mismos conceptos, lo que favorecería la cooperación y el
compromiso internacional.
La resolución WCC 1.53 sobre pueblos indígenas y áreas protegidas, adoptada por los
miembros de la UICN en el primer periodo de sesiones del Congreso Mundial de la
Naturaleza (Montreal, 1996), promueve una política basada en los siguientes principios:
1. Reconocimiento de los derechos, de sus tierras, territorios y recursos de los pueblos
indígenas que se encuentran en el interior de áreas protegidas.
2. Reconocimiento de la necesidad de llegar acuerdos con los pueblos indígenas antes
de establecer áreas protegidas en sus tierras o territorios.
3. Reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas interesados en participar
efectivamente en la gestión de las áreas protegidas establecidas en sus tierras o
territorios, y a ser consultados antes de la adopción de cualquier decisión que afecte sus
derechos e intereses sobre esas tierras o territorios.
A petición de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas (CMAP), en 1999 el Consejo de
la UICN respaldó los principios y directrices sobre los pueblos indígenas y tradicionales y
las áreas protegidas, en respuesta a las medidas solicitadas en la resolución mencionada
supra.
Además, en varios órganos intergubernamentales, acuerdos internacionales y
Organizaciones internacionales de conservación se han adoptado y promovido políticas
favorables al reconocimiento de los derechos e intereses de los pueblos indígenas en el
contexto de la conservación de la diversidad biológica y la protección del medio ambiente.
De otro lado el concepto de gobernanza es un concepto que hace énfasis en aspectos
institucionales y en procesos en los que interesa saber cómo se toman las decisiones y de
qué manera se implementan, así como las formas en que intereses divergentes son
manejados. Este concepto es más amplio que el de Gobierno porque no sólo involucra el
aparato Gubernamental, sino también a otros actores de la sociedad civil con prácticas
informales o tradicionales.
Es un tema que cobra cada vez mayor importancia porque está en confrontación la
administración, la distribución de competencias por el manejo de los recursos naturales,
que se encuentran en estos territorios y que son soportes para la vida y el desarrollo de
las sociedades. En este sentido el acceso a la tierra y seguridad de la tenencia son dos
aspectos fundamentales de la discusión, para la aplicación de las políticas y los marcos
normativos desarrollados por los países.
Introducción
El resumen que se presenta a continuación recoge los aspectos relevantes y es el
resultado del análisis sobre los aportes de los participantes que nutrieron la discusión,
durante las cuatro sesiones del “Foro gobernanza en territorios indígenas y áreas
protegidas traslapadas o solapadas”, realizado por la Plataforma Territorio Indígena y
Gobernanza. 1 Agradecemos a todos los participantes que aportaron sus ideas,
conocimientos y compartieron sus vivencias en este foro que servirá para futuras
1
Para mayor información, véase su sitio Web: www.territorioindigenaygobernanza.com
experiencias, estudios y el aporte de elementos críticos a la aplicación de políticas de
importancia regional.
La convocatoria elaborada por la Plataforma Territorio Indígena y Gobernanza tuvo
como objetivo la construcción de un escenario de discusión que permita visualizar la
compleja relación existente entre dos categorías que tutelan derechos fundamentales: i)
de un lado se avala la protección de zonas consideradas como áreas protegidas por el
estatus que le otorga la legislación del país que así lo delimita, y ii) la protección del
Derecho a la Tierra como salvaguardia de la mayoría de los derechos territoriales y
colectivos que los pueblos indígenas tienen para ejercer su autonomía y gobernanza.
Para lograr el objetivo se abrió un módulo virtual en el portal
www.territorioindigenaygobernanza.com, al que accedieron una serie de profesionales,
académicos, investigadores y líderes indígenas vinculados con el tema, que fueron
convocados directamente por ILSA, tanto como una serie de personas interesadas en la
discusión.
El foro se adelantó en tres sesiones distintas entre el 27 de octubre y 3 de noviembre
de 2011. La primera de ellas se denominó “Estado del arte de las áreas naturales
protegidas y los territorios indígenas”, la segunda se denominó “Impactos reales y
prácticos del traslapamiento o solapamiento entre áreas protegidas y territorios
indígenas” y la tercera y última se denominó “Impactos reales y prácticos del
traslapamiento o solapamiento entre áreas protegidas y territorios indígenas”.
Cada sesión se basó en preguntas orientadoras y textos introductorios que se
apoyaban en una serie de documentos, propuestos como materiales bibliográficos para la
reflexión.
Además de lo anterior se nutrió con tres estudios de caso sobre territorios indígenas
traslapados por áreas protegidas en tres países: Colombia, Bolivia y Nicaragua, que fueron
realizados por expertos de cada uno de ellos:
1. Colombia: Gobernanza y planeación participativa en el Parque Nacional Natural de
Utría: una aproximación para el manejo concertado con comunidades indígenas en
áreas protegidas
2. Nicaragua: Dennis Mairena Arauz; la Reserva de la Biosfera de BOSAWAS y el
territorio Mayangna Sauni As en Nicaragua: desafíos para la gobernanza territorial.
Centro para la autonomía y desarrollo de los pueblos indígenas – CADPI. Diciembre
2011, Bilwi, Municipio de Puerto Cabezas, Región Autónoma Atlántico Norte, RAAN,
Nicaragua.
3. Bolivia: Jorge Mariaca, Luis Arteaga, Oscar Loayza: Sistematización De Una Experiencia
De Gobernanza De Territorio Indígena Sobrepuesto Con Un Área Protegida: La Reserva
De La Biosfera Y Tierra Comunitaria De Origen Pilón Lajas
Estos estudios permitieron establecer un conjunto de aprendizajes que fueron
sistematizados en el documento síntesis que tienen en sus manos, el cual recoge una
revisión de la literatura sobre cada caso en particular.
1. Resultados y conclusiones principales del foro virtual
Contexto internacional2 de la gobernanza en territorios indígenas traslapados por
áreas protegidas
En las últimas décadas se ha corroborado que son los pueblos indígenas, con su
conocimiento tradicional y sus formas de vida, los que han conservado lo que hoy
conocemos como áreas protegidas. El incremento en la sensibilización sobre los derechos
de los pueblos indígenas ha abierto a oportunidades para diseñar y aplicar modelos de
gobernanza en áreas protegidas, entre pueblos indígenas, Estados, empresas privadas,
cooperativas, o una combinación de estos.
Sin embargo, persiste la falta de inclusión real y efectiva de los pueblos indígenas en
los procesos de toma de decisión, y por tanto en la participación justa y equitativa de sus
beneficios, incluso cuando el Estados obtiene recursos financieros de la cooperación
internacional o destinan el presupuesto público para ser invertidos en las áreas
protegidas. No obstante las recomendaciones de la Convención sobre la Diversidad
Biológica (CBD) a los Estados que la ratificaron, sobre diversos tipos de gobernanza y la
necesidad de una mayor participación, equidad y distribución de beneficios derivados de
su conservación.
La Gobernanza es vista como un conjunto de interacciones entre estructuras,
procesos y tradiciones que determinan el ejercicio de autoridad y responsabilidad, la toma
de decisiones y la participación ciudadana. Dimensión que en el análisis de las áreas
protegidas constituye una forma poderosa de incorporar las consideraciones éticas3. Una
de esats formas es el Manejo Participativo de áreas protegidas. Esta se refiere a una
alianza establecida de común acuerdo entre los interesados de un territorio o conjunto de
recursos amparados bajo el estado de protección para compartir entre ellos las funciones
de manejo, derechos y responsabilidades”4.
En el caso de las áreas protegidas que traslapan territorios indígenas se trata de
arreglos institucionales entre representantes gubernamentales y/o no--‐gubernamentales e
indígenas, mediante acuerdos formales que estipula los derechos, poderes,
responsabilidades, obligaciones y beneficios de cada una de las partes, e incluyen
mecanismos de control para el manejo y aprovechamiento de los recursos dentro del
área. Un escenario que genera conflictos como en toda dinámica social, por el simple
hecho de tener visiones, percepciones, intereses y aspiraciones diferentes. En esta
dirección la transparencia en la comunicación y la claridad en la información juegan un
papel significativo porque logran reducir conflictos y falsas expectativas; aumentan la
credibilidad, legitimidad y confianza; autorregula las emociones, e incrementa el respeto
por el contexto cultural.
2
Tomado de: Nicaragua: Dennis Mairena Arauz; la Reserva de la Biosfera de BOSAWAS y el territorio Mayangna Sauni As
en Nicaragua: desafíos para la gobernanza territorial. Centro para la autonomía y desarrollo de los pueblos indígenas –
CADPI. Diciembre 2011, Bilwi, Municipio de Puerto Cabezas, Región Autónoma Atlántico Norte, RAAN, Nicaragua.
3
4
Taghi Farvac, UICN, en la Memoria del II Congreso Mesoamericano de AP. Panama.
Buss, Ralph. 2001. Manejo Participativo de Áreas Protegidas ¿ un paso hacia la autodeterminación de los Pueblos
Indígenas?. Doc. En formato electrónico.
El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD) define un área protegida como: “un
área geográficamente definida que esta designada o regulada y gestionada para lograr
específicos objetivos de conservación”.5 Según las funciones y objetivos de manejo que
tiene un área protegida puede ser designada como parque nacional o reserva natural,
entre otras clasificaciones.
Las directrices de la UICN para la aplicación de las categorías de gestión de áreas
protegidas 6 , definen a las áreas protegidas como: "Un espacio geográfico
claramente15 definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u
otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la
naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados.” Desde esa
perspectiva se reconocen al menos cuatro modalidades de gobernanza aplicables a todas
las categorías de áreas protegidas de la UICN7:
A. Área protegida gubernamental: la autoridad, responsabilidad y control del área
protegida descansa en una agencia de gobierno a nivel nacional o local que formalmente
la ha declarado así para dedicarla a los objetivos de conservación de una categoría de
manejo específica.
B. Área protegida co--‐manejada: La autoridad, responsabilidad y control del manejo del
área protegida es compartida de diversas formas entre una pluralidad de actores, que
pueden incluir una o más instituciones de gobierno, comunidades locales, propietarios
privados u otros.
C. Área protegida privada: La autoridad, responsabilidad y control del manejo del
area protegida descansa en uno o más propietarios privados, individuales o
corporativos, ya sea con o sin fines de lucro.
D. Área protegida de manejo comunitario (Áreas de conservación comunitarias e
indígenas): la autoridad, responsabilidad y control del manejo del área protegida descansa
en los representantes de pueblos indígenas o comunidades locales, de acuerdo con su
derecho consuetudinario o normas tradicionales, en sus territorios y recursos naturales.
La comunidad es propietaria, tradicionalmente o legalmente de la tierra y sus
recursosnaturales y los ha dedicado a los objetivos de conservación de una categoría de
UICN.
El Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la UNESCO, considera las Reservas
de Biosfera como áreas protegidas en tanto que zonas de ecosistemas terrestres o
costeros/marinos, o una combinación de los mismos. En 1995 la UNESCO – MAB, en la
conferencia de Sevilla ratificó una estrategia para las RB, centrándose en los valores
socioeconómicos, que brinda la riqueza natural, la biodiversidad biológica y lo étnico
cultural.
5
www.cbd.int
6
Dudley, N. (Editor) (2008). Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas.
7
Congreso
Mesoamericano
de
Areas
http://www.paraboldesigns.com/congresomesoamericano/terminos--‐de--‐referencia--‐iv.php
Protegidas.
Las RB solo son posibles si se dan condiciones para el desarrollo de los sistemas de
producción sostenible, orientadas a la generación de recursos financieros, capacidades
de gestión y administración ambiental, por medio autoridades comunales articuladas con
las instituciones del estado, gremios, y actores interesados.
En este sentido las RB, ofrecen posibilidades de fomentar la coordinación,
concertación, cooperación, entre los diferentes niveles jerárquicos y sectoriales, de tal
manera que la gobernanza y la transparencia en la gestión quedan garantizados. Las RBs
en el nivel nacional, mediante los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas, deben
mantener una relación de coordinación y de vigilancia con la UNESCO/MAB.
Marco normativo de las áreas naturales protegidas y los territorios indígenas
Bolivia está constituida como un estado plurinacional y muchas de las últimas normas
en el país se hicieron reconociendo como prioritarios los derechos indígenas y
campesinos. El reconocimiento de los territorios indígenas está amparado en la
Constitución Política donde se establece las competencias que se ejercerán de forma
concurrente por el Estado plurinacional y los departamentos, con sujeción a las políticas
estatales, y de acuerdo con la ley en cuanto a la administración del sistema de áreas
protegidas, y a la Regulación del sistema del control medioambiental y de la biodiversidad.
La Carta Magna establece en el Art. 30. 17. que los pueblos indígenas tienen derechos
a la gestión territorial indígena autónoma, y al uso y aprovechamiento exclusivo de los
recursos naturales renovables existentes en su territorio sin perjuicio de los derechos
legítimamente adquiridos por terceros. También en el artículo 185, inciso II, ordena que
en las zonas de conservación “donde exista sobreposición de áreas protegidas y territorios
indígena originario campesinos, la gestión compartida se realizará en sujeción a las
normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario
campesinos, respetando el objeto de creación de estas áreas”.
Las normas que dan un marco de referencia de las áreas protegidas del sistema
nacional son la ley 1333 del medio ambiente y el Reglamento general de Áreas Protegidas
DS 2478. A la fecha se han constituido 123 Áreas Protegidas, que se encuentran bajo este
sistema y la instancia de administración es el SERNAP.
En el DS 24781 que aprueba el reglamento General de áreas protegidas (RGAP), se
indica en el art. 149 que las Tierras Comunitarias de Origen que parcial o totalmente se
encuentran al interior de un Áreas Protegidas de carácter nacional o departamental, están
sujetas a la jurisdicción de la autoridad de APs, al Plan Operativo Anual y Plan de Manejo
del área y disposiciones contenidas en el Reglamento.
El mismo RGAP ratifica de manera más clara lo que define la Ley de Medio Ambiente
sobre la administración compartida del área por parte de los pueblos indígenas y
campesinos y establece que ellas pueden asumir esta función administrativa cuando se
encuentren en condiciones de hacerlo (art. 70 y 72)
Existen también áreas protegidas departamentales y municipales creadas bajo
Decretos Supremos, Ordenanzas Municipales, o amparadas bajo la ley forestal 1700 como
áreas forestales de reserva municipal, estas áreas protegidas no están bajo administración
del SERNAP, por lo tanto se encuentran en estado de vulnerabilidad en cuanto a cambios
de uso de suelo por actividades antrópicas. El estado con sus últimas reformas en el tema
tierra, ha impulsado un proceso de distribución de tierras sobre algunas de estas áreas de
vocación forestal en superficies de hasta 50 has, lo que generara impactos negativos a
estos ecosistemas, además de los grandes conflictos regionales presentes en los procesos
de redistribución de tierras por la priorización de entrega a personas ajenas a las regiones.
La normativa que reconoce los territorios indígenas, sus autoridades y su derecho
propio o ancestral es La ley de autonomías, La ley INRA y la Ley de Reconducción
Comunitaria; es importante anotar aquí que se reconoce como estructura y organización
territorial la autonomía indígena originaria con derecho al autogobierno como ejercicio de
la autodeterminación, con base a la consolidación de sus territorios ancestrales.
Bolivia tiene tierras Comunitarias de Origen TCO- y/o territorios indígenas de Tierras
Bajas y de Tierras Altas; sobre 60 territorios indígenas de Tierras Bajas el reconocimiento
del derecho propietario ha alcanzado a titular a 58 TCO poco más de los 11 millones de
hectáreas, y en tierras altas cerca de 2 millones de hectáreas.
Si bien la mayor demanda de territorio en TCO, con más de 190 solicitudes, se da en
tierras altas, el proceso de titulación o reconocimiento del derecho ha tenido pocos
avances. Esto se debe, entre otras cosas, al escaso financiamiento del saneamiento
territorial y a los conflictos en las demandas TCO con sus beneficiarios, que tienen la
expectativa del reconocimiento titular de forma individual familiar y no así colectiva;
conociendo que el altiplano y parte de los valles en Bolivia en su historia han tenido una
fuerte presión demográfica donde el uso y aprovechamiento del recurso suelo, se ha
venido dando en minifundios incluso en “surcofundios”.
En el caso de TCO de Tierras Bajas pese a varios problemas y conflictos con terceros en
sus áreas, han logrado obtener el derecho a la propiedad de sus territorios, sean
fragmentados o alejados de sus áreas de ocupación ancestral, además de áreas que si bien
en el papel les son reconocidas, siguen siendo ocupadas.
En el foro se anota que Perú cuenta con una Ley de áreas naturales protegidas que
norma los aspectos relacionados con la gestión de las áreas protegidas y su conservación
de conformidad con el artículo 68 de la Constitución Política en la cual se regula la gestión
del sistema Nacional de áreas protegidas, a los instrumentos de manejo y a la utilización
sostenible de áreas protegidas
En Nicaragua están probando con la titulación de territorios mediante la Ley 445 del
Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las
Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los ríos Bocay, Coco, Indio y
Maíz; la LEY 28 "Estatuto De Autonomía De Las Regiones De La Costa Atlántica De
Nicaragua", la Constitución Política de Nicaragua y el decreto reglamentario del estatuto
de autonomía (A.N. No. 3584. Aprobado el 9 de Julio de 2003). Este último instrumento
reconoce los derechos colectivos de la " comunidades étnicas" como “entidades jurídicas sociales – políticas”, marco dentro del cual se incluyen los pueblos indígenas (miskitos,
mayagnas o sumus, ramas, creoles, garifonas), las comunidades afrodescendientes
(creoles y garífunas) y comunidades mestizas que habitan en la Regiones Autónomas, “con
jurisdicción para administrar sus asuntos bajo su propias formas de organización conforme
a sus tradiciones y culturas”.
En el marco institucional del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales de
Nicaragua (MARENA) se estableció la Dirección General de Coordinación Territorial
(DGCT), instancia que coordina, facilita, apoya y asesora técnicamente los aspectos
ambientales y jurídicos, para la planificación y administración de las AP con insumos del
nivel central. De ella hacen parte 18 delegaciones territoriales. Su objetivo es fortalecer el
quehacer de la gestión ambiental y el uso sostenible de los recursos naturales, en las tres
macroregiones: Pacifica, Nor-Centro y Atlántica. En este contexto se crearon dos
jurisdicciones territoriales (Región Autónoma Atlántico Sur – RAAS-- y Región Autónoma
Atlántico Norte –RAAN), y la institucionalidad competente para cada una de ellas, bajo el
nombre de Delegación Territorial, las cuales ejecutan sus actividades a través de las
secretarias técnicas.
La Delegación territorial RAAN ejecuta sus actividades a través de la secretaría técnica
de Bosawas, que también se ocupa de la protección de la Reserva de Biosfera de Bosawas.
Su misión es acompañar los procesos de descentralización administrativa, la
desconcentración de los recursos, y la facilitación de información a la sociedad civil sobre
la legislación ambiental, en aras de conservar y proteger los recursos naturales con que
cuenta la región, y la promoción del desarrollo sostenible.
La delegación Territorial RAAS tiene como misión conservar, restaurar y contribuir a la
utilización racional de los recursos naturales a través de instrumentos de gestión
ambiental como es la planificación y la legislación, la administración de las áreas
protegidas, los permisos y la evaluación de los impactos ambientales, la divulgación,
educación y desarrollo científico y tecnológico, logrando un medio ambiente adecuado
para la perpetuación de las especies. Además de representar y gestionar programas y
proyectos de cooperación para el Ministerio en el territorio, tramita y atiende denuncias,
Garantizando la implementación de mecanismos de vigilancia y protección ambiental de
los Recursos Naturales y la Biodiversidad.
El estado ha implementado una política agraria que promueve la colonización y
titulación Individual en los territorios indígenas, además del establecimiento de áreas
protegidas no consultadas sobre estos territorios.
Actualmente existen varias Áreas Protegidas que traslapan los territorios indígenas. En
el Sur: Reserva natural Cerro-Silva, Reserva natural Punta Gorda, Reserva Biológica Indio
Maíz que son parte del territorio Rama y Kriol (RAAS). En este caso se presenta la
dificultad de que las reservas son manejadas por el Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SINAP) del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) y la representación
de la región autónoma (SERENA).
Recientemente se adelantó la titulación del territorio Rama y Kriol (creol) y
posteriormente se negoció el manejo conjunto de estas áreas protegidas que están en el
territorio, entre el gobierno territorial indígena y las instancias del gobierno nacional. Allí
se capacitaron algunos guardabosques comunitarios, pero los fondos anuales para su
sostenimiento no llegan, y al final no pueden hacer su trabajo.
En el caso de los Rama y kriol, en su gobierno territorial, tienen un coordinador de las
áreas protegidas para la articulación con los comunitarios y sus instancias (Comité
Coordinador del Sistema de Manejo Conjunto de Áreas Protegidas). Allí se presentó una
propuesta inicial para el sistema de manejo conjunto de áreas protegidas (Articulo 10
Reglamento AP y Artículos 26, 27 y 28 de la ley 445). Dicho proceso no fue fácil, como lo
demuestra el recurso de inconstitucionalidad depositado por el gobierno territorial rama y
kriol:
"Finalizando el año, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) reconoció la
importancia de establecer un régimen de manejo conjunto con el GTR-K sobre las áreas protegidas
superpuestas a sus tierras comunales tituladas. Inicialmente, el Gobierno mismo había elevado la
exigencia indígena sobre el régimen de manejo conjunto, sustentada en ley, a una propuesta de
reglamento de cobertura nacional. No obstante, la posición de algunas autoridades territoriales
indígenas deno aceptar siquiera la existencia de las áreas protegidas -particularmente en la
Reserva de Biósfera Bosawás- y exigir el saneamiento de sus territorios previo a cualquier proceso
de este tipo, dejó que este tema pasara al nivel tripartito entre el GTRK, la Secretaría de Recursos
Naturales de la RAAS (SERENA-RAAS) y MARENA. De firmarse este convenio de manejo
conjunto a la brevedad se espera, además, la aprobación de dos planes de manejo que por varios
años han quedado en disputa. Sin embargo, sigue por verse si el MARENA insiste en dejar afuera
los permisos para los proyectos grandes y administrar conjuntamente sólo los permisos de
proyectos pequeños y de poco impacto."
En Colombia se viene consolidando el Sistema Nacional de Areas Protegidas (SINAP)
definida como “el conjunto de áreas protegidas, actores sociales e institucionales y las
estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, que contribuyen como un todo al
cumplimiento de los objetivos de conservación del país”. Este Incluye todas las áreas
protegidas de gobernanza pública, privada o comunitaria, y los ámbitos de gestión
nacional, regional y local.
La extensión de estas áreas en el país viene en aumento; se dispone actualmente de
56 Parques Nacionales Naturales administrados por el Ministerio del Medio Ambiente
Vivienda y Desarrollo Territorial a través de Parques Nacionales Naturales. Junto a esta
iniciativa de protección existen otras bajo Sistemas Departamentales de Áreas Protegidas
(SIDAP) y los Sistemas Regionales de Áreas Protegidas (SIRAP). De igual manera existen las
iniciativas de protección local y las reservas de la sociedad civil.
En muchas regiones la expansión de las áreas protegidas se traslapó con los
resguardos y territorios indígenas entrando en conflicto con las reivindicaciones de los
pueblos indígenas, por el manejo autónomo de sus territorios ancestrales y de los
recursos naturales.
En el marco de las normas a escala nacional encontramos las primeras referencias
sobre protección de zonas naturales fundamentadas en el código nacional de los recursos
naturales renovables y de protección al medio ambiente (Decreto 2811 de 1974), el cual
es, en opinión de muchos expertos, la base de la legislación ambiental en Colombia. El
Decreto 622 de 1977 reglamenta el capítulo V del título II del decreto ley 2811 de 1974, en
lo relativo al sistema de parques nacionales naturales, determina su finalidad la
zonificación de manejo, competencias institucionales para su declaración y alinderación,
administración, prohibiciones, sanciones y permite como únicas actividades la
conservación, recuperación, control, investigación, educación; hace especial
reconocimiento de la coexistencia de área natural protegida con otros tipos de derechos
en ella.
Al suscribir el Convenio de Diversidad Biológica el 5 de junio de 1992, el país adquirió
el compromiso de conformar y consolidar un Sistema de Áreas Protegidas –SINAP-, esto se
hace realidad con la expedición de la Ley 99 de 1993 que crea el Sistema Nacional
Ambiental (SINA) y las funciones del ministerio del medio ambiente y del cual hace parte
el Sistema de Áreas Protegidas. Luego se expide la Ley 165 de 1994 que aprueba el
Convenio de Diversidad Biológica y se empieza a trabajar la Política Nacional de
Biodiversidad.
Otras normas que orientan el desarrollo y regulación de las áreas protegidas son el
Decreto- Ley 216 de 2003, sobre funciones del Ministerio de Ambiente y alinderamiento
de las áreas del Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales y demás áreas
protegidas, y el Decreto 2372 de 2010 que Reglamenta el Sistema de Áreas Protegidas y su
clasificación.
En el país existen cerca de 102 pueblos indígenas que hablan 64 lenguas diferentes y
que representan una población aproximada de 1.350.000 indígenas, lo que constituye un
reflejo de la gran diversidad étnica y de su inapreciable riqueza cultural. En la mayoría
departamentos de Colombia se presenta una clara presencia de sus comunidades
habitando Resguardos. El Resguardo es una institución legal y sociopolítica de origen
colonial y de carácter especial, conformada por una comunidad o parcialidad indígena
que, con un título de propiedad comunitaria, posee su territorio y se rige para el manejo
de éste. En su ámbito interno el resguardo se rige por una organización ajustada al fuero
indígena, es decir, con pautas y tradiciones culturales propias. En la actualidad la división
de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior registra un total de 567 resguardos en el
territorio nacional, con una extensión aproximada de 36.500.416 hectáreas.
En Colombia existe una amplia legislación, principalmente mandatos constitucionales,
normatividad derivada de ésta, y jurisprudencia, que reconoce y protege derechos
especiales de los pueblos indígenas en materia de gobernanza interna, territorialidad,
autonomía, participación, entre otros. En cada una de las normas se cita el aparte
relevante para población indígena o, en su defecto, para grupos étnicos, en el caso de que
el aspecto referido por la norma involucre a los indígenas mediante la generalidad de
grupo étnico. Además algunas normas transversales hacen referencia a temas
relacionados con la población indígena o con grupos étnicos: sus condiciones de vida,
hábitat, y necesidades específicas, tales como: medio ambiente, cultura, patrimonio,
derechos humanos y recursos.
La comunidad indígena ha dejado de ser solamente una realidad fáctica y legal para
pasar a ser sujeto de derechos fundamentales. El reconocimiento de la diversidad étnica y
cultural supone la aceptación de la multiplicidad de formas de vida y sistemas de
comprensión del mundo diferentes de los de la cultura occidental. Es un cambio
fundamental de concepción en la doctrina jurídica y en la ciencia política sobre derechos
de los pueblos indígenas, cuyas implicaciones empiezan a trascender el ámbito
estrictamente jurídico.
Con posterioridad a la Constitución Política de 1991 los indígenas, alcanzaron en el
ordenamiento jurídico garantías para su estructuración como pueblos autónomos, a partir
de los artículos 1º y 7º. Allí se reconocieron diversos derechos de las comunidades étnicas,
entre los que se destacan los derechos sobre la tierra: Abstracción hecha de la propiedad
privada que en cualquier región del país posea un indígena a título individual, caso en el
cual se equipara al resto de los habitantes del territorio, los indígenas son dueños de los
resguardos, que son inalienables, imprescriptibles e inembargables.8
En relación al concepto de Territorio para las comunidades originarias se resalta su
vinculación a la propiedad colectiva de la tierra, a la subsistencia de la comunidad, al
desarrollo cultural, a los valores espirituales, a la supervivencia. Por tanto el concepto
territorio tiene un mayor alcance que el de propiedad o posesión de la tierra, de otro lado
para la Corte Constitucional el territorio está siendo tratado como un Derecho
Fundamental.
Esta reconoce como territorios Indígenas: a. Los resguardos Contemporáneo o colonial
que están titulados, b. Los territorios indígenas frente a los cuales existe tramite de
titulación, ampliación o saneamiento de resguardo, c. Los territorios sin título en posesión
u ocupación tradicional de pueblos indígenas en muchos casos traslapados en el mismo
territorio de las Áreas Protegidas por el Estado.
“Los territorios ancestrales tienen un profundo valor espiritual para los pueblos indígenas y
tribales quienes consideran que ciertos lugares, fenómenos o recursos naturales son de
conformidad con su tradición especialmente sagrados, y requieren especial protección. (…) Los
territorios y recursos naturales son un elemento constitutivo de su cosmovisión y su religiosidad,
dado que para ellos, los conceptos de familia y de religión se conectan íntimamente ….los lugares
de significado e importancia religiosos y los patrones de parentesco se han desarrollado a partir de
la ocupación y uso de sus territorios físicos Los Estados tienen la obligación de garantizar a los
pueblos indígenas la libertad de conservar sus formas propias de religiosidad o espiritualidad,
incluyendo la expresión pública de este derecho y el acceso a los sitios sagrados, sea que se
encuentren en propiedad privada o no”.9
En este sentido la Corte Constitucional afirmó respecto de las limitaciones de los
resguardos: Los resguardos son un derecho colectivo que debe en todo caso ejercerse
dentro de los límites constitucionales y legales necesarios para preservar el medio
ambiente y los recursos renovables. El derecho de propiedad colectiva de los recursos
naturales renovables que se encuentran es sus territorios no otorga una facultad
omnímoda a los representantes de las respectivas comunidades indígenas para disponer
libremente de ellos. La autonomía de las autoridades indígenas en el manejo de sus
propios asuntos, en especial respecto del aprovechamiento de los recursos naturales (CP
Artículo 330), debe ser ejercida con plena responsabilidad. De aquí se concluye, que " La
8 Otra normatividad relacionada con los territorios, y los derechos fundamentales donde se ratifica la participación
activa en cualquier actividad que se desarrolle en los territorios étnicos: 1) Ley 21 de 1991, por medio de la cual se
aprueba el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª. Reunión de
la Conferencia General de la O.I.T, Ginebra 1989; 2) Decreto 1397 de 1996 en su Artículo 7 sobre licencias ambientales
dispone que “no se podrá otorgar ninguna licencia ambiental sin los estudios de impacto económico, social y cultural
sobre los pueblos o comunidades indígenas, los cuales harán parte de los estudios de impacto ambiental. Los estudios se
realizarán con la participación de las comunidades, sus autoridades y organizaciones”; 3) El Decreto 200 del 3 de febrero
de 2003, que le asigna al Ministerio del Interior y de Justicia la competencia de coordinar interinstitucionalmente la
realización de la Consulta Previa con los pueblos étnicos sobre los proyectos que puedan afectarlos de conformidad con
la ley, destaca en el texto modificado por el Decreto 1720 de 2008, Artículo 16, numeral 4; 4. Decreto 1220 de 2005 por
el cual se reglamenta el Título VIII de la ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales, en él se refiere a la participación de
las comunidades en los estudios ambientales conforme al Artículo 14.
9
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2009, pp. 65
propiedad indígena sobre la tierra es indiscutible, pero que tal derecho no está exento ni
de los límites constitucionales y legales ni de la intervención estatal"10.
Se ha desarrollado jurisprudencia que muestra los avances en el reconocimiento de los
territorios indígenas, como la Sentencia T-634/99. (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
que hablando del territorio indígena afirma lo siguiente:
“…hay que inferir que la Constitución le otorga “derechos” es al territorio del
resguardo como una entidad que en su identidad no solo expresa parte de nuestra
nacionalidad colombiana, sino que es un concepto que también se ubica en el terreno de
la cultura. En consecuencia, los resguardos son algo más que simple “tierra” y algo menos
que “Territorio indígena”; es decir, que no son términos iguales en la conceptualización
constitucional, aunque, en una ley de ordenamiento territorial, geográficamente podrían
coincidir.
Identificación de las dificultades y desafíos por parte de los pueblos indígenas
El solapamiento o traslape que ocurre entre los territorios indígenas y las áreas
naturales protegidas genera una serie de impactos positivos y/o negativos tanto para los
pueblos indígenas como para las administraciones de las áreas.
En Colombia se advierte que los principales conflictos se encuentran en el poder de
uso de señor y dueño que pueden tener las comunidades ancestrales en estos territorios,
porque si bien pueden tener un título de propiedad, tienen una restricción para el uso y
conservación por estar en área protegida. Además, aunque formalmente la legislación
interna e internacional protege su titularidad, las comunidades indígenas se han visto muy
limitadas en el ejercicio de sus derechos en razón al conflicto y la violencia interna que
vive el país, que ha traído consigo el desplazamiento masivo de muchas comunidades,
abandono forzado de sus territorios y la persecución de sus líderes.
Los intereses por el control territorial de actores legales e ilegales, el impulso a las
políticas de Estado para buscar el desarrollo hacia el 2050, sumado a la presencia de
empresas extractoras de los recursos naturales, hacen de la tierra un botín que actores de
diversa índole persiguen, pues son en estos territorios donde se encuentran las mayores
riquezas, naturales, oro, plata, petróleo, agua, coltan, madera etc. El impulso a la siembra
de monocultivos para generar energía y biocombustible, pone en peligro el principal
derecho que como pueblos indígenas tenemos a la tierra, a la existencia y la de nuestras
futuras generaciones”11
La concepción del territorio
La concepción del territorio de las comunidades indígenas es sustancialmente
diferente a la concepción que se podría denominar "occidental". Dentro de la concepción
del mundo indígena, a cada comunidad le corresponde, desde su nacimiento como grupo
étnico, un territorio específico. Los indígenas no se consideran dueños ni de la tierra, ni de
10 Correa Henao, Nestor Raúl. Estado e Indígenas frente al ambiente. Consultoría - Fundación Natura - Fundación
Biológica Puerto Rastrojo - PNUD, Santafé de Bogotá, 1994. Pp.7.
11 Informe sobre la crisis humanitaria y violación a los derechos de los pueblos Indígenas Organización Nacional
Indígena de Colombia, 2011, pág. 2.
los ecosistemas y sus recursos, el acceso a éstos está determinado por cuotas asignadas
por seres, generalmente sobrenaturales que estos no pueden sobrepasar (abusar) y su
relación con la madre tierra esta medida por el respeto hacia esas leyes de origen.
Se ha querido en cambio imponer a las culturas indígenas la concepción fragmentada y
desarticulada de la naturaleza, con los recursos renovables por un lado y los no renovables
por otro, promoviendo el reconocimiento de la propiedad sobre unos recursos pero sobre
otros no, o el reconocimiento sobre el uso pero no sobre la propiedad o el reconocimiento
sobre ésta pero sin autonomía para el manejo.
Es claro que los ordenamientos jurídicos no responden a una visión integradora de la
naturaleza donde el territorio, la propiedad, el uso y la administración de los recursos
funcionan como un sistema regulador como un todo.
Lograr y mantener la visión integradora y no fragmentaria de la naturaleza se
constituye en uno de los grandes desafíos de los pueblos indígenas
Uso tradicional de los recursos
No pocas veces se han generado conflictos entre los pobladores de las comunidades
habitantes o aledañas a las áreas naturales protegidas principalmente por la prohibición
del uso tradicional de los recursos. Una de las principales dificultades radica en que no
siempre los objetivos de las áreas naturales protegidas son compatibles con las
aspiraciones de los que habitan en su zona de influencia demostrando las contradicciones
en la visiones.
El Análisis de las particularidades y especificidades de la gobernanza en los territorios
indígenas bolivianas y áreas protegidas implicados en el solapamiento, o traslape señala:
“Cuando se establece que el aprovechamiento de los recursos naturales es exclusivo
de los pueblos indígenas en sus territorios, en apego a normas sectoriales, se da el caso
que muchos pueblos indígenas tienen distintas actividades de aprovechamiento con fines
comerciales, ya sean iniciativas propias o mediante relaciones de asociatividad con
terceros, aprobados en instancias del estado cumpliendo las normas sectoriales y no
necesariamente acorde a los niveles de planificación territorial establecidos para el área
protegida. Nos referimos al aprovechamiento de recursos naturales renovables, las
actividades hidrocarburiferas y mineras son otorgadas en estas tierras como concesiones”
Asumir la filosofía de “parques para la gente” implica hacer realidad, de manera
tangible, una acción más directa del manejo de las áreas protegidas en el desarrollo
material e inmaterial de las comunidades asentadas o aledañas. Es indudable que ya no es
posible postergar la atención de estas comunidades ni desconocer sus necesidades más
urgentes, y en este contexto el trabajo en las zonas circundantes a las áreas protegidas
cobra especial relevancia.
Planificación
En términos de implementar proyectos de desarrollo el reto va hasta incorporar la
diversidad cultural, dialecto y conocimiento indígena de la ecología local e historia de las
comunidades indígenas dentro de la planificación, diseño e implementación de proyectos.
Desde el punto de vista práctico de la planificación, diseño y desarrollo de un
proyecto, en comunidades cuyas instituciones, patrones de liderazgo, estructura de toma
de decisiones, culturas y estilos de vida no son bien entendidos por las personas e
instituciones de fuera, la participación de las comunidades indígenas, con frecuencia
resulta difícil implementarlo debido a:
1. Las concepciones de las políticas nacionales existentes y los marcos legales
relacionados con las comunidades indígenas.
2. Una carencia de reconocimiento legal de los derechos tradicionales de las
comunidades indígenas a sus tierras ancestrales
Desarrollo normativo y aplicación
En el caso Colombiano aunque los desarrollos de la constitución política son bastante
amplios e incluso ambiciosos, su aplicación es más situacional que estructural y no cuenta
con recursos específicos para su gestión
Se anota que el cumplimiento de los marcos políticos, jurídicos e institucionales ha
sido marginal y débilmente conquistado y ha imperado la viabilidad de los megaproyectos
o iniciativas productivas que se saltan las normas establecidas.
Se ignoran las condiciones especiales tanto jurídicas como culturales y se hace de lo
natural un botín de guerra al que finalmente acceden por el exterminio, la aculturación, la
inculturación y el deterioro de las bases culturales, productivas y simbólicas de los grupos
indígenas, agro o campesino... o los de propia competencia estatal como los parques
naturales.
Uno de los desafíos entonces es conocer los medios con los cuales estas normas serán
aplicables en el tema de áreas protegidas pues la sostenibilidad financiera y la falta de
apoyo técnico hacen que las normas establecidas no cumplan ni con la protección del
ambiente, ni con los derechos étnicos de los pueblos y comunidades indígenas
Así mismo la aplicabilidad de la legislación está atravesada en el país por las
condiciones de seguridad y orden público, los intereses económicos que los sustentan y la
lógica desarrollista predominante
Es así como el conflicto armado: genera un deterioro generalizado de las relaciones de
convivencia que termina por vulnerar todos los derechos invalidando las aspiraciones
normativas de autonomía, respeto y equidad. De igual modo los megaproyectos y
Narcotráfico (actividades unas lícitas y otras ilícitas) generan un tipo de relación con el
territorio que desconoce las tradiciones, legislación y autonomía de los pueblos por donde
se relaciona
Otro tanto sucede en el caso de Bolivia donde se señala que la norma es interpretada
de acuerdo a conveniencia, un claro ejemplo es lo que ocurre con el Territorio Indígena y
Parque Nacional Isiboro Secure y la polémica construcción de la carretera, que en trazos
de la Administradora Boliviana de Caminos ya estaba establecido como una vía principal
de comunicación. No se adelantó la consulta previa al pueblo indígena pese a su
titularidad del territorio y no existió una consulta en cuanto a la afectación del área
protegida, en el entendido que el área protegida es un bien común y de interés nacional,
realizando las consultas solo a las autoridades sectoriales de turno, que por funcionalidad
política responden aprobando los documentos, contratos, evaluaciones de impacto
ambiental, iniciándose las obras y generando conflictos al extremo de vulnerar los
derechos humanos.
Está claro que tener la titularidad del derecho a la tenencia de la tierra, no garantiza el
derecho del uso y aprovechamiento de los recursos que existen en estos territorios; no
solo el estado no respeta estos derechos, de alguna forma las comunidades indígenas por
los cambios dados por contactos entre grupos sociales, ha ido generado un cambio en su
economía tradicional comunal, donde estas comunidades han visto necesario el
establecer relaciones quizá “perversas” con gente articulada al negocio de la madera u
otros recursos, donde los beneficios siempre son para los que manejan estas cadenas
productivas, las comunidades indígenas si bien reciben algún beneficio económico de
estas relaciones, tienden a destinar estos recursos a la atención de la salud, educación y
alimentación, áreas que deberían ser atendidas por el Estado, por lo tanto existe muy
poca reinversión en sus proyectos productivos de los indígenas al punto de seguir en un
eslabón de negocios, que por asistencia de ONGs en alguna medida las relaciones mejoran
en el monto percibido, pero en el tiempo no mejora la condición de vida de las familias ni
sus expectativas, simplemente es un proceso, donde aparte de perder el valor de la
biodiversidad existente en sus territorios, están ante una amenaza de ser reducidos a
espacios pequeños donde la población con un fuerte valor cultural quede en ellos, en
cuanto a otros la amenaza es el ser absorbido por grupos “interculturales”, sea vendiendo
su fuerza de trabajo o buscando ser un agricultor individual, o finalmente ser parte del
grupo de desempleados en áreas con características urbanas, hacia una pérdida total de
su identidad.
Estas relaciones comerciales que se dan en los territorios indígenas, están amparados
en los instrumentos de gestión de los recursos naturales aprobados por el Estado, los
indígenas simplemente acomodan sus necesidades y manejan sus recursos según la
demanda del mercado.
En el caso de las áreas protegidas las nuevas políticas de estado están impulsando su
afectación, desde un control débil en cuanto a la ocupación ilegal de nuevos
asentamientos, la expansión agrícola amparadas en una norma de revolución productiva
pensando en una seguridad alimentaria, que impulsa los monocultivos y los transgénicos,
y un ejemplo son las áreas protegidas del TIPNIS, CARRASCO, MADIDI, PILON LAJAS,
COTAPATA donde se está expandiendo cultivos de coca. (Informe UNODC 2010)
Administración de las áreas
Queda claro que existen en los diferentes países que participaron del Foro diversa
figuras que buscan la conservación y protección de áreas especiales.
Cuando hablamos de solapamiento entendemos a pueblos indígenas y áreas
protegidas en un mismo espacio, refiriéndose las normas hacia una gestión compartida,
pero con una función administrativa dependiente del estado, no se conoce aún, algún
territorio con gestión administrativa por parte de pueblos indígenas
En Perú por ejemplo existe la figura de Reserva Comunal que busca la conservación de
flora y fauna para las poblaciones de la zona. En algunos casos estas figuras se establecen
sobre territorio indígenas con la finalidad de proteger recursos. Estas reservas tienen un
doble administración por un lado la autoridad nacional llamada SERNANP y la
administración local o indígena llamada ECA (Ejecutor del contrato administración de la
Reserva).
Uno de los inconvenientes de la doble administración es que no queda claro cuáles son
las competencias de cada uno en temas como el alinderamiento de territorios entre la
reserva y las comunidades
Otro tanto ocurre en Bolivia donde no existe una norma específica para la regulación
de zonas traslapadas, pero existen normas que reconocen la existencia de pueblos
indígenas y comunidades campesinas en áreas protegidas, sobre todo respecto a la
gestión.
Existe la administración directa de áreas protegidas con comités de gestión donde se
cuenta con la participación de autoridades locales y en muchos casos los pueblos
indígenas si bien no se encuentran solapados a las Areas Protegidas se encuentran en sus
áreas de amortiguamiento o cercanas a las mismas y son parte de estos comités de
gestión, teniendo los indígenas como visión realizar proyectos en estas áreas. Estos
comités de gestión son realizados tanto para áreas protegidas de administración directa o
compartida, en ambos casos se sientan a los actores en una misma mesa, como iguales,
desconociendo el derecho de autogestión que reclaman los indígenas.
En Colombia el cumplimiento de los marcos políticos, jurídicos e institucionales ha sido
marginal y débilmente conquistado, el subsuelo y la biodiversidad son de propiedad de la
nación, este concepto es muy importante porque el Estado está en la obligación de
administrar esta propiedad, sin embargo el problema radica en las Políticas Públicas que
tenga el Gobierno para la administración de los recursos y del territorio.
“En muchos casos se ignoran las condiciones especiales tanto jurídicas como culturales
y se hace de lo natural un botín de guerra al que finalmente acceden por el exterminio, la
aculturación, la inculturación y el deterioro de las bases culturales, productivas y
simbólicas de los grupos indígenas, agro o campesino o los de propia competencia estatal
como los parques naturales”
Sin embargo con la evolución de las políticas de las áreas protegidas respecto a las
poblaciones locales se está percibiendo la necesidad de que la conservación de estas áreas
debe tratarse de manera holística y sistémica. Por tanto se debe ir eliminando la idea de
que para disminuir la presión sobre los recursos por parte de las comunidades locales sólo
hay que concentrar esfuerzo, tiempo y energía en patrullaje y control, y actuar teniendo
en consideración tanto el interior como las zonas colindantes al núcleo de protección. Esto
implica ver al poblador local como un asociado en la protección de la diversidad biológica,
y a su vez que los pobladores perciban a los funcionarios que administran las áreas como
socios en la búsqueda de opciones de desarrollo sostenible. Esta actitud, de trato más
horizontal, favorece el mutuo respeto y una predisposición al logro de objetivos en
beneficio de la gente y de las áreas protegidas.
Son las poblaciones locales las que mejor conocen su ambiente y sus necesidades, y la
participación comunitaria es un elemento que tiene que estar presente desde el inicio de
cualquier proceso de planificación de las áreas protegidas y sus zonas de
amortiguamiento. El manejo de zonas de influencia debe entenderse también en función
del beneficio social de las poblaciones locales y no sólo como un mero requisito técnico
que garantice la protección de núcleos de biodiversidad y endemismo.
Conciliar la visión de desarrollo es uno de los grandes desafíos que tienen los pueblos
indígenas de América Latina
La única manera de garantizar a largo plazo la aplicación exitosa de programas de
conservación es contar con la cultura y conocimiento de los pueblos indígenas para
establecer áreas protegidas integrales. El objetivo de las áreas protegidas coincide a
menudo con la necesidad de los pueblos indígenas de proteger sus tierras, territorios y
recursos.”
Sin embargo, para los capitales nacionales e internacionales los territorios indígenas
son áreas de expansión debido a que son reservorios de numerosos recursos que podrían
renovar los críticos flujos de capital; generándose así una crisis socio- cultural, políticoambiental y de gobernanza, en los territorios indígenas que se traslapan con las áreas
protegidas.
Revisión de las estrategias, acciones y mecanismos indígenas para afrontar la
situación
Una de las valerosas acciones que se compartieron en el Foro fue la marcha de los
pueblos indígenas de Bolivia por la defensa del “Territorio Indígena y Parque Nacional
Isiboro Securé – TIPNIS”, ésta fue originada por la construcción de la carretera que
dividiría en dos el territorio donde habitan los pueblos indígenas Moxeños, Yurakarés y
Chimanés y sus impactos sociales, naturales y culturales.
A través de su recorrido los manifestantes plantearon su oposición a dicha carretera,
que marca un hito histórico en Bolivia pues significó el ascenso durante 65 días, desde los
200 hasta poco más de los 4000 m.s.n.m., atravesando la cordillera de los Andes, hasta
llegar hasta la Paz, a pesar de los impedimentos del gobierno.
La unidad entre las regiones de Oriente y Occidente del país “que por nuestra
interculturalidad, regionalismo, hasta temas de racismo, nos dividía”, ha sido un indicador
del claro objetivo de los marchantes a defender sus derechos. Además los estribillos de la
marcha expresaban un profundo desacuerdo con el monocultivo de coca y soya y con las
transnacionales, pues “no es sólo una carretera, son los efectos e intereses en otros
recursos como el petróleo.”.
El caso expuesto señala los impactos generados sobre la conciencia de los jóvenes,
quienes, aunque no conocen la zona, saben que los bosques, la selva, la biodiversidad es
vital para el futuro y por eso se hace necesario conservarla y reconocieron a los pueblos
indígenas como protectores de estos recursos repudiando el autoritarismo y el
desconocimiento del gobierno sobre los derechos de los pueblos indígenas.
Sin embargo con respecto a los impactos se señala que “el ejercicio de estos derechos;
(…) están siendo reconocidos en un marco legal, pero muy vulnerados” y que “…muchos
movimientos de esta naturaleza se dieron, en Ecuador el 2007, en Perú el 2009, todos en
defensa de los recursos naturales y los territorios indígenas lograron la defensa de estos
espacios en lo normativo en el momento coyuntural, pero en el tiempo se está dando una
afectación silenciosa de estos espacios, no solo por actividades del estado, sino también
de otros actores vinculados al mercado con intereses en otros recursos”.
En cuanto a estrategias y mecanismos se especifica que para que sea efectiva la
gestión territorial es necesario contar con un plan de manejo y una zonificación del área,
así lo establece el reglamento General de áreas protegidas RGAP. Este nivel de
planificación territorial, en el caso de áreas protegidas con territorios indígenas solapados,
debería ser compatible con los Planes de Gestión Territorial Indígenas o Planes de Vida de
los mismos (PGTI o PV), pero no se da el caso; los PGTI o PV no son reconocidos por el
estado como una herramienta de gestión o por las instancias de administración del
Servicio Nacional de Áreas Protegidas SERNAP
La Utilización de Mecanismos de participación de los pueblos indígenas y sus
organizaciones
Recientemente se ha visto un creciente reconocimiento de los derechos de los
indígenas, apoyado por instrumentos internacionales y legales específicos, orientados
hacia la toma de sus propias decisiones sobre el uso de sus tierras y otros recursos y para
ejercer control sobre su propio desarrollo económico, social y cultural.
La consulta previa es el derecho fundamental que tienen los pueblos indígenas de
poder decidir sobre medidas (judiciales o administrativas) o cuando se vayan a realizar
proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios, buscando de esta manera
proteger su integridad cultural, social y económica y garantizar el derecho a la
participación.
Este mecanismo de participación es un derecho constitucional colectivo y un proceso
de carácter público especial y obligatorio que debe realizarse previamente, siempre que
se vaya a adoptar, decidir o ejecutar alguna medida administrativa o proyecto público o
privado y legislativa, susceptible de afectar directamente las formas de vida de los pueblos
indígenas en sus aspectos territorial, ambiental, cultural, espiritual, social, económico y de
salud, y otros aspectos que incidan en su integridad étnica.
Se fundamenta la consulta en el derecho que tienen los pueblos de decidir sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a
sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan
de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo
económico, social y cultural. Además, en el derecho de dichos pueblos de participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y
regional susceptibles de afectarles directamente (Artículo 7 Convenio 169 de la OIT).
La Consulta Previa en Colombia con las Comunidades Originarias ha tenido un
desarrollo legal pero ha sido más importante el desarrollo jurisprudencial por parte de la
Corte Constitucional, porque este Derecho se está considerando como un Derecho
Fundamental directamente relacionado con la supervivencia de las comunidades y de la
biodiversidad. A través de La consulta previa se protegen los derechos al territorio, a la
autonomía, a la participación, a la identidad cultural. Es una garantía importante para la
pervivencia de los pueblos indígenas en Colombia. Pero ha sido ignorada por los intereses
económicos sobre los recursos existentes en los territorios de comunidades étnicas.
Para que la consulta y participación con los grupos indígenas sea efectiva es necesario
tener en cuenta varios aspectos: 1. Debe hacerse en el idioma del pueblo indígena; 2.
tomar en cuenta los medios tradicionales para comunicar conocimiento (leyendas,
cuentos populares, visón cosmogónica del mundo); 3. La consulta efectiva depende de la
la confianza en las personas e instituciones; 4. Es conveniente hacerla con sus
instituciones y organizaciones; 5. Deben participar los miembros de la comunidad, para
mejorar la comprensión de la estructura social indígena; 6. Fortalecer de la Capacidad de
la comunidades indígenas para la participación en la consulta.
Se plantea que para el diseño de la gestión ambiental es importante tener en cuenta
las siguientes condiciones
• La Gestión Social con Participación de las Comunidades, debe partir del
reconocimiento de que la comunidad es el principal interlocutor en la formulación,
planeación, ejecución, evaluación y seguimiento de acciones y programas de interés
social.
• Los proyectos se deben plantear bajo la racionalidad del desarrollo
ambientalmente sustentable, asumiendo como punto de partida el respeto a los intereses
de la comunidad y la búsqueda de puntos de beneficio común, a través de procesos de
participación y concertación con la comunidad
• Identificación temprana de las comunidades indígenas potencialmente afectadas
por algún proyecto obra o actividad
• Inclusión en el Plan de Manejo Ambiental del proyecto de acciones destinadas a la
protección de las comunidades indígenas y sus tierras.
• Implementación de programas de comunicación e información a las comunidades
desde las etapas tempranas de planeación del proyecto.
• La consulta con las comunidades de todas las acciones que requiere el proyecto en
su territorio y la concertación de las características, intensidad y mecanismos particulares.
• Definición concertada, para cada tipo de comunidad de conformidad con sus
particularidades socioculturales, incluyendo las responsabilidades institucionales de los
participantes y los mecanismos para la participación efectiva de las comunidades
involucradas.
• Definición concertada con las comunidades de los mecanismos de seguimiento y
control de todas las acciones pertinentes al proyecto a lo largo de todas las etapas
técnicas del mismo.
• Para el caso en que se requiera el desplazamiento de individuos o comunidades
indígenas tradicionales, se deberá diseñar y concertar un programa de reasentamiento
que consulte e integre mecanismos de gestión sociocultural adecuados para garantizar la
readaptación de los desplazados en condiciones similares o mejores. El desplazamiento
será solo posible si los individuos o comunidades lo aceptan y declaran su disponibilidad
de participar del programa y el proyecto asume la responsabilidad plena de su ejecución.
Cuando no se realiza la consulta previa o se lleva a cabo sin garantías, o no se obtiene
el conocimiento en caso que tenga impactos profundo o que pongan la pervivencia del
pueblo, es posible interponer una acción de tutela (uno de los mecanismos de
participación más utilizados para ejercer los derechos fundamentales vulnerados) o
eventualmente reclamar este derecho en ámbitos internacionales de protección de
derechos humanos
Para responder a la pregunta de si el derecho de las comunidades indígenas prevalece
sobre la normatividad que se establece por los sistemas ambientales nacionales se plantea
una manifestación de la corte constitucional que limita el ejercicio del derecho colectivo
La Corte Constitucional afirmó respecto de las limitaciones de los resguardos:
“Los resguardos son un derecho colectivo que debe en todo caso ejercerse dentro de
los límites constitucionales y legales necesarios para preservar el medio ambiente y los
recursos renovables. El derecho de propiedad colectiva de los recursos naturales
renovables que se encuentran es sus territorios no otorga una facultad omnímoda a los
representantes de las respectivas comunidades indígenas para disponer libremente de
ellos. La autonomía de las autoridades indígenas en el manejo de sus propios asuntos, en
especial respecto del aprovechamiento de los recursos naturales (CP Artículo 330), debe
ser ejercida con plena responsabilidad”
Aspectos positivos y lecciones aprendidas por la institucionalidad indígena
El interés por la gobernanza territorial en las zonas rurales de la región andina ha
adquirido notoriedad desde comienzos de la década de los años noventa, por la
emergencia de movimientos sociales rurales, especialmente indígenas y campesinos, que
proclaman el derecho al gobierno autónomo del territorio; constituyéndose, en adelante,
en un tema referencial para el diseño e implementación de las políticas de desarrollo en
los ámbitos subnacionales. Los procesos territoriales en cada uno de los países tienen
antecedentes en las luchas agrarias de las décadas precedentes, por lo que la actual visión
de gobernanza territorial es el resultado de un acumulado histórico de sentidos
conferidos por las prácticas colectivas, que muestran al territorio como un ámbito espacial
de carácter multidimensional.
En Bolivia estas experiencias de gobernanza territorial tienden a emerger en los
mayores territorios que concentran actividades económicas de exportación, son los
lugares de mayor conflictividad y acción del movimiento indígena andino y de tierras
bajas.
En Perú las experiencias de gobernanza territorial emergen en el contexto de posviolencia senderista, replanteando las situaciones de opresión, levantando los ánimos y las
justas expectativas campesinas en zonas rurales deprimidas, con la readecuación de la
descentralización estatal luego de la etapa neoliberal. En Ecuador estas experiencias están
ligadas al despunte de las iniciativas municipales promovidas por el acceso de los
movimientos indígenas a los gobiernos locales y la renovación de liderazgos democráticos
en las localidades.
En Colombia las experiencias de gobernanza territorial no pueden comprenderse sin el
factor violencia, que constituye un eje estructurante de las relaciones sociales (Velásquez,
2001.78), que han llevado a más de un autor a señalar que el país se caracteriza por tener
más territorio y menos Estado, permitiendo la emergencia de los procesos territoriales al
margen del control gubernamental, en unos casos de oposición y en otros de integración,
especialmente en las regiones más deprimidas del país.
Este trabajo no pretende realizar un inventario de las experiencias de gobernanza
territorial de la región andina, simplemente busca explorar las principales tendencias
teniendo como referente un conjunto de casos documentados, agrupados por países, en
los que se destaca la relación con los movimientos sociales y los gobiernos locales rurales.
La literatura muestra que al menos hay tres vertientes en el debate sobre el territorio.
Una está relacionada con las relaciones entre indígenas, campesinos y territorios,
referidas a las formas de manejo del espacio y la reciprocidad de las culturas ancestrales
que se ven forzadas a situaciones de resistencia e inserción en la modernidad, donde el
territorio es el espacio de las fronteras étnicas en tensión (Izko, 1992); para otros autores
el territorio está ligado a las luchas agrarias de acceso a la propiedad del suelo como
expresión de redistribución estatal con la reforma agraria. En los años ochenta el debate
adquiere una nueva perspectiva que asocia territorio con las experiencias de educación
indígena intercultural, asumiéndolo como el ámbito de tensiones entre la racionalidad
burocrática estatal de la escuela rural y las lógicas diferenciadas de las comunidades
frente al espacio local (Regalsky, 2003). En los años noventa el debate se complejiza
cuando el territorio se asume como el derecho a la propiedad ancestral y los usos
culturales de los recursos naturales, como un ámbito de construcción de sentidos y
ciudadanías étnicas (Zúñiga, 1998).
La segunda vertiente alude a la relación entre los municipios, localidades y Estado
nacional, aunque este es un tema complejo, extenso e insuficientemente estudiado,
interesa destacar el peso de la visión jurídico-política por la que el Estado impone una
división administrativa del territorio nacional, delimitando porciones subnacionales en
tensión con procesos sociales locales que en más de un país han dado lugar al surgimiento
de luchas por nuevas territorialidades, porque los pueblos y comunidades quedan
atrapados en mallas administrativas compartimentadas (Peigne, 1994). El
cuestionamiento a la centralidad estatal y los procesos de descentralización
gubernamental en la región andina, replantean la malla político-administrativa del
territorio. La tercera vertiente está relacionada con las nuevas visiones del desarrollo
rural, que amplían el ámbito de la sectorialidad funcional. Interesa señalar el enfoque del
territorio como el lugar de nuevas articulaciones económicas, ambientales e
institucionales que se están dando en contextos de heterogeneidad estructural de los
países, aludiendo a aspectos como las migraciones rural-urbanas, la articulación de
pequeños núcleos urbanos con sus entorno agrícola y la necesidad de innovaciones
institucionales que permitan la participación y concertación público-privada a escala local
(Schejtman, 1999). En este mismo sentido, hay autores que enfatizan en que la
sostenibilidad de las iniciativas de desarrollo rural dependen de las capacidades de las
instituciones sociales para impulsar enfoques pluralistas de intervención en contextos
territoriales, de las necesarias relaciones interinstitucionales entre organizaciones
gubernamentales, organizaciones sociales y organizaciones de base para el manejo
sostenible de los recursos naturales (Bebbington y Kopp, 1999).
El territorio se muestra como un complejo espacial que articula múltiples relaciones
sociales en torno a los recursos naturales, provenientes de organizaciones sociales de
distinto nivel activadas por intereses particulares, de grupos culturales en tensiones por
los sentidos de identidad, de gobiernos locales que administran los recursos para la
provisión de servicios, y diversidad de entidades privadas que tienen fines económicos. El
territorio rural es un escenario multi-actores cruzado por intereses particulares y
colectivos, donde la gobernanza es el esfuerzo por construir entidades públicas capaces y
eficientes para formular y coordinar políticas territoriales, desarrollar sistemas de
prestación de servicios eficaces, a través de vínculos institucionalizados entre organismo
de gobierno y entidades de la sociedad civil, a fin de que el Estado responda mejor a las
demandas sociales (Licha, 999). Es una traslación del enfoque de gerencia social al ámbito
de la gestión pública territorial.
Las experiencias de gobernanza territorial son recientes, muchas se encuentran en
estado inicial dado que muchas surgen por conflictos ambientales, disputas por los
recursos naturales y diferentes contextos socio-políticos.
De otro lado con la evolución de las políticas de las áreas protegidas respecto a las
poblaciones locales se está percibiendo la necesidad de que la conservación de estas áreas
debe tratarse de manera holística y sistémica. Por tanto se debe ir eliminando la idea de
que para disminuir la presión sobre los recursos por parte de las comunidades locales sólo
hay que concentrar esfuerzo, tiempo y energía en patrullaje y control, y actuar teniendo
en consideración tanto el interior como las zonas colindantes al núcleo de protección. Esto
implica ver al poblador local como un asociado en la protección de la diversidad biológica,
y a su vez que los pobladores perciban a los funcionarios que administran las áreas como
socios en la búsqueda de opciones de desarrollo sostenible. Esta actitud, de trato más
horizontal, favorece el mutuo respeto y una predisposición al logro de objetivos en
beneficio de la gente y de las áreas protegidas.
Son las poblaciones locales las que mejor conocen su ambiente y sus necesidades, y la
participación comunitaria es un elemento que tiene que estar presente desde el inicio de
cualquier proceso de planificación de las áreas protegidas y sus zonas de
amortiguamiento. El manejo de zonas de influencia debe entenderse también en función
del beneficio social de las poblaciones locales y no sólo como un mero requisito técnico
que garantice la protección de núcleos de biodiversidad y endemismo.
2. Resultados del análisis de los estudios de caso
Colombia: Gobernanza y planeación participativa en el Parque Nacional Natural de
Utría: una aproximación para el manejo concertado con comunidades indígenas en
áreas protegidas
Por María del Pilar valencia
Caracterización general12
Colombia es el puente entre América del Sur y Centroamérica y el único país
suramericano que cuenta con áreas marinas en los océanos Pacífico y Atlántico. Por su
enorme diversidad geográfica es un país andino, amazónico, orinoquense, caribe y
pacífico. Por su riqueza en recursos hídricos y disponibilidad de agua13 es considearado
como una reserva mundial de agua dulce. Por su diversidad biológica es considerado un
país megadiverso, puesto que alberga más del 10% de las especies vivientes del planeta en
un territorio que sólo abarca el 1% de la superficie mundial. Es de los pocos países con la
más alta diversidad de plantas, reptiles y mamíferos, y es el que mayor riqueza posee en
aves y anfibios.
La extensión territorial del país es de 1.141.748 km2, habitada por cerca de 46
millones de habitantes en el 2010, cuya tasa de crecimiento entre 2010 y 2015 es de 1,3%,
con un índice de pobreza cercano al 46% (2008). La mayor parte de sus habitantes se
concentra en grandes ciudades situadas en los Andes y la Costa Caribe, mientras que la
Amazonía y la Orinoquia presentan una baja densidad poblacional, no obstante su enorme
extensión. En su mayoría es población mestiza. Sin embargo, uno de cada diez habitantes
es afrodescendiente y sólo el 3% pertenece a pueblos indígenas.
Colombia es considerada como una economía emergente por su comercio
internacional y el tamaño de su mercado interno. Es productor de materias primas
(petróleo, carbón, café, flores, banano) y manufacturas, además de otros bienes y
servicios. Sin embargo sigue siendo uno de los países con mayor inequidad social, y con los
mayores niveles de desigualdad en América Latina, debido a concentración de la tierra en
pocas manos. En este contexto persiste un conflicto armado que se originó a mediados del
siglo XX.
Sistemas Nacionales De áreas Protegidas
La primera área protegida creada en Colombia fue la llamada Reserva Nacional de la
Serranía de La Macarena, ubicada en el actual Departamento del Meta con La Ley 52 de
1948.14 Las primeras áreas protegidas de carácter público fueron establecidas en 1938 en
el departamento de Valle del Cauca, para la protección de bosques andinos y páramos. En
1960 fue creado en el sur del país el primer parque nacional (Cueva de los Guácharos). Y
ocho años después (1968) fue instaurado el Instituto Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y del Ambiente (INDERENA), adscrito al Ministerio de Agricultura, entidad que
estuvo a cargo de los parques nacionales y otras áreas protegidas durante más de dos
décadas.
12 La información de este apartado fue tomada en su mayor parte de: Eduardo Guerrero, El país donde abundan las
aves, los anfibios y las orquídeas, en: Elbers, J. (Editor) (2011). Las áreas protegidas de América Latina: Situación actual y
perspectivas para el futuro. Quito, Ecuador, UICN. Pp. 136 ss.
13
14
Disponibilidad per cápita que supera los 40.000 m3 anuales
Roldán O., Roque. 2007. Territorios Indígenas y Parques Nacionales Naturales: aproximación al examen jurídico
sobre la naturaleza, los fines y potenciales concurrencia y coexistencia de ambas figuras sobre unos mismos espacios
físicos. Programa Consolidación Amazónica -COAMA. Pp. 7-8. Documento Policopiado. Pp. 13.
El INDERENA fue reemplazado desde 1993 por la Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), en el marco del Sistema Nacional
Ambiental, a raíz del nuevo Ministerio del Medio Ambiente. Este fue objeto de una
reforma legislativa y adoptó el nombre de Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial –MAVDT- (Decreto 216 de Febrero 3 de 2003); contexto en le ordenó a la
UAESPNN la conformación y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SINAP), considerado como el conjunto de áreas protegidas, actores sociales y estrategias
e instrumentos de gestión que las articulan, para contribuir como un todo al cumplimiento
de los objetivos de conservación del país. Incluye todas las áreas protegidas de
gobernanza pública, privada o comunitaria, y de gestión nacional, regional o local.
El SINAP cuenta desde el 2010 con un decreto reglamentario y un instrumento formal
de política pública, centrado en el llamado Sistema de Parques Nacionales Naturales
(SPNN) y sus cinco categorías de manejo, el cual se encuentra en proceso de
reorganización estructural y avanza hacia un esquema descentralizado con base en seis
subsistemas regionales.15 En conjunto, más del 11% de la superficie nacional (terrestre y
marina) forma parte del sistema, unas 23 millones de hectáreas. Los parques nacionales
naturales (PNN) son la categoría con mayor cobertura. El Santuario de Fauna y Flora
Malpelo (974.474 ha) protege la mayor superficie marina dentro del SPNN, una de las
áreas marinas protegidas más extensas del planeta.
Territorios indígenas y Áreas Protegidas
Desde comienzos del siglo XX el Estado Colombiano produjo actos administrativos y
emprendió acciones en respuesta a demandas territoriales de las poblaciones indígenas y
a la conservación y protección del medio ambiente y los recursos naturales. El mayor
avance y desarrollo concurrente de las políticas en las dos materias, ha ocurrido en los
últimos sesenta años.
Según Roque Roldán los principales factores que contribuyeron al fortalecimiento de
las políticas territoriales indígenas y la políticas de protección y conservación ambiental
del país fueron: a. En el orden nacional: el fortalecimiento del proceso organizativo de los
pueblos, especialmente en la región Andina y Amazónica16; el avance nacional de las
llamadas ciencias sociales (Historia, Sociología y Antropología) con nuevas corrientes de
pensamiento sobre la naturaleza y la cultura de los pueblos indígenas; y el impulso estatal
al programa de reforma agraria, 17 en correspondencia con el desarrollo de nuevos
estándares normativos internacionales orientados al reconocimiento de los Pueblos
15 Que integra los sistemas regionales y departamentales, así como los sistemas locales y municipales, todos ellos
en construcción y consolidación.
16
En la primera como respuesta al despojo territorial, el crecimiento poblacional y la violencia política, que redujo
sus espacios de vida. En la segunda en respuesta al acoso generado por el avance de la colonización, que los llevó a
perder una parte significativa de sus territorios y al desplazamiento forzado hacia regiones más apartadas.
17
Roldán O., Roque. 2007. Territorios Indígenas y Parques Nacionales Naturales: aproximación al examen jurídico
sobre la naturaleza, los fines y potenciales concurrencia y coexistencia de ambas figuras sobre unos mismos espacios
físicos. Programa Consolidación Amazónica -COAMA. Pp. 7-8. Documento Policopiado.
indígenas como sociedades diferenciadas y autónomas, tanto como a la protección y
conservación natural.18
“Estos nuevos ordenamientos no sólo afirmaron de manera más explícita y clara los derechos
sobre la tierra y las responsabilidades correspondientes del Estado en esta materia, sino que
incorporaron mecanismos operativos y procedimentales para asegurar su concreción práctica”. 19
En este contexto la creación de parques nacionales naturales y otras áreas protegidas,
así como sus planes y programas, han sido el fruto de compromisos asumidos por el
Estado conforme a normas legales de orden nacional y a convenios y acuerdos de orden
internacional.
Traslape de Áreas protegidas y Territorios indígenas
La incorporación de tierras indígenas a las áreas protegidas, mediante el traslape
jurídico, político y territorial, lo mismo que las actuaciones de las instituciones
competentes, provocaron inicialmente la oposición y el inconformismo de los pueblos
afectados. Las razones fundamentales de dicha inconformidad se sustentan en: 1. el
desconocimiento de la propiedad de los llamados “territorios de traslape” y de los
recursos naturales que ellos contienen; 2. La falta de claridad sobre quién tiene la
primacía en la toma de decisiones respecto de los posibles conflictos de intereses o
criterios antagónicos; 3. La ausencia de procedimientos sobre cómo deben definirse las
controversias que no puedan resolverse entre las partes; 4. La ausencia de la intervención
indígena para la administración y aplicación de los recursos públicos destinados a la
protección del medio ambiente y los recursos naturales.20
Con el paso del tiempo, los esfuerzos hacia el entendimiento mutuo han logrado
formalizar acuerdos de cooperación con carácter provisional, ya que los pueblos y
organizaciones indígenas continúan luchando por los derechos y atribuciones que en estos
les han sido desconocidos. Los acuerdos y procesos de concertación adelantados intentan
armonizar las cosmovisiones indígenas con la legislación ordinaria en materia de
protección y conservación natural. Uno de los principales resultados ha sido el
establecimiento de regímenes especiales de manejo (REM) en zonas de traslape. Así
mismo, se ha llegado a la creación de áreas protegidas del SPNN con la participación de
pueblos indígenas, como el Santuario de Plantas Medicinales Orito Ingi Ande y Parque
Nacional Natural Yaigojé-Apaporis.21
18 Entre estas, la Convención sobre el Instituto Indigenista Interamericano (1942) a la que se adhirió Colombia
mediante la Ley 123 de 1943; la Convención para la prevención y la sanción del delito del genocidio (1949), que
Colombia aprobó según Ley 8 de 1959; los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la
protección de las poblaciones indígenas (1957-1989), aprobado mediante la Ley 31 de 1967 y ley 21 de 1991; los Pactos
Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo
Facultativo de este último (1966), aprobados en Colombia por la Ley 74 de 1968.
19
Ibíd. Roldán O., Roque. 2007. Territorios Indígenas y Parques Nacionales Naturales…Pp. 8.
20
Ibíd. Roldán O., Roque. 2007. Territorios Indígenas y Parques Nacionales Naturales…Pp. 27.
21
Guerrero, Eduardo. 2011. Colombia: El país donde abundan las aves, los anfibios y las orquídeas, en: Elbers, J.
(Editor) (2011). Las áreas protegidas de América Latina: Situación actual y perspectivas para el futuro. Quito, Ecuador,
UICN. Pp. 136 ss.
El algunos casos el manejo compartido de áreas protegidas ha involucrado a empresas
privadas de ecoturismo, con el fin de contribuir a la sostenibilidad financiera del área
protegida, a través de un mecanismo de concesiones. Así mismo, y como complemento a
las áreas protegidas de carácter público, se han sumado un número cada vez más
creciente de “reservas naturales de la sociedad civil”, aumentando la conectividad de los
paisajes rurales del país.22
Situación del Parque Nacional Natural Utría y el territorio indígena
El área del Parque Nacional Natural Utría (PNNU) ha sido el territorio ancestral del
pueblo indígena Emberá y su hábitat está compuesto por una gran riqueza en ecosistemas
terrestres y marinos de enorme diversidad faunística. Integra las cuencas de los ríos
Atrato, Valle, Baudó, Boroboro y Buey; la Serranía del Baudó, y el área marino-costera del
Golfo de Tribugá. En su mayor parte está cubierta por selva húmeda tropical con miles de
especies que no se encuentran en otro lugar del mundo. Hace parte del “chocó
biogeográfico”, zona considerada de alta prioridad de conservación mundial, debido a su
diversidad biológica y belleza paisajística, misma que atrae el turismo y la investigación
científica (biológica, cultural y ambiental).
El Parque fue creado en 1986 23 con una extensión de 54.300 hectáreas que
comprende los pisos térmicos ubicados entre 0 y 1200 msnm. El clima es cálido y húmedo,
con una temperatura que oscila entre los 23 y 30 ºC; su importancia en términos de
conservación radica en que constituye un hábitat único en la subregión del Baudó. Es la
única área protegida con zona marina en la zona Norte de la de costa pacífica
colombiana,24 en la esquina noroccidental de Suramérica. En él se distinguen dos grandes
unidades de paisaje que son jurisdicción institucional de CODECHOCÓ25: 1) el litoral,
donde se localizan los municipios de Nuquí y Bahía Solano; y el área continental, donde se
encuentran los municipios de Alto Baudó y Bojayá; municipios que forman parte integral
del departamento del Chocó.
En los distintos planes de manejo formulados con la participación indígena se señala
que esta es la única área protegida que resguarda las zonas de la depresión pacífica y las
selvas de la región central chocoana, así como el distrito biogeográfico de Utría,
convirtiéndose en un área núcleo para la conservación y el mantenimiento de la
integridad ecológica del Norte. La depresión pacífica constituye para el país la única región
en donde la selva se inicia teniendo contacto con el mar y la masa húmeda que se
transporta desde éste hacia las estribaciones de la serranía.
Este PNN integra cuatro de los ecosistemas más productivos y a la vez más frágiles del
planeta: los corales, los manglares, la selva húmeda tropical y el ecosistema marino. En las
cuatro formaciones coralinas se reportan 10 especies con adaptaciones a condiciones de
alta tensión natural por factores humanos. Las 33 hectáreas de manglar concentran siete
22
Ibíd. Guerrero, Eduardo. 2011. Colombia: El país donde abundan… Pp. 136 ss.
23
Mediante Acuerdo 052 de 1986 y aprobado por Resolución Ejecutiva No 190 del 19 de octubre de 1987.
24
Denominada también Pacífico Norte o sub-región chocoana del Baudó
25
Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó
especies de las diez reportadas para el Pacífico colombiano, que constituyen el hábitat de
multiples especies de mamíferos, moluscos y crustáceos. Las cálidas aguas del ecosistema
marino son el lugar preferido de las grandes especies mamíferas (ballenas jorobadas,
orcas y cachalotes), que migran desde el sur del continente para reproducirse, o desde el
Norte para luego retornar con sus crías hacia a los mares del sur. Su vegetación selvática
presenta predominancia de especies arbóreas de hasta 1 m de diámetro y alturas hasta
los 45 m. En sus playas anidan especies migratorias y diferentes especies de tortugas.
El PNNU ha sido una especie de laboratorio para la aplicación de enfoques
conceptuales y metodológicos sobre áreas protegidas, en especial para el desarrollo de
planes manejo desde el nivel nacional; que se han ajustado gradualmente para definir un
modelo de gestión adecuado para la conservación natural y establecimiento de relaciones
interculturales. En la actualidad la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales
(UAESPNN), es la autoridad competente para la regulación de actividades extractivas, y en
general, para el uso y aprovechamiento de recursos naturales.
El Parque Natural de Utría es una de las experiencias con mayor trayectoria en el país
en realizar e implementar acuerdos con las comunidades indígenas propietarias del
territorio sobre el cual hay traslape, con el fin de alcanzar ciertos niveles de
coadministración, aunque todavía está lejos de satisfacer las aspiraciones autonómicas de
los pueblos originarios. En este marco de referencia, La Unidad Especial de Parques
Naturales, a través de la administración del Parque de Utría pretende vincularse a la
región desde un enfoque de conservación y desarrollo con identidad, que trae como
consecuencia, su involucramiento en los procesos étnico territoriales de dichos pueblos.
En el Plan de Manejo 2007-2012 se establecieron los siguientes objetivos de
conservación para el área: 1. Contribuir a la conservación de los ecosistemas marinocosteros, por su relación directa con la conservación de ecosistemas representativos de la
región y del país; 2. contribuir a la conservación de poblaciones de especies migratorias,
por su alto valor ecológico nacional el internacional; 3. Favorecer la permanencia de la
estrella hidrográfica Alto El Buey (Serranía de El Baudó) y las demás fuentes hídricas
ubicadas al interior del PNN Utría, por la conservación de los bienes y servicios
ambientales de vital importancia para las poblaciones humanas asentadas en el parque y
su zona de influencia; 4. Contribuir a la protección de los valores naturales y culturales,
asociados a la etnia Embera y a las comunidades negras de la zona. Los objetivos y valores
de conservación son de importancia estratégica no sólo para la región sino para la
biodiversidad del país y la etnia Embera, propietaria colectiva del 80% del territorio
declarado, como área protegida, sobre tres resguardos indígenas legalmente constituidos.
Las principales amenazas ambientales detectadas por los pueblos indígenas están
relacionadas con la extracción de recursos naturales del Área protegida y el impacto de
megaproyectos, los cuales generan la fragmentación de los ecosistemas y la pérdidas
masiva de especies. Entre estas se destacan:
1. La sobre-explotación comercial de la pesca, se han detectado barcos pesqueros
ilegales incursionan en el mar continental.
2. Extracción maderera de alto valor comercial en las zonas aledañas. Desde hace
muchos años, madereros ejercen actividades ilegales, sin que las autoridades
ambientales ejerzan un control efectivo sobre las mismas. Destinada a los centros
urbanos del interior del país; estos se transportan vía marítima hasta Buenaventura,
allí se transforman para su distribución.
3. Megaproyectos en proceso de ejecución o planteados. Incluye proyectos que se
desarrollarían por fuera del área pero con impacto indirecto negativo, un ejemplo es la
via Ánimas – Nuquí que atraería flujos colonizadores.
4. La demanda turística, que en el futuro puede generar presión por el atractivo que
constituye para empresarios de este sector económico.
Actores involucrados
Colombia
El apoyo a los procesos de coadministración proviene principalmente de agencias de
cooperación, organismos multilaterales y sectores ambientales. De estas se destacan la
Fundación Swaissaid y la Fundación Natura. Con las comunidades afrocolombianas
ubicadas en la zona de amortiguación, la Fundación Swaissaid, ha desarrollado acciones
en Coquí sobre sistemas productivos; con comunidades indígenas ha desarrollado la cría
de cerdos en Panguí y la asesoría en ecoturismo al grupo de Guías de Coquí y a los
pobladores de Termales. La Fundación Natura promovió experiencias de acercamiento
con la comunidad para hacer la caracterización de los recursos naturales e identificación
de sus usos culturales, como base para promover la participación en los acuerdos y futura
coadministración del área, con participación de líderes de la OREWA. Desde 1987 esta
Fundación ha desarrollado el mayor número de investigaciones orientadas a generar
información básica que apoye la formulación del Plan de Manejo del Parque. Se cuenta
con una estación biológica cerca de Arusí cuyo trabajo principal es la investigación en el
campo forestal y el estado de los recursos ícticos (grado de explotación, relaciones entre
los indicadores físicos y biológicos con las áreas de pesca explotadas, y la definición de
áreas potenciales, entre otros), que sirven de referencia para la planificación y
ordenamiento de pesca artesanal en la zona costera.
Como instituciones gubernamentales que tienen diferentes grados de involucramiento
pueden citarse las administraciones municipales y la gobernación departamental del
Chocó; la Corporación Regional Autónoma del Chocó (CODECHOCÓ); el Instituto de
Investigaciones del Pacífico (IIAP); el Instituto de Investigaciones Marinas (INVEMAR); el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) del Ministerio de Agricultura, y las
Instituciones educativas locales y universitarias del departamento.
En el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio de Alto Baudó en la
división de Uso actual del suelo se tiene como Zona de Protección al PNN Utría. En el EOT
del municipio de Nuquí se plantea en el análisis de las limitaciones de la ley 388 de 1997,
que la reorganización político-administrativa del municipio compromete a varios entes
territoriales como el municipio, los resguardos indígenas, tierras de Comunidades Negras y
Parques Nacionales Naturales, tanto en sus límites y competencias administrativas,
políticas, económicas y legales, comprometiendo a las partes para participar de un
proceso de diálogo, análisis y concertación. En el EOT del municipio de Bahía Solano se
ubica en la división política al PNN Utría dentro del principio de integralidad interacción
entre diferentes actores sociales e institucionales relacionados con el área para la
definición de los procesos de conservación de los recursos naturales del Parque. Este es
responsable de mantener en perfecto estado la conservación in situ, tarea a realizar de
forma participativa para aplicar medidas de cogestión y manejo de los territorios
protegidos.26
Entre los principales problemas detectados se encuentra la debilidad en los procesos
de planificación y ordenamiento territorial con las alcaldías municipales y CODECHOCO, y
la escasa voluntad política para adelantar procesos participativos con las comunidades
indígenas y negras. Situación que vulnera los derechos y autonomía territorial étnica.27
Además de lo anterior, los informes del parque y planes de manejo dan cuenta de la
desarticulación interinstitucional, e incluso la corrupción administrativa en diferentes
instituciones, generando deterioro generalizado del potencial y oferta ambiental del
departamento, la ineficiencia e ineficacia de la inversión pública por carencia de criterios
sobre la inversión de los recursos, la pérdida de oportunidades de mejoramiento de la
calidad de vida de la población y el incremento de la marginalidad social mediante el uso
sostenible de la oferta ambiental (por desconocimiento de sus potencialidades).
Así mismo, se registra la ausencia de un plan de control y vigilancia permanente que
de cuenta de los usos del suelo y de la zona marina estipulados en la zonificación de
manejo, por parte de la sede administrativa del Parque (ubicada en la zona costera).
Finalmente, uno d elos problemas más críticos es la presencia de grupos armados en el
área, lo que ha limitado la gestión e implementación de los planes de manejo. Por ello se
ha recomendado mantener monitoreada la situación, y establecer alianzas con las
autoridades con competencia en la zona (Codechocó, Dimar, municipios y resguardos)
para definir los espacios y enfoques de articulación interinstitucional.
Las políticas de participación de las comunidades han experimentado un cambio
importante en los últimos 20 años. De una visión conservacionista que excluía a las
comunidades, se ha ido cambiando hacia la apertura a espacios de participación. A su vez,
las organizaciones indígenas han hecho planteamientos que van desde la co-gestión hacia
el control autónomo de los parques que se traslapan con su territorio, como parte del
derecho político a gobernar bajo sus normas y procedimientos propios en el marco del
pluralismo jurídico. Aunque existen argumentos culturales, históricos y jurídicos, esta
dinámica no ha cristalizado todavía en un modelo que satisfaga las aspiraciones
autonómicas de los pueblos.
Diferentes documentos relacionados con dan cuenta que desde los primeros años de
la creación del Parque, se ha promovido un proceso de acuerdos para el relacionamiento
26
27
Op. Cit. Pág Págs 146 y 147
ya sea por desconocimiento o desinterés, no se aplican todos los procedimientos que orientan la planificación
territorial a partir de la ley 152 de 1994 y la ley 388 de 1997, entre otras normas que rigen la materia
con las comunidades indígenas para la gestión del PNNU. En los planes de manejo se
destacan como principios orientadores: “la diversidad étnica, el respeto a la cosmovisión
indígena, la autonomía en las decisiones de las autoridades indígenas sobre sus territorios,
el reconocimiento a la medicina tradicional, el derecho ancestral del territorio, la
construcción de los planes de vida y vida digna, entre otros”.
La Unidad de Parques Nacionales Naturales, reconoce actualmente su experiencia de
relacionamiento con las comunidades locales y la importancia de la efectiva planificación y
el manejo de la conservación mediante la participación de las comunidades, sus
organizaciones e instituciones, en cuanto sujetos activos de la misión protectora del área
protegida. Fue así como en septiembre de 2001, las Organizaciones de los Pueblos
Indígenas del Pacífico y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, establecieron los principios de interés para superar los retos de la
diversidad étnica y cultural de la región: 1. Garantizar la integridad territorial y cultural de
los pueblos indígenas, 2. Apoyar la jurisdicción Especial Indígena y su autoridad, 3.
Garantizar y apoyar la implementación de los planes de vida definidos por los pueblos
indígenas del Pacífico, 4. Garantizar la diversidad étnica y cultural, y, 5. garantizar el
principio de dignidad humana” 28
Con base en lo anterior el Plan de manejo 2005-2009 del PNNU ha estado apoyando el
ordenamiento territorial mediante la zonificación cultural del territorio de los resguardos
indígenas traslapados (Valle, Alto Baudó y Bojayá)29. Esto ha avances en el reconocimiento
y legitimidad social del área traslapada, en cuanto a la importancia, existencia y
funcionalidad del Parque, aunque todavía se evidencian problemas por falta de
apropiación y compromiso, respecto a los servicios y beneficios para las comunidades
locales30.
En este marco, se conformaron comités directivos y operativos para la priorización del
trabajo en función de cada Acuerdo (ordenamiento ambiental del territorio,
fortalecimiento organizativo para el logro de objetivos de conservación, ordenamiento
pesquero, entre otros)31. Así mismo se concertó la formulación e implementación de
planes de vida de cada resguardo indígena, que incluyen la zonificación del manejo y de
los sitios sagrados (bajo la categorización del área como zona histórico cultural), y la
construcción de un Plan Estratégico de Acción que orientó la formulación del Régimen
Especial de Manejo (REM).32
28 Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN). Disponible en:
http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/php/frame_detalle.php?h_id=5591.
Consultado
en
noviembre 2011
29
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN).Con las comunidades
negras, la articulación entre los Planes de Manejo de las comunidades ubicadas en la zona de influencia del Parque,
como áreas de conservación, ha estado orientando en la delimitación y reconocimiento de las áreas de protección y
conservación dentro del territorio de titulación colectiva y reservas de la sociedad civil.
30
Op. Cit. Pág 170
31
Página web citada
32
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN). Plan de Manejo 20052009, Resumen 2007. Pág 22
En el Plan se establecen las fases a seguir para la protocolización e implementación del
REM, cuya primera fase es la negociación política e institucional con los actores
involucrados: la OREWA, Cabildos Mayores de Nuquí y Bahía Solano, los cabildos locales
de los resguardos traslapados por el parque, y las instituciones con las que se implementa.
Así mismo, se elaboró un documento técnico que precisa los aspectos jurídicos y
culturales y sirve de soporte para la elaboración e implementación del REM. Este incluye
la caracterización del territorio y la problemática ambiental; la corrección de los límites del
área; la identificación de alternativas para la seguridad alimentaria ya lreducción de la
presión sobre los recursos naturales; y una estrategia de conservación para el manejo de
la fauna en riesgo de extinción33.
Además de lo anterior, los procesos participativos han servido para definir las
fronteras marinas con la organización regional y las comunidades de Jurubidá, Chorí, Santa
María de Condoto, Unión Chocó, Chanú y Boroboro sobre las cuales se asienta
parcialmente el Parque: “Los puntos de partida tomados en cuenta para la aclaración y
definición de límites fueron tres: Jurídicos: relacionados con el carácter legal de esta área;
Técnicos: referentes a los problemas generados por la deficiente e incongruente
descripción de los límites de la Resolución Ejecutiva No. 190/87; Sociales: tendientes a
disminuir la problemática que se generó en algunos sitios debido a la mala descripción de
los límites34.
En cuanto al ordenamiento cultural del área se partió de los principios establecidos en
el Plan de Vida regional, herramienta que la OREWA emplea para acordar normas y
reglamentación interna para establecer controles y restricciones en espacios de uso
cultural y ambiental (Conservación, Producción; Veda; Sitios sagrados y Ocupación). Y para
operativizar las líneas estratégicas se empleó la metodología de Marco lógico, con lo cual
se formuló un banco de proyectos, recursos y fuentes posibles. Aunque no se han
desarrollado plenamente, son instrumentos importantes para la gestión concertada y la
búsqueda de fuentes que garanticen su sostenibilidad económica.
Gobernanza Interna
La población al interior del Parque no supera los 80 habitantes y está conformada por
indígenas Embera, asentados en la parte alta del río Boroboro. La mayor parte de los 1700
indígenas de la región se asienta en la zona amortiguación del PNNU.35 Adicionalmente,
en la franja costera del PNNU se encuentra un predio de posesión indígena anterior a la
creación del área protegida, y tres predios de colonos mestizos. Los Resguardos Indígenas
titulados de Río Valle, Boroboro, y Posamanza cuenta con 297 habitantes; el Resguardo
33
Mediante Resolución Ejecutiva190/87 de constitución del Parque, utilizó la cartografía disponible en ese
momento para la definición de los límites del área, la cual era muy deficiente, dado que presentaba incongruencias (por
errores toponímicos, de definición, distancias, etc), por lo cual la descripción de los límites no coincide con la realidad.
Los ejercicios con la comunidad han contribuido a solucionar este problema. Así se observa en el Plan de Manejo 20052009, pág. 203, que da cuenta de un proceso desarrollado con las comunidades Jurubidá, Chorí, Santa María de
Condoto, Unión Chocó, Chanú y Boroboro.
34
35
Op. Cit. Págs. 202 y 203
En las comunidades de Jurubidá, Santa María de Condoto, Chanú, Chorí, Posamanza, El Brazo, La Divisa, La
Fenicia, Cogucho, Miácora, Mojaudó, Puerto Indio, La Loma y Puerto Manso
Alto Río Bojayá con 483 habitantes; el Resguardo Ríos Jurubidá- Chori- Alto Baudó en
Nuquí, con 94 personas. en la zona noroccidental aledaña al Parque, en la cuenca media
del Río Valle habitan aproximadamente 280 personas pertenecientes a comunidades
negras.
La estructura del pueblo Embera tiene como base la organización segmentaria de la
sociedad, la cual gira alrededor de grupos locales de parientes y vecinos, que se
distribuyen en viviendas cercanas a lo largo de los ríos, y quienes participan de actividades
sociales comunes como mingas (trabajos colectivos) y fiestas, aunque los límites de los
grupos sociales como de los territorios no tienen una definición muy estricta.
Para los embera su cultura espiritual esta mediada por la naturaleza, donde se integra
la flora, la fauna y el ser humano. La mediación entre lo humano y lo natural se establece
a través de prácticas diarias, y es el Jaibaná (sabio tradicional) quien sirve de mediador de
este sustento cultural.36 Distintos mitos de origen dan cuenta sobre la territorialidad
embera, formas de uso y aprovechamiento del territorio. El Jaibaná y otros médicos
tradicionales mantienen en reserva áreas que desde una concepción espiritual garantizan
el repoblamiento natural de los animales; además determinan áreas de uso, manejo y
planificación para su aprovechamiento: actividades agrícolas y pecuarias, cacería,
recolección, conservación y sitios sagrados.
Para las actividades agrícolas se practica la tumba selectiva de especies y a través de
un sistema rotativo se realizan siembras destinadas a la alimentación. La cacería se realiza
con tres fines distintos en diferentes épocas del año: 1. Para seguridad alimentaria, 2. Para
reafirmar su cultura y, 3. Para obtener prestigio social, dado el significado de algunas
prácticas religiosas37.
Investigaciones recientes y documentos de las organizaciones indígenas dan cuenta de
un sistema interno de organización con tres niveles básicos que reconoce parientes por
línea paterna y materna, parentela con cuatro grados de consanguinidad. 38 Nucleos
familiares que integran familias extensas, y el conjunto de estas últimas conforman la
nación o sociedad embera:39
Cada vivienda es ocupada por una familia. La pareja construye una casa y con el
tiempo los hijos o hijas mayores que componen el nucleo familiar siguen residiendo allí con
los hijos que van naciendo, hasta que las nuevas parejas construyen una nueva casa para
reiniciar el ciclo. Algunos miembros migran y otros se incorporan. La tierra se hereda por
proximidad consanguínea. Se reconoce la posición individual sobre las parcelas cultivadas.
36 Entre los Embera, además del Jaibaná, hay otros roles tradicionales: cazadores, pescadores, alfareros, artistas,
labradores de canoas, constructores de tambos y agricultores. Los cuales mantienen y recrean el pensamiento propio
con las diferentes formas de transmisión del conocimiento (tradición oral, observación, experimentación y celebraciones
rituales).
37 37 Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN) Plan de Manejo PNN
Utría 2005-2009. Pág 59 y resumen ejecutivo de 2007, pág 17.
38 Ya en otras regiones del país en las que los territorios han sido despojados o abandonados por la presión
colonizadora estos patrones han sufrido transformaciones, sin embargo en el área de traslape todavía se conservan en
una alta medida.
39
http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/php/decide.php?patron=01.170207
Las parentelas no poseen tierras en común aunque procuran que no se establezcan
personas ajenas (sin vínculo de parentesco) dentro del sector territorial parental. 40
Además de las formas tradicionales de asentamiento, se han ido conformando
poblados se han conformado por: La iglesia que los agrupaba para evangelizarlos por
medio de la educación. Los primero cabildos datan de 1972, y a través de ellos se van
recreando normas de convivencia y control de sus territorios.
En las últimas décadas iniciaron un tránsito a expresiones organizativas con carácter
gremial y de segundo y tercer nivel, con el objeto de ejercer el control territorial, social y
representación ante interlocutores externos, así como para la defensa de sus derechos. En
una época la Organización Regional Embera Waunán -OREWA, constituyó la organización
departamental que vinculaba a las autoridades tradicionales y grupos familiares apoyada
en el Cabildo, fortaleciendo la autoridad comunitaria y apoyando la resolución de
problemas y conflictos generados por la extracción y el aprovechamiento de recursos
naturales.
Para asuntos relacionados con el territorio y representación política externa, el Cabildo
Gobernador actúa como vocero oficial. La estructura de los cabildos es jerarquica y
comprende cinco tipos de autoridad, de las cuales el Gobernador es la principal. Estos son
nombrados por la Asamblea General y jurídicamente tienen un año de vigencia, aunque
cada comunidad puede determinar la duración del período. 41 No existe un corpus
normativo rígido para el control del territorio pero las comunidades y cabildos
contribuyen a que las normas sean recreadas y retroalimentadas continuamente, por
pautas de la cultura tradicional y por nuevas determinaciones políticas en defensa del
territorio.
Los Encuentros zonales, regionales y como pueblo son algunas de estas instancias y
fuentes de reglamentación, al igual que los planes de manejo y ordenamiento del
territorio, y los Planes de Vida para cuidar y conservar el territorio y la cultura. Estos
últimos constituyen la principal fuente de regulación del territorio y los recursos. En la
década de los 90 ya se había realizado un primer plan de vida departamental denominado
“Lo que queremos y pensamos en nuestro territorio”, que fue actualizado en año 2000
por la OREWA. Los lineamientos territoriales básicos del plan están orientados al
fortalecimiento cultural de la autoridad y gobierno propios para la consolidación de la
autonomía, defensa y ordenamiento territorial propio; la preservación y conservación de
los recursos naturales; el fortalecimiento y mejoramiento del sistema tradicional de
producción; el fortalecimiento, protección y respeto de la identidad cultural; y el
40 Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN) Organización Social de
los Embera. Disponible en: http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/php/decide.php?patron=01.
170207
41 El gobierno colombiano reconoce este tipo de instancia política a partir del art. 3º. de la ley 89 de 1890: los
cabildos toman posesión ante su comunidad y se registran ante el alcalde del municipio; copia de las actas de posesión
se envían a la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior. Citado en el Plan de Manejo PNN Utría 20052009. Pág 60
reconocimiento, protección y recuperación del conocimiento tradicional y del acceso a sus
recursos genéticos.
Gobernanza Externa
En la actualidad no existe en Colombia un cuerpo normativo estructurado respecto a la
participación de las comunidades indígenas en la administración de los Parques; por el
contrario, se encuentra dispersa en Convenios Internacionales vigentes, legislación
especial indígena y ambiental. Los conceptos jurídicos que fundamentan la participación
son la diversidad cultural y la autonomía territorial. Además de los referentes históricos y
culturales de los pueblos, y su derecho mayor u originario, la Constitución Política
establece como “paraguas jurídico”, el modelo de Estado participativo y pluralista, en
concordancia con el Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) cual, el gobierno está
obligado a:
• Respetar, garantizar y promover la diversidad étnica y cultural.
• Garantizar el respeto a la propiedad colectiva sobre la tierra, entendida como la
totalidad de la hábitat y recursos que en ella se encuentran. Como parte de dicha
propiedad se establecen los atributos de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad;
• Autonomía y ejercicio del control territorial, conforme a sus normas y
procedimientos.
• Respeto a las distintas formas de autoridad, derecho propio e instituciones
• Consultar las medidas administrativas que puedan afectar a los pueblos;
expresamente se refiere a aquellas relacionadas con los territorios y recursos naturales.
En este sentido, cuando se presenta la superposición territorial y jurídica, se atenta
contra los derechos territoriales de los pueblos que en ellos se asientan, y por ello el
concepto de traslape es inadecuado. Este hace referencia consciente a la supuesta
coexistencia de dos figuras jurídicas que se intersectan con igual fuerza y nivel jurídico,
aunque algunos expertos aseguran que esto no es así.42 Ello implica la superposición de
autoridades administrativas sobre autoridades políticas. Por un lado la Unidad
Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales UAESPNN y las Corporaciones
Autónomas Regionales CAR, se autorepresentan como las máximas y únicas autoridades
ambientales en sus áreas de jurisdicción. La primera para las áreas protegidas declaradas
dentro del Sistema Nacional de Parques Nacionales y la segunda para las zonas que están
por fuera de los Parques clasificadas como zonas de amortiguación. Por otro lado, están
las autoridades indígenas que son constitucionalmente las máximas autoridades políticas
y ambientales en sus territorios (titulados o no). Es una discusión que está sobre la mesa y
no se ha llegado a ningún acuerdo general para que la UAESPNN y las CAR reconozcan la
autoridad indígena.43
42
Houghton, Juan. 2008. La situación de los territorios indígenas superpuestos por áreas protegidas en Colombia.
Ponencia presentada en el Congreso Mundial de Conservación de la IUCN. Barcelona, del 5 al 14 de octubre de 2008. Pp.
1-8.
43
Ibíd. Houghton, Juan. 2008. La situación de los territorios… Op. Cit. Pp. 8.
Los incipientes procesos de concertación promovidos por el Estado, para definir lo que
han denominado Regímenes Especiales de Manejo (REM) sin la necesaria adecuación
normativa, presupuestal, administrativa y política, intentó hacer complementario lo
excluyente, a nombre de una supuesta identidad en los propósitos de conservación.
En la actualidad la gobernanza en torno a los recursos naturales constituye el nodo
central de los desencuentros entre los pueblos indígenas y el Estado, debido a que la
legislación ambiental no ha superado totalmente “la visión preservacionista inherente al
origen de las áreas protegidas que buscó naturalezas intactas excluyendo a las sociedades
humanas” 44, ni ha contribuido a la emergencia de movimientos sociales y sus luchas por la
democratización de los sistemas políticos, en pro de una ciudadanía más activa y la
demanda de espacios de participación y transparencia en el ejercicio del poder.
Los PPII han manifestado su inconformidad frente a las reformas legislativas,
administrativas y de política pública adelantada por el Estado, por cuanto afectan sus
derechos constitucionales y fundamentales. En materia de protección ambiental y
sociocultural de los territorios indígenas, los estatutos legales son insuficientes, precarios
o desatendidos por las autoridades.
En la última década el Estado diseñó y puso en acción ambiciosos planes y políticas
públicas orientadas a obtener información que permita explorar y explotar reservas
mineras y de hidrocarburos existentes en todo el territorio nacional, sin excluir los
territorios de los pueblos indígenas. Esto se caracterizó por la priorización de las
actividades extractivas en el contexto normativo y económico; la flexibilización y
desconocimiento deliberado de las normas ambientales; el desconocimiento deliberado
de los estándares internacionales y nacionales que protegen las diferencias
socioculturales; y la promoción de la inversión extranjera atraída por la seguridad jurídica,
la confianza empresarial y un conjunto cada vez más amplio de incentivos y exenciones
tributarias.45
En el conjunto de dichas reformas legislativas se incluye el Código de Petróleos y el
Código de Minas, dentro de los cuales se considera la limitación absoluta y a perpetuidad
de los Parques Naturales, la limitación parcial y temporal de las zonas de Reserva forestal;
y la limitación de la explotación en las cuencas hidrográficas principales y áreas con
vegetación originaria. Sin embargo, son reiteradas las denuncias públicas presentadas por
los pueblos indígenas y expertos en la materia, contra las prácticas adelantadas por la
entidad competente (Ingeominas). 46 En este contexto, se evidencia la insuficiente
protección del derecho fundamental a la consulta previa, debido a que no se cumple con
44
Rivas T., Alex (comp) 2006. Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los Andes Tropicales:
Diagnóstico regional y análisis comparativo, UICN, Quito, Ecuador, pp. 4.
45
Laborde, Ramón E., (2010). Actividades de exploración y explotación minera en la Amazonia colombiana. Fundación
Savia. Lima. Pp. 4
46 En este sentido, manifiestan que: (1) Viola el Derecho a la Consulta Previa, pues primero otorga el titulo minero y
luego es el propietario del mencionado título quien procede a realizar la consulta; (2) El derecho de prelación sólo
procede previa constitución de la Zona Minera Indígena, Negra o Mixta; (3) Otorga licencias en Zonas Excluidas de la
Minería; (4) Las Zonas Mineras Indígenas, Negras o Mixtas no han sido reglamentadas, pero para evadir la Consulta
Previa de dicha reglamentación, se encuentra dispuesta una directriz administrativa interna que suple ilegalmente esta
reglamentación y con la cual se han conformado irregularmente dichas Zonas. Ibíd. LABORDE, R.E., 2010; pp. 5
la priorización de la conservación de las áreas protegidas. A lo anterior se agrega la
desproporción de los equipos profesionales de las empresas extractivas para dichas
consultas frente a la carencia de apoyo técnico de los pueblos y comunidades indígenas. 47
Esto sucede a pesar de que las áreas protegidas con presencia indígena donde se ha
implementado mecanismos de concertación son las más conservadas o recuperadas, y
aquellas con asentamientos indígenas donde la concertación o la exigibilidad de derechos
territoriales es débil, son las más afectadas; lo que pone en evidencia una fuerte debilidad
del esquema de la política de conservación, como mecanismo de protección y
conservación.
Conclusiones
Los derechos fundamentales de los pueblos indígenas en relación con el territorio y la
autonomía, son referente jurídico obligado para definir con el Estado un modelo de
gestión y administración de los parques naturales, respondiendo de manera
complementaria al carácter multiétnico y pluricultural de la nación y a los objetivos de
conservación.
Los parques naturales Son los que se traslapan con los territorios indígenas, y no al
contrario, como generalmente se habla en la documentación oficial y de investigadores
externos.
La gobernanza interna de los territorios indígenas, traslapadas por los parques, se
fundamenta histórica y culturalmente en el derecho a la autonomía para el gobierno y
pleno disfrute de los derechos territoriales.
La generación de un modelo adecuado en el parque no depende de cada área
aisladamente. Consolidar los espacios de concertación con las autoridades de
comunidades indígenas y negras, con el fin de avanzar en el establecimiento de acuerdos
de manejo sostenible de los recursos naturales presentes, tanto al interior del área como
en su zona amortiguadora es un imperativo para el logro de los objetivos sociales y de
conservación.
Los espacios regionales deben articularse desde los niveles locales hasta los
nacionales, en los cuales se definen las políticas públicas en la materia. Esta articulación es
importante, pues lo que sucede en cada área está determinado directa o indirectamente
por tales políticas.
No está garantizada la sostenibilidad financiera de los parques, aunque se han
realizado acciones desarrollo de programas de cooperación internacional orientados a
garantizar la conservación de las áreas prioritarias de conservación a nivel mundial, como
el Chocó Biogeográfico.
Como debilidad y al mismo tiempo como oportunidad debe considerarse la
conectividad al interior y el exterior del parque articulando la institucionalidad estatal,
comunitaria y no estatal.
47
Además de la remuneración de los funcionarios del Ministerio del Interior encargados de garantizar la realización
de los procesos de consulta previa, con los recursos que por convenio interadministrativo les transfiere la Agencia
Nacional de Hidrocarburos –ANH. Ibíd. LABORDE, R.E. 2010. Pp. 5.
Lecciones aprendidas
Una gestión participativa puede contribuir a un doble propósito el fortalecimiento
cultural y la garantía para la pervivencia de las comunidades indígenas y de otro lado, la
conservación de los recursos naturales y ecosistemas estratégicos. En los acuerdos
políticos de gestión, deben participar no solamente las autoridades locales, sino las
organizaciones zonales y regionales de las cuales hacen parte.
Apoyar y articular el plan de manejo del parque con los planes de vida es una
perspectiva más certera para un manejo intercultural y horizontal entre la administración
del parque y las autoridades indígenas.
Establecer sistemas de monitoreo de riesgos y amenazas al parque definidas e
implementadas de común acuerdo con las autoridades indígenas y sus organizaciones,
permitirían adelantar acciones preventivas y correctivas de manera oportuna.
Para el aprovechamiento de los recursos naturales utilizados en la sobrevivencia
material de las comunidades (dentro y fuera del parque), deben promoverse estrategias
de seguridad alimentaria, ello disminuye la presión sobre los recursos de fauna e ícticos y
se des-incentiva el aprovechamiento ilegal de recursos maderables, principalmente por
actores externos, que involucran también a miembros de las comunidades.
Nicaragua: la Reserva de la Biosfera de BOSAWAS y el territorio Mayangna Sauni As
en Nicaragua: desafíos para la gobernanza territorial.
Por: Dennis Mairena Arauz48
Caracterización general49
Nicaragua es una tierra de selvas, lagos y volcanes distribuidos sobre las llanuras del
Pacífico, las serranías de la Región Central y la planicie de la Costa Atlántica. En su
territorio se encuentra la selva tropical húmeda más extensa de Centroamérica y uno de
los lagos más grandes de América Latina (Cocivolca o Nicaragua). Tiene una extensión
territorial de 130.373 km2, una población que alcanza los 5,8 millones de habitantes
(proyección 2010) cuya tasa de crecimiento poblacional del 1,2%, y un índice de pobreza
62% (2005). La mayor parte de la población es mestiza aunque allí se asientan las etnias
Miskito, Chorotega, Nahua-Mange, Creole y Xiu-Sutiava.
Actualmente, debido a su importancia geoestratégica, Nicaragua es socio del Corredor
Biológico Mesoamericano, y por ello desarrolla cooperación transfronteriza con Costa Rica
para la restauración del río San Juan, y con Honduras, en el marco del Proyecto Corazón
del Corredor Biológico Mesoamericano.
48
Centro para la autonomía y desarrollo de los pueblos indígenas – CADPI. Diciembre 2011, Bilwi,
Municipio de Puerto Cabezas, Región Autónoma Atlántico Norte, RAAN, Nicaragua.
49
La información de este apartado fue tomada en su mayor parte de: Guerrero, Eduardo. 2011. Nicaragua: Tierra de
lagos, volcanes y extensas selvas, en: Elbers, J. (Editor) (2011). Las áreas protegidas de América Latina: Situación actual y
perspectivas para el futuro. Quito, Ecuador, UICN.
Sistemas Nacionales De áreas Protegidas
Los antecedentes más importantes del establecimiento de áreas protegidas en
Nicaragua fueron la declaración de la península de Cosigüina como Zona de Refugio para
la Vida Silvestre en 1958 y la creación de los Parques Nacionales Cerro Saslaya (1971) y
Volcán Masaya (1979). Áreas administradas por el Banco Central hasta el nacimiento del
Instituto de Recursos Naturales (1979) y posteriormente por el Ministerio del Ambiente y
los Recursos Naturales (MARENA) creado en 1994.
El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) fue constituido en 1996 con la
entrada en vigencia de la Ley General del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, la
cual fue reglamentada once años después (Reglamento de las Áreas Protegidas), marco
dentro del cual se dio origen a la Estrategia para el Desarrollo del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas (2008), aún vigente.
Del SINAP hacen parte 72 áreas protegidas declaradas bajo diferentes categorías de
manejo según los parámetros de la UICN y otras figuras de protección con reconocimiento
internacional, entre las que se encuentran las reservas naturales y las reservas de biosfera
(RB), los parques ecológicos municipales y las reservas silvestres privadas, las cuales
abrigan áreas protegidas de otras categorías; la mayor parte de ellas (80%) ubicadas en la
región del Caribe.
En el caso de Nicaragua, lo niveles de coordinación y de vigilancia para la gobernanza
de las áreas protegidas se ensanchan en el ámbito regional, en virtud del Régimen de
Autonomía (municipal, territorial y comunal). Los niveles supra comunales apoyan a las
comunidades en la gestión encontrando alternativas conjuntos para atraer inversiones,
puesto que estos espacios ofrecen condiciones potenciales y particulares.
En el caso de Nicaragua el marco legal ambiental de Nicaragua ha pasado por un
proceso de fortalecimiento y completamiento durante los últimos 20 años, que busca
integrar diversos temas que resultan de moda en su momento, como son: Biodiversidad;
Cambio Climático; Calidad Ambiental y; d) Tierra y Bosques.
Finalmente hay que considerar que la declaración de áreas protegidas, llega por el
supuesto temor de los Estados debido a la presencia de actividad humana en
determinados territorios. Aunque no sobra considerar que la comunidad de donantes y el
sistema de la ONU ofrecen recursos financieros para el cuidado de los recursos naturales,
lo cual representa una oportunidad económica.
Territorios indígenas y Áreas Protegidas
Los pueblos indígenas se ubican en la Región del Atlántico en una extensión de
alrededor de 57.000 km2 (43% de la superficie del país), conformando dos regiones
autónomas: La Región Autónoma Atlántico Norte: "RAAN" y la Región Autónoma Atlántico
Sur: "RAAS".50 La RAAN cubre 551 km2 se presenta en las desembocaduras de los grandes
ríos, formaciones lacustres, algunas bahías y grandes extensiones de humedales. Allí se
asientan cuatro pueblos indígenas: Miskitos (92.880 habitantes); Sumo o Mayanga
50
Estatuto de Autonomía de las regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua, 1987
(8.075); los Rama (1.404) y los Garifona (3.068). Además de estos pueblos, habitan la
Costa Atlántica población Criolla (36.419) y Mestiza (104.217).51
La Ley Agraria en Nicaragua (1981) incluye en el Art.30 una disposición especial sobre
indígenas: "El estado podrá disponer de la cantidad de tierras necesarias para que las
comunidades Miskito, Sumo y Rama puedan trabajarlas ...y para que se beneficien de sus
recursos naturales".52 En 1987 la Asamblea Nacional de Nicaragua aprobó el "Estatuto de
Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica", mediante el cual se incluyen en Carta
Constitucional y se reconoce el carácter especial de los pueblos indígenas.
En 1995 se aprobó el Decreto No. 56-95, que ratifica el Convenio Sobre Diversidad
Biológica.53Documento suscrito en la "Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo" en Río de Janeiro, Brasil (1992), de especial relevancia para la
definición de áreas protegidas como para los pueblos indígenas, dado el reconocimiento
que este hace del enorme valor de los saberes tradicionales de los pueblos indígenas
(Artículos 8j; 10 (c); 17.2 y 18.4).54
En el 2003 el parlamento nicaragüense aprobó una ley que otorgó títulos a territorios
indígenas, y con su aplicación se adjudicaron títulos de propiedad equivalentes a un 7%
del territorio. Posteriormente, en el 2008 se promulgó la Ley No. 647, Ley de Reformas y
Adiciones a la Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.55 Y en el 2010 se
ratificó el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. El
cual tiene especial relevancia sobre los derechos territoriales, propiedad, uso y usufructo
de los recursos contenidos en los territorios de los pueblos indígenas.
Ahora bien, con la formulación en 2008 de la Estrategia para el Desarrollo del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas que orienta la acción del Estado, se ha intentado modernizar
y fortalecer la gestión de las áreas protegidas para integrarlas a la planificación del
desarrollo nacional.56 La gestión de las áreas declaradas presenta aún limitaciones que
requieren esfuerzos especiales, debido a que la mayoría de ellas aún carece de planes de
manejo. En este sentido, la política de co-manejo de las áreas protegidas con participación
de los pueblos indígenas ha ofrecido resultados promisorios.
Nicaragua
51
Tresierra, Julio C. SF. Derechos de uso de los recursos naturales por los grupos indígenas en el bosque tropical.
Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C. pp. 10.
52
Ibíd.
53
La Gaceta No. 245 del 29 de Diciembre de 1995.
54
El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD) define un área protegida como: “un área geográficamente
definida que esta designada o regulada y gestionada para lograr específicos objetivos de conservación”. Según sus
funciones y objetivos de manejo puede ser designada como parque nacional o reserva natural, entre otras
clasificaciones.
55
56
La Gaceta, Diario Oficial No.62 del 3 de abril del 2008.
En la Ley 647, artículo 4, se agrega a los principios rectores del desarrollo económico y social del país, el principio
de Precaución. Este principio establece que la precaución prevalecerá sobre cualquier otro en la gestión pública y
privada del ambiente. El Estado tomará medidas preventivas en caso de duda sobre el impacto o las consecuencias
ambientales negativas de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica del daño. Además de lo anterior
se propone incrementar los recursos estatales destinados al desarrollo del SINAP.
La definición del marco legal sobre territorios indígenas y áreas protegidas es el
resultado de la creciente preocupación y sensibilización nacional sobre el tema ambiental.
La Ley 647 y la Ley de Agua57 incluyen muchas otras reformas para la protección y manejo
de los recursos naturales. Sin embargo, los pueblos indígenas no son considerados como
parte activa en los proceso de toma de decisión, dejando de lado la Ley 445 (art 4.) que
establece que La Asamblea Comunal constituye la máxima autoridad de las comunidades
indígenas y étnicas. En consecuencia, en las Regiones Autónomas, no obstante el proceso
de demarcación y titulación de l o s territorios indígenas, continúa el traslape de las
municipalidades.
En la aplicación del marco legal el estado traslada a terceros los derechos de los
pueblos indígenas respecto al manejo de sus territorios (instancias Estatales u ONG)
restándole autonomía y control sobre los medios tradicionales de subsistencia, y
desconociendo la importancia de su conocimiento ancestral.
Situación de La Reserva de Biosfera BOSAWAS
La Reserva de Biosfera BOSAWAS fue creada en 1979 después de lo cual, por causa el
conflicto armado interno de los 80, no fue objeto de atención estatal. Sólo hasta 1991, se
incorporaron nuevas reservas naturales al Sistema Nacional de Áreas Protegidas bajo la
categoría de manejo “Reserva Nacional de Recursos Naturales BOSAWAS”.58 Categoría
que fue reformada seis años más tarde59 bajo la categoría “Reserva Natural BOSAWAS”
(aún vigente),60 después de lo cual fue declarada como Reserva de Biosfera Mundial y
patrimonio de la humanidad, por el Programa Hombre y el Bosque de la UNESCO. Esta
Declaración internacional fue ratificada por el Estado Nicaragüense61 como Reserva de
Biosfera Bosawas, y a ella se incorporaron áreas protegidas ya declaradas (zona núcleo) y
se definió su zona de amortiguamiento.
Dichos decretos y declaraciones se hicieron sin el consentimiento previo libre, ni la
aplicación de los mecanismos de consulta previa, violando así los derechos de los
pueblos indígenas establecidos en este territorio, consagrados en la Ley 28 sobre el
Estatuto de Autonomía que rige en la RAAN.62 La superposición o traslape se llevó cabo
sobre 7 territorios indígenas titulados. Cuatro de ellos son territorios ancestrales del
pueblo mayangna y tres del pueblo miskitu, ubicados en los departamentos de Jinotega y
Nueva Segovia63.
57 El Artículo 31, indica que los Organismos de Cuencas estarán integrados por un Consejo Directivo (conformado
por un delegado del ANA, MARENA, INETER, MAGFOR, MINSA y los Alcaldes de la cuenca es cuestión), Director y
Unidades técnicas administrativas.
58
A través del decreto ejecutivo 14 – 99 del 31 de octubre/91,
59
por el Decreto 32-‐‐96 del 02 de Abril de 1997
60
El nombre de BOSAWAS se forma con la primera sílaba del nombre de tres ríos: Bocay, Saslaya y Waspuk.
61
Mediante la ley 407/2001 “Ley que declara y define y precisa los límites de la Reserva de la Biosfera BOSAWAS”
62
Entrevista a K.M. funcionaria del Gobierno Regional
63
Cuatro del pueblo mayagna (MSA, Mayangna Sauni Ba, Mayangna Sauni Arungka, Mayangna Sauni Bu), un
territorio intercultural miskitu-‐‐mayangna (Miskitu Indian Tasbaika Kum), y dos territorios miskitu (Kipla Sait y Li
Lamni). Mayangna Sauni Bu y Miskitu Indian Tasbaika Kum no forman parte de la RAAN pero sí de la RBB.
La RBB tiene una extensión de 19,926 km2 que representa el 15.25% de la superficie
total del país, y comprende dos grandes zonas. La primera es la zona núcleo
(8,065.93km2) y la conforman seis áreas protegidas: 1. Reserva Natural Bosawas, 2 . El
Parque Nacional Cerro Saslaya; 3. La Reserva Natural Cerro Cola Blanca; 4. La Reserva
Natural Banacruz; 5. Los Macizos de Peñas Blancas, 6. La Reserva Natural Cerro Kilambé.
La segunda, es la zona de amortiguamiento (11,861.96 km2) q u e incluye seis
municipios: Bonanza, Cuá Bocay, Siuna, Waslala, Waspam y Wiwilí, compartiendo gran
parte de sus límites con la Republica de Honduras.
Estudios recientes con imágenes satelitales evidenciaron que los últimos bosques
húmedos naturales se han conservado en los territorios indígenas, mientras que los
bosques de la zona de amortiguamiento y tierras nacionales en la zona núcleo sin
presencia indígena acusan un serio deterioro 64.
Actualmente la RBB es administrada por dos instancias: la Comisión Nacional de
Bosawas (CNB) y la Secretaría Técnica de Bosawas (SETAB), con el acompañamiento de
un Consejo Técnico Asesor compuesto por un gran número de organizaciones que no
tienen poder de decisión. El MARENA, a través de la SETAB, opera desde Managua, a más
de 500 kilómetros de donde están los mayores recursos naturales del país.
La ley ordena que la CNB funcione como una plataforma de concertación integrada
por: a) El Ministro del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA), quien la preside. b) El
Director del Instituto de Reforma Agraria o su delegado; c) El Ministro de Agricultura y
Ganadería o su delegado; d) El Presidente del Consejo Regional Autónomo del Atlántico
Norte o su delegado. e) El Alcalde de Wiwilí; f) El Alcalde del Cuá Bocay; g) El Alcalde de
Waslala. h) El Alcalde de Siuna; i) El Alcalde de Bonanza; j) El Alcalde de Waspán65; K) Un
representante por cada Comunidad Indígena que habita en el área de Reserva (7 en total).
Sin embargo, el Estado no ha implementado dicha plataforma y la participación
indígena es irreal, por ausencia de recursos. Según la organización SOS BOSAWAS66, el
MARENA sólo cuenta con tres guardabosques para cuidar 2 millones de hectáreas. Otra
fuente67 indica que hay una red de 36 guardabosques, patrocinados por el Centro
Humboldt, la Unión Europea y DANIDA, programa que se realiza en acuerdo con
MARENA68.
En buena parte la participación indígena se hace difícil porque la movilización, costos
de transporte, alimentación y hospedaje no puede ser asumida por las comunidades y el
Estado expresa no tener fondos. El acceso a la gran mayoría de las comunidades es difícil,
ya que sólo se llega en canoa después de varios de viaje.
64
Hans Jörg Kräuter, Sabine Speiser, cintando a GTZ-GFA.
65
En el Plan de Conservación de la Reserva de Bosawas, NC indica que la CNB es presidida por el ministro
del MARENA e integrada por un equipo multi--‐institucional de las dependencias del gobierno, siete (7) alcaldes
y
líderes
de
los
seis
(6)
territorios
indígenas
de
la
Reserva.
http://www.bio-‐‐
nica.info/biblioteca/TNC2006Bosawas4.pdf
66
Bosawas: como oveja sn pastor. Diario La Prensa. 27 de marzo 2010.
67
http://www.elnuevodiario.com.ni/especiales/36111 y Cuaderno 34 Nitlapan.
68
Mairena C. E.; Pazi, F. 2009. Manejo de áreas protegidas y la gestión ambiental. Managua.
NITLAPAN.
La política nacional sobre áreas protegidas contiene elementos para asegurar la
participación de los diferentes actores y sectores involucrados en la administración de la
RBB, activando espacios de consulta y coordinación. Sin embargo, en la práctica, el
fomento de la toma de tierras, la promoción de modelos agrícolas que contradicen las
normas de los PI, la débil voluntad institucional, el desconocimiento y manejo de derechos
de los PI,69 y los problemas de comunicación y coordinación interinstitucional, terminan
debilitando el proceso de concertación, gestión y administración del área, tanto como el
proceso organizativo de los PPII. 70
Actores involucrados
Nicaragua
La RBB ha sido intervenida por una gran diversidad de actores, con agendas,
capacidades e intereses muy disimiles, lo cual dificulta articular los esfuerzos de
protección y conservación. Algunos de estos actores no tienen presencia institucional en
el territorio y sin embargo poseen gran poder de incidencia en las instancias de
planificación y toma de decisiones, mientras que los pueblos indígenas que habitan la RBB
no lo tienen.
Esto último se debe, en parte, a que “los pueblos indígenas aún no tienen mucha
credibilidad en las altas instancias”71, el manejo de la información sobre proyectos y
acciones de estos actores (principalmente de las ONG nacionales e internacionales) no es
de fácil acceso, y a la enorme incidencia de los actores ilegales nacionalmente
reconocidos como invasores de tierras con fines de ocupación y venta (apoyados por
abogados inescrupulosos).72
El mundo de los actores de Bosawas está compuesto por73:
i) Instituciones gubernamentales:
ii) Organizaciones nacionales no gubernamentales
iii) Pueblos, comunidades y organizaciones indígenas
iv) Organizaciones campesinas
v) ONG internacionales y agencias de cooperación externa
vi) Organizaciones religiosas
Con la declaración de Bosawas como área protegida, el Estado propuso la defensa de
uno de los bosques tropicales más conservados de Centroamérica. No obstante, en el año
1990 implementó políticas de reforma agraria y reinserción y reintegración de
69
Taller para el desarrollo integral sostenible, con equidad de la RAAN. Siuna. 17 junio 2011.
70
Documento de caracterización de la zona prioritaria de BOSAWAS, Nicaragua. Comisión Centroamericana
de Ambiente y Desarrollo. Corredor Biológico Mesoamericano. MARENA.
71
Palabras de Mirna Cunningham, Presidenta del Foro Permanente para Cuestiones Indígenas de las Naciones
Unidas.
72
73
Entrevista con funcionario del Gobierno regional
UNAG.http://www.unag.org.ni/index.php?option=com_content&view=article&id=467:foro--‐por--‐la-‐‐defensa--‐
de--‐bosawas&catid=1:noticias--‐generales&Itemid=207
repatriados, desplazados, desmovilizados de la resistencia, retirados del ejército y la
policía74, con el fin de asentar a miles de nicaragüenses que dejaban las armas después del
conflicto armado.
De esa manera se iniciaron movimientos poblacionales, de colonos mestizos
provenientes de los departamentos de Boaco, Chontales, Jinotega, Matagalpa e incluso
de Esteli, hacia la RAAN, ocupando la zona de amortiguamiento y afectando la zona
núcleo de BOSAWAS y los territorios indígenas. Las prácticas culturales agrícolas de los
colonos mestizos causaron un impacto ecológico negativo. El avance de la colonización y
la frontera agrícola hacia la RAAN, por causa del desplazamiento forzado y la migración
económica desde la zona Central y el Pacífico, la falta de información, y la inaplicación de
la ley por parte de las instituciones. Esto ha generado la activación del mercado legal e
ilegal de tierras para el desarrollo de la ganadería extensiva75, no obstante el carácter
inalienable, inembargable e inprescriptible, de los territorios indígenas.
Según Reinado Francis, Presidente de la Comisión del Ambiente del Consejo Regional,
los pueblos indígenas no están dentro de las áreas protegidas, sino más bien las áreas
protegidas están dentro de los territorios y comunidades indígenas. Esto permite
corroborar que la comisión no está de acuerdo con la declaración de la RBB en territorios
indígenas por la simple preexistencia de los miskito y mayangas y otros pueblos
indígenas de la Costa Caribe, que vivían en armonía con la naturaleza.
Mecanismos de participación
En los mecanismos de participación en la gestión de la reserva de BOSAWAS, definidos
por ley (CNB y SETAB), cada representante de territorio tiene voz y voto, pero “algunas
veces estos derechos son limitados por el objetivo de conservación que establece el
MARENA”76.
Dos aspectos reflejan un viejo problema que no ha podido ser superado, a pesar de
tanto tiempo y financiamiento invertido, para detener la desaparición de la zona de
amortiguamiento de la RBB:


El otorgamiento de títulos de propiedad en áreas protegidas del territorio Mayangna
Saunias, es motivo de discusión desde el 2003, debido a que las restricciones al
derecho de posesión y uso (desde la creación de la reserva) limitan definición indígena
de su desarrollo autónomo77.
La débil coordinación entre las diferentes entidades gubernamentales y ONG para
lograr la articulación y coherencia de sus acciones con SETAB 78 y MARENA, ha
motivado reuniónes y acuerdos (sin participación indígena) sobre la conveniencia de
74 Así resultaron afectados los territorios que ahora son Awas Tingni, Tasba Pri, Wangki Lia Aubria y Wangki Twi –
Tasba Raya.
75
UNESCO. Formulario de propuesta de creación de la reserva bilogica binacional BOSAWAS – Río Plátano.
76
Ibíd.
77
Entrevistas a Santos. Op.Cit.
78
Ayuda Memoria. Reunión sobre el avance de la deforestación y de la ganadería extensiva en la Reserva de
Biosfera de Bosawas. MASRENACE, realizada en 17 de agosto de 2011.
que MARENA divulgue los usos y acciones permitidas en la zona núcleo y de
amortiguamiento, luego de la actualización del plan de manejo de la RBB, para que las
instituciones puedan actuar de forma coherente con esa propuesta.
Gobernanza Interna
En abril del 2009, al finalizar la Asanglawana (asamblea general) en Rosita, líderes
mayangnas de 66 comunidades resolvieron crear la Nación Indígena Mayangna de
Nicaragua, con un sistema de autogobierno y autodeterminación y su propia bandera. La
visión mayangna es la de crear un gobierno con justicia, igualdad en políticas de
desarrollo, equidad en oportunidades sociales y respeto de sus propias formas de
existencia. Se propusieron promover y garantizar el desarrollo humano de todos y cada
uno de los indígenas mayangnas, protegiéndolos contra toda forma de explotación,
discriminación y exclusión79.
De esa manera se conformó la Nación Sumu--‐Mayangna con una población de
aproximadamente 15,516 personas, distribuidas en 9 territorios y 66 comunidades. Esta
forma de gobernanza tiene como marco jurídico legal, la Constitución Política de
Nicaragua que concretamente establece: las comunidades de la Costa Atlántica tienen el
derecho de preservar y desarrollar su identidad cultural en la unidad nacional; dotarse de
sus propias formas de organización social y administrar sus asuntos locales conforme a sus
tradiciones. (Articulo 49,89 y 180 de la constitución política de Nicaragua).
Además del Estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica (Art. 11-4) que indica: “Los
habitantes de las comunidades de la Costa Atlántica tienen derecho a desarrollar
libremente sus organizaciones sociales y productivas conforme a sus propios valores”. En
cuyo Reglamento define la autonomía organizativa como “el derecho de vivir y desarrollar
bajo las formas propias de organizaciones social que corresponde a sus tradiciones
históricas y culturales (capítulo II); y establece: “la Asamblea Comunal constituye la
máxima autoridad de las comunidades indígenas y étnicas. Corresponde a las autoridades
comunales la representación legal de las comunidades” (Art. 34-37, del Capítulo IV).
En otras palabras, los pueblos indígenas tienen el derecho a la propiedad comunal,
uso, administración, manejo de las tierras tradicionales y sus recursos naturales, mediante
la demarcación y titulación de las mismas. Con este fin el Gobierno Territorial MSA (GT--‐
MSA) se ha estructuró del siguiente modo:
79 Entrevista
telefónica con Arisio Genaro.
http://www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/45828
Presidente
de
la
Nación
Mayangna
y
consulta
a
La Asamblea Territorial es la máxima autoridad y está constituida por delegados de los
16 gobiernos macro-comunales.80 Este se regula por un documento de Estatutos donde se
establecen los distintos órganos administravos del territorio, sus funciones y deberes. La
gobernanza es definida como un sistema territorial, basado en la cosmovisión mayangna
y el conocimiento tradicional colectivo, sobre el uso y manejo de la biodiversidad, la
autogestión y auto-administración, según tres componentes: 1. Respeto a las formas
tradicionales de convivencia; 2. Fortalecimiento de las bases culturales de uso colectivo
de los recursos naturales; 3. Consolidar los sistemas tradicionales de acuerdo colectivo en
la administración territorial, de justicia y económica.
Entre miembros de la Asamblea Territorial se menciona a las autoridades
tradicionales, pero no a los ancestrales Consejos de Ancianos: los Ditalyang (sabios) son
los consejeros máximos de la Asamblea Comunitaria y territorial, que velan por la toma
de decisiones responsables en beneficio de la comunidad y la protección de los
conocimientos tradicionales. Los Wihta (Jueces) son quienes administran justicia en la
comunidad y armonizan la convivencia familiar. El Síndico es quien administra el territorio
y los recursos naturales, velando por su protección, conservación y uso sostenible.
En el nivel inmediatamente inferior a la Asamblea general ( Asanglawana) está la
Asamblea Comunal Indígena Mayangna (Pakaluduhna) de las dieseis (16) macrocomunidades. La asamblea comunal se conforman con la representación social de la
comunidad.81 Es un estructura nueva y creciente, pero débil y con poca credibilidad
ante muchos comuneros. Eso lleva al GTI-MSA, a enfrentarse al gran reto de consolidarse
ante sus comunidades.
Un instrumento que facilitará dicha consolidación es la reciente revisión --junio 2011-de las normas ecológicas (formuladas diez años atrás), en el marco de un programa de
CADPI financiado por Intercooperación, con motivo de los cambios en las dinámicas y
organización interna de MSA. En la versión preliminar de esta revisión, que no ha sido
aprobada por la Asanglawana, se identificaron siete zonas ecológicas: Zona de agricultura;
1.Pisbawas, 2.Wingpulu, 3.Suniwas, 4.Sabawas, 5. Bilwas, 6. Kibusna, 7. Kauhmakwas, 8. Panyawas, 9.
Nazareth, 10. Musawas, 11. Padriwas, 12. Alal, 13. Betlehem, 14. Wilu, 15. Tuybankana, y 16. Sakalwas.
80
81 Ditalyang (sabios), Wistah (jueces), Sautatuna (síndicos), Papangkulyang (religiosos), Muihbarak (caciques),
Sumalyang (educadores), Panabasduyang (médicos tradicionales), Wahma Sirau (juventud), Yayal (mujeres), Tatuna
(dirigentes o autoridades), Tabauyang (líderes tradicionales), Diamanglana (profesionales), Kulkayang (estudiantes),
Muihpasyakkayang (partidos políticos), Kaluduhna (organizaciones o asociaciones) y Pâmuihni (comuneros).
Zona de güirisería; Zona de cacería y recolección frecuente de frutas, plantas medicinales
y otros; Zona de recolección infrecuente; Zona de historia y cultura, y; Zona de
conservación. De estas un grupo de comuneros resumió tres que son fundamentales para
entender la gobernanza interna82:
A. Zona de güirisería: El derecho al beneficio de la extracción del oro, con el método
artesanal es exclusivo de los comunitarios del territorio, siendo esta una alternativa
económica. Las empresas mineras, empresas madereras y los estudios científicos, que
necesiten concesión para su aprovechamiento y explotación serán valoradas por las
autoridades territoriales, comunales; se consultarán con la comunidad y luego se darán las
decisiones. Los mayangnas miskitos y mestizos de otros territorios que quieran realizar
actividades de güirisería, tendrán que pedir permiso a las autoridades comunales y dejar
un porcentaje a la comunidad.
B. Zona de recolección frecuente: El GTI y autoridades locales aprobarán disposiciones
para ordenar que todos aquellos árboles talados para abrir espacio a la agricultura sean
utilizados en leñas, tablas y; se prohibirá cortar árboles innecesariamente, si no se
cumple este mandato se aplicara multa o sanción al causante. Además, Se prohíbe que
los terceros entren a cazar animales en territorio indígena, en estos casos se aplicaran
multas sanciones y se les citaran ante las autoridades competentes.
C. Zona de conservación: El GTI y las autoridades comunales en conjunto deben
decretar zonas de conservación y reforestar con árboles frutales en los cerros y en los
nacimientos de los ríos. El gobierno territorial debe formar brigadas con goce de salario
para vigilar las zonas de conservación; La carne de jabalí y pescado no se venderá en la
cabecera municipal, sólo se venderán en el territorio a precios justo. Los encargados de la
aplicación de esta normativa en las comunidades son los síndicos y los Wihta de cada
comunidad.
El financiamiento es otro aspecto que está sobre la mesa de discusión y que aún debe
ser abordado por el GTI y sus comunidades; ejemplo de ello, son los planteamientos que
hacen líderes de juntas directivas sobre las transferencias que hace el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público hacia las comunidades, acerca de las cuales sus autoridades
territoriales no tiene control83. Otros opinan que las comunidades deberían pagar una
cuota para permitirles realizar su operación de gobernanza.
Una salida a esta situación la encontraron en el FISE con fondos del KfW, que les ha
permitido a los GTI abrir cuentas bancarias para la administración de fondos dirigidos a
conformar la institucionalidad de los GTI. Así mismo, el FISE logró concertar con el
Consejo Regional y los GTI para la construcción y equipamiento de pequeñas oficinas,
desde donde operarán los GTI en sus territorios. En contraste, otras personas
entrevistadas y fuentes confiables afirman que hay autoridades territoriales que reciben
82 Un grupo de participantes comunitarios en el Diplomado sobre Cambio Climático y Gestión Territorial, organizado
e implementado por CADPI bajo el aval académico de la URACCAN, elaboraron estas notas: Eusebio, Teofilo, Tedero,
Orvin, Marcony, Benicio, Angela, Eldita, Rosa, Jenny, Cinthia, Jackelin y Domilia.
83
Dos presidentes territoriales expresaron este pensamiento al investigador de este estudio.
recursos (transferencias) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no los comparten
con los gobiernos comunales.
Gobernanza Externa
La ley 445 señala necesarias coordinaciones que deben existir entre gobiernos
regionales, municipales, territoriales y comunales, e indica el método de gestión de co--‐
manejo, el cual permite la participación de los distintos gobiernos territoriales y
comunales en la planificación y ejecución de dichos planes. Sin embargo, la comunicación
y coordinación interinstitucional ha presentado dificultades.
Algunas personas entrevistadas opinan que los GTI deben de tener acceso directo al
Consejo Regional y a los Ministerios del Gobierno Central, porque las municipalidades
usurpan derechos de los pueblos84. Esto es lo que se pretende ahora con la elaboración
de sus estatutos y normativas en el proyecto de Pana Laka (Gobierno Regional)
El manejo conjunto de BOSAWA entre las comunidades, territorios y MARENA abre la
oportunidad entre las partes para ejercer los derechos de los PI en la toma de
decisiones y el establecimiento de mecanismos de control. Este permite la integridad
ecológica social, cultural y económica, y la resolución de los conflictos socios
ambientales85.
El principal problema que MSA desea superar con los actores externos es el caso de
los colonos invasores. Para ello han recurrido a los medios que la ley ofrece pero ha
resultado ineficaz. Al respecto hay dos acciones que MSA está planteando, además de la
definición de una estrategia integral de defensa de su territorio: 1. Sacar a los colonos
invasores; 2. Tratar de evitar el arribo de nuevos colonos. En este sentido ha recurrido a la
policía, al ejército, a los tribunales, y MARENA hace suficiente presencia institucional para
la resolución del problema.
Otro tema que causa inquietud y desconfianza es la relación de MARENA con
donantes para asuntos que son relacionados con BOSAWAS. Algunas personas mayangnas
destacadas que no ocupan cargos en la estructura del GTI expresan su desconfianza hacia
MARENA, por la falta de transparencia informativa en los procesos de formulación de
propuestas y en la gestión de recursos. Algunos plantean la necesaria presencia de
delegados mayangnas en las instancias de gestión de fondos.
En resumen, mientras esto sucede Nicaragua pierde entre 70 mil y 100 mil hectáreas
de bosque; la migración se incrementa empujando la frontera agrícola e invade los
territorios indígenas y ocupa la RBB; la explotación ilegal de la madera continúa; la zona
de amortiguamiento –según algunos investigadores-- desapareció; el marco legal nacional
es asistémico y choca con las normas ancestrales de los PPII; la colinización mestiza trae
consigo una cultura diferente que pone en riesgo la identidad indígena, crea conflictos
interétnicos, y le abre espacio a la bio--‐piratería. Finalmente la RBB no ha logrado superar
84
Entrevista a funcionario de MARENA.
85
Entrevista con M. Miranda, SERENA.
los niveles de pobreza indígena y más bien deteriora sus formas de vida, poniendo en
riesgo su pervivencia cultural, política y biológica.
Conclusiones
Nicaragua
El marco legal de Nicaragua referido a la autonomía y derechos de pueblos
indígenas, las áreas protegidas y el desarrollo sostenible presenta incoherencia debido a
las contradicciones en su contenido y en su aplicación, y no garantiza la buena
gobernanza territorial y de manejo de las AP.
El modelo de AP no ha funcionado ni ha dejado los resultados esperados. Esto se
evidencia la desaparición de la zona de amortiguamiento de la RBB, invadida de la zona
núcleo por nuevos colonos, que están degradando el bosque y afectando la biodiversidad
en el área.
Los niveles de participación de los PI son mínimos en las instancias de toma de
decisión, planificación, tales como son la CNB y SETAB.
El otorgamiento de títulos al territorio MSA y a otros territorios ha tenido un
significado trascendental para los habitantes y el territorio, pues consideran que se les ha
dado una gran oportunidad para la gobernanza; ello implica mayor control sobre el
territorio, además de una oportunidad para contrarrestar el avance de la colonización
actual, y garantizar espacios para las futuras generaciones. No obstante que en la práctica
se encuentre en cuestión el dominio efectivo de su territorio y de los recursos que en él se
encuentran.
El Estado nicaragüense no ha tenido la capacidad para aplicar las disposiciones legales
internas y los estándares internacionales de protección de los recursos naturales.
Entre las amenazas ambientales más significativas que afronta el país se encuentra
una preocupante tasa de deforestación, en especial en las selvas de la vertiente caribe.
Ello define la urgencia de asegurar la integridad de las áreas protegidas y sus zonas de
amortiguamiento. Situación que a su vez exige la consolidación del ordenamiento y uso
del territorio para conciliar la protección de ecosistemas naturales con la implementación
de actividades productivas sostenibles y amigables con el ambiente.
Nicaragua debe reformar sus leyes y políticas para transferirle la administración de la
RB al Consejo Regional de la RAAN y a los territorios indígenas que en ella se
encuentran. Dicha transferencia debe contar con recursos financieros que permitan un
efectivo y participativo aseguramiento de los recursos naturales, por parte del Consejo
Regional y los territorios indígenas involucrados.
El Estado nicaragüense debe de poner en práctica el reconocimiento de los derechos
de los pueblos indígenas a la posesión, contro, uso y acceso a sus bosques, según se
establece en la Ley 28 (Estatuto de Autonomía), su Reglamento y la ley 445.
Nicaragua y el Consejo Regional de la RAAN deben velar por la aplicación de las
salvaguardas contenidas en el informe del Grupo de Trabajo Especial sobre la cooperación
a largo plazo en el marco de la Convención Marco sobre el Cambio climático acerca de
su octavo período de sesiones (FCCC/AWGLCA/2009/17), en el que se destaca la
necesidad de respetar los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas.
El Estado nicaragüense, debe asegurar la aplicación de la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Convenio 169 de la OIT, con la
finalidad de lograr la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas, la no
conversión de los bosques naturales a otros usos, y la conservación de la diversidad
biológica, así como la necesidad de abordar las causas de la deforestación y las
cuestiones relativas a la tenencia de la tierra.
El Estado nicaragüense y la Región Autónoma, deben acoger y respaldar las
recomendaciones del Informe de la Reunión del Grupo de Expertos Internacionales sobre
los Pueblos Indígenas y los Bosques86, en particular la que considera “definir los bosques
en sentido amplio, teniendo en cuenta los principios filosóficos y culturales reflejados en
los valores y enseñanzas de los pueblos indígenas. Los bosques deben ser reconocidos
como un bien, como fuente de vida, medicina, alimento y espacio de espiritualidad. Esto
incluye el reconocimiento de las funciones de fideicomiso, que fueron ejercidas en una
época por los ancestros de los pueblos indígenas y que hoy incumben a las actuales
generaciones.
Realizar estudios de caso, documentar el conocimiento tradicional y las buenas
prácticas sobre la conservación y protección de los bosques por parte de pueblos
indígenas, bajo la condición del derecho al consentimiento libre, previo e informado.
Lecciones aprendidas
Durante estas dos últimas décadas, mientras la organización tradicional indígena
buscaba e intentaba diversas modalidades organizativas para la gobernanza territorial, fue
debilitada por las medidas que el Estado nacional implementaba eficazmente, limitando
el proceso de generación acumulativa de conocimientos y experiencias sobre gobernanza.
Todos los procesos abordados por los pueblos indígenas, como el régimen de
autonomía y la creación de áreas protegidas, a la par que se aplicaba la reforma agraria,
confluyeron para crear una serie de instrumentos y mecanismos legales, jurídicos y
políticos para la lucha por los territorios y la pervivencia, pese a sus contradicciones.
Los gobiernos comunales mayangnas, han asumido el desafío de constituirse en la
Nación Mayangna, y se encuentran ahora creando las condiciones para una verdadera
gobernanza indígena.
Bolivia: Sistematización De Una Experiencia De Gobernanza De Territorio Indígena
Sobrepuesto Con Un Área Protegida: La Reserva De La Biosfera Y Tierra Comunitaria
De Origen Pilón Lajas
Por: Jorge Mariaca, Luis Arteaga, Oscar Loayza
86
E/C.19/2011/5. Reunión del Grupo de Expertos Internacionales sobre los Pueblos Indígenas y los
Bosques, celebrada del 12 al 14 de enero de 2011 en la Sede de las Naciones Unidas
Caracterización general87
El Estado Plurinacional de Bolivia está ubicado en el centro-oeste de América del Sur,
rodeado por Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Perú. Tiene una extensión de 1.098.581
km2 y una compleja diversidad de paisajes y climas, debido a que allí confluyen tres
grandes regiones naturales (Amazonia, los Andes y el Chaco). Comparte con Perú el lago
navegable más alto del mundo (Titicaca), aunque como Paraguay no tiene costa en ningún
océano. Es un país megadiverso cuyo territorio está conformado principalmente por
selvas amazónicas y llanuras del Chaco (60%), además del altiplano andino (40%).
La población total boliviana es de 10 millones de habitantes, en su mayoría indígenas
originarios campesinos (60%) —principalmente quechuas o aymaras—, además de otras
minorías étnicas de descendencia asiática y europea. Su economía se basa en la
agricultura (de subsistencia e intensiva) y la exportación minerales, de gas natural y
petróleo. Durante las dos últimas décadas se desarrolló un intenso proceso político que
reconoce y reivindica las tradiciones ancestrales de los pueblos indígenas en cuanto al
manejo sostenible del territorio.
Sistemas Nacionales De áreas Protegidas88
Los antecedentes más importantes del establecimiento de áreas protegidas en Bolivia
fueron la creación los Parques Nacionales Sajama (1939) y Tunari e Isiboro Sécure (en la
década del 60). El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) fue establecido
legalmente en 1992 y reglamentado en 1997 (Reglamento General de Áreas Protegidas),
después de lo cual se inició el funcionamiento del Servicio Nacional de Áreas Protegidas
(SERNAP) vinculado al Ministerio de Medio Ambiente y Agua.
El SNAP cobija 123 áreas protegidas con una extensión equivalente al 38% de la
superficie del país. Cien son de carácter departamental y municipal, y las restantes de
carácter nacional. La primeras combinan la categoría de manejo II y VI de la UICN (Parque
nacional y área natural de manejo integrado respectivamente), mientras que las segundas
toman como base el actual esquema político de autonomía y descentralización. Algunas
de ellas se sobreponen total o parcialmente con territorios indígenas originario
campesinos. La gestión territorial se hace efectiva en los proceso de concertación para la
toma de decisiones y responsabilidades conjuntas, mediante espacios formales de
participación.
El SNAP boliviano constituye un paradigma en el contexto internacional debido al
desarrollo de corredores ecológicos, como el corredor Amboró-Madidi, del que forman
parte varias áreas protegidas contiguas (Madidi, Pilón Lajas y Apolobamba), configurando
mosaicos que conectan varios ecosistemas.
87
La información de este apartado fue tomada en su mayor parte de: Antonio Tovar y Eduardo Guerrero, Bolivia: Entre
los Andes y la Amazonía; en: Elbers, J. (Editor) (2011). Las áreas protegidas de América Latina: Situación actual y
perspectivas para el futuro. Quito, Ecuador, UICN.
88
La información de este apartado fue tomada en su mayor parte de: Antonio Tovar y Eduardo Guerrero, Bolivia: Entre
los Andes y la Amazonía; en: Elbers, J. (Editor) (2011). Las áreas protegidas de América Latina: Situación actual y
perspectivas para el futuro. Quito, Ecuador, UICN.
Territorios indígenas y Áreas Protegidas
De acuerdo a la norma, “las áreas protegidas constituyen áreas naturales con o sin
intervención humana, declaradas bajo protección del Estado mediante disposiciones
legales, con el propósito de proteger y conservar la flora y fauna silvestre, recursos
genéticos, ecosistemas naturales, cuencas hidrográficas y valores de interés científico,
estético, histórico, económico y social, con la finalidad de conservar y preservar el
patrimonio natural y cultural del país”89
En las 22 áreas protegidas nacionales, viven alrededor de 116 mil habitantes y al
menos 2 millones de habitantes están directamente relacionados a ellas, comparten
jurisdicción con los 9 departamentos, con 98 gobiernos municipales, están vinculadas a 10
mancomunidades municipales y se sobreponen parcial o totalmente con 14 Tierras
Comunitarias de Origen (TCO) pertenecientes a 14 etnias diferentes (actualmente
denominadas Territorios Indígena Originario Campesinos - TIOCs)90.
“Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geográficos que constituyen el hábitat de
los pueblos y comunidades indígenas y originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente
acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de organización económica, social y
cultural, de modo que aseguran su sobrevivencia y desarrollo. Son inalienables, indivisibles,
irreversibles, colectivas, compuestas por comunidades o mancomunidades, inembargables e
imprescriptibles91”.
Por su parte, el Reglamento General de Áreas Protegidas, aprobado por Decreto
Supremo 24781 de 31 de julio de 1997, indica en su Artículo 3 que “La gestión y
administración de las APs tiene como objetivos: 3.1. Aportar a la conservación del
patrimonio natural y biodiversidad del país mediante el establecimiento de un SNAP; 3.2.
Asegurar que la planificación y el manejo de las APs se realicen en cumplimiento con las
políticas y objetivos de conservación de la diversidad biológica de Bolivia; 3.3. Garantizar
la participación efectiva y responsable de la población regional y local en la consolidación
y gestión de las APs; 3.4. Asegurar que el manejo y conservación de las APs contribuyan al
mejoramiento de la calidad de vida de la población local y desarrollo regional; 3.5.
Desarrollar las capacidades en la población local y regional para que esté en condiciones
de apoyar y llevar adelante la planificación, manejo y conservación de APs”.
Todo ello en concordancia con convenios internacionales de los cuales el país es
suscriptor, como el Convenio 169 de la OIT, ratificado en Bolivia por la Ley 1257 de 11 de
julio de 1991 (en su numeral 4 Artículo 7 y numeral 1 del Artículo 15); la Convención sobre
Diversidad Biológica ratificada por el país mediante Ley Nº 1580 de 15 de junio de 1994
(en su Artículo 8) y la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos
Indígenas, ratificada en Bolivia por Ley Nº 3760 de 7 de noviembre de 2007 (en sus
Artículos 5 y 18).
Traslape de Áreas protegidas y Territorios indígenas
89
Artículo 60, Ley del Medio Ambiente 1333 de 27 de Abril de 1992.
90
SERNAP, 2007. Bolivia: Informe sobre el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. La Paz.
91
Artículo 41, inciso I, numeral 6. de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, modificada por la Ley Nº 3545 de
Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria de 28 de noviembre de 2006.
La sobreposición de áreas protegidas y tierras comunitarias de origen se estableció con
la Ley 1333 de 27 de abril de 199292: “La declaratoria de Áreas Protegidas es compatible
con la existencia de comunidades tradicionales y pueblos indígenas, considerando los
objetivos de la conservación y sus planes de manejo”93 (Art. 64). Esta ley dispone también:
“En la administración de las áreas protegidas podrán participar entidades públicas y
privadas sin fines de lucro, sociales, comunidades tradicionales establecidas y pueblos
indígenas” (Art. 62); “El Estado creará los mecanismos y procedimientos necesarios para
garantizar: 1. La participación de comunidades tradicionales y pueblos indígenas en los
procesos del desarrollo sostenible y uso racional de los recursos naturales renovables,
considerando sus particularidades sociales, económicas y culturales, en el medio donde
desenvuelven sus actividades; 2. El rescate, difusión y utilización de los conocimientos
sobre uso y manejo de recursos naturales con la participación directa de las comunidades
tradicionales y pueblos indígenas” (Art. 78).
En este marco, el Artículo 385 de la Constitución Política del Estado (2009) indica: que
“donde exista sobreposición de áreas protegidas y territorios indígena originario
campesinos, la gestión compartida se realizará con sujeción a las normas y procedimientos
propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, respetando el objeto de
creación de estas áreas”. Sin embargo, la Gestión Compartida aún está pendiente, porque
no hay una definición clara de los alcances conceptuales, políticos, sociales y estratégicos
de este modelo, así como la falta de definición instrumental, normativa y procedimental
para aplicar el mismo. Esto ha originado propuestas diversas (como en Pilón Lajas, entre
otras.) con alcances distintos, a veces confusas, sobredimensionadas o excesivamente
limitadas.
Para resolver la situación se han dado interesantes avances como la “Propuesta para la
Gestión Compartida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas”, el mismo que pretende
“profundizar ideas de ambas del SERNAP conjuntamente la CIDOB (Confederación de
Pueblos Indígenas de Bolivia) en torno a la Gestión Compartida del SNAP entre el Estado y
las organizaciones sociales representativas de la población de las áreas protegidas”. En
este se define la Gestión Compartida como “una nueva modalidad de gestión del SNAP, en
sus niveles nacional y local” por medio de alianzas en las AP y en sus zonas de
amortiguación, teniendo en cuenta los vínculos de la población con el territorio, además
de su compromiso, intereses, derechos, mandatos y estrategias. Se trata de un modelo
que comparte la autoridad, toma de decisiones y responsabilidades inherentes a la
gestión, intentando construir relaciones horizontales para superar conceptos y prácticas
instrumentales de participación social94.
A partir de esta propuesta el SERNAP, desde 2007 y no obstante sus fracasos, ha
orientado sus esfuerzos al logro de una norma que permita su aplicación, a través de
múltiples versiones de Decretos Supremos para la Gestión Territorial con Responsabilidad
Compartida (GTRC). Esta norma propuesta ha tenido como objeto “regular la
92
Artículo 44 (titulación) inciso II de la Ley 1715, modificada por la Ley 3545.
93
Ley del Medio Ambiente, 1333 de 27 de abril de 1992.
94
SERNAP Y CIDOB, 2007. Propuesta para la gestión compartida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. La Paz.
organización, estructura y funcionamiento de la GTRC en el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas.
Situación de La Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas
La Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas (RB TCO Pilón
Lajas), forma parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Tiene una extensión
de 400.000 ha, está ubicado entre los departamentos de La Paz y Beni, y situado entre las
estribaciones de la Cordillera de los Andes y el inicio de las llanuras amazónicas. Pilón
Lajas es una de las regiones de más alta diversidad biológica en Bolivia y el mundo, y es
considerada un área prioritaria para la conservación global95. El desarrollo de su gestión
no ha sido fácil, las diversas prácticas e intereses se han transformado, algunas en el
marco de tensiones y conflictos.
El territorio que comprende la RB TCO Pilón Lajas está poblado por diversos pueblos
indígenas desde épocas prehispánicas. Durante la época colonial dichos pueblos fueron
reducidos por misiones jesuítas sin que se lograra el control total en la región.96 Los
Tacana en particular, fueron sometidos al pago de tributos hasta fines del siglo XIX, y
posteriormente reclutados forzosamente para explotar caucho, mediante el “habilito”
(endeudamiento progresivo).
Desde 1920 el caucho fue reemplazado por el cultivo de castaña y la ganadería,
después de lo cual se inició un proceso de colonización desde las tierras altas de Potosí,
Oruro y La Paz, cuyo avance más fuerte se dio en la década de los 80s, con la apertura de
la carretera Quiquibey-Yucumo-Rurrenabaque que permitió el ingreso de empresas
madereras. Situación que obligó a los indígenas a replegarse o a trabajar para los colonos.
En este contexto se creó el Parque Nacional Pilón Lajas en 1975 (280.000 ha.),97 mismo
que fue reconocido como Reserva de Biosfera por el Programa sobre el Hombre y la
Biosfera de la UNESCO (1977), sin adelantar acciones de protección.
Frente a esta situación, indígenas moxeños del TIPNIS con otros de tierras bajas y de
Pilón Lajas realizaron en 1990 la “Marcha por el Territorio y la Dignidad”, logrando el
reconocimiento de demandas territoriales. Un año después, los pueblos de Pilón Lajas
realizaron el "Primer Encuentro de Comunidades Indígenas Tsimanes de la Zona de
Colonización Yucumo, Rurrenabaque y Quiquibey", en Alto Colorado. Las catorce
comunidades asistentes solicitaron que la región fuese declarada “Parque Nacional y
Territorio Indígena”. En respuesta a las demandas, el Estado Boliviano creó la Reserva de
la Biosfera y Territorio Indígena Pilón Lajas (Decreto 23111 de 1992), estableciendo con
ello la compatibilidad de ambos tipos de territorio (doble estatus) y las posibles acciones
para organizar y planificar la gestión territorial.
95 Mittermeier, R.A., N. Myers, J.B. Thomsen, G.A.B. da Fonseca and S. Olivieri, 1998. Biodiversity hotspots and
major tropical wilderness areas: Approaches to setting conservation priorities. Conservation Biology, Vol.12, Nr.3, pp.
516-520.
96 Mapa de la Reserva de la Biosfera y Territorio Indígena Pilón Lajas. El mapa muestra únicamente el territorio de la
Reserva de la Biosfera ya que los límites del Territorio Indígena fueron recortados luego del proceso de saneamiento.
97
El Decreto Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca Nº 12301 del 14/03/1975
En esos años las capacidades indígenas para realizar la gestión territorial no eran
suficientes. Había actores que desconfiaban de su nueva fuerza, como los madereros
ilegales que empleaban a indígenas, y los colonos más antiguos que eran considerados
actores legítimos para la consulta y participación en la gestión. De igual forma, las
capacidades estatales para la gestión eran mínimas y los recursos para la administración
inexistentes, no obstante la creación y arranque del Sistema Nacional de Áreas Protegidas,
con fondos del proyecto Conservación de la Biodiversidad del Fondo Mundial para el
Medio Ambiente –FMAM— (desde 1992 a 2006).
Esta situación trajo consigo la delegación de la administración de varias AP durante los
90s, en cabeza de algunas ONG. La organización francesa Veterinarios Sin Fronteras (VSF),
que previamente había hecho diagnósticos participativos en Yucumo, propuso entonces la
planificación y gestión preliminar de la Reserva. De allí que en 1996 se firmara un
convenio por cinco años, entre el Estado Boliviano, las organizaciones locales y VSF, para
la de administración compartida de Pilón Lajas, con recursos financieros canalizados por la
Unión Europea hacia VSF.
Dos años después la crisis entre VSF y otros actores externos generaron conflictos que
derivaron en la entrega de la administración. La ONG se limitó entonces a las actividades
de desarrollo productivo hasta la finalización del Convenio. En este periodo se lograron
importantes avances que favorecieron la implementación de un enfoque de Conservación
y Desarrollo, la inclusión de los actores del área protegida y su zona de influencia; la
elaboración participativa del primer Plan de Manejo 1997-2001 y la constitución del
primer Comité de Gestión (con comunidades indígenas, Gobiernos Municipales,
organizaciones de colonos y la DNCB); y el inicio de los procesos legales que lograron sacar
de la Reserva a las empresas madereras.
Actores involucrados
La administración del área protegida por VSF en 1998 fue reemplazada por el Estado a
través del SERNAP. En este periodo se consolidó un nuevo modelo de gestión que
canalizaba los recursos financieros98 y asumía la responsabilidad de las acciones de control
y protección de la Reserva ante los actores locales. Este clásico modelo centralizado en
una entidad pública, tomó un enfoque de gestión compartida no obstante la falta de
normativa, y por su forma experimental derivó en un modelo de co-dirección, donde el
Director/representante del SERNAP y los representantes del CRTM, como representantes
de los pueblos indígenas, trabajaron durante cinco años de manera conjunta y
coordinada.
Dicha experiencia entró en crisis luego de comenzar el proceso de saneamiento del
territorio indígena, provocando el distanciamiento indígena, al punto de trasladar las
oficinas que compartían a otro lugar del pueblo. Situación que generó una reacción
posterior, dando lugar a un proceso de mayor articulación y entendimiento, y a la
98
La canalización de recursos públicos es relativa, puesto que si bien son fondos públicos administrados por el
SERNAP, éstos son en su mayoría provenientes de la cooperación internacional en especial fondos de la cooperación
Holandesa (PASNAPH).
readecuación del modelo por parte del SERNAP para proponer el concepto de gestión
territorial con responsabilidad compartida99. No sobra destacar que la nueva Constitución
Política del Estado, reconoce el concepto de Gestión Compartida para las áreas protegidas
con superposición de territorios indígenas y que el SERNAP abraza la política de gestión
compartida desde 2005 aproximadamente. Uno de los resultados más tangibles de este
proceso fue la construcción de un único instrumento de planificación estratégica, que
lleva el nombre de Plan de Manejo y Plan de Vida de Pilón Lajas (2007).
El análisis de los principales espacios de participación social y de gestión de la RB y TCO
Pilón Lajas permite apreciar varias etapas en las cuales los principales actores fueron
desarrollando complejas experiencias y capacidades de gestión compartida. Desde el
inicio se aplicaron diversos mecanismos para llevar a cabo la gestión y gobernanza de la
Reserva.
Cabe destacar que en la década de los 90s la doble condición de Territorio Indígena y
Área Protegida era completamente nueva y tanto conservacionistas como indígenas la
veían con cierto escepticismo. Por otro lado, estaban los colonos y madereros. Los colonos
disentían del concepto de territorio indígena, al considerar que era demasiado territorio
para tan poca gente 100 . En ese entonces, eran actores relativamente nuevos que
arrinconaban sistemáticamente a la población indígena de la región. Los madereros,
aprovechando el acceso que les permitía la nueva carretera Quiquibey-YucumoRurrenabaque, explotaban la madera sin control de las Autoridades estatales.
Para mediados de los noventa, cuando se hicieron los primeros diagnósticos y el
primer Plan de Acción para la Reserva, el SNAP y las capacidades del Estado estaban
todavía en pleno proceso de formación, debido a la limitada disponibilidad de recursos
económicos. El apoyo de FMAM sólo estaba destinado a siete áreas protegidas del SNAP y
Pilón Lajas no estaba en la lista. Para la DNCB, la posibilidad de encontrar socios que
pudiesen canalizar recursos financieros hacia las áreas protegidas del SNAP era
bienvenida.
En este contexto se dan cinco pasos para la gestión de la Reserva101: 1. Realización de
un diagnóstico integral y consultas locales en coordinación con la DNCB, con pequeños
apoyos financieros de la cooperación a través de VSF. 2. Formulación de la propuesta del
Plan Operativo 1995-1996 financiado con recursos limitados de la Embajada Británica. 3.
Formulación e implementación del “Proyecto Integral de Conservación y Desarrollo
(PIDC)”102 en las áreas de influencia habitadas principalmente por colonos, que incluye la
gestión de la Reserva y el desarrollo productivo como ejes centrales, con recursos de la
99
SERNAP, 2008. Nuestra Agenda Para el Cambio. La Paz. 64 pp.
100
Entrevista a Daniel Robison, 20/11/2011.
101
Este recuento histórico ha sido tomado en gran parte de: Brugioni, I. 1999. Desarrollo del hombre en armonía
con la naturaleza: La Reserva de la Biosfera–Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas (Bolivia). Desafíos entre la teoría y
la práctica. Documento de sistematización de experiencia con el apoyo financiero de la Unión Europea (DG1).
Documento no publicado.
102
Merlot L. e I. Brugioni. 1995. La Reserva de Biósfera y Territorio Indígena Pilón Lajas en la Amazonia Boliviana:
Propuestas para compatibilizar conservación y desarrollo. en: Revista Ruralter, Nr. 13-14, La Paz, Bolivia: Ruralter, 313334.
Unión Europea sin contraparte estatal. 4. Conformación de un grupo de trabajo para
analizar y discutir los términos del convenio, con representantes del sector colono (FECY y
FECAR), el sector indígena, el gobierno (DNCB y SSAE) y VSF. 5. La DNCB acepta que VSF
asuma la administración de la Reserva en el marco de un Convenio de Administración
Compartida, con la participación de diferentes sectores de la población local, luego de un
año de negociación (1996).
De este proceso cabe resaltar los elementos que no se tomaron en cuenta y que luego
aportaron a la generación de los conflictos:103 1. No se incluyó el Gran Consejo Tsimán
(GCT) en la firma del convenio marco, entidad matríz de los pueblos Tsimanes; 2. El
Comité de Gestión fue conformado con la participación del sector colono y no se
contempló la propuesta indígena para subsanar la situación, dada su negativa para que el
sector colono integrara el Comité de Gestión; 3. No se precisaron suficientemente los
mecanismos de coordinación entre VSF y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente MDSMA; 4. No se precisaron suficientemente los roles de las partes generando
un desequilibrio en las responsabilidades y el recargo de obligaciones en VSF.
Entre las posibles causas de los conflictos se puede mencionar las siguientes: 1. El
desborde de la ONG administradora por falta de capacidad en el manejo de grantidad de
recursos, afectando intereses de algunos sectores104; 2. Celos institucionales de ONGs
locales que no lograron recursos financieros para la gestión de proyectos o de la Reserva,
y terminaron subcontratadas por VSF 105 ; 3. Las desmedidas expectativas generadas
durante el proceso participativo para la gestión de la Reserva y la implementación de
proyectos productivos.106
Mecanismos de participación
Diversos mecanismos de participación han sido desarrollados, siendo tal vez el más
significativo el Comité de Gestión, una instancia de participación en cada AP que incorpora
a los pueblos indígenas, instituciones públicas, entidades privadas y organizaciones
sociales107. El primer Comité de Gestión se conformó en 1994 en la Reserva Nacional de
Fauna Ulla Ulla (hoy ANMIN Apolobamba). Este mecanismo en algunos casos ha asumido
roles y funciones más allá de lo dispuesto por la norma vigente, con plena legitimidad,
representatividad y cultura democrática, jugando un rol primordial en recuperar y
garantizar la institucionalidad del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP).
También se dan casos con excesiva presencia de entidades estatales en desmedro de los
actores sociales locales, actores e intereses no compatibles con el área protegida,
caracterizados por su escasa legitimidad y representatividad.
103 Brugioni, I. 1999. Desarrollo del hombre en armonía con la naturaleza: La Reserva de la Biosfera–Tierra
Comunitaria de Origen Pilón Lajas (Bolivia). Desafíos entre la teoría y la práctica. inédito.
104
Entrevista a Daniel Robison, 20/11/2011.
105
Idem.
106
Mariaca, J. 2002. In Between Frontiers of Conservation and Development: Discourse and Practice of an Integrated
Conservation and Development Project in the Bolivian Rain Forest. Tesis de Maestría. Universidad de Wageningen.
107
1997.
Artículo 47, Reglamento General de Áreas Protegidas, aprobado por Decreto Supremo 24781 de 31 de julio de
Otro mecanismo de participación implementado desde 1994 ha sido la coadministración mediante convenios entre el estado y organizaciones indígenas, entre el
Estado y sectores privados (organizaciones campesinas, ONG, academias), y entre el
Estado y mancomunidades municipales. De todos ellos los únicos que mantienen vigencia
o han tenido resultados positivos han sido los primeros, debido principalmente a que han
permitido consolidar una relación entre el Estado y las organizaciones indígenas presentes
en el área, logrando el fortalecer mutuo. Por el contrario, en los convenios con entidades
privadas ha prevalecido el fortalecimiento de la entidad co-administradora en desmedro
del área protegida y el Estado, por la débil distribución de roles y competencias, el
insuficiente monitoreo estatal a través del SERNAP, la insuficiente generación de
capacidades locales para el monitoreo y control, y la limitada transparencia por parte de
las entidades privadas. Esto ha motivado la cancelación o no renovación de los convenios.
Finalmente, hay otras áreas protegidas como Pilón Lajas, donde se han conformado
coordinadoras interstitucionales como mecanismos de participación para promover la
coordinación, concurrencia, complementariedad y sinergia de los actores involucrados. Sin
embargo, no obstante su legitimidad, utilidad y buenos resultados, no cuenta con
respaldo legal ni ha sido apropiado por todas las áreas del SNAP.
Las políticas del SERNAP para el SNAP foementan la participación ciudadana. El
paradigma inicial de “áreas protegidas con gente” y el de “áreas protegidas de la gente”
(el actual), son evidencia del desarrollo de esta temática. Con este último se enfatiza “el
peso real que en la gestión deben tener las poblaciones asentadas en las áreas protegidas,
al posibilitar el ejercicio de sus derechos de participación en los beneficios y toma de
decisiones en la gestión, a partir del reconocimiento de sus derechos territoriales, como
principio de garantía y salvaguardia del patrimonio natural y cultural de todos los
bolivianos 108 . En el paradigma de “Áreas Protegidas de la Gente” las AP, con su
biodiversidad, recursos naturales y culturales, son concebidas como la base para el
desarrollo social con identidad, donde la población y sus organizaciones e instituciones
constituyen los actores principales de la gestión del SNAP109.
La dinámica de estos mecanismos de participación ha motivado al SERNAP y a la
sociedad en general a debatir nuevas formas de gestión y modelos de participación más
profunda, como la co-gestión, el co-manejo, la administración compartida, la Gestión
Territorial con Responsabilidad Compartida o actualmente la Gestión Compartida (como
está reflejada en la constitución). Estos se debe, entre otros, a los siguientes factores: 1.
Los Comités de Gestión no diferencian entre actores con derechos territoriales
preconstituidos sobre la jurisdicción de las áreas protegidas, de aquellos con presencia en
su zona de amortiguamiento o relacionados funcionalmente a las mismas; 2. Hay mayor
expectativa de la población con derechos territoriales en las APs por participar en las
decisiones y no solo en calidad de consulta como son los comités de gestión; 3. La mayor
apropiación de las áreas protegidas y de su gestión por los actores locales; 4. Un mayor
desarrollo de capacidades locales para la gestión en el marco de la subsidiariedad; 5. La
108
SERNAP, 2006. La Nueva Gestión del SNAP, Nuestra Agenda para el Cambio. La Paz.
109
Idem.
definición de la tenencia de la tierra en las APs y la otorgación de derechos territoriales a
pueblos indígenas y originarios.
Gobernanza Interna
Para los pueblos indígenas del Pilón Lajas el uso y aprovechamiento de los recursos
naturales es un componente fundamental de sus estrategias de vida, que requiere el
acceso a estos recursos y grandes espacios para su manejo adecuado. La recolección de
frutos silvestres y especies forestales no maderables juegan un rol importante, tanto en la
dieta alimenticia como en los ingresos económicos de cada familia. De igual manera, uno
de los principales medios de subsistencia y fuente de proteínas para estas comunidades es
la carne de monte y la pesca. Por lo tanto, el manejo del territorio es el fundamento para
el desarrollo de estos pueblos. Por otra parte, la Reserva de la Biosfera tiene como fin la
conservación de la diversidad natural y cultural del territorio, así como la contribución a
mejorar las condiciones de vida de los pueblos que habitan este territorio. Al ser un área
de doble categoría, la Dirección del Área Protegida y la TCO determinaron estructurar un
único documento que se constituya en el instrumento guía de la gestión integral del
territorio.
En este sentido, el Plan de Manejo y Plan de Vida de la Reserva de la Biosfera y Tierra
Comunitaria de Origen (RB-TCO) Pilón Lajas es el resultado del trabajo coordinado y de
largo aliento realizado por el CRTM y el SERNAP a través de la Dirección de la Reserva y se
constituye en un instrumento de gestión con objetivos de desarrollo y una visión de futuro
para el territorio a mediano y largo plazo. El Plan de Manejo y Plan de Vida está orientado
fundamentalmente a mejorar la calidad de vida de las comunidades indígenas de esa zona
y a conservar de manera sustentable la diversidad biológica existente en ella,
respondiendo de esta manera a los objetivos y políticas del SNAP.
Los objetivos del Plan que buscan la articulación entre el Área Protegida y la TCO son:
1. Generar las condiciones para la co-gestión a través de acuerdos claros entre el CRTM y
el Estado, y la creación de capacidades del CRTM; 2. Lograr una gestión integral y eficiente
del área a través de la generación y fortalecimiento de capacidades; 3. Consolidar y
proteger los derechos territoriales de las comunidades indígenas, los límites de la RB-TCO
y la conservación integral de sus valores de conservación ambiental y cultural; 4.
Promover un desarrollo económico basado en el manejo sostenible de los recursos
naturales y el ecoturismo; 5. Coadyuvar a mejorar los niveles de desarrollo humano de la
población local, a través de la coordinación institucional para el mejoramiento de la
calidad y el acceso a servicios sociales.
Sin embargo, en la práctica el documento refleja principalmente los intereses de un
Plan de Manejo más que de un Plan de Vida, ya que las acciones de protección y gestión
de la Reserva destacan por sobre los elementos culturales, educativos y de salud de la
población indígena. Los Programas y Subprogramas planteados son los que
tradicionalmente se presentan en un clásico Plan de Manejo de un área protegida.110 Sólo
110 Administración y Gestión; Protección de la Biodiversidad; Desarrollo y Manejo Sostenible de los Recursos
Naturales; Turismo; Monitoreo e Investigación; Educación Ambiental y Comunicación; Fortalecimiento de la Equidad, Cogestión e Integración Regional.
el último incluye un subprograma vinculado a la gestión participativa y fortalecimiento
organizacional del CRTM, mientras que los componentes de desarrollo cultural, educación
y salud son marginales. Esta percepción es refrendada por Edwin Miro111:
Para nosotros como dirigentes obviamente que hay que constante ir revisando y eso hace que
ha Lo que pasa todavía hay que ajustar e implementar todo el tema social de manera mucho más
fuerte, porque por ejemplo no hay un área de educación, no se describe de manera más abierta el
tema de salud, cómo se debería hacer, si bien hay todo el tema ambiental, turismo, fortalecimiento
a la organización, el tema de cogestión, pero no se habla de manera abierta el tema de educación,
cómo se quiere la educación de los niños de las comunidades, el tema de salud cómo se lo va
implementar, falta todas esas cosas, inclusive el tema de saberes que el pueblo mismo de los
T’simanes tiene, entonces todas esas cosas hay que ponerlas ahí para que las comunidades
puedan aprovechar este instrumento de gestión de mucho mejor manera.
Gobernanza Externa
Desde el inicio de la gestión, diversos actores e intereses han guiado la orientación de
la Reserva y sus proyectos. Sin embargo, es interesante notar que muchas de las acciones
que derivaron en la articulación y superposición de territorio indígena y área protegida
fueron promovidas desde coyunturas de escala nacional. En el caso de Pilón Lajas, la
Marcha por el Territorio y la Dignidad en 1990, iniciada por indígenas del TIPNIS y el
arranque del Sistema Nacional de Áreas Protegidas en 1993 abonaron el terreno para que
ONGs, activistas ambientalistas, autoridades indígenas, entre otros, lograran establecer
gobernanza de la Reserva.
Los pueblos indígenas fueron un actor más del colectivo que negoció el Convenio de
Coadministración y no necesariamente entre los más importantes. Prueba de ello es que
las preocupaciones indígenas no lograron excluir al sector colono de los procesos de toma
de decisiones en el Comité de Gestión, y la no inclusión del GCT en la firma del Convenio.
Esto pudo haber coadyuvado a la salida de VSF de la administración de la Reserva.
Lo anterior se refleja en la implementación del Comité de Gestión. En el primer Comité
(1996) se integró a todos los actores locales incluido el sector colono, mientras que en el
Comité (2001) quedó excluido. El Plan de Manejo indica que la representación indígena es
adecuada considerando el doble estatus de la Reserva. Sin embargo, a raíz de la titulación
territorial derivada del saneamiento la Reserva ya no es de propiedad exclusiva de los
indígenas, sino también de otros actores locales (incluyendo a los colonos). La importante
representación del sector colono en el primer Comité de Gestión pudo deberse, entre
otras razones, a que estaba mejor organizado que los indígenas y las ONGs que
promovieron el establecimiento de la Reserva con funciones de asistencia técnica a dicho
sector.
En este caso la Cogestión, puede entenderse como uno de los niveles más altos de la
participación social y por tanto de la gobernanza interna y externa, puesto que no sólo se
habla sólo de participación en la toma de decisiones sino también en las
responsabilidades. La experiencia ganada por la RB TCO Pilón Lajas permitió alimentar en
gran medida los enfoques de participación social que el SERNAP impulsó en los últimos
111
Ibíd. SERNAP. Estrategia de Gestión de Tierras... 2006.
años, aunque difieran en un aspecto fundamental: el nivel sobre el cuál se toman las
decisiones y se realizan las operaciones.
En el cuanto a la experiencia de Co-Dirección de la Reserva, se puede afirmar que el
enfoque ha funcionado debido al interés y voluntad de los directos involucrados
(Dirección de la Reserva y representantes del CRTM), puesto lo ha hecho sin un marco
legal que lo sustentara, aunque se encuentre un tanto debilitado por el cambio de las
personas encargadas.
Otro aspecto que debe tomarse en cuenta es la distribución de responsabilidades,
puesto que si en el nivel operativo existe una doble cabeza (la Dirección del AP y la
Dirección de los pueblos indígenas) el marco legal que los respalda no es el suficiente para
realizar ciertas acciones de protección (decomiso de equipos, detención de personas,
entre otras) que son potestad de algunos funcionarios públicos y no de los habitantes de
una TCO.
En cuanto a la titulación del territorio se reconoce la compatibilidad entre área
protegida y TCO (Artículo 44 de la Ley 1715), pero sujeta a los indígenas, propietarios de la
TCO, al fiel y estricto cumplimiento del régimen legal especial del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas; a la jurisdicción de la autoridad competente (SERNAP), a las limitaciones
de uso que el área establezca, y a sus planes de manejo. La superficie titulada quedó
sujeta inicialmente a la modificación o confirmación de acuerdo a los resultados del
saneamiento de tierras comunitaria de origen en el marco de la Ley INRA, sin detrimento
de la superficie del área protegida112. Durante el saneamiento de la Reserva y posterior
titulación de la TCO, estos límites fueron efectivamente modificados.
El saneamiento de tierras se inició cinco años después de la titulación y más de diez
años después de haberse reconocido la Reserva de la Biosfera Pilón Lajas dentro de los
límites de la TCO (2002)113. El proceso se inició con peritajes de campo y construcción de
acuerdos con Colonos. El año 2007 el INRA emite la Resolución de Área Saneada a la TCO
Pilón Lajas y en 2008 se emite el nuevo título114, por una superficie de 346.126, el mismo
que se entrega al CRTM en Julio 2008.
Los peritajes fueron ejecutados, pero se viron afectados por la demanda de un área
aproximadamente de 30.000 hectáreas en el sur de la Reserva, que el INRA excluyó del
saneamiento de la TCO, debido a convenios que realizó el representante de tierras del
Concejo Regional de T’simane Mosetene con las familias del lugar115. También cabe
mencionar que por acuerdos realizados entre dirigentes indígenas y colonos en 2006, al
finalizar el saneamiento se reconocerá el establecimiento legal de colonos dentro la
TCO116, en concordancia con el Artículo 5 del D.S. 23110, el cual “prohíbe la otorgación de
112
Título ejecutorial de Tierras Comunitarias de Origen TCO-NAL 000003 de 25 de abril de 1997.
113
Estrategia de Gestión de Tierras. SERNAP, Programa BIAP. Tomo II, Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria
de Origen Pilón Lajas, 2006. La Paz.
114
Título Ejecutorial TCO-NAL-000185
115
Estrategia de Gestión de Tierras. SERNAP, Programa BIAP. Tomo II, Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria
de Origen Pilón Lajas, 2006. La Paz.
116
Ibíd. SERNAP. Estrategia de Gestión de Tierras... 2006.
nuevas área de Colonización, Agraria, Forestal, Minera y Petrolera garantizándose sin
embargo los asentamientos de colonos, campesinos y propiedades agrarias, (las cuales)
estarán sujetas a reglamentación especial”.
La necesidad e importancia por viabilizar el proceso de saneamiento y lograr contar
con el título ejecutorial que dé seguridad jurídica sobre el territorio a las comunidades del
CRTM, ha sido el factor que ha promovido que se excluya del saneamiento una importante
superficie al sur y se concerte el reconocimiento de áreas a favor de los colonos, cuya
población es mucho mayor a la indígena (1500 vs. 6500, aproximadamente). Esta
incertidumbre se refleja en la Estrategia de Gestión de Tierras del SERNAP-BIAP, elaborada
en 2006117:
“En la actualidad debido a la vinculación con el mercado e interacción con otros actores
internos como colonos, dentro de los límites originales de la TCO y en el área de influencia existen
varios tipos de tenencia que no necesariamente son compatibles con la propiedad colectiva. En
algunas comunidades del río Beni la tenencia de inmigración colla, y la consecuente
implementación de sistemas agrícolas expansivos e intensivos están produciendo conflictos
internos de tenencia de tierra, en comunidades como Sani. (…) En la zona sur-este de la Reserva
existen varios problemas de tenencia de tierras, que se vienen acentuando a medida que los
colonos se internan más a los límites de la Reserva. Además debido a la falta de saneamiento de
tierras y problemas sociales en el país, es que en 2004 personas pertenecientes al Movimiento Sin
Tierra (MST) incursionaron dentro de la Reserva, llegando a asentarse en zonas aledañas a
Laguna Azul. Este conflicto fue resuelto debido a la organización y unión de los indígenas
demandantes de la TCO Pilón Lajas, que lograron expulsar a los colonizadores fuera de la
Reserva. (…) Por estos motivos y otros actualmente en Pilón Lajas no cabe duda que la demanda
de TCO es una de las mayores preocupaciones de los dirigentes indígenas y de las comunidades
demandantes del área. La seguridad de la tenencia de tierra a partir del saneamiento y titulación de
la TCO será de suma importancia para las comunidades, particularmente porque resolverá
conflictos de tenencia con otros actores como los colonos”
Conclusiones
En varias secciones del informe se menciona la falta de un marco legal adecuado que
respalde la gestión compartida en el caso de áreas protegidas de doble condición. La
propuesta de Decreto que fue propuesta por las organizaciones sociales y su elaboración
facilitada por el SERNAP no ha sido aprobada y tampoco existen indicios de que la misma
sea reconsiderada por el Gobierno Nacional en el corto plazo.
Respecto al Plan de Manejo y Plan de Vida de Pilón Lajas, esta es la primera y única
experiencia en Bolivia en que un instrumento de planificación estratégico contempla los
intereses de ambas partes, la Reserva de la Biosfera y el Territorio Indígena. Sin embargo,
el documento tiene un sesgo hacia la el ámbito de la conservación, lo cual no pasa
desapercibido entre los dirigentes indígenas. Por otra parte, el reciente saneamiento y
nueva titulación del territorio indígena resulta en la incorporación de nuevos actores no
indígenas como habitantes legales y legítimos dentro de la Reserva.
Se aprecia que desde el inicio de la gestión de Pilón Lajas, la alianza entre área
protegida y territorio indígena ha generado buenos resultados para ambas partes, donde
se destaca la expulsión de empresas madereras, la defensa ante asentamientos ilegales,
117
Ibíd. SERNAP. Estrategia de Gestión de Tierras... 2006.
entre otros. No obstante esta relación ha tenido momentos de crisis y alejamientos. Un
aspecto fundamental para asegurar la estabilidad en la relación AP-TI es la continuidad y
estabilidad en la dirección estatal de la Reserva puesto que es en el sector público donde
la inestabilidad es más fuerte.
En situaciones ideales se puede pensar que el territorio de un área protegida se
superpone en 100% al área del territorio indígena. En el caso de Pilón Lajas, esa situación
existió hasta 2008 cuando fue entregado el nuevo título de la TCO, de allí la necesidad de
una mejor gestión del área protegida que considere a todos los actores para negociar sus
diversas necesidades e intereses. Esta situación facilitaría en gran medida los mecanismos
de articulación y de encontrar visiones comunes.
Es urgente la aprobación de una norma que determine la forma de implementar el
modelo de gestión compartida, que ya está reconocido en la Constitución Política del
Estado, así como la promoción un Convenio específico entre el SERNAP y el CRTM para
implementarlo.
Es prioritario que los modelos de gestión compartida consideren seriamente el análisis
del nivel en el que se toman decisiones y se aplican las acciones. Para la población
indígena, es probablemente más importante estar en ubicados en el nivel estratégico de
toma de decisiones de su territorio. La participación en los niveles operativos también
puede ser interesante, sin embargo se debe considerar las competencias que por ley
corresponden a los funcionarios públicos de las áreas protegidas.
Finalmente la gobernanza interna presenta limitaciones que son superables. Ello
requiere de una enorme voluntad de diálogo y concertación entre el Estado y las
organizaciones sociales. El Plan de manejo y Plan de vida de la RB tendrá que ser
reelaborado o ajustado en función de la experiencia ganada. Así mismo, se requiere el
fortalecimiento del SNAP en materia de sostenibilidad económica mediante la
consolidación de la Fundación para el Desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(FUNDESNAP), entidad responsable de administrar fondos fiduciarios del SERNAP. Esto
último con el fin de la dependencia del SNAP de la cooperación internacional.
Lecciones aprendidas
Se debe reconocer que esta es la primera experiencia en el SNAP donde se hace el
esfuerzo de incluir en un solo instrumento las expectativas del área protegida y del
territorio indígena. El documento resalta que el Plan es uno de los resultados de la
“gestión compartida” del área protegida entre el CRTM y el SERNAP y se constituye en un
proceso que se ha ido gestando desde años atrás a partir del reconocimiento de los
derechos del pueblo indígena sobre su territorio, lo que actualmente está establecido en
la “Constitución Política del Estado”.
De lo anterior queda claro que no hubo recorte de los límites de la RB, en sujeción a lo
especificado en el primer título ejecutorial otorgado, puesto que los derechos de los
actores no indígenas (colonos, madereros) han sido ratificados por el proceso de
saneamiento y excluidos de la TCO, pero no del área protegida. Sin duda esta situación
debilita la posición de la Reserva en el marco de la doble categoría de Pilón Lajas, respecto
a la construcción paulatina de un modelo legítimo gobernanza entre el CRTM y la
administración estatal de la Reserva, para el control de las amenazas (explotación
maderera, presencia ilegal de instituciones que afectaban la gestión (Eco-Bolivia),
incursión de colonos y del movimiento sin tierra, entre otras.
Es fundamental analizar el alcance del Plan de Manejo y Plan de Vida de la Reserva de
la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen (RB-TCO) Pilón Lajas, ya que las concepciones
de un Plan de Manejo y un Plan de Vida son diferentes. El primero es orientado a la
conservación de la diversidad biológica y cultural, y el segundo hacia el desarrollo de la
población indígena a partir de la gestión integral del territorio, donde la conservación es
considerada como un instrumento para el desarrollo autónomo.
No se puede asumir a priori que los intereses del área protegida son compatibles con
los de los pueblos indígenas. Los puntos de mayor convergencia entre estado e indígenas
son las amenazas comunes, pero los habitantes indígenas de la RB-TCO Pilón Lajas
también esperan el desarrollo social, cultural y económico, algo en lo que la Reserva de
Biosfera presenta fuertes limitaciones.
3. Análisis comparativo de los estudios de caso: Colombia, Nicaragua y Colombia
Bolivia, Colombia y Nicaragua constituyen territorios geoestratégicos por su ubicación
en el continente americano y de enorme importancia para la conservación de la diversidad
biológica y cultural. Son territorios de confluencia de diversos ecosistemas, con grandes
extensiones de selva poco habitadas, y una enorme riqueza en recursos hídricos; por lo
cual son considerados actualmente como reservorios de agua del planeta. Debido a su
biodiversidad constituyen los ejes de los principales corredores biológicos del continente.
Los dos primeros han sido definidos como países megadiversos.
En estos países, las zonas geográficas con mayor diversidad biológica son también las
de mayor diversidad cultural. La mayor parte de sus habitantes se concentra en grandes
ciudades y es población mestiza, salvo en Bolivia (38%). Con una tasa de crecimiento
poblacional que no sobrepasa el 1.6% y no obstante los avances en su economía, se
encuentran entre los países con mayor inequidad social y los mayores niveles de
desigualdad en América Latina.
En Colombia persiste el conflicto armado que se originó a mediados del siglo XX,
situación que contrasta con los intensos procesos de democratización política
desarrollados en Nicaragua (al finalizar el conflicto armado interno) y en Bolivia (con el
reconocimiento y la reivindicación de las tradiciones ancestrales de los pueblos indígenas
en cuanto al manejo sostenible del territorio).
Los antecedentes principales sobre la creación de áreas protegidas se remontan hasta
mediados del siglo XX, bajo las categorías de reservas naturales, parques naturales y zonas
de refugio. Una década después se establecieron las primeras instituciones encargadas de
su administración, las cuales fueron objeto de cambios sucesivos hasta la década del
Noventa, cuando se adelantaron reformas legislativas que dieron lugar a los Sistemas
Nacionales de Áreas Protegidas.
Tabla 1: Áreas Protegidas Nacionales
País
Extensi
Áreas
Categor
Superfi
Nombr
Año de
Año de
ón
protegidas ías
cie
e
del creación reglamenta
territorial por país
protegida sistema
del sistema ción
del
de
Sistema
(km2)
manejo
Bolivia
1.098.5
123
4
38%
SNAP
1992
1997
81
Colom
1.141.7
56
5
12%
SINAP
1996
2011
bia Nicara
48
130.37
72
9
17%
SINAP
2003
2010
guaTotal
3
2.370.7
251
Casos
02
En Bolivia la creación y reglamentación del SNAP dio origen al Servicio Nacional de
Áreas Protegidas (SERNAP) vinculado al Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Su
característica principal es el uso de distintas categorías de manejo en una misma área y la
pionera conformación de corredores biológicos de orden nacional e internacional. En
Nicaragua el SINAP está a cargo del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales
(MARENA). Su característica principal es el específico de un mayor número de categorías
de manejo para diferenciar las áreas protegidas. En Colombia el SINAP está a cargo del
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial). Su característica principal es la
descentralización a partir de seis subsistemas regionales, que se encuentran en proceso
de consolidación y reorganización estructural.
El mayor avance y desarrollo concurrente de las políticas sobre áreas protegidas y
territorios indígenas, se debe a la evolución institucional, fruto de compromisos asumidos
por el Estado conforme a normas legales de orden nacional y a convenios o acuerdos de
orden internacional, como el Convenio Sobre Diversidad Biológica, el Convenio 169 sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la OIT y la Declaración de
Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. El primero firmado y ratificado
a mediados de la década de los Noventa por los tres países, el segundo por Bolivia y
Colombia en 1991 y por Nicaragua en 2010; y el tercero firmado por todos y ratificado
constitucionalmente sólo por Bolivia en el 2007.
En estos países habitan alrededor de 150 pueblos indígenas, que fueron objeto de
reconocimiento constitucional y de titulación territorial colectiva en últimos 20 años. Los
siete pueblos indígenas de Nicaragua se ubican en una extensión cercana a la 43% de la
superficie del país y fueron incluidos en la Carta Constitucional en 1987, luego de lo cual
se les reconocieron títulos de propiedad sobre el 7% del territorio. En Bolivia los 36
pueblos indígenas constituyen las dos terceras partes de la población del país, han
consolidado la propiedad colectiva sobre más de 11 millones de hectáreas bajo la figura
de Territorios Indígena Originario Campesinos – TIOCs, que son objeto de sobreposición
parcial o total. En Colombia los 102 pueblos indígenas (87 reconocidos legalmente)
constituyen el 3% de la población y son propietarios colectivos de la cuarta parte del
territorio nacional bajo la figura de resguardo (650 en total); de los cuales 23 están
traslapados por áreas protegidas.
En los tres países la normatividad establece la compatibilidad entre las figuras jurídicas
de propiedad territorial indígena y la declaración de áreas protegidas. La incorporación de
tierras indígenas a las áreas protegidas, mediante el traslape jurídico, político y territorial,
lo mismo que las actuaciones de las instituciones competentes, provocaron la oposición y
el inconformismo de los pueblos afectados en toda la región; aunque en Bolivia y
Nicaragua el traslape fue inicialmente empleado por los PPII para proteger sus territorios.
En la actualidad, las contradicciones entre los estados y los pueblos ha vuelto a ser
motivo de discusión, a raíz de las amenazas crecientes para su pervivencia biológica y
cultural, derivadas de la débil o ausente aplicación de la normatividad respecto de sus
derechos como pueblos. Si bien se les reconoce formalmente la propiedad territorial, la
administración de las AP por parte del Estado o Actores privados, sigue siendo la fuente de
controversia, debido a la pérdida de control, uso y acceso sobre los recursos que en ellas
se encuentran, dadas las presiones externas sobre sus territorios (extracción de recursos,
deforestación, colonización interna, entre otras) y el limitado poder sobre las decisiones y
gestiones territoriales.
Con el paso del tiempo, y con el creciente interés público por la conservación y
protección ambiental, han aumentado los esfuerzos hacia el entendimiento mutuo
mediante la formalización de convenios marco, acuerdos de cooperación y documentos
de entendimiento, que integran iniciativas y actores privados, orientados hacia la
sostenibilidad de las AP; los cuales son tomados con reserva y carácter provisional por
parte de los PPII, ya que continúan luchando por los derechos que en estas les han sido
reconocidos. El principal obstáculo en estos procesos es que no tienen poder de decisión
real sobre la administración y la gestión de los recursos para la sostenibilidad económica
de las AP. En todos los casos los PPII manifiestan haber aumentado las amenazas sobre su
pervivencia.
Los logros más significativos se han dado en Colombia con las experiencias de
comanejo a través de regímenes especiales de manejo (REM) y en Bolivia con la gestión
compartida, iniciativas que constituyen la base de iniciativas gubernamentales en curso,
para la definición instrumental, normativa y procedimental de dichos modelos.
Situación de los casos de áreas protegidas en territorios indígenas
Las áreas que sirvieron de base para los estudios de caso ha sido una especie de
laboratorio para la aplicación de enfoques conceptuales y metodológicos sobre áreas
protegidas, en especial para el desarrollo de planes manejo desde el nivel nacional. Estos,
pese a los desaciertos y limitaciones, se han ajustado gradualmente para definir modelos
de gestión adecuados para la conservación natural y establecimiento de relaciones
interculturales, aunque todavía están lejos de satisfacer las aspiraciones autonómicas de
los pueblos originarios.
En el caso colombiano la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN),
es ahora la autoridad competente para la regulación de actividades extractivas, y en
general, para el uso y aprovechamiento de recursos naturales. En Bolivia el
establecimiento de AP ha contribuido para contrarestar la explotación abusiva y
desmedida de los bosques.
Las principales amenazas ambientales detectadas por los pueblos indígenas están
relacionadas con la extracción legal e ilegal de recursos naturales, el impacto de
megaproyectos de infraestructura (carreteras, hidrovías, hidroeléctricas, etc.) y la
demanda turística, los cuales generan la fragmentación de los ecosistemas y la pérdida
masiva de especies. Esto es mucho más visible en Nicaragua, donde la zona de
amortiguamiento de la RB Bosawás está en proceso de desaparición.
Exceptuando a Bolivia, las declaraciones de AP se hicieron sin el consentimiento
previo libre, ni la aplicación de los mecanismos de consulta previa, violando así los
derechos de los pueblos indígenas (consagrados constitucionalmente) establecidos en sus
territorios. Los mecanismos de participación adoptados son múltiples pero predominan
los espacios de concertación en lo local y regional. Esto ha llevado a que en Colombia y
Bolivia, los mecanismos de consulta previa no operen en el orden nacional, y sean
tomados como más como un procedimiento técnico –debido a la casuística en su
aplicación-- que como un proceso de participación de los PPII, generando debilidades y
vacíos en la política pública de las AP.
En todos los casos se evidencia un debilitamiento de la política nacional sobre áreas
protegidas, debido a la promoción de modelos agrícolas o extractivos que contradicen las
normas de los PI, la débil voluntad institucional, el desconocimiento y manejo de derechos
de los PI, y los problemas de comunicación y coordinación interinstitucional. Además de lo
anterior se constata la ausencia de políticas públicas nacionales orientadas
específicamente hacia inclusión real y práctica de los pueblos indígenas, no obstante los
esfuerzos de realizados, los cuales han terminado debilitando el proceso organizativo de
los PPII.
El principal apoyo a los procesos de coadministración proviene principalmente de
agencias de cooperación, organismos multilaterales y sectores ambientales. En su mayoría
no solo contribuyen con recursos económicos sino también con asistencia técnica y
procesos de investigación, por lo general participativos, orientados a la consolidación de
bancos de información básica para planificación y ordenamiento ambiental y territorial.
Cada vez es mayor el número de entidades gubernamentales, instituciones académicas y
ONG ambientalistas, de orden local y regional, involucradas en las dinámicas de las AP.
Sin embargo, entre los principales problemas detectados se encuentra la debilidad en
los procesos de planificación y ordenamiento territorial con las instituciones
gubernamentales locales, debido a la escasa voluntad política para adelantar procesos
participativos con las comunidades indígenas. Es decir, se registra una desarticulación
interinstitucional, e incluso la corrupción administrativa, generando deterioro del
potencial y oferta ambiental, la ineficiencia e ineficacia de la inversión pública por
carencia de criterios sobre la inversión de los recursos, la pérdida de oportunidades de
mejoramiento de la calidad de vida de la población, y el incremento de la marginalidad
social por efecto del desconocimiento de las potencialidades del uso sostenible de la
oferta ambiental. Situación que se agrava en Colombia debido a la presencia de grupos
armados, lo que ha limitado la gestión e implementación de los planes de manejo.
Dos problemáticas son transversales al conjunto de riesgos amenazas, debilidades y
vacíos de la participación indígena y de los actores locales en el manejo de los territorios.
La primera es la falta de acceso a información fiable, unificada y actualizada sobre
proyectos, acciones políticas y recursos nacionales e internacionales; la segunda es el
avance de la colonización y la frontera agrícola sobre dichas áreas y territorios , por obra
del desplazamiento forzado o la migración económica, provocando la aceleración del
mercado legal o ilegal de tierras (no obstante su carácter inalienable e imprescriptible)
para el desarrollo de la ganadería extensiva o de monocultivos industriales.
Las políticas orientadas a la participación han experimentado un cambio importante
en los últimos 20 años. De una visión conservacionista que excluía a los PPII, se ha ido
cambiando hacia el fortalecimiento o creación de nuevos espacios y mecanismos de
participación. A su vez, las organizaciones indígenas han planteado modelos y mecanismos
que van desde comités directivos, operativos y de gestión, de hacia el control autónomo
de las AP que traslapan sus territorios, como parte del derecho político a gobernar bajo
sus propias normas y procedimientos en el marco jurídico de sus países.
Si bien se presentan avances en el reconocimiento y legitimidad social de las áreas
traslapadas, en los documentos que contienen los planes de manejo de las AP --los cuales
destacan la diversidad étnica y el respeto a la cosmovisión, autonomía y conocimientos
tradicionales como principios orientadores--, en ellos predomina la visión tecnocientífica
de la sociedad mestiza, privilegiando sus intereses, necesidades y expectativas por sobre
las consignadas en los planes de vida (principalmente) de los pueblos indígenas.
En todos los casos, se hicieron planes de manejo con zonificación ambiental y cultural
de los PPII y la construcción de planes estratégicos conjuntos, dentro de los cuales se
incluye la caracterización del territorio, las problemáticas ambientales y actividades
destinadas al manejo y control del riesgo de extinción de especies; así como a la
corrección de los límites del área o saneamiento de los territorios indígenas.
En los casos estudiados, las áreas protegidas que presentan traslape no abarcan un
territorio exclusivamente indígena. Por tanto la gobernanza Interna presenta dificultades
con el establecimiento de formas de regulación, acceso, uso y control debido a la
presencia de múltiples actores con características culturales y concepciones territoriales
distintas. De allí las múltiples tensiones y conflictos.
Esto último ha generado una mayor expectativa de la población con derechos
territoriales en las APs para participar en las decisiones (no solo en calidad de consulta),
una mayor apropiación de las áreas protegidas y de su gestión por los actores locales, un
mayor desarrollo de capacidades locales para la gestión en el marco de la subsidiariedad,
y un enorme debate sobre la propiedad y tenencia de la tierra en las APs, no obstante las
problemáticas generadas por el reconocimiento de derechos a colonos u otros actores.
En los territorios indígenas juegan papel importante las estructuras sociales y cultura
espiritual, y las organizaciones sociopolíticas propias. Las estructuras sociales giran
alrededor de grupos locales de parientes, y en casos como el colombiano integra a los
vecinos territoriales (incluso no indígenas), que participan de actividades sociales
comunes y trabajos colectivos.
En general la cultura espiritual de los PPII esta mediada por la naturaleza a través de
las prácticas cotidianas, controladas por los sabios tradicionales indígenas, tomando en
cuenta sus mitos de origen sobre la territorialidad ancestral, formas de uso y
aprovechamiento selectivo del territorio. Ellos reservan áreas que desde una concepción
espiritual garantizan el repoblamiento natural de las especies, determinando áreas de uso,
manejo y planificación según las épocas de año, para mantener su seguridad alimentaria,
reafirmar su cultura y, (como en el caso colombiano) obtener prestigio social, dado el
significado de algunas prácticas religiosas.
Las organizaciones indígenas integran hoy formas de autogobierno y
autodeterminación, además de organizaciones de carácter gremial de acuerdo con la
división política-administrativa de los estados, con el objeto de ejercer el control
territorial, social y la representación ante interlocutores externos, así como para la
defensa de sus derechos. En ellas la asamblea general constituye el principal órgano de
decisión interna. En el caso de Bolivia, han adoptado el esquema de autonomía
establecido por la constitución. Los cambios introducidos en sus formas de gobierno han
impactado en la gobernanza territorial, de cara a las AP, y su gran reto es la consolidación
local de los niveles organizativos de mayor escala territorial.
El financiamiento constituye el principal problema de las AP traslapadas y ello debilita
ha la autonomía indígena, a tal grado que algunos dirigentes indígenas han llegado al
extremos de afirmar que deberían pagar para ejercer su gobernanza.
En la actualidad no existe un cuerpo normativo estructurado respecto a la
participación de los PPII en la administración de las AP; por el contrario, se encuentra
dispersa en Convenios Internacionales vigentes, legislación especial indígena y ambiental.
Los conceptos jurídicos que fundamentan la participación son la diversidad cultural y la
autonomía territorial. Además de los referentes históricos y culturales de los pueblos, y su
derecho mayor u originario, las cartas políticas nacionales establecen modelos de Estado
participativos y pluralistas, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT .
En la actualidad la gobernanza externa sobre los recursos naturales constituye el nodo
central de los desencuentros entre los pueblos indígenas y el Estado, debido a que la
legislación ambiental no ha superado totalmente la visión preservacionista inicial de las
áreas protegidas, que no ha contribuido a la democratización de los sistemas políticos, ni a
la consolidación de una ciudadanía más activa por espacios de participación y
transparencia en el ejercicio del poder. En materia de protección ambiental y
sociocultural, no obstante los avances y proyecciones, los estatutos legales son
insuficientes, precarios y no son aplicados por las autoridades estatales competentes.
En general se evidencia, sin embargo, que las áreas protegidas con presencia indígena
donde se ha implementado mecanismos de concertación son las más conservadas o
recuperadas, y aquellas con asentamientos indígenas donde la concertación o la
exigibilidad de derechos territoriales es débil, son las más afectadas; lo que pone en
evidencia una fuerte debilidad del esquema de la política de conservación, como
mecanismo de protección y conservación. Esto demuestra que la gestión participativa, el
manejo intercultural y la administración horizontal compartida, con claridad de roles y
funciones y sistemas de monitoreo de riesgos y amenazas, a partir de los planes de vida,
constituye la mejor opción para la protección de la biodiversidad y para la pervivencia de
los pueblos indígenas.
Aprendizajes Obtenidos
Finalmente, quedan algunos aprendizajes de enorme contundencia:
1. No se puede asumir a priori que los intereses de las AP son compatibles con los de
los pueblos indígenas. Los puntos de mayor convergencia entre los estados y los PPII son
las amenazas comunes acerca de la degradación ambiental, pero los PPII de las áreas
protegidas también requieren el desarrollo social, cultural y económico, algo que hasta
ahora es débil en los esquemas de las AP.
2. Los pueblos indígenas no están dentro de las áreas protegidas, sino más bien las
áreas protegidas están dentro de los territorios y los PPII.118
3. Hasta hora no está garantizada la sostenibilidad financiera de las AP, no obstante el
desarrollo de programas de cooperación internacional orientados a garantizar la
conservación de las áreas prioritarias de conservación a nivel mundial.
4. El otorgamiento de títulos territoriales ha tenido un significado trascendental para
los pueblos indígenas traslapados por AP. Ello constituye una gran oportunidad para la
gobernanza porque implica un mayor control sobre el territorio y permite contrarrestar el
avance de la colonización actual.
5. Entre las amenazas ambientales más significativas en los tres países se encuentra la
preocupante tasa de deforestación, en especial en las selvas con mayor biodiversidad y
presencia de Pueblos indígenas. De allí la necesidad de articular la integridad de las áreas
protegidas con sus zonas de amortiguamiento. Situación que exige la consolidación de
esquemas que incluyan actividades productivas sostenibles y amigables con el ambiente.
6. Por último, es prioritario aumentar la realización de estudios participativos y
comparativos de AP traslapadas, que documenten el conocimiento tradicional y las buenas
prácticas sobre la conservación y protección de los bosques por parte de pueblos
indígenas, a condición del derecho al consentimiento libre, previo e informado.
4. Análisis comparativo de los estudios de caso: Colombia, Nicaragua y Colombia
Bolivia, Colombia y Nicaragua constituyen territorios geoestratégicos por su ubicación
en el continente americano y de enorme importancia para la conservación de la diversidad
biológica y cultural. Son territorios de confluencia de diversos ecosistemas, con grandes
extensiones de selva poco habitadas, y una enorme riqueza en recursos hídricos; por lo
cual son considerados actualmente como reservorios de agua del planeta. Debido a su
biodiversidad constituyen los ejes de los principales corredores biológicos del continente.
Los dos primeros han sido definidos como países megadiversos.
En estos países, las zonas geográficas con mayor diversidad biológica son también las
de mayor diversidad cultural. La mayor parte de sus habitantes se concentra en grandes
ciudades y es población mestiza, salvo en Bolivia (38%). Con una tasa de crecimiento
poblacional que no sobrepasa el 1.6% y no obstante los avances en su economía, se
118
Según Reinado Francis, Presidente de la Comisión del Ambiente del Consejo Regional,
encuentran entre los países con mayor inequidad social y los mayores niveles de
desigualdad en América Latina.
En Colombia persiste el conflicto armado que se originó a mediados del siglo XX,
situación que contrasta con los intensos procesos de democratización política
desarrollados en Nicaragua (al finalizar el conflicto armado interno) y en Bolivia (con el
reconocimiento y la reivindicación de las tradiciones ancestrales de los pueblos indígenas
en cuanto al manejo sostenible del territorio).
Los antecedentes principales sobre la creación de áreas protegidas se remontan hasta
mediados del siglo XX, bajo las categorías de reservas naturales, parques naturales y zonas
de refugio. Una década después se establecieron las primeras instituciones encargadas de
su administración, las cuales fueron objeto de cambios sucesivos hasta la década del
Noventa, cuando se adelantaron reformas legislativas que dieron lugar a los Sistemas
Nacionales de Áreas Protegidas.
Tabla 1: Áreas Protegidas Nacionales
País
Extensi
Áreas
Categor
Superfi
Nombr
Año de
Año de
ón
protegidas ías
cie
e
del creación reglamenta
territorial por país
protegida
sistema
del sistema ción
del
de
Sistema
(km2)
manejo
Bolivia
1.098.5
123
4
38%
SNAP
1992
1997
81
Colom
1.141.7
56
5
12%
SINAP
1996
2011
bia Nicara
48
130.37
72
9
17%
SINAP
2003
2010
guaTotal
3
2.370.7
251
Casos
02
En Bolivia la creación y reglamentación del SNAP dio origen al Servicio Nacional de
Áreas Protegidas (SERNAP) vinculado al Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Su
característica principal es el uso de distintas categorías de manejo en una misma área y la
pionera conformación de corredores biológicos de orden nacional e internacional. En
Nicaragua el SINAP está a cargo del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales
(MARENA). Su característica principal es el específico de un mayor número de categorías
de manejo para diferenciar las áreas protegidas. En Colombia el SINAP está a cargo del
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial). Su característica principal es la
descentralización a partir de seis subsistemas regionales, que se encuentran en proceso
de consolidación y reorganización estructural.
El mayor avance y desarrollo concurrente de las políticas sobre áreas protegidas y
territorios indígenas, se debe a la evolución institucional, fruto de compromisos asumidos
por el Estado conforme a normas legales de orden nacional y a convenios o acuerdos de
orden internacional, como el Convenio Sobre Diversidad Biológica, el Convenio 169 sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la OIT y la Declaración de
Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. El primero firmado y ratificado
a mediados de la década de los Noventa por los tres países, el segundo por Bolivia y
Colombia en 1991 y por Nicaragua en 2010; y el tercero firmado por todos y ratificado
constitucionalmente sólo por Bolivia en el 2007.
En estos países habitan alrededor de 150 pueblos indígenas, que fueron objeto de
reconocimiento constitucional y de titulación territorial colectiva en últimos 20 años. Los
siete pueblos indígenas de Nicaragua se ubican en una extensión cercana a la 43% de la
superficie del país y fueron incluidos en la Carta Constitucional en 1987, luego de lo cual
se les reconocieron títulos de propiedad sobre el 7% del territorio. En Bolivia los 36
pueblos indígenas constituyen las dos terceras partes de la población del país, han
consolidado la propiedad colectiva sobre más de 11 millones de hectáreas bajo la figura
de Territorios Indígena Originario Campesinos – TIOCs, que son objeto de sobreposición
parcial o total. En Colombia los 102 pueblos indígenas (87 reconocidos legalmente)
constituyen el 3% de la población y son propietarios colectivos de la cuarta parte del
territorio nacional bajo la figura de resguardo (650 en total); de los cuales 23 están
traslapados por áreas protegidas.
En los tres países la normatividad establece la compatibilidad entre las figuras jurídicas
de propiedad territorial indígena y la declaración de áreas protegidas. La incorporación de
tierras indígenas a las áreas protegidas, mediante el traslape jurídico, político y territorial,
lo mismo que las actuaciones de las instituciones competentes, provocaron la oposición y
el inconformismo de los pueblos afectados en toda la región; aunque en Bolivia y
Nicaragua el traslape fue inicialmente empleado por los PPII para proteger sus territorios.
En la actualidad, las contradicciones entre los estados y los pueblos ha vuelto a ser
motivo de discusión, a raíz de las amenazas crecientes para su pervivencia biológica y
cultural, derivadas de la débil o ausente aplicación de la normatividad respecto de sus
derechos como pueblos. Si bien se les reconoce formalmente la propiedad territorial, la
administración de las AP por parte del Estado o Actores privados, sigue siendo la fuente de
controversia, debido a la pérdida de control, uso y acceso sobre los recursos que en ellas
se encuentran, dadas las presiones externas sobre sus territorios (extracción de recursos,
deforestación, colonización interna, entre otras) y el limitado poder sobre las decisiones y
gestiones territoriales.
Con el paso del tiempo, y con el creciente interés público por la conservación y
protección ambiental, han aumentado los esfuerzos hacia el entendimiento mutuo
mediante la formalización de convenios marco, acuerdos de cooperación y documentos
de entendimiento, que integran iniciativas y actores privados, orientados hacia la
sostenibilidad de las AP; los cuales son tomados con reserva y carácter provisional por
parte de los PPII, ya que continúan luchando por los derechos que en estas les han sido
reconocidos. El principal obstáculo en estos procesos es que no tienen poder de decisión
real sobre la administración y la gestión de los recursos para la sostenibilidad económica
de las AP. En todos los casos los PPII manifiestan haber aumentado las amenazas sobre su
pervivencia.
Los logros más significativos se han dado en Colombia con las experiencias de
comanejo a través de regímenes especiales de manejo (REM) y en Bolivia con la gestión
compartida, iniciativas que constituyen la base de iniciativas gubernamentales en curso,
para la definición instrumental, normativa y procedimental de dichos modelos.
Situación de los casos de áreas protegidas en territorios indígenas
Las áreas que sirvieron de base para los estudios de caso ha sido una especie de
laboratorio para la aplicación de enfoques conceptuales y metodológicos sobre áreas
protegidas, en especial para el desarrollo de planes manejo desde el nivel nacional. Estos,
pese a los desaciertos y limitaciones, se han ajustado gradualmente para definir modelos
de gestión adecuados para la conservación natural y establecimiento de relaciones
interculturales, aunque todavía están lejos de satisfacer las aspiraciones autonómicas de
los pueblos originarios.
En el caso colombiano la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN),
es ahora la autoridad competente para la regulación de actividades extractivas, y en
general, para el uso y aprovechamiento de recursos naturales. En Bolivia el
establecimiento de AP ha contribuido para contrarestar la explotación abusiva y
desmedida de los bosques.
Las principales amenazas ambientales detectadas por los pueblos indígenas están
relacionadas con la extracción legal e ilegal de recursos naturales, el impacto de
megaproyectos de infraestructura (carreteras, hidrovías, hidroeléctricas, etc.) y la
demanda turística, los cuales generan la fragmentación de los ecosistemas y la pérdida
masiva de especies. Esto es mucho más visible en Nicaragua, donde la zona de
amortiguamiento de la RB Bosawás está en proceso de desaparición.
Exceptuando a Bolivia, las declaraciones de AP se hicieron sin el consentimiento
previo libre, ni la aplicación de los mecanismos de consulta previa, violando así los
derechos de los pueblos indígenas (consagrados constitucionalmente) establecidos en sus
territorios. Los mecanismos de participación adoptados son múltiples pero predominan
los espacios de concertación en lo local y regional. Esto ha llevado a que en Colombia y
Bolivia, los mecanismos de consulta previa no operen en el orden nacional, y sean
tomados como más como un procedimiento técnico –debido a la casuística en su
aplicación-- que como un proceso de participación de los PPII, generando debilidades y
vacíos en la política pública de las AP.
En todos los casos se evidencia un debilitamiento de la política nacional sobre áreas
protegidas, debido a la promoción de modelos agrícolas o extractivos que contradicen las
normas de los PI, la débil voluntad institucional, el desconocimiento y manejo de derechos
de los PI, y los problemas de comunicación y coordinación interinstitucional. Además de lo
anterior se constata la ausencia de políticas públicas nacionales orientadas
específicamente hacia inclusión real y práctica de los pueblos indígenas, no obstante los
esfuerzos de realizados, los cuales han terminado debilitando el proceso organizativo de
los PPII.
El principal apoyo a los procesos de coadministración proviene principalmente de
agencias de cooperación, organismos multilaterales y sectores ambientales. En su mayoría
no solo contribuyen con recursos económicos sino también con asistencia técnica y
procesos de investigación, por lo general participativos, orientados a la consolidación de
bancos de información básica para planificación y ordenamiento ambiental y territorial.
Cada vez es mayor el número de entidades gubernamentales, instituciones académicas y
ONG ambientalistas, de orden local y regional, involucradas en las dinámicas de las AP.
Sin embargo, entre los principales problemas detectados se encuentra la debilidad en
los procesos de planificación y ordenamiento territorial con las instituciones
gubernamentales locales, debido a la escasa voluntad política para adelantar procesos
participativos con las comunidades indígenas. Es decir, se registra una desarticulación
interinstitucional, e incluso la corrupción administrativa, generando deterioro del
potencial y oferta ambiental, la ineficiencia e ineficacia de la inversión pública por
carencia de criterios sobre la inversión de los recursos, la pérdida de oportunidades de
mejoramiento de la calidad de vida de la población, y el incremento de la marginalidad
social por efecto del desconocimiento de las potencialidades del uso sostenible de la
oferta ambiental. Situación que se agrava en Colombia debido a la presencia de grupos
armados, lo que ha limitado la gestión e implementación de los planes de manejo.
Dos problemáticas son transversales al conjunto de riesgos amenazas, debilidades y
vacíos de la participación indígena y de los actores locales en el manejo de los territorios.
La primera es la falta de acceso a información fiable, unificada y actualizada sobre
proyectos, acciones políticas y recursos nacionales e internacionales; la segunda es el
avance de la colonización y la frontera agrícola sobre dichas áreas y territorios , por obra
del desplazamiento forzado o la migración económica, provocando la aceleración del
mercado legal o ilegal de tierras (no obstante su carácter inalienable e imprescriptible)
para el desarrollo de la ganadería extensiva o de monocultivos industriales.
Las políticas orientadas a la participación han experimentado un cambio importante
en los últimos 20 años. De una visión conservacionista que excluía a los PPII, se ha ido
cambiando hacia el fortalecimiento o creación de nuevos espacios y mecanismos de
participación. A su vez, las organizaciones indígenas han planteado modelos y mecanismos
que van desde comités directivos, operativos y de gestión, de hacia el control autónomo
de las AP que traslapan sus territorios, como parte del derecho político a gobernar bajo
sus propias normas y procedimientos en el marco jurídico de sus países.
Si bien se presentan avances en el reconocimiento y legitimidad social de las áreas
traslapadas, en los documentos que contienen los planes de manejo de las AP --los cuales
destacan la diversidad étnica y el respeto a la cosmovisión, autonomía y conocimientos
tradicionales como principios orientadores--, en ellos predomina la visión tecnocientífica
de la sociedad mestiza, privilegiando sus intereses, necesidades y expectativas por sobre
las consignadas en los planes de vida (principalmente) de los pueblos indígenas.
En todos los casos, se hicieron planes de manejo con zonificación ambiental y cultural
de los PPII y la construcción de planes estratégicos conjuntos, dentro de los cuales se
incluye la caracterización del territorio, las problemáticas ambientales y actividades
destinadas al manejo y control del riesgo de extinción de especies; así como a la
corrección de los límites del área o saneamiento de los territorios indígenas.
En los casos estudiados, las áreas protegidas que presentan traslape no abarcan un
territorio exclusivamente indígena. Por tanto la gobernanza Interna presenta dificultades
con el establecimiento de formas de regulación, acceso, uso y control debido a la
presencia de múltiples actores con características culturales y concepciones territoriales
distintas. De allí las múltiples tensiones y conflictos.
Esto último ha generado una mayor expectativa de la población con derechos
territoriales en las APs para participar en las decisiones (no solo en calidad de consulta),
una mayor apropiación de las áreas protegidas y de su gestión por los actores locales, un
mayor desarrollo de capacidades locales para la gestión en el marco de la subsidiariedad,
y un enorme debate sobre la propiedad y tenencia de la tierra en las APs, no obstante las
problemáticas generadas por el reconocimiento de derechos a colonos u otros actores.
En los territorios indígenas juegan papel importante las estructuras sociales y cultura
espiritual, y las organizaciones sociopolíticas propias. Las estructuras sociales giran
alrededor de grupos locales de parientes, y en casos como el colombiano integra a los
vecinos territoriales (incluso no indígenas), que participan de actividades sociales
comunes y trabajos colectivos.
En general la cultura espiritual de los PPII esta mediada por la naturaleza a través de
las prácticas cotidianas, controladas por los sabios tradicionales indígenas, tomando en
cuenta sus mitos de origen sobre la territorialidad ancestral, formas de uso y
aprovechamiento selectivo del territorio. Ellos reservan áreas que desde una concepción
espiritual garantizan el repoblamiento natural de las especies, determinando áreas de uso,
manejo y planificación según las épocas de año, para mantener su seguridad alimentaria,
reafirmar su cultura y, (como en el caso colombiano) obtener prestigio social, dado el
significado de algunas prácticas religiosas.
Las organizaciones indígenas integran hoy formas de autogobierno y
autodeterminación, además de organizaciones de carácter gremial de acuerdo con la
división política-administrativa de los estados, con el objeto de ejercer el control
territorial, social y la representación ante interlocutores externos, así como para la
defensa de sus derechos. En ellas la asamblea general constituye el principal órgano de
decisión interna. En el caso de Bolivia, han adoptado el esquema de autonomía
establecido por la constitución. Los cambios introducidos en sus formas de gobierno han
impactado en la gobernanza territorial, de cara a las AP, y su gran reto es la consolidación
local de los niveles organizativos de mayor escala territorial.
El financiamiento constituye el principal problema de las AP traslapadas y ello debilita
ha la autonomía indígena, a tal grado que algunos dirigentes indígenas han llegado al
extremos de afirmar que deberían pagar para ejercer su gobernanza.
En la actualidad no existe un cuerpo normativo estructurado respecto a la
participación de los PPII en la administración de las AP; por el contrario, se encuentra
dispersa en Convenios Internacionales vigentes, legislación especial indígena y ambiental.
Los conceptos jurídicos que fundamentan la participación son la diversidad cultural y la
autonomía territorial. Además de los referentes históricos y culturales de los pueblos, y su
derecho mayor u originario, las cartas políticas nacionales establecen modelos de Estado
participativos y pluralistas, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT .
En la actualidad la gobernanza externa sobre los recursos naturales constituye el nodo
central de los desencuentros entre los pueblos indígenas y el Estado, debido a que la
legislación ambiental no ha superado totalmente la visión preservacionista inicial de las
áreas protegidas, que no ha contribuido a la democratización de los sistemas políticos, ni a
la consolidación de una ciudadanía más activa por espacios de participación y
transparencia en el ejercicio del poder. En materia de protección ambiental y
sociocultural, no obstante los avances y proyecciones, los estatutos legales son
insuficientes, precarios y no son aplicados por las autoridades estatales competentes.
En general se evidencia, sin embargo, que las áreas protegidas con presencia indígena
donde se ha implementado mecanismos de concertación son las más conservadas o
recuperadas, y aquellas con asentamientos indígenas donde la concertación o la
exigibilidad de derechos territoriales es débil, son las más afectadas; lo que pone en
evidencia una fuerte debilidad del esquema de la política de conservación, como
mecanismo de protección y conservación. Esto demuestra que la gestión participativa, el
manejo intercultural y la administración horizontal compartida, con claridad de roles y
funciones y sistemas de monitoreo de riesgos y amenazas, a partir de los planes de vida,
constituye la mejor opción para la protección de la biodiversidad y para la pervivencia de
los pueblos indígenas.
Finalmente, quedan algunos aprendizajes de enorme contundencia:
1. No se puede asumir a priori que los intereses de las AP son compatibles con los de
los pueblos indígenas. Los puntos de mayor convergencia entre los estados y los PPII son
las amenazas comunes acerca de la degradación ambiental, pero los PPII de las áreas
protegidas también requieren el desarrollo social, cultural y económico, algo que hasta
ahora es débil en los esquemas de las AP.
2. Los pueblos indígenas no están dentro de las áreas protegidas, sino más bien las
áreas protegidas están dentro de los territorios y los PPII.119
3. Hasta hora no está garantizada la sostenibilidad financiera de las AP, no obstante el
desarrollo de programas de cooperación internacional orientados a garantizar la
conservación de las áreas prioritarias de conservación a nivel mundial.
4. El otorgamiento de títulos territoriales ha tenido un significado trascendental para
los pueblos indígenas traslapados por AP. Ello constituye una gran oportunidad para la
gobernanza porque implica un mayor control sobre el territorio y permite contrarrestar el
avance de la colonización actual.
5. Entre las amenazas ambientales más significativas en los tres países se encuentra la
preocupante tasa de deforestación, en especial en las selvas con mayor biodiversidad y
presencia de Pueblos indígenas. De allí la necesidad de articular la integridad de las áreas
protegidas con sus zonas de amortiguamiento. Situación que exige la consolidación de
esquemas que incluyan actividades productivas sostenibles y amigables con el ambiente.
6. Por último, es prioritario aumentar la realización de estudios participativos y
comparativos de AP traslapadas, que documenten el conocimiento tradicional y las buenas
prácticas sobre la conservación y protección de los bosques por parte de pueblos
indígenas, a condición del derecho al consentimiento libre, previo e informado.
119
Según Reinado Francis, Presidente de la Comisión del Ambiente del Consejo Regional,
Bibliografía Recomendada
1. Santiago kingman (Fundación Natura). Áreas protegidas y pueblos indígenas un
estudio de caso en Ecuador. Programa FAO/OAPN Fortalecimiento del manejo sostenible
de los recursos naturales en las áreas protegidas de América Latina. Santiago de Chile,
2007, 73 páginas.
El documento aborda la experiencia con el pueblo indígena Shuar de la república del
Ecuador, que habita la Cordillera del Cóndor. Se trata de un estudio de caso relevante para
el análisis de la gobernanza de Áreas Protegidas, debido a que dicho pueblo no aceptó,
inicialmente, ser parte del sistema de AP del Estado, por considerar que perdían su
patrimonio cultural y natural.
En el proceso de negociación con el estado, plantearon dos estrategias que aún están
implementando: el establecimiento del Territorio Shuar protegido para la conservación,
y/o la conformación de un Gobierno Shuar Territorial Autónomo, como parte de los
gobiernos locales del país y del sistema de AP. Para ello crearon un gobierno territorial
que ordena el patrimonio natural y su conservación, fundado en el modelo de vida
ancestral, con el objeto de preservar su cultura y espacios de vida. Crearon y están
poniendo a prueba una normatividad interna para el uso de los recursos del bosque, la
ordenación del espacio y la relación con los actores externos.
En este marco de análisis se destacan cuatro elementos: 1. El debate global de las
últimas décadas sobre las categorías de AP en referencia la propiedad y ocupación
territorial de los pueblos indígenas; 2. El fortalecimiento de los pueblos indígenas como
sujetos políticos al ser incluidos por el Estado ecuatoriano; 3. La incidencia del sistema
económico en el país, predominantemente fundado en la extracción de recursos naturales
y la producción de alimentos y materias primas; 4. El aumento de conflictos que ha
debilitado la alianza los PPII y el Estado para mantener la compatibilidad entre la
protección de los ecosistemas y la diversidad sociocultural.
Además de lo anterior, el estudio permite examinar el proceso que avanza
actualmente, con propuestas de coadministración en algunas AP de reciente creación,
consideradas como más adecuadas a las cosmovisiones y prácticas ancestrales y al
reconocimiento territorial de los pueblos indígenas.
2. Celeste Acevedo, Nelly Vásquez, Gabriel Robles. Capacitación para el manejo de
áreas protegidas en América Latina. Una aproximación a la demanda de los actores.
Proyecto: Fortalecimiento de capacidades regionales por medio de la sistematización,
análisis y transferencia de conocimientos en manejo de recursos naturales. COSUDE,
2006, 100 páginas.
El documento hace un análisis del proceso de consolidación de la Alianza de
Capacitación para la Conservación de la Biodiversidad en el Trópico Americano, con
motivo de la fuerte preocupación por las formas en que se abordan las áreas protegidas y
sus zonas de amortiguamiento. No sobra recordar que dicha Alianza, tiene la misión de
aunar esfuerzos con el fin de optimizar la oferta de capacitación para el manejo de áreas
protegidas en la región.
El estudio enfoca tres temas principales: 1. Las áreas protegidas, 2. La certificación
forestal y 3. Las políticas ambientales. Establece una periodización que abarca tres
décadas: La primera (1970 a 1980) analiza la emergente creación de AP en la región, a raíz
de la Segunda Conferencia Mundial de Parques Nacionales (1972); La segunda (19811990) examina el fortalecimiento del entrenamiento y la capacitación realizado por la Red
Latinoamericana de Parques Nacionales, Flora y Fauna (Red FAO), a partir de un mandato
de la ONU; Y la tercera (1991-2006) revisa las necesidades de capacitación e innovación
requeridas para una acción sostenida de los profesionales encargados del manejo de las
AP.
De este estudio es relevante el diagnóstico elaborado, dada la creciente necesidad de
articular los procesos de formación con las temáticas y problemáticas emergentes en un
contexto de cambio global acelerado de los ecosistemas, a raíz del cambio climático. En
este se señala lo siguiente: 1. La mayoría de las personas capacitadas provienen de
organizaciones gubernamentales competentes (48%), así como de ONG (28), del mundo
académico (10%), y de otro tipo de organizaciones (14%). 2. Problemas como la
degradación ambiental, la extinción de la biodiversidad y la pobreza, que son objetivo de
las AP, contaron con bajo interés para las personas involucradas en el estudio, en
contraste con el elevado interés por el turismo sostenible o el fomento de actividades
productivas sostenibles en las zonas de amortiguamiento. 3. En las modalidades de
capacitación, el intercambio de experiencias y la construcción práctica fue la opción que
mostró mejores resultados.
Los temas emergentes identificados son el fruto de la continuidad e intensificación de
problemas recibieron la atención suficiente en las políticas ambientales concerniente a las
AP, veamos: 1. Los cambios globales en el patrimonio natural; 2. El impacto del
comportamiento humano en el entorno natural; 3. Los aspectos políticos de la protección
y conservación ambiental. De ello se desprende que las principales necesidades de
formación se orientan a: 1. La gestión integral del paisaje; 2. La biología de la
conservación; 3. La planificación, gestión y manejo de áreas protegidas; 4. Profundización
de los aspectos socioculturales de las AP respecto a pueblos indígenas; 5. La sostenibilidad
de las áreas protegidas.
Por último y a manera de conclusión, el texto señala que hasta el momento el recurso
humano se ha preparado a posteriori como consecuencia de los cambios ocurridos en el
escenario de las AP. Por tanto el desafío de los procesos de capacitación de la región en
los próximos años es preparar a priori al recurso humano para lograr atender el desafío
que implicará el escenario de las áreas protegidas en el futuro. La capacitación debe estar
al frente de los procesos de cambio.
3. Bruno Carpinetti, 2007. “Una experiencia intercultural de comanejo entre el
Estado y las Comunidades Mapuches en el Parque Nacional Lanin, Argentina”. Parques
Nacionales de Argentina (APN) -Programa FAO/OAPN “Fortalecimiento del Manejo
Sostenible de los Recursos Naturales en las Áreas Protegidas de América Latina”.
Santiago de Chile, 2007, 23 páginas.
El documento recoge la experiencia que hasta 2007 tuvo el pueblo indígena mapuche
en el comanejo del Parque Nacional Lanin, año en que se creó el Consejo Asesor de
Política Indígena de la Administración de Parques Nacionales –APN, adscrita al Sistema
Federal de Áreas Protegidas --SIFAP. El estudio presenta la evolución de las AP en
Argentina, desde las primeras establecidas con procesos de colonización dirigida por el
Estado, luego de doblegar militarmente la resistencia indígena, hasta las impuestas para la
conservación “sin gente”, provocando la expulsión de los pobladores originarios: reservas
nacionales y parques nacionales.
Este estudio de caso es importante porque permite observar un proceso muy similar a
otros que se desarrollan en el contexto latinoamericano, respecto de la superposición
inconsulta de AP sobre territorios indígenas contexto en el cual los pueblos indígenas de la
Argentina han fortalecido sus organizaciones cuestionando la “identidad nacional” y los
procesos de homogeneización cultural, lo que ha traído consigo el reconocimiento de sus
derechos territoriales. Estas se han encontrado en situaciones de conflicto debido a
diferencias conceptuales y prácticas respecto de las AP, territorios indígenas y tierras
fiscales.
Los cambios introducidos desde mediados del siglo XX, dieron origen a 230 AP que
comprenden alrededor de trece millones de hectáreas, una cifra equivalente al 4,5% del
territorio nacional (bajo la administración al SIFAP), cifra que creció enormemente
después de realizado el estudio. La categoría de manejo más importante es el "Parque
Nacional", la más restrictiva en términos de uso y aprovechamiento de los recursos
naturales, pues no permite asentamientos humanos permanentes, ni el desarrollo de
actividades agropecuarias o forestales. Aunque promueve el desarrollo del turismo con
escasa instalación de infraestructura. Las reservas nacionales funcionan como zonas
amortiguadoras y son menos restrictivas. La APN y el SIFAP no cuentan con un marco
nacional uniforme (político, jurídico e institucional), que oriente la política pública de
patrimonio natural, en el marco de un proyecto de desarrollo estatal. Todo se funda en
acuerdos entre las provincias federadas y la APN.
El Parque y Reserva Nacional Lanín fue creado en 1937, abarca una superficie de
aproximadamente 420.000 ha. La importancia del área radica en su papel de regulador
hídrico del sistema Aluminé-Collon Cura, dadas las obras hidroeléctricas desarrolladas en
la cuenca. La población indígena del AP ascendía a tres mil personas, asentadas en 24.000
ha., pertenecientes a siete comunidades indígenas mapuche, que integran la
Confederación Mapuche Neuquina --CMN. Aproximadamente el 60% se encontraban por
debajo de la línea de pobreza y/o indigencia. Su situación es grave debido a la asfixia
territorial fruto del crecimiento demográfico (25% anual), lo que provoca el agotamiento
de los recursos y la falta de sustentabilidad en muchas sus prácticas. El diagnóstico
presentado identifica las dos amenazas de mayor gravedad para la conservación del AP: la
explotación de especies exóticas y el turismo. La primera debido a su amplia extensión
geográfica y severidad de sus impactos; y la segunda por su crecimiento desmedido en los
últimos años.
El incremento de la población en el país, tanto como de la actividad turística y la
diversidad de actores que inciden en el AP y por tanto en el territorio indígena,
provocaron demandas asociadas a fuertes tensiones políticas locales y regionales. En ese
contexto la CMN realizó acciones colectivas (1999) que originaron negociaciones con la
APN, las cuales resultaron en la conformación interinstitucional del Comité de Gestión,
órgano de comanejo intercultural que funciona desde 2001.
Lo expuesto sugiere un logro respecto a la conciliación del pleno ejercicio de los
derechos indígenas con los objetivos de conservación del AP. Un mayor avance solo es
posible si la APN cede poder a CMN, respecto de la administración del AP. En la APN
continúa el debate institucional orientado a la promoción y adopción de un nuevo
paradigma sobre el manejo de las AP, centrado en la inclusión y participación de los PPII
en el manejo integral de las AP y en los beneficios de la conservación. En conclusión el
desarrollo político es también parte del desarrollo humano.
4. Julio C. Tresierra. Derechos de uso de los Recursos Naturales por los Pueblos
Indígenas en el Bosque Tropical. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 50
páginas.
Este estudio analiza integralmente el proceso de cambio de los pueblos indígenas en
relación con su medio ambiente. La evidencia fundamental es la pérdida creciente de
etnodiversidad y de diversidad ecológica en los principales bosques húmedos tropicales de
América Latina. Los cambios en el su medio ambiente durante los últimos 40 años han
erosionado su base material de sobrevivencia, y los cambios culturales ha debilitado sus
estructuras sociales. Debido a esta situación, no obstante los logros obtenidos, demandan
el derecho a sistemas de tenencia territorial congruentes con sus sistemas de manejo
ancestral: fundados en creencias, rituales y valores que determinan el acceso y uso de los
recursos, y en los principios de solidaridad y reciprocidad.
El análisis es relevante porque permite observar con cierto detalle la situación de
cambio de los pueblos indígenas y su entorno, aspectos sobre los cuales aún se
encuentran defectos, vacíos legales, duplicidades y ambigüedades en la normatividad
actual de los países latinoamericanos. En este sentido, contribuye a dimensionar el reto
que representa lograr la resolución de las contradicciones legales, y la aplicación adecuada
de las normas jurídicas existentes por parte de las instituciones públicas. Este evidencia
que sólo un análisis continuo de las legislaciones por parte de las organizaciones indígenas
y una capacidad adecuada de negociar con el estado podrán resolver estas
contradicciones. Proceso en el que es necesario avanzar desde una situación de
enfrentamiento entre los pueblos indígenas y los agentes externos hacia escenarios de
concertación más armónicos. En este contexto permite observar que sólo recientemente
la mayoría de categorías de AP permiten la presencia de habitantes y el uso sostenible de
los recursos naturales.
El diagnóstico evidencia que las bases legales de los Estados en la región, en su gran
mayoría contradicen las cosmovisiones y las prácticas tradicionales de los PPII que aún
perviven en zonas donde las condiciones ambientales y culturales todavía no han
cambiado. Su estilo de vida tradicional conlleva la conservación de la biodiversidad como
una condición para la subsistencia. Por lo general, estos pueblos designan como suyo un
territorio en función de tradiciones míticas, y ello funda las bases de un rico derecho
consuetudinario. Para los casos de Colombia, Brasil, Ecuador, Perú, Bolivia, Nicaragua, y
Panamá se han establecido espacios geográficos con jurisdicción indígena. El reclamo
territorial de los pueblos indígenas ha sido reconocido como legítimo y, como tal, bien
respondido por parte de las autoridades competentes del Estado. Sin embargo, esto
constituye una conclusión apresurada porque no todas las tierras reclamadas son
reconocidas, ni todas las tierras reconocidas pueden ser libremente usufructuadas por los
PPII indígenas.
La revisión de la legislación acerca de los derechos de los PPII indica que en la mayoría
de países de la región existe un reconocimiento formal de su carácter diferencial, así como
de sus derechos territoriales y socio-culturales. Sin embargo surge también un
cuestionamiento sobre el porqué del desamparo y la desprotección de la gran mayoría de
estos pueblos cuando tratan de poner en práctica sus derechos. Entre las razones
principales se encuentran las siguientes: 1. La historia de la legislación Estatal sobre los
PPII no tiene en cuenta las tradiciones y la realidad indígena; 2. Un importante criterio de
la legislación estatal sobre los PPII ha sido su asimilación a la sociedad nacional; 3. Aun
siendo adecuada la legislación a menudo no es aplicada; 4. Todavía existe un gran número
de áreas que requieren legislación; 5. Los PPII rara vez disfrutan de un pleno acceso a la
ley.
La conclusión general del estudio es que las normas legales, civiles y constitucionales
no son suficientes para garantizar la propiedad o derechos de uso de los indígenas sobre
sus territorios tradicionales y de los recursos naturales en ellos contenidos. Las prácticas
establecidas por los estados nacionales ponen de manifiesto que los criterios utilizados
reflejan las prioridades del Estado más que la realidad de los Pueblos indígenas.
5. Lourdes Barragán. Programa FAO/OAPN Fortalecimiento del manejo sostenible de
los recursos naturales en las áreas protegidas de América Latina. Documento base
preliminar del foro electrónico “pueblos Indígenas y Áreas Protegidas en América
Latina” Santiago de Chile, 2007, 28 páginas.
El documento pretende mostrar la dinámica general que ha adquirido la relación entre
los pueblos indígenas y las áreas protegidas en Latinoamérica. Este el resultado de un
esfuerzo conjunto de diversos profesionales latinoamericanos que hacen parte de la
REDPARQUES, los cuales aportaron experiencias y conocimientos técnicos. El documento
recoge la literatura disponible hasta el 2007 sobre áreas protegidas y pueblos indígenas,
además de la información proporcionada por los países de la Región.
El documento es importante porque tiene como propósito ofrecer una orientación
técnica y servir de fuente de información para revisar las políticas, la legislación y las
regulaciones relacionadas con el tema. Este incluye recomendaciones de líneas de
políticas y acciones para mejorar la gestión de áreas protegidas con Pueblos Indígenas.
Constituye una herramienta útil para todas las instituciones y profesionales que estén
involucrados en la gestión de áreas protegidas con Pueblos Indígenas, del sector público,
ONG, sector privado y estudiantes interesados en el tema.
El análisis está dividido en tres partes. La primera aborda la importancia de la
diversidad biológica y cultural en la región; los modelos de relación Estado-pueblos
indígenas; y los factores que han contribuido al establecimiento y consolidación de las AP,
tanto como a la construcción de un nuevo paradigma de gestión de AP con énfasis en la
perspectiva indígena. La segunda, realiza un balance de los principales puntos de conflicto
entre AP y territorios indígenas, dentro de cual se adelanta una reflexión sobre la
sobreposición entre estas, y se enfatiza en la importancia de la territorialidad y autonomía
para los pueblos indígenas.
Finalmente, hace una revisión general sobre las políticas y legislación en materia de
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y su relación con las áreas
protegidas, atendiendo tres temas y modalidades de gestión que expresan tendencias y
preocupaciones centrales en la región: i) La gestión compartida de áreas protegidas; ii) Los
Territorios Indígenas Protegidos o Áreas Protegidas Comunitarias; y, iii) Los pueblos
aislados y las áreas protegidas.
6. Javier de la Maza E., Rosaura Cadena G. y Cecilia Piguerón W. Estado actual de las
Áreas Naturales Protegidas de América Latina y el Caribe. Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe. 2003,
130 páginas.
El contenido del documento está centrado en el diagnóstico sobre la situación de las
áreas naturales protegidas en América Latina. En él se identifican los avances logrados y
las problemáticas impiden que dichas AP cumplan eficazmente con sus cometidos. Con
base en lo anterior propone lineamientos generales de política pública de carácter
regulatorio, financieros y de gestión que puedan hacer más efectiva la protección de las
AP. La intencionalidad profunda del estudio es la promoción de la participación social en
beneficio de los pobladores de dichas AP. El aspecto más relevante lo constituye el
conjunto de mecanismos sugeridos para facilitar el intercambio de experiencias entre los
gobiernos y las ONG que laboran en la región.
El estudio examina los aspectos más importantes de las AP: Historia, Caracterización,
Gestión y administración, Actores involucrados, Marcos normativos, y Tipos de manejo de
la biodiversidad y los ecosistemas. En el análisis histórico se evidencia el creciente uso de
las distintas categorías sobre AP, la globalización de la conciencia ecológica, y el
establecimiento de una red mundial de reservas de biosfera asociada a redes de
cooperación técnica. Estas últimas permitieron compartir experiencias, generar
estrategias y unificar políticas de conservación en la región, lo que devino en una mayor
atención en la administración y el manejo de las AP e incluso el establecimiento de nuevas
áreas bajo protección, así como la creación y cualificación (en la mayoría de los países) de
una legislación ad hoc para el establecimiento de los sistemas nacionales de AP.
El análisis constata la relevancia de los sistemas nacionales de áreas protegidas
(SNAPs) para la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad, no obstante los dos
problemas principales que amenazan su estabilidad: la deforestación y el crecimiento de
la frontera agropecuaria; problemas que se derivan de la ausencia de políticas integrales
de orden nacional para el óptimo funcionamiento de dichos sistemas (planeación,
recursos humanos y económicos), las cuales se han visto acrecentadas por la aplicación de
políticas opuestas a los propósitos de conservación.
El estudio permite observar que la tenencia de la tierra y sus formas de regulación son
de suma importancia para que las AP cumplan con su función protectora. En
Latinoamérica muchas de las tierras de interés ecológico y biológico son propiedad
privada o social y las declaratorias se realizan sin la modificación de la tenencia de la
tierra. Sin embargo dos casos merecen ser destacados: Colombia y Uruguay. En Colombia
existe una normatividad especial sobre las tierras habitadas por pueblos indígenas, y un
régimen particular para el uso de sus recursos naturales. En Uruguay, cuando un
propietario quiere vender la superficie que hace parte de un AP, está obligado a ofrecerla
primero al Estado a través del Ministerio del Ambiente.
Un aspecto de enorme importancia en el estudio lo constituye el análisis de la
multiplicidad y complejidad de intereses y actores en la gestión y administración de las AP.
De allí se deduce que cada vez más se procura por un balance entre la participación y
apertura de los actores afectados por las acciones de protección, manteniendo claros los
objetivos de conservación. Situación que ha contribuido a la continuidad de las
actuaciones, la apertura de nuevos espacios de participación y al monitoreo de las AP. La
evolución de los SNAPs ha devenido en crecientes compromisos que van más allá de la
protección de los ecosistemas, puesto que se espera que contribuyan al desarrollo
económico local, e incluso a solidificar la identidad cultural de la poblaciones y naciones.
En este sentido integran, cada vez más, la participación activa y organizada de todos los
actores involucrados: organizaciones de productores; ONG internacionales y nacionales;
instituciones académicas; sector privado; organismos financieros nacionales e
internacionales; diferentes instancias de gobierno, y poblaciones campesinas e indígenas.
La presencia de pueblos indígenas en las AP es un tema relevante. En el 91% de los 23
países analizados hay pobladores indígenas en AP, afectando diferencialmente a cada
SNAPs. De allí que su participación en el análisis y resolución de los problemas de las AP es
considerado de vital importancia. Las relaciones entre pueblos indígenas y ANP han sido
generalmente conflictivas, aunque con experiencias diversas de relaciones de
cooperación. La situación ha tendido a mejorar, toda vez que en la última década se ha
ampliado el marco legal de reconocimiento de derechos fundamentales y colectivos de los
pueblos indígenas, entre los que se destaca el derecho al territorio y la creación de nuevos
mecanismos de concertación, los cuales han consolidado una mayor participación
indígena en la gestión ambiental, fundada en el respeto a sus prácticas, usos y
cosmovisiones. Reflejo de ello es que en el 91%, de los países se crearon mecanismos de
participación social, tales como comisiones o consejos. En algunos casos son mecanismos
obligatorios para la administración de las ANP y en otros solo participan como asesores.
Finalmente, se observa que en algunos países, dependiendo de la importancia de las
unidades de conservación, la administración queda en manos de diferentes instancias
gubernamentales, pero aún falta definir políticas y normas claras sobre las instancias de
gobierno responsables de la administración.
7. Alejandro Gil Sánchez. 2005. Gestión Descentralizada de Áreas Protegidas en
Colombia. Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales Programa FAO/OAPN Fortalecimiento del manejo sostenible de los recursos naturales
en las áreas protegidas de América latina (Estudio de caso). Santiago de Chile. 71
páginas.
El documento aborda el análisis sobre la construcción del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas en Colombia. En esta dirección aporta al entendimiento del sistema
colombiano, con lo que ayuda a las instituciones nacionales a direccionar en el contexto
de la experiencia latinoamericana, alternativas que puedan facilitar más efectivamente los
niveles de descentralización en la conservación de áreas protegidas. Inicialmente describe
el Sistema de Áreas Protegidas en el contexto de las políticas generales, según el marco
normativo e institucionalidad vigente, orientada por el Convenio de Diversidad Biológica
(ratificado en 1994). Luego presenta un análisis de las políticas y la legislación sobre la
descentralización del ordenamiento y desarrollo territorial, describiendo la evolución
histórica de la descentralización. Finalmente concluye con un análisis sobre la
descentralización como estrategia de cambio de la institucionalidad gubernamental
responsable de la administración de las áreas protegidas, tomando en cuenta diferentes
factores, para responder cuestiones sobre el proceso colombiano.
Del estudio se deduce que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) constituye
una estrategia de ordenamiento ambiental del Estado, que con el cumplimiento de sus
objetivos permite integrar el ordenamiento territorial a la conservación de la
biodiversidad, dejando en claro que no solo con la declaratoria de áreas protegidas se
asegura los objetivos de conservación. Dado que la conservación es entendida como un
deber del Estado en todos sus niveles de gestión y de la sociedad en general.
El SINAP se alimenta de procesos legales de descentralización, y por dinámicas propias
de las comunidades u organizaciones sociales de orden local y regional, que entran en
conflicto con grupos económicos e intereses específicos, frente al aprovechamiento de los
Recursos Naturales. Esto ha conllevado a la constitución de sub-territorios, que fungen
como unidades de geopolítica para determinar sus propias relaciones internas. Situación
que se ha visto favorecida por la legislación colombiana que ha privilegiado
históricamente la planeación sectorial más que la planeación integral del territorio.
En tal sentido la descentralización de cara al desarrollo territorial termina siendo
fragmentaria; la representación política y los procesos de concertación entre lo público, lo
comunitario y lo privado (en sus distintos niveles) se hace menos consensuada; y la
concreción de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés
general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios. Contexto
que favorece la inseguridad jurídica de la propiedad, a raíz del fluctuante
reacomodamiento geo-económico y las dinámicas socio-políticas cruzadas por la violencia,
particularmente el rural; el fraccionamiento y la falta de pluralidad institucional; y el débil
compromiso con la convivencia en un mismo territorio desde el respeto a la diversidad
sociocultural. En suma, el gobierno central, las autoridades ambiéntales regionales y los
departamentos no han logrado dar respuestas técnicas y político-administrativas que
estructuralmente sustenten la conservación y protección del medio ambiente, los recursos
naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, y por ello también, la débil la
promoción y desarrollo de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas con proyecciones
regionales claras, que permita la buena gobernanza para el ordenamiento de la
conservación.
Por consiguiente la propuesta adelantada por el SINAP desde 2003 pretende generar
un cambio de actitud cultural (más que perpetuar un modelo de crecimiento), dentro del
cual las AP se consoliden como determinante para la ordenación territorial, confrontando
el modelo de desarrollo económico imperante para incidir en su transformación hacia
sistemas más amigables con la naturaleza. Modelo que debe privilegiar el desarrollo social
y cultural, promoviendo el dialogo intercultural y cualificando los niveles de convivencia.
Por tanto el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, se presenta como un producto y una
estrategia más que como un fin en sí mismo; la cual permitirá asumir sus metas de
conservación reconociendo la diversidad de modelos territoriales en juego, para contribuir
a la solución de las problemáticas sociales que garantizan la viabilidad de la vida en las
regiones.
8. Lourdes Barragán. Informe del seminario/taller “Pueblos indígenas y áreas
protegidas en América latina”. Programa FAO/OAPN Fortalecimiento del manejo
sostenible de los recursos naturales en las áreas protegidas de América Latina. Santiago
de Chile, 2007, 45 páginas. Foro Electrónico “Pueblos Indígenas y Áreas Protegidas en
América Latina”.
El documento da cuenta de los antecedentes y actividades del evento que da nombre
al estudio, realizado en San Martín de los Andes, Parque Nacional Lanin, (Argentina) en el
2007. El foro electrónico tuvo como propósito principal conocer y analizar las experiencias
de los países de América Latina y El Caribe respecto al manejo de áreas protegidas con
presencia de comunidades indígenas. El debate se organizó alrededor de tres temas
principales: los avances y limitaciones de las políticas y normativas concernientes; las
lecciones aprendidas sobre manejo y administración de áreas protegidas por parte de los
pueblos indígenas; y los retos para la conservación de la biodiversidad en el marco del
reconocimiento de los derechos indígenas. El Intercambio de conocimientos permitió
elaborar recomendaciones sobre políticas y acciones para enfrentar los desafíos
regionales sobre el tema.
De la lectura se deduce que son cada vez mayores las iniciativas de los pueblos
indígenas orientadas a crear, en sus territorios, áreas con diversos grados de protección,
que incluyen propuestas para que sean incorporados en los sistemas nacionales de áreas
protegidas. También que prima el intercambio de experiencias y ayuda mutua en temas
como la demarcación territorial, la geo-referenciación y las estrategias de conservación,
en la consolidación de “corredores” ecológico-culturales transfronterizos sobrepuestos a
territorios indígenas. Y por último que no se observan avances significativos en las
políticas estatales. De vital importancia fue la discusión sobre los Pueblos indígenas en
aislamiento y/o en contacto inicial, pues la mayoría de sus territorios ancestrales son
actualmente declarados como áreas protegidas, los cuales colindan entre países de
América del Sur, y su sobrevivencia se encuentra seriamente amenazada.
En términos generales, la revisión de situaciones específicas revela una tendencia de
los sistemas nacionales de áreas protegidas hacia la inaplicación de los derechos
indígenas, no obstante el avance de su reconocimiento en los sistemas jurídicos de todos
los países. Esto es de especial relevancia, dado que las presiones y amenazas externas que
se ciernen sobre las áreas protegidas, por lo general superpuestas sobre territorios
indígenas, ponen en peligro los objetivos de conservación de estos espacios y la
sobrevivencia misma de los pueblos indígenas.
La superposición de áreas protegidas sobre territorios indígenas ha sido una fuente de
conflictos que los Estados han enfrentado de diversas maneras. Algunos desarrollaron
modelos de interlocución que han pasado de la relación subordinada a convenios de uso
de los espacios y de los recursos naturales. Otras caminan por diversas experiencias de
cogestión y coadministración, con distintos niveles de participación de los pueblos
indígenas en la toma de decisiones y gestión de las áreas protegidas.
Uno de los temas más importantes ha sido la creciente concientización de que la
conservación es un instrumento de mutuo beneficio. Hoy es posible hablar de una alianza
entre las instituciones encargadas de las áreas protegidas y las organizaciones indígenas,
con enormes posibilidades a largo plazo, debido a que los objetivos de conservación de la
biodiversidad y de los ecosistemas se corresponden en gran medida, no obstante las
diferencias conceptuales, con las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas. Esto ha
permitido enfrentar amenazas comunes (extracción de recursos naturales, explotación
indiscriminada del bosque, ocupación territorial por terceros, entre otras). Otro aspecto
de suma importancia es el avance en las políticas estatales para integrar los territorios
indígenas y las AP colindantes o transfronterizas, mediante acuerdos bi o trinacionales,
aunque se requiere fortalecer los esfuerzos para facilitar el movimiento de las
comunidades de un mismo pueblo, entre ambos países.
El problema más crítico identificado es el desconocimiento estatal sobre la autoridad
de los pueblos indígenas y la propiedad sobre sus territorios ancestrales superpuestos por
áreas protegidas. Esto se debe fundamentalmente a la falta de voluntad política estatal y a
la débil o ausencia de procedimientos y mecanismos claros para regular la participación de
los pueblos indígenas en la toma de decisiones sobre dichas AP o sus zonas adyacentes. La
“participación social” no se ha adecuado a sus especificidades culturales y formas
organizativas, imposibilitado la representación legítima y efectiva, esto incluye la falta de
claridad para delimitar las competencias de las partes en la gestión compartida de las AP.
Finalmente el seminario formulo una serie de recomendaciones de enorme relevancia
en torno a líneas políticas y acciones para mejorar la gestión de áreas protegidas con
participación de los Pueblos Indígenas: 1) Sobreposición de áreas protegidas en tierras y
territorios indígenas; 2) Territorios indígenas conservados; 3) áreas protegidas y territorios
indígenas transfronterizos; 4) ordenamiento del territorio; planes de manejo y planes de
vida; 6) gestión integrada; 7) organismos de integración regional; 7) fortalecimiento de
capacidades.
9. Jorgs Elbers. Las áreas protegidas de América Latina. Situación actual y
perspectivas para el futuro. UICN-Unión Internacional para la Conservación de la
Naturaleza y de los Derechos de los Recursos Naturales, 2011, Quito, 227 páginas.
Este libro fue producido por la Oficina de América del Sur de la UICN, con el apoyo
financiero del Organismo Autónomo de Parques Nacionales del Gobierno Español. Revisa
las amenazas históricas −y aún presentes− sobre la constitución y manejo de las AP en
América Latina; región que para el estudio comprende 22 países de América y abarca un
total de casi 20,4 millones de km2i, equivalente a 48,5% de la superficie del continente.
Describe la evolución de los sistemas nacionales de áreas protegidas SNAPs, y contiene un
registro de su situación actual, perspectivas y desafíos que enfrentan en el siglo XXI.
Incluye mapas con la ubicación geográfica, y un conjunto de fotografías que exhiben la
belleza de las áreas protegidas.
Constituye un documento de vital importancia para las personas, comunidades,
organizaciones e instituciones gubernamentales implicadas o interesadas en la protección
y conservación ambiental, porque recoge el diagnóstico y los debates propuestos en el
marco del II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Áreas Protegidas de
Bariloche (2011).120 Los temas fundamentales debatidos, entre otros, fueron: la necesidad
impostergable de establecer una relación justa con los pueblos originarios; fortalecer y
extender las áreas protegidas marino-costeras; repensar el rol del estado y del mercado
en la defensa y conservación del patrimonio natural. Se trata del debate sobre el futuro
sostenible de las AP como elemento fundamental en el debate sobre la reforma
estructural de la economía.
El libro está enfocado en las AP terrestres y marinas bajo jurisdicción nacional.
Contiene información sobre las áreas protegidas subnacionales (departamental/estadual)
y municipales, y sobre áreas con distintos tipos de gobernanza (privada, pueblos
indígenas, y comunidades locales). En él se exploran los nuevos desafíos planteados por la
expansión de la frontera agrícola potenciada por los agro-combustibles, los avances de las
explotaciones mineras y de hidrocarburos, los problemas de seguridad y conflictos bélicos,
y el gran desafío global que plantea el cambio climático.
El contenido se estructura en cuatro capítulos. El primero presenta una sinopsis
regional, que toma en cuenta el perfil socioeconómico y político de América Latina y las
áreas protegidas de América Latina fruto de la revisión de la literatura más reciente. El
segundo capítulo, el más importante, analiza los SNAPs de los países latinoamericanos.
Consta de dos subcapítulos: el primero abarca a los diez países de Centroamérica, México
y Caribe hispano (Cuba y República Dominicana) y el segundo subcapítulo describe los
doce países de América del Sur. El tercer capítulo se ocupa de El II Congreso
Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Áreas Protegidas y consta de dos partes:
una sobre los avances y desafíos del Congreso, y otra sobre la agenda latinoamericana
para la gestión de las áreas protegidas entre 2007-2017. El cuarto capítulo está dedicado
al análisis del futuro de las APs en América Latina.
Este último, denominado “El Futuro de las Áreas Protegidas en América Latina” analiza
las amenazas que impactaban y estarán soportando las AP de la región en razón del
cambio climático. Con base en ello plantea estrategias y lineamientos de política que
podrían contribuir mitigarlas, entre ellas la internalización de la Carta de la Tierra como
marco de “una nueva ética social, empresarial y política; difícil pero no imposible de lograr
(…) para crear una sociedad global sostenible que respete la naturaleza (p. 200).
11. Roldan Ortega, Roque. Territorios Indígenas y Parques Nacionales Naturales.
Aproximación al Examen Jurídico sobre la Naturaleza, los Fines y Potenciales
120
II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Áreas Protegidas, llevado a cabo del 30
de septiembre al 6 de octubre de 2007 en San Carlos de Bariloche, Argentina. Oficina Regional para América
del Sur de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) –organización a cargo de la
coordinación técnica del congreso–, y el Organismo Autónomo Parques Nacionales (OAPN) de España.
Concurrencia y Coexistencia de Ambas Figuras sobre unos Mismos Espacios Físicos.
Programa Consolidación Amazónica COAMA, 2007, 62 páginas.
Este documento escrito por Roque Roldán, uno de los expertos sobre políticas agrarias
más reconocidos en el ámbito latinoamericano, constituye un invaluable aporte a la
reflexión respecto de los territorios indígenas traslapados por áreas protegidas en
Colombia. Ello es así porque el análisis detallado realizado permite aclarar los aciertos y
desaciertos que en los últimos años han marcado el desarrollo de las políticas territoriales,
agrarias y ambientales que afectan a los pueblos indígenas. La revisión histórica de la
legislación y políticas (incluido el Proyecto de Decreto Reglamentario del Código de
Recursos Naturales en lo Concerniente al Sistema de Parques Nacionales Naturales) sobre
la propiedad colectiva de los territorios indígenas, de carácter privado, a contraluz de las
políticas que instauraron las AP en el país (de carácter público), proporciona elementos
críticos para una reflexión más matizada. Según Roldán “el mayor avance y desarrollo
concurrente de las políticas en las dos materias, ha ocurrido en los últimos sesenta años”.
Los principales factores que contribuyeron al fortalecimiento de dichas políticas,
destaca el fortalecimiento del proceso organizativo de los pueblos, especialmente en la
región Andina y Amazónica121 ; el avance nacional de las llamadas ciencias sociales
(Historia, Sociología y Antropología) con nuevas corrientes de pensamiento sobre la
naturaleza y la cultura de los pueblos indígenas; y el impulso estatal al programa de
reforma agraria, 122 en correlato con el desarrollo de nuevos estándares normativos
internacionales orientados al reconocimiento de los Pueblos indígenas, como sociedades
diferenciadas y autónomas, tanto como a la protección y conservación natural.123 En este
contexto la creación de parques nacionales naturales y otras áreas protegidas, así como
sus planes y programas, han sido el fruto de compromisos asumidos por el Estado
conforme a normas legales de orden nacional y a convenios y acuerdos de orden
internacional.
En este reconoce los avances logrados mediante la adopción de una amplia base
jurídica, aunque también los escasos avances alcanzados en cuanto a los esfuerzos
“aislados” del Estado y los propios pueblos indígenas, por buscar un principio y modelo de
entendimiento para el manejo y uso de territorios traslapados. Entre los factores que
dificultan dicho entendimiento, “el más determinante, sin duda, se encuentra
representado en la confusión a la que se ha prestado la adopción, sin un real fundamento
121 En la primera como respuesta al despojo territorial, el crecimiento poblacional y la violencia política, que redujo
sus espacios de vida. En la segunda en respuesta al acoso generado por el avance de la colonización, que los llevó a
perder una parte significativa de sus territorios y al desplazamiento forzado hacia regiones más apartadas.
122 Roldán O., Roque. 2007. Territorios Indígenas y Parques Nacionales Naturales: aproximación al examen jurídico
sobre la naturaleza, los fines y potenciales concurrencia y coexistencia de ambas figuras sobre unos mismos espacios
físicos. Programa Consolidación Amazónica -COAMA. Pp. 7-8. Documento Policopiado.
123 Entre estas, la Convención sobre el Instituto Indigenista Interamericano (1942) a la que se adhirió Colombia
mediante la Ley 123 de 1943; la Convención para la prevención y la sanción del delito del genocidio (1949), que
Colombia aprobó según Ley 8 de 1959; los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la
protección de las poblaciones indígenas (1957-1989), aprobado mediante la Ley 31 de 1967 y ley 21 de 1991; los Pactos
Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo
Facultativo de este último (1966), aprobados en Colombia por la Ley 74 de 1968.
legal y como guía de manejo de las relaciones Estado- Indígenas en la materia”, el criterio
de compatibilidad jurídica de ambas figuras (parque nacional y territorio indígena),
máxime cuando el ordenamiento agrario reconoce el pleno dominio de la tierra indígena
mediante la figura de Resguardo.
El examen le permite concluir que, en el contexto de tales ordenamientos en su
expresión operativa y de funcionamiento, no es jurídicamente viable la coexistencia de
resguardos y territorios indígenas con parques nacionales, aunque podría ser procedente
la declaratoria de un parque que comprendiera total o parcialmente tierras de un
resguardo o territorio indígena. Lo anterior porque la naturaleza de los derechos
territoriales reconocidos a los pueblos indígenas y en materia de autonomía de gobierno
interno, determina que la referida declaratoria no comporta atribuciones Estatales para
imponer a su arbitrio, el inventario de limitaciones de uso y de manejo que comporta el
régimen del Sistema de Parques Nacionales.
De la lectura se deduce que si bien el marco jurídico no confiere poder al Estado para
comprometer los resguardos indígenas en sus programas específicos de administración y
manejo de parques, ninguna norma o reglamento vigente consagran impedimento para
que por mutuo acuerdo, basado en el consentimiento libre e informado de los pueblos,
dicho compromiso o declaratoria sea acogida por las partes (Estado y Pueblo Indígena). De
esta manera, la presencia y las decisiones discrecionales de las autoridades de los
parques, sin la libre aceptación de las sociedades indígenas y sin la equivalente
participación de ambas en la toma de decisiones y realización tareas, no puede encontrar
fundamento en las normas actuales, salvo el cumplimiento de drásticas reformas a la luz
de los ordenamientos constitucionales y Convenios Internacionales mediante la creación
de instrumentos de superior jerarquía.
Es por esto último que recomienda que se pacte entre el Estado y los propios pueblos
indígenas, con activa y equilibrada participación de ambas partes, el estudio y la
preparación de un proyecto de ordenamiento que defina los regímenes de administración,
cuidado, manejo y uso de aquellas áreas de territorios indígenas revestidas de especial
importancia para su conservación.