Universidad Autónoma de Barcelona Maestría en Gestión Pública y Desarrollo Sostenible Conflictos Ambientales y Participación Marina Cecilia Orman [email protected] Barcelona, julio de 2003. 2 Marina Cecilia Orman Indice General I. Introducción II. III. VI. Conflicto 3 9 Conflicto Medioambiental 12 IV. Participación 22 V. Acción Colectiva 27 Información y Educación Ambiental VII. 32 Acción ambiental y Mediación en Conflictos Ambientales VIII. IX. Agenda 21 y Participación 40 Latinoamérica. Problemáticas del Subdesarrollo X. Conclusiones XI. Bibliografía 64 36 57 48 Conflictos Ambientales y Participación 3 I- Introducción «El desarrollo sostenible es aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las de las generaciones futuras; aquel que mejora la calidad de vida humana viviendo dentro de la capacidad de carga de los sistemas naturales» Conferencia de las Naciones Unidas, Estocolmo, 1987. En este trabajo se pretende analizar la relación existente entre conflictos ambientales y la participación ciudadana. En algunos apartados, se hace mención de casos de ciudades en las cuales la resolución de estos conflictos toma diferentes dimensiones. A la vez, constituye un primer acercamiento al desarrollo teórico del tema central de este trabajo. La elección del tema Conflictos ambientales y participación, se debe a dos motivos principales. El primero de ellos es el interés personal en esta temática, relacionado con los antecedentes académicos y laborales desde donde se abordaron, entre otras cuestiones, las que aparecen desarrolladas aquí. El segundo, es la experiencia realizada en las prácticas del Master en Gestión Pública y Desarrollo Sostenible, en el Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, área de Governança per al Desenvolupament Sostenible, que resultó un espacio de trabajo muy enriquecedor. La actividad realizada aquí sirvió, no sólo de experiencia de investigación sobre conflictos, sino que generó entusiasmo por desarrollarlo de manera mas exhaustiva. La metodología que se utiliza en este trabajo se basa en el análisis de la abundante bibliografía disponible y el análisis de distintos casos de estudio sobre temas de conflicto ambiental, participación y resolución de conflictos. Además, el relevamiento de datos respecto a la implementación de la Agenda 4 Marina Cecilia Orman 21 en distintos lugares permitió dar cuenta de las dificultades de la puesta en funcionamiento de la misma, sobre todo en Latinoamérica. Esta circunstancia particular fue de gran valor para el análisis y desarrollo del tema. El horizonte teórico de referencia que se utilizó en este trabajo, se remite a los aspectos conceptuales, tipificaciones y casos de estudio de implementación de Agenda 21 recogidos de autores varios, equipo de Políticas Públicas de la UAB, Font (2001), Subirats (2002) Entre otros, los conceptos de sostenibilidad, Tàbara (1996, 1999 y 2001) También se recuperan ideas como la socialización de los conflictos ambientales y el cruce de estos con otros conflictos, económicos, políticos, del mismo autor. Otra de las cuestiones que desarrolla Tàbara, se refiere a acción colectiva, entendiendo que esta involucra interacción, negociación y conflicto. Para el apartado de conflicto, parte del desarrollo se remite a dicho autor, como marco general necesario para que emerja dicha acción social. Para la tipología de conflictos, se utilizan las publicadas por el ENCOP (2001) y Wallensteen (1992). Sobre participación, Cohen (1996), y su conceptualización sobre la capacidad de agencia de los ciudadanos, es uno de los ejes de desarrollo de este tema. Y respecto de los casos de Agenda 21, las experiencias en Catalunya, los procesos de implementación documentados por el Ayuntamiento de Barcelona (2001) y el Consell de Medi Ambient i Sostenibilitat (2001). Para el análisis de la situación de Latinoamérica, Hardoy (1997), quien se centró en el estudio de la precaria situación que padecen las ciudades de estos países, y desde donde se vuelve dificultoso construir un desarrollo sostenible, en tanto las necesidades básicas no están atendidas de manera Conflictos Ambientales y Participación 5 real. Además, los conceptos de inclusión y exclusión social en las ciudades, Pírez (1991, 1999 y 2000). Los objetivos planteados para este trabajo son: • Realizar una recopilación y análisis del marco teórico y conceptual de las ideas de conflicto ambiental y participación. • Establecer la conexión entre conflictos ambientales y participación; en particular la forma en que la participación modifica los tiempos de resolución de conflictos. • Hacer un primer análisis de la aplicación de la Agenda 21 en ciudades latinoamericanas. Para el primero de estos, se observa que es relevante que los actores participantes tengan alguna relación con el tema. La importancia de la participación y el compromiso de los ciudadanos en defensa del medio ambiente, vuelve más dinámico el proceso participativo, así como la resolución de conflictos y la implementación de la Agenda 21. Para el segundo de los objetivos, es importante señalar la situación, de deterioro estructural, que padecen estas ciudades, debido a los problemas locales que no dejan espacio para avanzar en la protección y cuidado del medio ambiente. La perspectiva de análisis planteada en este trabajo, sostiene que los conflictos ambientales no son un fenómeno puntual, ya que los factores que le dan origen no son coyunturales, y su resolución no es a corto plazo ni tiene implicancias sólo ambientales. El conflicto es una situación dada por una discordancia entre tendencias e intereses; es una situación en que dos partes están en desacuerdo sobre la acción de una de ellas, o una parte no desea que la otra lleve a cabo una 6 Marina Cecilia Orman acción. Cuando se refiera a conflicto ambiental, se hará referencia a una situación de estas características, en la cual la agresión al medio ambiente es el componente de disputa. Buscar salidas a estos problemas no es encontrar soluciones aisladas. Es un proceso multidisciplinario que debe contemplar distintos aspectos: no se debe olvidar que las decisiones políticas tienen un gran peso; que la economía, solamente, no define los caminos a seguir; y que se deben evaluar profundamente las posibles consecuencias (beneficios o perjuicios) para la comunidad en su conjunto a corto y largo plazo. La resolución de estos conflictos depende, en muchos casos, del interés individual y colectivo por mejorar el ambiente, por frenar las agresiones al medio ambiente, por encontrar espacios de reflexiones donde todos puedan dar su punto de vista y encontrar soluciones democráticas. Pero el deseo de encontrar una salida entre los implicados directa o indirectamente con la problemática ambiental no es posible en tanto los intereses sectoriales son muy potentes, y los escenarios no pueden equilibrarse. La realidad que padecen los habitantes de ciudades de países en desarrollo es muy diferente a la que rodea a los ciudadanos de países desarrollados, las prioridades son verdaderas barreras para atender problemas ambientales, cuando se está frente a altos índices de desocupación, analfabetismo o desnutrición, por lo que aplicar la misma receta para todo tiempo y lugar resulta inútil. La participación ciudadana en estos temas no alcanza con el mero hecho de estar informados, va más allá, implica ser protagonistas de la evolución de estos problemas, acompañar el proceso decisorio y, en definitiva, ser parte del desarrollo y resolución de los conflictos ambientales. La importancia de participar tiene un doble interés; por un lado, para la ciudadanía Conflictos Ambientales y Participación 7 que hace propio el conflicto, y se siente parte de las decisiones gubernamentales, a la vez que presiona para modificar la agenda gubernamental. Por otro, es de vital importancia para el gobierno, ya que, de esta manera, puede evaluar el interés de la sociedad civil en la cosa pública y generar espacios alternativos de discusión, donde todos tengan voz y se sientan partícipes del desarrollo del conflicto hasta encontrar soluciones que conformen sino a todos, a la mayoría. Sin embargo, este proceso es ideal, y cada caso es único y con las particularidades del contexto social, político y económico. De esta manera, la generalización de los tipos de conflicto es sólo teórica y su resolución tendrá las características que rodeen a cada ejemplo, sin encontrar una receta única y tipo a aplicar a todos los casos. Se trata, entonces, de analizar los problemas ambientales teniendo muy presente su entorno. No es posible contar con un marco espacio - temporal aislado, porque puede no resultar positivo en otras circunstancias. Lo mismo ocurre con el desarrollo teórico de esta problemática; no sólo deben tenerse en cuenta factores ambientales, también los de origen sociológico, económico, psicológico y político, ya que todos juntos conforman un panorama completo de la situación y definen de forma tajante la realidad local, y por ello no deben perderse de vista. De esta manera, es imposible considerar sólo factores ambientales en el desarrollo de los problemas ambientales, tampoco es posible argumentar soluciones desde las Ciencias más duras. En cierta medida son conflictos interdisciplinarios, por lo que el camino hacia la salida es tarea de todos. Así es que su resolución no depende únicamente de las cuestiones inherentes a lo 8 Marina Cecilia Orman ambiental, es menester tener en cuenta el escenario en que surgen estos problemas, y la realidad de la que forman parte y no pueden evitar. En los últimos años, la prevención y gestión de los conflictos ambientales, la cooperación internacional y otros tópicos, se han vuelto ejes de trabajo y discusión en diversos ámbitos. Aunque algunos de ellos se remontan a tiempos anteriores, en las últimas décadas, el incremento de las desigualdades sociales entre países, el aumento del ataque hacia el medio ambiente, y en definitiva, la falta de preocupación por la vida de los individuos, ha llevado a replantear modos de acción alternativos que frenen estas agresiones al planeta. Desde el Estado, se han identificado temas prioritarios a resolver, entre los cuales figuran: la pobreza, la desigualdad, la inseguridad y la degradación medioambiental. Respecto de este último tema, que es el que aquí interesa, su resolución no es inmediata, y se encuentran obstáculos económicos y políticos que vuelven mas dificultoso el camino hacia una mejor situación. Todos ellos están muy conectados, de hecho, la solución es general, aunque con las variantes para cada caso. Lo cierto es que no alcanza con la voluntad política, ya que es preocupación de todos la degradación medioambiental, y por tanto, encontrar las vías que puedan modificar la situación un trabajo multidisciplinario en el que el compromiso, es el eje de cambio. Conflictos Ambientales y Participación 9 II- Conflicto «Discusión: método para afirmar a los demás en sus errores». (Bierce; 2000: 80). Se entiende por conflicto el evento en el que, a partir de una determinada situación, un actor se encuentra en oposición consciente a otro actor, y donde los objetivos que ambos persiguen son claramente diferentes. A la vez, es un proceso en el cual el actor A hace un esfuerzo intencional para anular los esfuerzos del actor B mediante alguna clase de bloqueo que hará que B no consiga alcanzar sus metas o lograr sus intereses (Robbins; 1994). El conflicto es un proceso interactivo; el resultado de un juego comunitario, de una construcción social producto de la creación humana, y un depositario de oportunidades que permiten a la civilización avanzar y evolucionar (Amorós; 2000). Lo relevante en torno a estas definiciones es que siempre existen dos contendientes, y una supone que la otra parte está equivocada y viceversa. Muchas veces una de ellas posee motivos antagónicos que no pueden ser satisfechos. Desde una perspectiva optimista, la existencia de conflicto es producto de una mala percepción, falta de información, frustración, o mala técnica de negociación. Los conflictos llevan determinados rasgos, que pueden ser mayores si se agregan estereotipos, prejuicios o elementos que subjetivamente agraven la situación. Las variantes de conflictos son muchas, sin embargo, pueden agruparse, en torno al objeto de litigio (agresivo, no agresivo); en torno a la relación que los actores en puja lleven adelante el conflicto (destructivamente, constructivamente); en torno al contenido (valores, creencias, principios), etc. 10 Marina Cecilia Orman En términos genéricos, existen diferentes tipos de conflictos, los llamados estructurales, en el cual no se requiere una presencia directa de los actores ni que estos estén involucrados de forma concreta. Son problemas históricos; de base, que poseen muchos actores dentro, pero es de tal magnitud el conflicto, que los participantes pasan desapercibidos. Y aquellos de actores, donde hay objetivos claros y actividades organizadas para hacer avanzar el conflicto. Son conflictos muy concretos, donde las condiciones para que avance permiten una resolución mas rápida, aunque no siempre se cumple esta última premisa. En el esquema siguiente se establece qué tipos de actores participan en un conflicto. La mayor complejidad del conflicto acarreará un escenario mas completo y heterogéneo. Sin embargo, entre el planteado entre personas y su escalón superior, sociedades, cabría el de colectivos y organizaciones que actúan dentro de la sociedad civil, sin salirse de ese espacio. Protagonistas del conflicto Personas Sociedades Sistemas Colectivos y Organizaciones Es posible, entonces, dividir un conflicto en dos partes: el conflicto en sí y el conflicto de actores, como aproximación a la cuestión a resolver. La tensión generada entre las partes a confrontar pueden tener diferentes matices, es decir, entre lo local y lo global; lo colectivo y lo individual; la tradición y la modernidad; las consideraciones a largo plazo y a corto plazo; la competitividad Conflictos Ambientales y Participación 11 y la igualdad de oportunidades; la expansión extraordinaria del conocimiento y la capacidad de las personas para asimilarlo; lo espiritual y lo material. El desequilibrio entre estos elementos definirá la existencia de tensión y conflicto. Asimismo, el concepto de suma cero, donde una de las partes gana exactamente lo que la otra pierde, es característico en estas situaciones. Es imprescindible al abordar el conflicto, tener en cuenta su naturaleza, para no desviar la atención en cuestiones irrelevantes para su análisis y resolución. Por ejemplo, resulta difícil de resolver cuando una de las partes centra la atención en las acciones del otro grupo, donde se consumen energías y tiempo de los involucrados, o se personaliza el conflicto en actores particulares. Sin embargo, es posible rescatar aspectos positivos del conflicto y considerarlo un trabajo de juego evolutivo, un desafío interesante, un ejercicio para la formación y el desarrollo del juego político entre fuerzas dispares, etc. 12 Marina Cecilia Orman III- Conflicto Medioambiental Para Libiszewski, un conflicto social incorpora un componente ambiental en la medida que impliquen, en algún momento del proceso, la alteración o degradación de un determinado ecosistema por causa de una intervención humana (1992:13) Los conflictos ambientales se manifiestan como conflictos políticos, sociales, económicos, étnicos, religiosos, territoriales, de recursos, de intereses nacionales, etc. Su origen es diverso, pero todos tienen el mismo denominador común, la degradación del medio ambiente. Sobre esto último cabe señalar que se refiere tanto al uso indiscriminado de recursos renovables y no renovables, como de la falta de contemplación hacia la capacidad limitada del entorno de absorber las agresiones que el medio ambiente soporta. Los problemas ambientales existen cuando se asumen socialmente (Tàbara; 1996) Al ser reconocidos por un elevado grupo de instituciones, es decir, colectivos para los cuales resulta relevante la cuestión ambiental, es posible hablar tanto de un conflicto ambiental como social. Las acciones y estrategias que los actores intervinientes realizan dentro del conflicto, serán el resultado de las dinámicas que el mismo conflicto genera. Es decir, que aquellos factores que influyan en las decisiones de los participantes, tendrán directa relación con la evolución propia del conflicto. Existen factores determinantes en los conflictos ambientales que son el origen frecuente de movilizaciones ciudadanas y protestas. Estos son: factor verde, factor político - partidista, factor territorial, factor de liderazgo personal, factor temor y factor mediático (AAVV; 2001) Conflictos Ambientales y Participación 13 Factor verde: se refiere a la beligerancia ecologista, es decir, la notoriedad de la que gozan los grupos ecologistas en asuntos que afecten al medio ambiente. Bajo un discurso ecologista, se agrupan aquellos colectivos, aunque heterogéneos, que se oponen a la acción de la Administración Pública. Asimismo, los ecologistas aportan su experiencia en manejo de conflictos ambientales, un saber hacer tanto en organizaciones de base como en plataformas de coordinación. Este colectivo suele recurrir a discursos alarmistas, con el objetivo de causar gran impacto en la población. Además, las exigencias de estos grupos, tienden a ser de principio y no negociables, por lo que las mismas plataformas no dejan lugar a la negociación. Las organizaciones no gubernamentales ecologistas logran tener un discurso unificado, aunque las formas de acción sean diferentes según cada caso, a la vez que se fortalece por el apoyo ciudadano. Este discurso, que confronta con la Administración pública, es homogéneo, como el caso del trasvase del Ebro, o la gestión en el Prestige. El know how de las organizaciones ambientalistas queda visualizado, generalmente, en la organización de distintos repertorios de protesta: manifestaciones, junta de firmas y otras convocatorias. Para el caso de ciudades de países en desarrollo, este factor funciona muy bien, pero no tanto por la existencia de un discurso homogéneo, sino mas bien por la ausencia de organizaciones y las posibilidades de hacer único un mensaje que, quizás, no tiene una estructura firme. Al estar localizado en una o dos agrupaciones, se vuelve más fuerte, y por tanto no hay problemas disparidad de opiniones. 14 Marina Cecilia Orman “Los movimientos sociales, entonces, se centran en la construcción de identidades categoriales. Es decir, la importancia que cada uno de ellos aporta al medio ambiente, llevará a la construcción de espacios de pertenencia y de representación. En general, las identidades son experiencias compartidas de relaciones sociales distintivas y las representaciones de éstas” (Tilly; 1998: 226). Factor político - partidista: la oposición a la Administración busca, en mas de una oportunidad, erosionar el escenario en el que se desarrolla la disputa, acompañando las protestas sociales. Este elemento, responde a la naturaleza del juego político, por lo que su función crítica y de alternativa no es innovadora. Por este motivo, la intervención ambiental no es bien vista en estos ámbitos. Este factor no se suele incorporar como elemento de influencia directa sobre el conflicto ambiental, aunque esto es ampliamente discutible. Las posibilidades de incluir un reclamo ambiental desde los partidos de oposición, depende del momento político del país1. Pero es importante señalar además, que, en ciudades de países desarrollados, la existencia de partidos verdes es un hecho generador de espacios nuevos de discusión, logrando incorporar la ideología ambiental a un espacio tradicional como novedad. Esto último no sucede en ciudades de Latinoamérica. Si bien se puede incluir un conflicto ambiental en época de campaña electoral, no hay un espacio social sedimentado para la cuestión ambiental. 1 Factor territorial: falta de interés por parte de las Administraciones Por ejemplo, la gestión del Prestige por parte del gobierno figuró en todos los discursos preelectorales de la última votación en España. Conflictos Ambientales y Participación 15 públicas de desarrollar determinadas zonas en detrimento de otras. Además, se intenta potenciar determinadas áreas que responden a intereses políticos y presiones pero probablemente no mejoran, sino que frenan el desarrollo de esas zonas. Posee un aspecto negativo relevante, es decir, el desinterés por la sociedad de participar o sentirse parte de su lugar, hace que las percepciones populares no cambien en corto plazo. Es un caso en el que la importancia que tenga para la Administración pública un determinado territorio, puede llevar a prácticas ambientales negativas. Zonas que no representan un interés económico importante, político o social se vuelven escenarios ideales para que de una u otra manera se concrete un conflicto, sea este ambiental, económico, social, etc.. Esto se da tanto en países desarrollados como en aquellos que están más retrasados. En este sentido, se pueden citar dos ejemplos que responden a situaciones muy similares en diferentes países. En Cardona, al interior de Catalunya, donde la población es muy tradicional, la juventud emigra hacia ciudades más importantes, y la fuente de ingreso era una mina, ya en desuso, se intentó instalar una incineradora de residuos. Este panorama un tanto desolador parecía ser ideal para el desarrollo del proyecto. Creyendo que la falta de movilización y la pasividad de la zona no traería inconvenientes, la empresa representante del proyecto, daba por descontado el inicio de las obras. Pero no fue posible, porque la población se movilizó de manera tal, que, con la organización de una plataforma de vecinos, más la ecologista que se sumó mucho mas tarde, lograron la disolución del proyecto y exigir uno en el que la mina de sal sea de interés turístico, incluso la Generalitat decidió tomar distancia de los intentos posteriores. 16 Marina Cecilia Orman Un caso similar se observa en la patagonia argentina, mas precisamente, en Gastre, provincia de Chubut, donde grupos empresarios intentaron instalar un cementerio nuclear, creyendo que, como en el caso de Cardona, la tranquilidad y pasividad de la zona serían el billete de pase hacia la puesta en marcha del proyecto. Fue un largo proceso, donde los grupos ambientalistas locales e internacionales realizaron acciones para generar consciencia en la ciudadanía y contar con el apoyo de ésta para lograr un colectivo numeroso opositor al proyecto. Finalmente, la población local, junto con el apoyo de muchos ciudadanos del resto del país, pudo hacer frente al proyecto. Para ambos casos, la ciudadanía enfrenta el conflicto coyuntural (la incineradora, el cementerio nuclear), y reaviva las problemáticas mas tradicionales tan típicas en zonas olvidadas por gobiernos, inversores, empresas y la ciudadanía en general. Factor de liderazgo personal: en este caso, la capacidad de influencia que posee el líder opositor de llevar adelante la propuesta tendrá mucha relación con su capacidad de liderazgo y manejo del discurso a emplear. En el caso de los liderazgos populares, estos cumplen la función de ser contestatarios, si son opositores a la Administración, por lo que el punto de negociación se encuentra, mas que nada en protagonismo a cambio de cooperación. En este caso, donde el carisma del líder es vital, el conflicto ambiental estará en la agenda del partido opositor en tanto pueda generar una mejor imagen y aumento de votos. Lamentablemente, el interés en estos temas está dado por el uso instrumental que los líderes políticos hacen del conflicto. La capacidad de liderazgo es inherente a la figura del líder, en el sentido mas Conflictos Ambientales y Participación 17 weberiano del término, pero la estructura formal de partidos verdes o ecologistas colabora en alimentar esta figura. Y aunque esta clase de partidos no siempre existe, muchas agrupaciones recogen el discurso ecologista y lo hacen propio. De esta manera, no es sólo coyuntural, sino estructural. Este escenario muy común en Europa, casi no existe en Latinoamérica, por lo que se ofrecen pocas expectativas a los militantes de causas ambientales, en el sentido de generar una toma de conciencia de muchos problemas. Factor temor: preocuparse por el medio ambiente, por lo que se ingiere, por lo que se consume, obliga a la población a ser consciente de que vive en una sociedad de riesgo, por lo que la gente exterioriza las angustias ligadas a estas cuestiones. El temor también es el combustible del conflicto, por lo que, tanto la Administración como la oposición, utilizan simultáneamente el mismo discurso para confrontar. El miedo y el pavor en casos más graves serían de los más difíciles de gestionar si lo que está en juego es la defensa de si mismo y su familia. Quien podría ejercer un gran papel de conciliador sería la autoridad competente de la zona, ya que, con credibilidad y compromiso, lograría acordar con las partes. El factor miedo y la percepción que se tiene del riesgo es un elemento muy delicado al momento de describir un conflicto ambiental. La percepción del peligro que la población posee es incentivado, y hasta manipulado, por determinados actores que intentan aprovechar ciertas situaciones. Lo cierto es que además de la política, se ve implicada la economía en este tema. Un ejemplo posible es el caso de la utilización de soja transgénica en Argentina. Este país es el segundo país productor de soja transgénica, 18 Marina Cecilia Orman después de Estados Unidos. Aún no está suficientemente probado que los transgénicos sean totalmente inocuos para la salud humana, por tanto es un tema que en la Unión Europea y otros países, genera gran preocupación, que se traduce, por un lado en distintas trabas a la importación de estos productos, y por otro, al etiquetado de los mismos. Sin embargo, en la Argentina no es un tema que esté en la agenda de discusión, porque no es percibido por los ciudadanos como un riesgo posible para su salud. El principio de precaución posee cuatro elementos: asumir acciones preventivas ante la incertidumbre; trasladar la carga de la prueba a quienes proponen una determinada actividad; analizar un amplio espectro de alternativas ante la posibilidad de actividades perjudiciales; incrementar la participación pública en la toma de decisiones (Kriebel; 2002). La opinión de la comunidad científica tiene un peso importante, ya que con sus aportes pone en evidencia el factor de riesgo estimativo. Lo cierto es que no puede ofrecer un riesgo cero a partir de los resultados obtenidos; y esto no es bien visto por la clase política. Las decisiones finales se encuentran en manos de la Administración Pública, por lo que la aplicación del principio de precaución es netamente política. Y eso vuelve muy mercantilista el cuidado de la salud y el medio ambiente. Factor mediático: los conflictos ambientales son considerados “noticiables”, es decir, que se consideran problemas, por lo que están ligados a valores y sensibilidad desarrolladas en la sociedad. Así es que, no sólo los medios de comunicación colaboran en la divulgación de los problemas ambientales, sino que se alimentan de ellos. La objetividad que los medios de Conflictos Ambientales y Participación 19 comunicación aportan es esencial en conflictos donde el compromiso de las partes es muy grande. Sin embargo, intereses corporativos de toda índole, en general, impiden que la noticia sea presentada de forma objetiva. Los medios de comunicación se comportan de manera bastante similar en la mayoría de los países. Aunque la libertad de prensa que permite el gobierno de turno defina la línea editorial de los periódicos, así como las posibilidades de emitir determinadas notas en la televisión, la presencia de los massmedia es de gran ayuda para la divulgación de campañas de Ong´s o advertencias sobre determinados riesgos. Es muy común ver en Argentina, por ejemplo, campañas de Ong´s ambientalistas a cargo de periodistas y actores, así como notas sobre problemas locales que hacen que toda la población esté al tanto de la situación. Es interesante apreciar, que, a pesar de la poca atención de los gobiernos en el medio ambiente, y la inexistencia de partidos verdes, la prensa cubre en buena proporción las cuestiones sobre el tema. Sin embargo, no logra despegar de manera tal que se plasme en acciones concretas, mas allá de las promovidas por las Ong´s. Esto es muy importante, ya que, a menos que sean casos muy politizados, como el del Prestige en España, que, aunque se originó en Galicia tomó estado público a nivel nacional, el valor de la divulgación que hagan los medios de comunicación es vital para que todas las comunidades sean testigos de lo que sucede. Estos factores que influyen sobre los conflictos ambientales son determinantes según cada escenario, y lo mismo ocurre con los tipos de conflictos, sean estos ambientales o no, arrastran tras de sí, otros que revelan situaciones mucho mas complejas que las que aparecían en el inicio. En muchos casos, el conflicto ambiental se combina con otro tipo de 20 Marina Cecilia Orman conflictos, sociales, económicos, etc. Por tanto, no es conveniente segmentar responsables y víctimas, sino mas bien, agrupar en un mismo discurso las partes, para conformar bloques mas homogéneos y obtener mejores resultados. A continuación se citan algunas tipologías de conflictos ambientales. Cuadro 1: Tipología de ENCOP (1) Tipo de conflicto Descripción Conflicto centro - periferia Se relacionan con proyectos de desarrollo a gran escala, que generan conflicto entre centros de poder político – económico, y zonas periféricas de menor peso (2) Conflictos etnopolíticos Derivan de la discrepancia entre grupos étnicos diversos que habitan un área ecológica degradada. La identidad generada por esta etnicidad potencia el conflicto y el uso de los recursos Conflictos migratorios internos y transfronterizos Devienen de desastres, tales como las inundaciones, desertificaciones, o como respuesta a grandes proyectos hidroeléctricos, agrícolas, etc. obligando a los habitantes a movilizarse, recibiendo el nombre de refugiados ambientales Conflictos internacionales de aguas Surgen alrededor de cuencas de ríos que traspasan fronteras nacionales. Existen límites geográficos establecidos para obtener los costos y beneficios del agua, pero no siempre gozan del visto bueno de todos los implicados Conflictos medioambientales globales Son aquellos que se desencadenan de las discrepancias entre países al momento de resolver problemas ambientales globales (cambio climático, disminución de la capa de ozono, vertidos tóxicos, etc.). Fuente: Bächler, 1998, Mason y Sìllman, 2002. (1) Environment and Conflict Project (2) Es importante señalar que, para este apartado no se aplica el concepto tradicional de la Sociología de centro – periferia. Este se refiere a los países desarrollados y los países en vías de desarrollo, países ricos y pobres, países avanzados y retrasados, de primer mundo y tercer mundo. Pero siempre, refiriéndose a diferencias entre países, no a territorios dentro de un mismo país, como en este caso. Otra de las tipologías que se han registrado sobre conflictos ambientales es la de Wallensteen (1992), pero es un tanto negativa a la hora de realizar los casos de conflicto ambiental, ya que parte de la destrucción del medio ambiente y sus consecuencias para cada tipo. Conflictos Ambientales y Participación 21 Tipología de Wallensteen Destrucción medioambiental con tendencia a destruir los recursos disponibles, acarreando malestar general. Destrucción medioambiental que influye en los cambios de poder de los grupos. Destrucción medioambiental que tiende a la formación de nuevos grupos y partidos. Destrucción medioambiental que genera cuestiones ambientales que serán incorporadas a la agenda gubernamental. Destrucción medioambiental que genera comportamientos conflictivos, no siempre de tinte ecologista. Destrucción medioambiental que genera comportamientos de origen ecologista. De acuerdo a la definición de la Organización Mundial de la Alimentación (FAO; 2001:1), se está frente a un conflicto ambiental cuando se producen desacuerdos y diferencias en el acceso, control y utilización de los recursos naturales. Por supuesto que participan otros elementos, tanto de tipo social, como étnico, político, económico, aunque son fruto de la combinación de estos. Es por este motivo que se han incrementado las formas de mediación y participación como herramientas de solución de los conflictos. Si se intentan mecanismos alternativos que logren, al menos, que las partes intervinientes dialoguen, la fórmula de suma cero, en la que siempre uno gana y el otro pierde, como se comentó anteriormente, no se vuelve tan dramática. 22 Marina Cecilia Orman IV- Participación Actualmente, la ciudadanía muestra un creciente interés por la cosa pública, implicando un cambio del papel de los ciudadanos y generando una mayor participación en cuestiones relacionadas con la Administración pública. Asimismo, la participación ciudadana refuerza la legitimidad de las decisiones públicas en la medida que los ciudadanos tienen la oportunidad de discutir sobre cuestiones de interés público. No basta que los agentes tengan acceso a los recursos, en este caso informativos, también tienen que saber usarlos para obtener resultados y estar enterados de las circunstancias apropiadas en las que esos recursos se pueden utilizar. Una acertada planificación de acciones y actividades donde los ciudadanos puedan ser parte, generará estrategias adecuadas en la gestión ambiental, y evitará conflictos en el desarrollo del programa. Se presentan, entonces, tres principios necesarios para generar espacios donde la participación sea posible y se obtengan resultados positivos: 1) debatir públicamente 2) decidir colectivamente 3) aceptar y ejecutar las decisiones tomadas El objetivo principal de la participación es establecer líneas de diálogo que permitan abordar cuestiones de forma más horizontal. Igualmente, debe de cumplir con determinados requisitos: tener intenciones de cambiar la forma de hacer las cosas, ser permeable a las fuentes de información, fomentar el tejido social y buscar el consenso entre los actores intervinientes. Conflictos Ambientales y Participación 23 Se ha producido un desplazamiento del rol tradicional del ciudadano hacia el contribuyente - cliente, por lo que se vuelve un tanto difícil ocupar un rol activo, fuera de la relación meramente económica entre los actores. Sin embargo, no es una barrera imposible de cruzar el hecho de ocupar un espacio más dinámico en las decisiones gubernamentales desde la sociedad civil, donde la cosa pública tiene un valor añadido. La participación no sirve como herramienta para gestionar conflictos cuando estos se encuentran en momentos muy álgidos; aunque no deja de ser una estrategia a mediano y largo plazo. En el caso de la problemática ambiental, funciona como eje del diseño estratégico de propuestas. La Administración Pública ha debido generar nuevos espacios, donde el interés colectivo tenga un lugar, pero siempre y cuando éste sea organizado. El Estado no puede albergar actores sociales dispersos y con discursos poco claros. Por tanto, cuando los grupos de interés surgidos de la sociedad civil cuentan con una organización y homogeneidad en el discurso entran en la arena política. Cabe señalar que la participación ciudadana no tiene por objetivo invadir espacios propios del ámbito político – técnico, sino establecer un diálogo abierto y dinámico, donde la opinión de la sociedad sea activa. Sin embargo, es un motor para evitar, en muchos casos, conflictos sociales, volviéndose un requisito esencial para el desarrollo sostenible y la cohesión social. Se puede afirmar que la participación mejora las condiciones de equidad, ya que involucra a los individuos en aquellos aspectos esenciales de su vida, como puede ser la distribución del ingreso, sus condiciones de acceso a sistemas de salud y educación, sus condiciones de vida. Es posible que, 24 Marina Cecilia Orman grupos con menor capacidad de acceso a la toma de decisiones, o con menor capacidad de introducir temas de su interés en la agenda pública de discusión sean escuchados y que, finalmente, ayuden a determinar prioridades. La participación garantiza que en el debate de las políticas aparezca el interés general. En definitiva, los individuos deben hacer que, mediante la participación, la equidad sea un objetivo de la política pública. De esta manera, este escenario permite un modelo de proximidad y de pluralismo muy fuerte. El desarrollo sostenible no es exclusivo de la temática ambiental, sino que incorpora elementos económicos y socioculturales muy ligados al primero, pero que desde su óptica también aportan a una planificación adecuada. Los actores tienen diferentes capacidades para acceder a determinados recursos, estas diferencias se expresan en posiciones de inferioridad o superioridad, según la cantidad y eficacia relativa de recursos de que disponen. Sin embargo, además de tener acceso a ciertos recursos es preciso saber utilizarlos, aún cuando más asimétrica pueda resultar una relación los agentes subordinados tienen capacidad de actuar de modo tal de generar un mínimo de autonomía o libertad, esta capacidad de agencia2 determinará distintas posibilidades de negociación. De allí el planteo de la cuestión sobre si todos pueden participar. La agencia es la capacidad que todos los agentes mantienen y ejercen para intervenir y por lo tanto crear una diferencia, en el continuo flujo de prácticas, actividades y eventos (Cohen; 1996:170). Sólo es posible mejorar la calidad de vida de los individuos, si éstos son partícipes de las políticas públicas, en todas las fases de desarrollo de las mismas: identificando el problema, analizando distintas posibilidades de 2 La noción de agencia atribuye a los actores individuales la capacidad de procesar la experiencia personal e idear formas de encarar la vida aún en situaciones de extrema coerción, Conflictos Ambientales y Participación 25 solución, formulando los programas y propuestas, implementando las mismas, y finalmente evaluando los resultados. La cohesión social es un factor importante al pretender contar con la participación de la ciudadanía. La sostenibilidad de la ciudad se nutre de las acciones de los gobiernos locales, pero también de las que realizan las entidades y organizaciones no gubernamentales. Este mecanismo es válido también para niveles mas elevados de territorio, pero el ejemplo que permite abordar la participación de forma mas simple es el espacio urbano. El acceso a la vivienda, el trabajo, la educación, la cultura, la sanidad, la seguridad condicionan la inclusión - exclusión de la población en la ciudad, por lo que la resolución de los problemas locales es primordial para poder reforzar la participación. Es decir, aquellos que se sientan parte de la ciudad, harán de ella un espacio habitable y sostenible para su núcleo social. El protagonismo que los grupos sociales y los ciudadanos asumen en la actualidad, no implica que estén mas capacitados que los expertos y políticos para resolver problemas sobre sostenibilidad. Es un trabajo multidisciplinario, donde todos los actores aportan experiencia, conocimiento y una visión del problema, fragmentada, pero que activa la discusión y resolución de la cuestión. Existen diversos mecanismos para la participación ciudadana. A continuación se citan algunos. Referéndum o consulta popular: procedimiento clásico de democracia directa. los actores sociales son capaces y conocedores. (Long, 1992).- 26 Marina Cecilia Orman Consejos de entidades o consejos de participación: son generalmente órganos consultivos, ligados a determinados sectores de la sociedad o en ámbitos temáticos determinados. Núcleos de intervención participativa o Jurados ciudadanos: garantiza la neutralidad, la implicación, la participación y la pluralidad de las decisiones adoptadas. Permiten la participación de todos los ciudadanos, que son elegidos de modo aleatorio, se reúnen en jornadas de discusión para lograr un panorama más flexible y amplio de análisis. Conflictos Ambientales y Participación 27 V- Acción Colectiva La acción social está siempre unida a una intencionalidad o un significante explícito o latente que cabe interpretar dentro de una relación, situación o estructura social (Tàbara; 1999) Se habla de la acción colectiva porque ésta es considerada como la resultante de metas, recursos y límites que ponen en juego los actores sociales, siendo, por tanto, el producto de orientaciones de la acción común en el marco de un campo de oportunidades y restricciones para dicha acción. La acción colectiva involucra interacción, negociación y conflicto. Este último es el marco general necesario para que emerja dicha acción. Si bien el conflicto cumple una función social, es deseable no llegar a ésta instancia, y generar las condiciones para el desarrollo de capacidades que incorporen capital humano y social. Sin embargo, es importante señalar el valor de las estructuras que conforman el marco en el que se desarrolla la acción colectiva, sea esta ambiental o de otro tipo. Se verá mas adelante que en ciudades de países en desarrollo, el espacio destinado a cuestiones ambientales en las agendas gubernamentales es muy diferente de las ciudades mas avanzadas. Si se recupera la concepción social mas weberiana del término, se pueden citar diferentes acciones: racionales orientadas a maximizar intereses; racionales motivadas por valores éticos; originadas por emociones; y aquellas que responden simplemente a la tradición. Para el caso de la acción es ambiental no está claro cuál de estas opciones es la mas adecuada. Quizás sería una combinación, una resultante de la conexión entre los valores éticos, es decir, el deber de defender el entorno, y, por tanto, actuar en 28 Marina Cecilia Orman consecuencia. Pero, también, vale la acción orientada a maximizar intereses, ya que no necesariamente estos son económicos o políticos. Pensar en el interés de todos a favor del medio ambiente, es un factor de peso en la acción ambiental, ya que se genera movilización para lograr los objetivos propuestos. La acción ambiental implica la orientación del individuo con relación a unos significantes más extensos en el tiempo, en el espacio y en los objetos de derechos que entran en consideración dentro de cada situación social. (Tàbara; 1999) Para este autor, la acción ambiental depende de tres conjuntos de elementos: a) que los individuos perciben las tendencias de cambio ambiental como problemas, b) que es necesario la existencia de motivos para estimular la voluntad de acción, y c) la existencia de unas condiciones que impiden o estimulan la capacidad del actor de materializar su voluntad. La acción ambiental es el resultado de una cadena de cinco funciones de probabilidad, por tanto, la probabilidad de que un individuo actúe positivamente para la defensa del medio ambiente puede aumentar si: 1- percibe que estas cuestiones son importantes 2- las opciones positivas que pueden tomar al respecto no se contradicen con sus intereses personales 3- mantiene unos valores y unas creencias que pueden contrarrestar los intereses egoístas u orientar su acción hacia otra racionalidad 4- dispone de recursos económicos, de posición social, o aptitudes cognitivas suficientes para sentirse capaz de llevar a término la acción 5- la estructura económica, política o cultural donde se desarrolla su acción no promueve percepciones, calores o intereses Conflictos Ambientales y Participación 29 excesivamente contrarios a la sostenibilidad y permite cierta reflexividad y libertad de crítica social. La acción ambiental no se ciñe a un único objetivo, y posee diversas orientaciones. La primera tiene por objetivo la conservación de las formas de vida o de la biosfera; la segunda donde se concentran los problemas ambientales específicos (cambio climático, destrucción de la capa de ozono, deforestación); y la última, conectada directamente con la mejora del medio ambiente, es decir, garantizar la sostenibilidad a la sociedad. Tàbara (idem) describe determinadas categorías para las cuales la participación ciudadana se vuelve débil o fuerte según cada caso. Las posibilidades de avanzar de un modelo débil a uno fuerte se encuentran en las capacidades de las instituciones de generar espacios de participación amplios y concretos. A continuación se señalan algunas de estas categorías. 30 Marina Cecilia Orman Cuadro 2: Categorías clasificadoras. Acción y participación ciudadanas para el medio ambiente y la sostenibilidad Tipo de participación Forma En función del Directa procedimiento escogido: Características Se da igual capacidad a toda la ciudadanía, los participantes intervienen directamente. Indirecta Delega deliberaciones y decisiones a representantes cívicos o políticos, o bien canaliza las opiniones mediante metodologías provenientes de las ciencias sociales que usan muestras de población representativas pero restringidas. Depende de la existencia de instituciones que canalizan la acción: Formal Canalizada por instituciones permanentes Informal No organizada por vía de instituciones formales, incluye formas de participación dentro del ámbito comunitario o familiar. En función de la apertura del proceso: De grupos de interés Restringido a los grupos organizados Del conjunto de la ciudadanía Incluye el conjunto de intereses no organizados del público en general. Local Considera únicamente el ámbito comunitario. Meso Tiene en cuenta el ámbito regional o nacional. Global De orientación mundial. Moderada Utiliza sólo el diálogo como única vía de acción. Radical no violenta Hace uso de estrategias radicales pero que no arriban a la violencia, como las manifestaciones, la no colaboración o el gobierno paralelo. Violenta Hace uso de la violencia. Permanente Se garantiza una participación regular. Puntual La participación es puntual o aislada. Dependiente del ámbito de los motivos y los efectos especiales de la participación: Según la radicalización de la estrategia: En función de la regularidad de la participación: Fuente: Tàbara (1999) y elaboración propia. La acción colectiva e individual, que se despliega en el espacio público y local, generando ámbitos de debate y la formulación de políticas públicas. La resolución colectiva de problemas, es posible sí detrás existe una construcción concebida a partir de la participación y la organización social. Conflictos Ambientales y Participación 31 Pero, ¿cuáles son estos problemas que generan la necesidad de intervención tanto de la Administración pública (local o no) y la participación de la población?. Se trata de conflictos. Estos pueden se de distinta naturaleza, aquí se referirá especialmente a los conflictos ambientales. 32 Marina Cecilia Orman VI- Información y Educación Ambiental Para participar en los conflictos ambientales, no es condición esencial poseer conocimiento científico, ya que prevalece el conocimiento tradicional, local, cultural, es decir, el más accesible y conocido por la sociedad civil. Pero, ¿ por qué es más importante el conocimiento adquirido en la práctica?. Quizás la respuesta se encontraría teniendo en cuenta los actores participantes, quienes son referentes de diversos ámbitos, y con visiones particulares de la cuestión ambiental, enriqueciendo u obstruyendo el desarrollo del conflicto. Aunque, muchas veces, el conocimiento técnico se utiliza como estrategia política para la resolución del conflicto. Por ello, antes de analizar las formas de acción ciudadana y mediación, es necesario comentar la importancia que posee la información en la ciudadanía. La educación ambiental crea un atajo en el camino hacia la resolución de conflictos, ya que desarrollando el conocimiento formal e informal del valor del cuidado del planeta en la sociedad civil, la posición de cada uno es relevante y lo vuelve protagonista. La importancia de compartir la información vuelve más completa y abierta la dimensión del conflicto. Asimismo, su dinámica se enriquece de casos anexos que pueden aportar elementos al vigente. La fragmentación de la información genera oscuridad en la resolución del conflicto, por lo que existen áreas espesas en el desarrollo del conflicto, como por ejemplo, las medidas que revelan grados de contaminación, los instrumentos de medición, o marcos teóricos incompletos. Conflictos Ambientales y Participación 33 La información para la sociedad es un arma absolutamente necesaria para poder participar. Es decir, no está vedada la participación a quienes no estén al corriente de la situación, pero aquellos que posean datos, información periodística, informantes, los llevará a una mejor negociación con la otra parte. Entonces, para que la participación sea efectiva, es necesario que los individuos cuenten con información. Pero, ¿cómo hacer para que la información recibida se transforme en propuestas concretas?. Información Conocimiento Desarrollo de capacidades La relación entre estos tres elementos permite que la sociedad civil se nutra de herramientas que colaboren en el desarrollo de la participación. Las formas de acercar información a la población es responsabilidad del gobierno, pero no es suficiente, es necesario que la ciudadanía se interese por la cuestión. La forma de actuar no sostenible responde a determinadas estructuras ya formadas. Por ello es que la educación y la información generan espacios de pensamiento y acción novedosos, proporcionando un marco diferente al existente. Los lazos solidarios se ven reforzados con la información, ya que permite un mayor desarrollo del tejido social y el compromiso. Las buenas prácticas ambientales en la gestión de la ciudad, lo son , no sólo para su reproducción, sino como ejemplo para la ciudadanía. Esta valorará mucho más que su ciudad sea sostenible en sus programas y políticas, y así se generarán espacios participativos naturales, aunque no todos los ciudadanos 34 Marina Cecilia Orman comunes tienen conocimiento del significado del desarrollo sostenible. Así es que las prácticas poco sostenibles por parte de la ciudadanía no responden al desinterés por el tema, sino al desconocimiento sobre éste. Desde las Administraciones locales es imprescindible el impulso de programas dirigidos a la sensibilización de la población, así como la promoción de estas buenas prácticas, que, en definitiva, refuerzan el tejido social, no sólo a nivel ambiental, sino económico y cultural. La puesta en marcha de programas de educación ambiental en todos los niveles, primario, secundario y universitario, así como la formación de profesores y maestros, pueden ser un ingrediente que dinamice la evolución de la sociedad en torno a buenas prácticas ambientales. Debido a que la ciudad se conforma como la unidad mas pequeña en la estructura geopolítica formal, la ciudad es el espacio más adecuado para experimentar las innovaciones para hacer frente a los diferentes desequilibrios socioeconómicos, políticos y ambientales actuales. Aplicar criterios de ordenación territorial, generar tejido con el sector económico local, o incentivar alternativas sostenibles a las costumbres de la ciudadanía son algunas propuestas. Respecto de la educación ambiental, es importante señalar, también, que la divulgación de información en torno a riesgos es un recurso ideal para la toma de conciencia, tanto a nivel individual como colectivo, y así pensar en alternativas positivas en relación a la sostenibilidad. Sin embargo, la percepción del riesgo es diferente para cada uno de los ciudadanos. Así es que utilizar al riesgo como recurso para la toma de conciencia es delicado. Las prácticas ambientales, al no llevar consigo un alto Conflictos Ambientales y Participación 35 grado de subjetividad y en algunos casos, carga emotiva, son consideradas las mas adecuadas para la toma de conciencia ciudadana. Las posibilidades de acceder a la información por parte de la sociedad civil mejoran las relaciones dentro de la comunidad, y de ésta con el gobierno. Esto lleva a la conformación de un tejido social que fomente estas relaciones y lazos de solidaridad entre los individuos, promoviendo asimismo un consenso entre partes informadas y asociadas. 36 Marina Cecilia Orman VII- Acción y Mediación en Conflictos Ambientales La resolución de conflictos implica el intento de cambiar una situación de conflicto, la cual va acompañada por un proceso de enfrentamiento progresivo o no. Es te es el caso en que el conflicto se encuentra estancado y no se ven salidas posibles, pero tampoco se avanza en la hostilidad entre las partes. La intervención medioambiental puede surgir en cualquier momento del conflicto, siempre y cuando ambas partes estén dispuestas a negociar. El ambiente con el que cuenta cada uno de los casos será propicio o desfavorable. Cuadro 3: Tipo de ambiente para resolución de conflictos Tipo de ambiente Momento 0 Momento 1 Propicio Actuar Culminar Desfavorable Sembrar Combatir/ Retirada Fuente: Agora (2001) Actuar: es, sin lugar a dudas, el escenario ideal. Se da un contexto favorable y es posible avanzar en la gestión del proyecto. En general, alguna de las partes es lo suficientemente fuerte para poder frenar la acción de la otra. Hay casos, como el de Porto Alegre, en Brasil, donde las condiciones de revertir la realidad económica y política local eran conflictivas y difíciles de desentramar. Sin embargo, no había actores débiles, sino que todos acordaron dar un giro a la gestión local y generar espacios de participación y resolución de conflictos diferentes. Sembrar: en este caso se recomienda realizar actividades previas que puedan preparar el terreno para la aceptación del proyecto. El campo de acción Conflictos Ambientales y Participación 37 es más conflictivo que en el caso de Actuar. El objetivo es crear un ambiente calmo y sereno para poder accionar de forma clave cuando el momento llegue. Este caso requiere cierta planificación, y por tanto contar con técnicos que entiendan de las relaciones locales y acciones previas de cada actor. Una salida puede ser la de conformar alianzas entre grupos minoritarios para lograr un colectivo mayor y así poder dar votos a los mas pequeños. Culminar: es casi idéntico al escenario de Actuar, pero con la diferencia que el proyecto ya es público y la ciudadanía tiene conocimiento de las intenciones de la parte contraria. Aunque se corre el peligro de que surjan problemas nuevos no planteados al inicio del proceso. Los intentos de algunas empresas de imponer la construcción de basureros nucleares o incineradoras sin el apoyo de la población, como el caso de Gastre en Chubut (Argentina). Cada parte sabe de las intenciones del otro, pero durante el proceso de resolución, la inclinación de la balanza hacia un actor u otro lo da el gobierno, quien, o apoya a la ciudadanía o a la empresa. Combatir/Retirada: existen grupos contrarios al proyecto, que pueden tener posturas muy radicalizadas. Así es que en algunos casos, lo mejor es abandonar el proyecto. Cuando peligra la estabilidad política del gobierno local o las consecuencias de avanzar en un proyecto son realmente graves sin el apoyo de la gente, es casi obligación dejar que se desvanezca. La oposición puede mantenerse tan firme que el gobierno se vea muy debilitado en los resultados electorales o que se genere un malestar tal entre la sociedad civil que tarde o temprano se hace evidente. Igualmente, se puede recurrir a herramientas tales como: dar la bienvenida al debate; mostrar firmeza en el apoyo a la intervención; ser 38 Marina Cecilia Orman radicales en la defensa de las bondades del proyecto; centrar el debate en contraposición fundamentalismo ecologista utópico /necesidades reales; no descalificar al oponente; no generar más tensión de la existente; utilizar terrenos tales como los medios de comunicación; buscar aliados para cohesionar; nunca perder contacto con todos los sectores de la población; recurrir a elementos de lucha política, como encuestas ciudadanas, asesores, comunicación persuasiva, etc. Todas estas alternativas intentan suavizar el escenario, aunque no siempre se logra. Este tipo de acciones suelen ser puestas en práctica por el gobierno, ya que los colectivos ecologistas entran al juego posteriormente en muchos casos. Parte de esta acción es demostrar al otro actor una actitud positiva frente al conflicto. Respecto de los cuatro escenarios propuestos, el de combate/retirada es el menos propicio para el ejercicio de la participación, ya que las posturas se encuentran en polos tan diferentes que no es posible ningún consenso. Sin embargo, se podría centrar el debate en el conflicto y no en las instituciones ni personas, para evitar la personalización, dedicar las energías a la valoración de alternativas, pensar en la visión de conjunto, buscar datos objetivos. De esta manera, pueden salir vías alternativas al conflicto en si. En el caso de la siembra, la participación sería la forma de prevenir el conflicto. En tanto, los casos de actuar y culminar, son un contexto favorable para la participación medioambiental. Los mecanismos mas comunes para implementar son los jurados ciudadanos, las audiencias públicas y las asambleas ciudadanas. El manejo del conflicto presenta orientaciones determinadas: Conflictos Ambientales y Participación • 39 Competencia: suelen ser cuestiones mas bien urgentes y con poco tiempo para la resolución. • Colaboración: se busca una solución integradora entre las partes, en caso que los actores no admitan compromiso. El consenso es un rasgo característico de estos casos. • Evitación: la cuestión a resolver no es lo suficientemente importante o es necesario bajar el grado de hostilidad entre las partes. • Adecuación: se trata de casos en que las partes desean resolver el problema, inclusive reconociendo los errores propios. • Compromiso o negación: cuando los objetivos de las partes son excluyentes entre sí, o para solucionar de forma coyuntural (Thomas; 1977). La mediación consiste en la participación de una tercera parte neutral e imparcial que da asistencia a las partes que están negociando. Es un proceso voluntario, donde las decisiones se aceptan mutuamente y se minimizan los efectos negativos del conflicto. Existen reglas que deben ser respetadas por ambas partes del litigio, así como respetar la posición del otro y sus argumentos. El mediador tiene capacidad de actuar, está reconocido por las partes y no puede defender los intereses particulares de cada una de ellas. Sin embargo, no siempre puede recurrirse a la mediación, ya que la realidad ofrece diversas situaciones muy distantes de las condiciones planteadas anteriormente. Algunos casos de excepción son: cuando el mediador se deja influenciar por alguna de las partes, cuando sugiere soluciones, cuando alguna de las partes se encuentra en peligro. 40 Marina Cecilia Orman VIII- Agenda 21 y Participación Una ciudad se construye con la participación y la cooperación de todos los ciudadanos. Por supuesto que la función inicial la posee la Administración pública, pero los espacios innovadores, permiten una reformulación de las responsabilidades, competencias y gestión municipal. Además de la formulación de políticas sostenibles, programas creativos y de atención ciudadana, las Agendas 21 son modelos de participación ciudadana. El compromiso que las ciudades han firmado a partir de la Convención de Río en 1992, pone de manifiesto el interés por reformular las políticas locales y la forma de proyectar a futuro estos espacios. La Agenda 21 es un modelo de diagnóstico y formulación de políticas municipales de sostenibilidad. Su propósito es evaluar el estado ambiental, social y económico de un municipio a fin de lograr, con la participación de todos los que integran la comunidad, un proceso abierto, creativo y gradual de cambios que lleve a un modelo sostenible que permita encontrar la dimensión óptima de la ciudad (París; 2002). Una agenda local debe estar, de acuerdo a lo planteado en el trabajo realizado por el Ayuntamiento de Barcelona (2001) sobre este tema, estructurada sobre tres ejes: - el gobierno y la gestión del territorio; - el desarrollo económico y la ocupación; - el bienestar y la cohesión social. Estos tres elementos que la configuran son tradicionales, por tanto, la inclusión del medio ambiente como cuarto eje, renueva el escenario local. Las nuevas reglas de juego y distribución de las ciudades son procesos relativamente nuevos. Esta evolución se debe a los cambios económicos (del Conflictos Ambientales y Participación 41 Fordismo a la economía del conocimiento), sociales (de una sociedad de clases a una heterogénea), urbanísticos (modelo de crecimiento lineal a uno más complejo). Las consecuencias de estos cambios se manifiestan en un desarrollo económico basado en capital humano y social relacionados con el territorio; aplicación de políticas sociales mas personalizadas y próximas a la ciudadanía; así como políticas de suelo, de vivienda, y por supuesto, una gestión de cuestiones ambientales que requieren atención (biodiversidad, agua, energía, etc.) La acción municipal en este aspecto es de vital importancia para la puesta en marcha de programas como planes de acción en institutos y empresas municipales, auditorías ambientales. En la mayoría de los países en desarrollo, los gobiernos municipales tienen una gran responsabilidad legal e institucional en la planificación de áreas urbanas. Pero, inevitablemente, no alcanzan los medios para atender a una población tan numerosa, ni la infraestructura es suficiente. El hecho de implementar Agendas 21 en las políticas locales responde a causas diversas, pero existen pilares que se repiten en casi todos los casos. Sin embargo, la falta de recursos económicos, la falta de competencias, la falta de coordinación entre gobierno municipal, provincial y nacional, así como las relaciones clientelares entre gobiernos locales y sociedad civil, son los escollos más difíciles de superar en este proceso. Los procesos de descentralización en Latinoamérica no ayudaron en gran medida a fortalecer los gobiernos locales, ya que esta trasferencia de responsabilidades no fue acompañada por un traspaso de recursos económicos, responsabilidades jurídicas. 42 Marina Cecilia Orman Cuadro 4: Red temática de la sostenibilidad Sostenibilidad ambiental Sostenibilidad socio-cultural • Ciudad educadora: Educación para la sostenibilidad. • Ciudad saludable: salud pública y comunitaria. Actuación contra el ruido • Lucha contra la exclusión • Gestión sostenible del agua • Diversidad étnico cultural • Gestión sostenible de residuos • Acción contra el desempleo: ocupación de calidad • Desarrollo económico local: endógeno y diversificado • Promoción de la biodiversidad y el verde urbano • Lucha contra las emisiones contaminantes • • Vivienda accesible y ecológica • Pactos para la movilidad • Energías limpias y renovables Sostenibilidad Económico-laboral Fuente: Criteris i propostas per a la participació ciutadana de l´Agenda 21 de Barcelona (2001) El cuadro precedente define las tres redes de sostenibilidad que se conforman con la producción de las Agendas 21. Agrupar en temáticas las cuestiones relativas a la ciudad en torno a tres ejes centrales, permite conectar con otras problemáticas que, si bien poseen su propia lógica, responden a las transformaciones que se producen en la actualidad. Existen dos parámetros que forman parte de la reproducción de las Agendas 21, definidos como transversalidad y participación ciudadana, desde los cuales se reproducen las ciudades que han adoptado estos programas. La transversalidad está definida, para este caso, como el carácter plurisectorial y multitemático de la sostenibilidad, la cual requiere la construcción de culturas políticas basadas en el trabajo horizontal, con la participación de personas procedentes de todos los ámbitos del conocimiento y de la actividad humana (Consell Municipal del Medi Ambient: 2001). Para poder llevar a cabo la transversalidad de las Agendas 21 es necesario construir Conflictos Ambientales y Participación 43 culturas políticas y profesionales preparados para el trabajo horizontal. (Font; 2001) Desde los Ayuntamientos se promueven y brindan los espacios pertinentes para el desarrollo de órganos que permitan combinar esta transversalidad y la participación. Cuadro 5: Agenda 21 Local: Tipologías de estrategias Nivel de participación (integración ciudadana) Nivel de Transversalidad (Integración temática) Reducido (-) Elevado (+) Elevado (+) Agenda 21 Local Tecnocrática Agenda 21 Local Estratégica Reducido (-) Agenda 21 Local Simbólica Agenda 21 Local Pluralista Fuente: Criteris i propostas per a la participació ciutadana de l´Agenda 21 de Barcelona (2001) En función de los parámetros antes descriptos, el cuadro 5 establece cuatro escenarios de Agendas 21 que responden a diferentes niveles estrategias locales de sostenibilidad. Las diferencias se encuentran en el grado de compromiso por parte de la sociedad en temas de participación y en relación a la incorporación de cuestiones relativas a la ciudad y que interesan a la población. La estrategia de acción depende, entonces, de las características del escenario donde se produce la reproducción social de la ciudad. La posibilidad de construir un entorno más saludable se hace real en tanto se tomen las medidas adecuadas para ello, la reducción del consumo del espacio, la garantía de una calidad de área urbana, la promoción de la ordenación territorial, asignación adecuada de los recursos son algunos de los principios de la sostenibilidad en las ciudades. 44 Marina Cecilia Orman Cuadro 6: Red de actores para la sostenibilidad Red ciudadana • Asociaciones y movimientos ecologistas • Asociaciones ecologistas temáticas (energía, transportes, medio natural) • Asociaciones de vecinos y otras entidades comunitarias y barriales Red de poderes públicos Red económica de mercado • Escuelas y universidades • Gobierno municipal • Expertos y profesionales • Grupos políticos municipales • Centrales sindicales • Técnicos municipales • Empresas del sector de la sostenibilidad • Políticos y técnicos de otros niveles de gobierno • Empresas de servicios (agua, electricidad, gas) • Otras organizaciones cívicas y ONG´s. • Asociaciones empresariales, comerciales y gremiales • Ciudadanos/as no organizados • Promotores, constructores y propietarios inmobiliarios Fuente: Criteris i propostas per a la participació ciutadana de l´Agenda 21 de Barcelona (2001) En el cuadro 6, se aprecian las redes sociales que se articulan en la ciudad según el ámbito al que pertenecen. Al igual que el caso del cuadro 1, cada red se relaciona con otros actores que pertenecen a su espacio. Sin embargo, el tejido social agrupa a todos, por lo que el contacto con otros dinamiza el mismo esquema. Para finalizar, se presentaron diez objetivos a cumplir por la Agendas 21 de Barcelona para el período 2002-2012, y que aquí se detallan: 1. Proteger los espacios libres y la biodiversidad, y ampliar el verde urbano. 2. Defender la ciudad compacta y diversa, con un espacio público de calidad. 3. Mejorar la movilidad y hacer de la calle un entorno acogedor. 4. Alcanzar niveles óptimos de calidad ambiental, volviendo una ciudad saludable. 5. Preservar los recursos naturales y promover el uso de los renovables. 6. Reducir la producción de residuos y fomentar la cultura de la reutilización y el reciclaje. Conflictos Ambientales y Participación 45 7. Aumentar la cohesión social, fortaleciendo los mecanismos de equidad y participación. 8. Potenciar la actividad económica orientada hacia un desarrollo sostenible. 9. Progresar en la cultura de la sostenibilidad mediante la educación y la comunicación ambiental. 10. Reducir el impacto de la ciudad sobre el planeta y promover la cooperación internacional (París; 2002). Las posibilidades de cambio en cualquier escenario depende de muchos actores, de los gobiernos, sean centrales o locales, de la ciudadanía, de la capacidad y los recursos con que las Administraciones cuenten, etc. Por ello, el ICLEI (Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales) propone una propuesta de acciones relacionadas con este tema a tener en cuenta: - Rediseño del gobierno local para el Desarrollo Sostenible: • Involucrar a la sociedad civil y el sector privado en la promoción de la equidad y la sostenibilidad por medio del incremento de obligaciones, transparencia, etc. • Estimular la participación equitativa de la población de todo tipo y grupos específicos. • Rediseñar los departamentos tradicionales y los programas de manera que se recompensen los resultados que atiendan la sostenibilidad y la equidad. • Continuar con procesos de descentralización con mayor grado de compromiso, subsidiariedad, cooperación intergubernamental. - Aumento de recursos disponibles para el gobierno local: 46 Marina Cecilia Orman • Incremento de acceso de las autoridades locales a los recursos económicos y humanos necesarios para formar un gobierno local efectivo. • Invertir en liderazgo local. • Agrupar a aquellas personas partidarias del desarrollo sostenible y reconocerlos. • Crear programas para dar soporte al desarrollo de liderazgo local para el desarrollo sostenible, incluyendo funcionarios locales, profesionales, representantes locales, etc. - Reforzar mecanismos públicos para el desarrollo sostenible local: • Reafirmar el compromiso de todos los ámbitos del gobierno con la Agenda 21 o procesos de planificación para el desarrollo con diversos participantes. • Rediseñar la diversidad de instrumentos de planificación y gestión a fin de crear un marco de trabajo coherente para una gestión de recursos integrados que permita dar espacio a inversiones y operaciones dirigidas a promover el desarrollo sostenible. • Rediseñar los mecanismos tradicionales de planificación, selección de tecnología y asignación de recursos para ser mas responsables de las consecuencias sociales y medioambientales. • Examinar el sistema de subvenciones directas e indirectas, eliminar las desviadas. - Gobernar estratégicamente para conseguir efectos locales concretos: • Examinar a fondo la forma en que se toma el desarrollo, infraestructuras, tomando en cuenta alternativas ecológicas, equitativas y el desarrollo local. Conflictos Ambientales y Participación • 47 Coordinar y desarrollar estrategias intergubernamentales para el desarrollo sostenible, establecer consejos para este, coordinado lo regional, con lo local y nacional. - Establecer planificaciones basadas en ecosistemas: • Implementar mecanismos de gobierno y planificación orientadas a los ecosistemas, revisando límites legales a los sectores económicos, industriales, promoviendo el espacio medioambiental. • Desarrollar aproximaciones y mecanismos coordinados para priorizar la gestión del territorio urbano, incluyendo el establecimiento de líneas directas para la planificación y la gestión sostenible de los recursos del espacio urbano y periurbano, de la infraestructura de transportes y la coordinación de la política intergubernamental. - Existe un pensamiento sostenible compuesto por determinados principios: • La capacidad del planeta impone límites a muchas actividades humanas y obliga a una reducción del consumo de recursos. • Los hombre tienen el deber moral de no comprometer la capacidad de generaciones futuras para satisfacer sus necesidades. • La calidad de vida de las personas tienen dimensiones sociales, culturales, éticas y espirituales, no sólo económicas. • La riqueza de las oportunidades y las responsabilidades se habrán de compartir para construir una sociedad mas equitativa. Ante el riesgo de producir un impacto ambiental sobre los ecosistemas, se ha de aplicar el principio de precaución y actuar con prudencia. 48 Marina Cecilia Orman IX- Latinoamérica. Problemáticas del Subdesarrollo Los problemas de las ciudades latinoamericanas son muy diferentes a los que aparecen en ciudades europeas, ya que el alto grado de pobreza y falta de atención son muy característicos en estas zonas. Por ello, ante las buenas intenciones de formular políticas ambientales, se produce un choque con aquellos que, con justa razón, recalcan la necesidad de atender en primera instancia problemas tan arraigados como el hambre; la desocupación; la provisión de servicios públicos, como el agua potable, etc. El crecimiento de las ciudades latinoamericanas ha hecho que los sectores más pobres se ubicaran en zonas no muy adecuadas para vivir, generado espacios ilegales. De esta manera, la autoconstrucción y la autogestión se volvió moneda corriente en este estrato social. El Estado se encuentra frente a una contradicción, es decir, por un lado la obligación de atender a todos los ciudadanos que habitan estos espacios cuenten con sus necesidades básicas satisfechas, pero a la vez, implica reconocer de manera formal estos espacios ilegales. El mapa de las ciudades latinoamericanas encuentra dos ciudades, la legal y la ilegal, con diferencias abismales. El discurso de preocupación gubernamental por los asentamientos ilegales, dista mucho de la realidad que rodea la población de más bajos recursos. “La poca predisposición de los gobiernos por realizar políticas sociales, profundiza más las diferencias entre los ciudadanos. Los Estados, por lo tanto, afectan de manera significativa la desigualdad persistente, principalmente al reproducir sus formas vigentes” (Tilly; 1998: 207). Conflictos Ambientales y Participación 49 El rápido desarrollo físico y demográfico de los sectores más empobrecidos, es muy diferente de la poca evolución o estancamiento que este fragmento de la población ha sufrido en el aspecto social y económico. Por lo tanto, la integración de estos sectores con otros ámbitos de la ciudad es mas difícil. “Los gobiernos nacionales y municipales limitan sus proyectos a la provisión de servicios. Nunca han existido tantos proyectos de salud, de viviendas convencionales, de servicios sociales o de parques industriales en la historia de las ciudades latinoamericanas como ahora. Estos proyectos han contribuido muy poco a mejorar las condiciones de vida de los pobres y han favorecido únicamente a ciertos sectores de la población urbana en algunas ciudades y han sido de poca utilidad para quienes no pueden costearse una vivienda o sus servicios” (Hardoy, J. y Satterthwaite, D.; 1987: 33). A las dificultades para solucionar los problemas estructurales de retraso social y económico de los sectores más empobrecidos, debe sumarse el permanente crecimiento de estos sectores, y por tanto, un escenario que parece no tener un final, a corto y mediano plazo. El problema básico es la creciente cantidad de familias urbanas pobres, y la falta de medios para atenderlos. Las ciudades capitalistas de los países en desarrollo no pueden funcionar sin el trabajo de los pobres. Ellos son los encargados del sector informal de la economía, es decir, aquellas tareas que el resto de los ciudadanos no realizan, y en muchos casos, ni siquiera conocen. Y es paradójico que, en el sitio donde se emplaza la ciudad ilegal, se produzcan bienes y servicios económicos fundamentales para la economía de la ciudad. 50 Marina Cecilia Orman De la misma manera en que los gobiernos no dan un marco legal a los asentamientos, tampoco lo hacen con sus trabajos y ocupaciones. Por ejemplo, los vendedores ambulantes son golpeados y llevados a comisarías por la policía, pero a las pocas horas salen, ya que sin este trabajo, miles de familias no podrían subsistir. Es una extraña cadena de relaciones alejadas de los derechos y deberes de los ciudadanos, pero que se repite en cada lugar, en cada país, de forma casi idéntica. Los intermediarios o brokers, que conectan la población de los asentamientos con los líderes políticos locales, mantienen activa una relación de favores y recompensas, económicas, de prestigio, etc. La preocupación por mejorar la situación de esta franja cada vez más amplia de las sociedades latinoamericanas debe de ser una tarea colectiva. Comenzando por los gobiernos locales, pero con políticas drásticas y claras. No es suficiente con tomarse fotos junto a familias humildes rodeadas de pequeños de forma denigrante. “El contexto socioeconómico se define dentro de un continuo de dos posiciones polares: entre una sociedad caracterizada por la “inclusión” social, es decir por la participación de todos los miembros (independientemente de las desigualdades que se den) y una sociedad caracterizada por la presencia de una importante masa de población excluida económica y socialmente” (Pírez; 1991: 214). Es necesario actuar con rapidez y criterio. Lo mínimo que debe garantizar un gobierno a sus ciudadanos es una coherencia entre lo que se promete y lo que se hace. Como observa Harris (1983), “la invención de programas focalizados para las regiones pobres o para centros urbanos medianos y pequeños puede ser, sencillamente, una manera de distraer la atención ante la decisión de un Conflictos Ambientales y Participación 51 gobierno de no encarar las causas fundamentales de la pobreza de los habitantes de las regiones pobres, y de la debilidad de las base económica y de las autoridades municipales de los centros urbanos medianos y pequeños” (Hardoy, J. y Satterthwaite, D.; 1987: 83). El ineficaz e inadecuado uso del suelo en las ciudades latinoamericanas llevó a la aparición de cuatro impactos: - el desarrollo caótico de las localizaciones para construir viviendas, negocios e industrias; - la pérdida de zonas aptas para la agricultura; - destrucción del paisaje natural; y – el daño y destrucción de la vegetación. El desinterés de los gobiernos por los problemas ambientales, sobre todo por aquellos directamente relacionados con la salud de la población local, como la contaminación del agua o el aire es un gran error, teniendo en cuenta que estos están estrechamente ligados al hacinamiento, condiciones de las viviendas, situación económica, etc. La falta de agua y desagües, la no recolección frecuente de residuos y la inexistencia de medidas elementales para evitar el contagio de enfermedades endémicas, son características del alojamiento de las zonas marginales de la ciudad. Pero no siempre la contaminación del ambiente está directamente relacionado con las condiciones de vida de los asentamientos. La responsabilidad de los gobiernos de atenderlos no siempre se cumple, por lo que dejar el peso sobre la ocupación ilegal del territorio, no es la única causa de la situación en la que habitan este espacio. Las condiciones en que, por ejemplo, se dejan los residuos, o el estado de las cloacas, responde a políticas centralistas y de despreocupación por una franja amplia de ciudadanos. 52 Marina Cecilia Orman La contaminación del aire producida por los automóviles, las industrias mal emplazadas dentro de la ciudad, el destino final de los residuos patológicos y residenciales, etc. son responsabilidad del resto de la población de la ciudad y del gobierno y no de los pobres. El cuadro siguiente establece las acciones de las diferentes competencias dentro del país, para poder atender problemas crónicos y muy arraigados en las ciudades latinoamericanas. Las posibilidades de contraer enfermedades ya desaparecidas en los grandes centros urbanos de países desarrollados, así como la proliferación de epidemias o falta de servicios públicos, no son problemas ajenos a estas realidades. Es más, configuran un mapa social, sanitario y cultural muy grave, y complicado de resolver, al menos a corto plazo, a lo que se suman las políticas públicas deficientes y recursos económicos escasos. Conflictos Ambientales y Participación 53 Cuadro 7: Vínculos entre la salud y el medio ambiente físico Problemas de salud Acción a nivel del hogar Acción a nivel del barrio o comunidad Acción al nivel de la ciudad o distrito Acción a nivel nacional Agua contaminada: tifus, hepatitis, cólera, disentería, diarrea, filaria, etc. Suministro protegido de agua a la casa: almacenamiento higiénico de agua dentro de la casa. Provisión de la infraestructura para el suministro de agua. Conocimientos y motivación en la comunidad para usarla. Planes para emprender los programas locales y recursos para hacerlos. Asegurar que las unidades del gobierno local cuenten con las bases financieras y tecnológicas para encarar estas medidas. Disposición de materias servidas. Potencial de esto para contaminar el agua, comida o entrar en contacto con seres humanos portadores de enfermedad. Letrinas/inodoros adecuadamente diseñados y mantenidos que se adapten a las condiciones físicas, las preferencias sociales y los recursos económicos. Combinación necesaria de asesoramiento técnico, equipo de instalación y su mantenimiento y reparación Planes para emprender los programas locales y recursos para hacerlo. Recursos humanos y base financiera para reparar y mantener. Asegurar también que las normas y pautas oficiales empleadas en toda la infraestructura sean las apropiadas para las necesidades y recursos disponibles. Disposición de aguas servidas y basuras para librarse del agua estancada y de la basura domiciliaria, que atraen la enfermedad o a los portadores de enfermedad. Provisión adecuada para el desagüe del agua servida y provisión de espacio para guardar la basura en forma segura (a prueba de perros, ratas) Provisiones para infraestructura y desagües Remoción regular o provisión para la disposición segura de los residuos domiciliarios y planes mas recursos para el desagüe. (1) Portadores de enfermedades o parásitos que viven en la casa con acceso a los ocupantes, a los alimentos, al agua, por ej.: roedores, portadores del mal de Chagas y de la leishmaniasis. Apoyo para mejorar la estructura de la casa, p. ej.: pisos con baldosas, áreas protegidas de almacenamiento, techos, pisos y paredes protegidas contra portadores de enfermedades. Asesoramiento Préstamos para técnico sobre la construir centros de mejora de la asesoramiento ventilación, educación sobre enfermedades y accidentes vinculados con el hacinamiento. Asegurar que los códigos de edificación no traben estas acciones, apoyar la disponibilidad de préstamos, materiales y centros de asesoramiento, producir material técnico y educativo. Lugares para construir casas expuestas a aludes, inundaciones como resultado de no haber otra tierra disponible para los grupos mas pobres. Si se pueden reducir los peligros y proveer los servicios básicos, regularizar la tendencia. Si no, ofrecer lugar alternativo Acción para reducir los peligros y estimular las mejoras u ofrecer lugar alternativo. Asegurar la disponibilidad de lugares de construcción seguros que los grupos de menores ingresos puedan costear. Legislación nacional y apoyo financiero y técnico para la intervención de los gobiernos locales y de las ciudades en los mercados de tierra, para asegurar que esto sea posible. Instituciones de capacidad para proveer los recursos humanos necesarios para todos los niveles. Ocupación ilegal del lugar o subdivisión ilegal con incentivo negativo para las mejoras y falta de servicios. Pasos para la regularizar la tenencia y proveer los servicios básicos. Trabajo con la comunidad para proveer la infraestructura y servicios básicos e incorporación a la ciudad “oficial”. Apoyo para incorporar (2) las subdivisiones ilegales a la ciudad. Fuente: Hardoy (1997) y elaboración propia. (1) Se aplica la misma acción a nivel nacional que en el caso de la disposición de materias servidas. (2) Se aplica la misma acción a nivel nacional que en el caso de los lugares para construcción de casas expuestos a aludes e inundaciones. 54 Marina Cecilia Orman De acuerdo a las previsiones establecidas, la situación del medio ambiente de las ciudades de países en desarrollo continuará deteriorándose, ya que no alcanza con buenas intenciones. La voluntad política local, regional, nacional y de los grandes países avanzados definen realidades muy pequeñas, entonces, las posibilidades de generar políticas de protección del medio ambiente son escasas, dejando a un lado el abordaje a estos problemas de lleno. Los problemas citados en este apartado sobre la realidad de las ciudades latinoamericanas no son nuevos, y son considerados estructurales. Sin embargo, estos problemas se han agravado, debido a las condiciones cada vez más difíciles en el mercado laboral, el acceso a la vivienda, etc.. La necesidad de una mejor distribución, de una democracia participativa, pueden ser los ejes de una salida más justa y positiva para todos. Es muy dificultoso llevar adelante programas de medio ambiente en sitios donde necesidades tan básicas como la nutrición, la alfabetización o la provisión de agua potable están lejos de verse alcanzadas. Los problemas ambientales son problemas de todos, pero muchas veces, los gobiernos no pueden o no se interesan por cuestiones que ocupan un lejano puesto en las prioridades de gestión de gobierno. De esta manera, la defensa del medio ambiente se vuelve un problema a resolver por aquellos países que han superado esta etapa, los más desarrollados. Sin embargo, los gobiernos de los países en desarrollo saben que es un tema a resolver, cuando en el resto del mundo la protección del medio ambiente es una problemática actual y de mucha atención por todos. Esto no deja de ser un discurso político conveniente para algunos, ya que la Conflictos Ambientales y Participación 55 recuperación y protección del ambiente, está íntimamente relacionado con la salud, la atención habitacional o una buena alimentación. En ciudades más avanzadas, sobre todo las europeas, el problema de la inmigración, o la seguridad, son moneda corriente, y “compiten”, de alguna manera con la protección del medio ambiente en la agenda gubernamental, pero existe espacio para todas las temáticas, en tanto se encuentren dentro de la voluntad política de fijar la atención allí. Una adecuada planificación puede, también, congeniar todos los temas. En definitiva, en cualquiera de los casos, es esencial pensar que no son excluyentes, por tanto, pueden figurar entre las prioridades de los gobiernos locales. Lo importante es no volver coyuntural ninguna cuestión, ya que se volvería irremediablemente un discurso electoralista tradicional. Si estos conflictos intranacionales son muchas veces muy difíciles de resolver, algo similar sucede a nivel supranacional. Cuestiones como conflictos sobre aguas, cambio climático, capa de ozono, donde las responsabilidades están bien definidas, y los discursos poco claros, la resolución es mucho más complicada. El problema de la capa de ozono, donde estaba claro que los responsables de la emisión de gases con CFC eran las grandes empresas, rápidamente el Protocolo de Montreal estableció plazos para su eliminación y posterior reemplazo, planes de reconversión industrial especiales para países menos desarrollados, de manera eficiente, generando un compromiso entre todos los países firmantes, incluso en aquellos que más responsabilidad tenían en el tema. A pesar de que fue ejemplificador, no dio los mismos resultados en 56 Marina Cecilia Orman el Protocolo de Kioto, y no hubo, ni hay diplomacia que valga cuando los intereses económicos son tan valiosos. Conflictos Ambientales y Participación 57 X- Conclusiones El desarrollo sostenible es aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las de las generaciones futuras. En países donde la sociedad civil recibe atención y sus necesidades son satisfechas por parte del Estado, el interés por ser sujetos activos de las tomas de decisiones puede desvanecerse. Uno de los motivos podría ser que, al ser respetados como ciudadanos, no se requiere de más. Sin embargo, esto puede generar pasividad en los sujetos, los cuales pasan a ser sólo receptores de políticas públicas y meros espectadores de lo que sucede con sus intereses particulares y colectivos. La participación debería ser un mecanismo mas recurrente en las Administraciones locales, ya que permite el diálogo entre los grupos, así como la puesta en marcha de actividades que den lugar a las intervenciones medioambientales de forma mas efectiva. Es posible que, para los países menos desarrollados, sea necesario definir un nuevo concepto de ciudadanía. Esto se debe a que la falta de cobertura por parte del Estado de necesidades básicas como la educación, la alimentación, la salud pública, obliga a que los ciudadanos reclamen y discutan permanentemente problemáticas cotidianas y donde el espacio para pensar el concepto de desarrollo sostenible se vuelve cada vez más utópico y difuso. Las condiciones que el modelo económico neoliberal pretende imponer en la mayoría de los países, aún en los más desarrollados, introduciendo falsas dicotomías entre eficiencia y eficacia, sustituyendo los programas de políticas públicas universales por políticas focalizadas, etc., obliga a que las 58 Marina Cecilia Orman comunidades y poblaciones estén más preocupadas por mejorar su calidad de vida. Esto es posible en la medida que su participación modifique las acciones sociales del Estado, un espacio que retrocede cada vez mas y se comprime de manera tal que se desentiende de sus responsabilidades más básicas. Se debe contribuir a superar metodologías tradicionales basadas en la medición del costo-beneficio, en la lógica de reducción del gasto social y la reducción presupuestaria, se deben generar políticas destinadas a la formación de capacidades que queden incorporadas al capital humano y social. Con la participación se crea conocimiento y una nueva cultura, en una época donde el desinterés por participar y la pobreza cultural, subsumida y entendida como producto de la transculturación, deben de revertirse. Cabe señalar que existe una lógica relacionada con la participación muy particular, también es posible hablar de costo – beneficio, donde la acción colectiva será valorada cuando los costos de ésta sean menores que los ingresos por participar. Si éstos costos son más elevados, participar se vuelve irracional. En este caso se podría pensar en incentivos selectivos, los cuales deben ser cuidadosamente aplicados. Se deben tomar en cuenta variables como el tipo del público que será sometido a tales mecanismos y los escenarios donde se llevarán a cabo. Entonces, ¿qué tipo de participación tiene mas valor? ¿Tiene mas valor la cantidad de gente que participe aleatoriamente, o la calidad de estos participantes, realmente interesados en la cuestión ambiental?. No es fácil responder a este tema, ya que la participación es signo de democracia y de tolerancia. Sin embargo, habría que separar el valor simbólico de esta participación del sencillo acto de dar una opinión sobre un tema que no siempre Conflictos Ambientales y Participación 59 se maneja de forma real para poder hacer aportes positivos a la resolución de conflictos ambientales. Los valores sobre la sostenibilidad no son tan claros como parecen, ni todos los ciudadanos saben realmente de qué se trata esta cuestión de la sostenibilidad. La cultura de la sostenibilidad requiere de más sensibilidad y educación por parte de los ciudadanos, más información objetiva de los medios de comunicación, para que esta pueda llegar a la ciudadanía. La organización ciudadana necesita del fortalecimiento del tejido social, y que sea legitimado y representativo de las necesidades de la sociedad. El voluntariado en temas ambientales debe ser de un peso mayor al actual, y ser revalorizado en la comunidad. La cultura de la participación hace hincapié en la ética de la responsabilidad y el interés por defender el espacio participativo, como el aprovechamiento de los nuevos instrumentos de diálogo. El mejoramiento de los canales de participación ciudadana debe de ser transparente y accesible a todo aquel que desee ser parte del proceso. Las consultas con la sociedad en la toma de decisiones generaría instancias de debate más interesantes y directas que las tradicionales. Los gobiernos locales tienen responsabilidades en este tema, deben de procesar y apropiarse de buenas prácticas para que la participación ciudadana sea posible. Pero también deben reconocer los problemas que genera el solapamiento de programas locales con otros, sean estos locales, provinciales y nacionales; en el mismo escenario. Entonces, ¿cuáles son las responsabilidades de la ciudadanía en este ámbito? Aprovechar estos espacios para hacer valer su opinión, pero con un real interés y a sabiendas de que no siempre saldrá ganando en este aspecto. 60 Marina Cecilia Orman Pero no deja de ser importante el valor que la Administración local da a estas voces. La legitimidad de los gobiernos se nutre de esto último, los límites de las competencias locales hacia dentro y con relación a las superiores, son cuestiones que deben resolverse para poder llevar adelante programas sostenibles, permeables a la opinión pública y al mejoramiento de la relación entre gobierno y sociedad civil. Responder a las necesidades de la población es un ejercicio de buena práctica de gobierno que refuerza el tejido social de manera tajante. De esta manera, mejoran las condiciones ambientales, económicas, políticas y sociales de la ciudadanía. La capacidad de anticipación como parte de la planificación, es un instrumento que permite estipular cambios en el entorno. Estos cambios no sólo tienen relación con aspectos ambientales, sino también con sociales, económicos, internacionales, etc. Entre los procesos inherentes a la planificación, se encuentra la descentralización, entendida como la capacidad de delegar responsabilidades y capacidades a núcleos más pequeños. Desde el Estado, deben generarse espacios más próximos a la sociedad civil, donde se puedan abordar los problemas ambientales y que sean discutidos. Una forma posible es la descentralización, entendida como un recurso que dinamiza la relación gobierno local - sociedad civil. Es una transferencia de poder, capacidades, etc. de unidades mayores a otras menores o que se encuentran posicionadas de manera más próxima a la sociedad civil. De esta forma, el modelo de inputoutput se vuelve dinámico y eficiente para todos. Conflictos Ambientales y Participación 61 La descentralización aparece como condición de gobernabilidad y estabilidad política. Este caso, según Rosenfeld (1994), indica una manera de enfrentar la crisis y la pérdida de legitimidad del Estado. Las elites políticas, conscientes de la inestabilidad y fragilidad de las sociedades latinoamericanas y de las posibilidades de disminución o desaparición de las hegemonías existentes, promueven la descentralización como estrategia de legitimación del Estado, para garantizar la gobernabilidad de la sociedad, asumiendo la necesidad de ampliar los espacios de representación y socialización del poder. (Pírez; 2000). Sin embargo, en muchos casos latinoamericanos, la falta de recursos económicos es una constante en la política de descentralización. La transferencia de responsabilidad, capacidades y competencias, sin contar con cierta independencia económica, obstaculiza la acción, y retrasa el proceso decisorio local. Los conceptos vertidos en este apartado contienen elementos que refuerzan la acción de los gobiernos locales, los canales de participación y el trabajo multidisciplinario. Para resolver un problema social, ambiental o económico cabe que todos los factores que afecten el problema se integren a la solución, de acuerdo con el pensamiento holístico del desarrollo sostenible. (París; 2002) La capacidad de cada uno para aportar desde su óptica aquellos elementos que colaboren en la resolución de los conflictos es esencial. Entonces, por un lado, es relevante que los participantes en la resolución de conflictos ambientales tengan conocimiento previo del tema, ya que de esta manera, el compromiso por encontrar soluciones es más real y genera una responsabilidad mayor en los actores, de allí el valor simbólico de esta 62 Marina Cecilia Orman participación. Sin embargo, la participación de los ciudadanos comunes, no relacionados con el cuidado del medio ambiente tiene también valor. El objetivo no es crear un ámbito elitista de participación en medio ambiente, pero sí un espacio donde aquellos más familiarizados con el tema compartan este conocimiento con los que tienen ideas menos claras en este ámbito, generando un lugar de intercambio y de información accesible a todos. La integración de todos los ciudadanos interesados en participar, independientemente del tema a discutir, es vital para los ámbitos locales, así como la creación de estructuras formales y estables de participación, generando un compromiso de los ciudadanos en los temas locales. Para finalizar, a partir de este trabajo, surgen una serie de interrogantes que, posiblemente, se abordarán en trabajos posteriores. Entre los cuales se destacan: - ¿Cuál ha sido el aporte de los movimientos sociales y de la ciudadanía en general en temas medioambientales?. - Ahondar sobre la participación desde diferentes focos de análisis, es decir, ¿por qué la ciudadanía participa?. - ¿Para qué se participa?, ¿Hasta dónde llega el interés personal cómo sujetos o de un colectivo, como parte de una sociedad?. - ¿Qué grado de importancia reviste la participación de manera cuantitativa y no cualitativa?. O de otro modo, preguntarse si se fortalece o se deteriora la acción pública al no calificar esta participación. - Reconocer la capacidad de la ciudadanía de mantener a través del tiempo, en la opinión pública, en la prensa, las problemáticas Conflictos Ambientales y Participación 63 ambientales o desde otro eje, presionando sobre el gobierno la resolución de estas. - Evidenciar cuáles son las herramientas con que cuenta la sociedad civil para organizarse y lograr objetivos, con plazos y retos por cumplir. El Informe Brundtland incorpora tres premisas fundamentales: - integra los conceptos de desarrollo, bienestar social y calidad de vida, - exige la distribución equitativa de la riqueza, tanto entre las generaciones presentes como respecto a las futuras, - y presupone la utilización racional de los recursos como condición para asegurar la habitabilidad del planeta a largo plazo (Font; 2000) El cumplimiento de estas afirmaciones es, en muchos casos, una realidad concreta o próxima, en otros, sólo un franco deseo. Mientras no se considere el cuidado del medio ambiente vital para todos los individuos y existan políticas sostenibles, no se podrá hacer palpable esta utopía. 64 Marina Cecilia Orman XI- Bibliografía A.A.V.V. (2000) La gestió dels conflictes mediambientals. El cas de la instal.lació de plantes de tractament i/o enmagatzematge de residus. Barcelona: Editado por Institut Agora. AMOROS, M., CAMPS, F. I PASTOR, X. 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