dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

DICTAMEN 36
DICTAMEN Nº. 36/2008, de 5 de marzo.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a instancia Dª. X, por daños pecuniarios atribuidos a una errónea liquidación del impuesto de sucesiones y donaciones llevada a cabo por la Oficina Liquidadora de dicho tributo de la localidad de Z.
ANTECEDENTES
El origen del procedimiento sometido a dictamen se halla en una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración presentada por Dª. X, en virtud de la cual
insta el abono de una indemnización que le compense del perjuicio patrimonial sufrido a
causa del pago de una cantidad indebida en concepto de impuesto de sucesiones y donaciones, afirmando que tal ingreso tributario fue motivado por una liquidación errónea efectuada
por la Oficina liquidadora de dicho tributo de la demarcación registral de Z, al no aplicar
una bonificación solicitada, motivada por la convivencia de causante y causahabiente en la
vivienda objeto de transmisión hereditaria.
Finalizada la fase de instrucción y sustanciado en debida forma el trámite de audiencia
a la parte reclamante, el expediente se ha concluido con una propuesta de resolución de
carácter desestimatorio, que ha sido informada favorablemente por el Gabinete Jurídico de
la Junta de Comunidades.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
La actuación imputada a la Administración Regional, residenciada en los servicios de
su Consejería de Económica y Hacienda, sería un error acaecido al efectuar la liquidación
tributaria de la contribuyente, que habría sido cometido por la Liquidadora del impuesto de
sucesiones y donaciones, titular del Registro de la Propiedad de Z, quien, en principio, no
ostenta la condición de personal perteneciente a la Administración Regional. Ahora bien,
esta circunstancia singular no puede ser considerada como factor enervante de la legitimación pasiva analizada, pues la gestión y liquidación del citado impuesto se halla encomendada normativamente a los titulares de las oficinas liquidadoras del Partido a cargo de
Registradores de la Propiedad, con arreglo a la previsión acogida en la disposición adicional primera del Real Decreto 1629/1991, de 8 de noviembre -Reglamento del Impuesto
sobre Sucesiones y Donaciones-, de conformidad con el régimen compensatorio y de actuación establecido en nuestra Comunidad Autónoma por el Decreto 91/1988, de 5 de julio, y,
con mayor detalle, en la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 23 de febrero
de 1996, sin que la interposición de la figura del Registrador de la Propiedad mediante el
desarrollo de las actuaciones atribuidas por dichas disposiciones interfiera en la radicación de las competencias de índole tributaria concernidas y del servicio público titular de
las correspondientes funciones de gestión, al que se anuda la citada legitimación, precisando el artículo 2.2 de esta última Orden que el ejercicio de las funciones encomendadas “se
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Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez
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realizarán bajo la dependencia directa de los órganos centrales y de los Servicios Provinciales de la Consejería de Economía y Hacienda competentes por razón de la materia y del
territorio”.
En cuanto a la posible prescripción de la reclamación, excepción cuya invocación es
auspiciada por el Gabinete Jurídico en su informe de 24 de enero de 2008, estima el Consejo que una interpretación amplia del principio pro actione permite entender que el sostenimiento continuado por la reclamante de diversas acciones, más o menos adecuadas, orientadas a lograr la reparación del perjuicio que se estima sufrido, habría provocado sucesivas interrupciones del plazo prescriptivo de la acción. La localización cronológica de las
actuaciones precitadas hacen advertible que la interesada en ningún momento permaneció
impasible durante un periodo de tiempo superior a un año en el curso de sus cuatro desacertados y fracasados intentos para recuperar la suma que ahora nuevamente pretende, de
manera que el efecto interruptivo sobre el plazo de prescripción regulado en el artículo
142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que habría provocado cada uno de ellos permite considerar que la reclamación presentada el día 16 de julio de 2007 no se halla prescrita. En apoyo de esta tesis cabe hacer referencia a la doctrina del Tribunal Supremo
enunciada en Sentencias como las de 2 de noviembre de 1994 (Ar. RJ 1994,8569) o de 2 de
octubre de 2001 (Ar. RJ 2002,328), donde se significa que “la existencia de otras actuaciones encaminadas a restablecer la situación alterada por tal evento [dañoso] interrumpe el
plazo”, agregando que la misma es, además, la que mejor se compadece con aquellos principios que excluyen una interpretación rigorista del plazo de prescripción, por tratarse ésta
de una institución que, al no fundarse en la justicia intrínseca sino en la seguridad, debe
merecer un tratamiento restrictivo y una interpretación en favor del administrado.
Los razonamientos contenidos en la propuesta de resolución sobre la falta de antijuridicidad del daño invocado, entendiendo que no pueden gozar de tal condición los daños que
derivan de actos administrativos firmes y consentidos, y que cuando se renuncia a la anulación del acto impugnado y éste se convierte en firme la presentación indemnizatoria subsidiaria queda sin fundamento, han de calificarse como perfectamente válidos y asumibles
por este Consejo. Esta es la tesis que se refleja en alguna de las Sentencias del Tribunal
Supremo mencionadas en dicha propuesta; particularmente, en la de 18 de septiembre de
1995 (Ar. RJ 1995, 6731), donde se señala que “al convertirse por esa renuncia en firme el
pronunciamiento recurrido y ser conforme a derecho el acto administrativo impugnado, la
pretensión de examinar en esta segunda instancia la reclamación indemnizatoria «subsidiaria» que deduce en base a una responsabilidad patrimonial del Estado derivada del funcionamiento de sus servicios, queda ya sin fundamento y debe ser desestimada”. En igual sentido viene al caso la cita de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de julio de 2000 (Ar.
JUR 2000,276795), también reseñada en la propuesta de resolución, en la que el citado
órgano judicial declara: “el daño sufrido por la recurrente (la enajenación de un bien inmueble a resultas de un expediente ejecutivo por deudas a la Seguridad Social) no puede
imputarse a la actividad de la propia administración sino que debe considerarse que es
consecuencia de la inactividad de la recurrente que dejó transcurrir todo el expediente
ejecutivo sin formular alegación de ninguna clase y sin impugnar ninguna de las resoluciones que en dicho expediente se dictó”, de lo que se concluye que “no es posible convertir el
expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial en un nuevo recurso sobre la
legalidad del expediente ejecutivo”.
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Así, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 21 de marzo de
2003 (Ar. JUR 2003,194099) se argumenta: “el acto de la Administración, originario de la
responsabilidad patrimonial, nunca puede ser considerado antijurídico, por la presunción
de validez del mismo y por la falta de impugnación mediante el correspondiente recurso,
que pudiese demostrar su ilegalidad, y como consecuencia de ello el posible daño alegado
por el recurrente no reuniría el carácter de antijurídico, requisito indispensable para que
pudiese prosperar la reclamación de daños y perjuicios interesada, y todo ello debido a la
pasividad del recurrente que se aquietó con la resolución desestimatoria de 13 de septiembre de 1996, […]”.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de
marzo de 2004 (Ar. JUR 2004,309734) declara: “el acto de la Administración, originario
de la responsabilidad patrimonial, nunca puede ser considerado antijurídico, por la presunción de validez del mismo y por la falta de impugnación mediante el correspondiente
recurso, que pudiese demostrar su ilegalidad, y como consecuencia de ello, el posible daño
alegado por el recurrente no reuniría el carácter de antijurídico, requisito indispensable
para que pudiese prosperar la reclamación de daños y perjuicios interesada, y todo ello
debido a la pasividad del recurrente que se aquietó como hemos dicho con los actos de
adjudicación arriba mencionados. [ ] En este mismo sentido se pronuncia la Sentencia
Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 10 mayo 1983, en la que
expresamente se hace constar: [ ] Que consentir un acto administrativo es coadyuvar,
como queda dicho a que devenga firme, y con ello, a que la presunción inicial de legalidad
del acto se convierta en legalidad pura; a su vez, la legalidad del acto, en principio, no
puede servir de base a una pretensión indemnizatoria de esta naturaleza […]”.
También por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 27 de
enero de 2006 (Ar. JUR 2006,52460) se manifiesta que “el recurrente en vez de impugnar
en vía contencioso administrativa el acto administrativo denegatorio de la licencia de actividad solicitada, dejó firme y consentido tal acto, formulando posteriormente solicitud en
reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la no autorización municipal del uso de un vertedero de inertes, debiéndose
significar que la acción de responsabilidad patrimonial no puede sustituir el referido procedimiento contencioso administrativo y sus consecuencias, ni a través de tal acción cabe
subvertir el sistema, como tal estructurado armónicamente, en el que la responsabilidad
patrimonial de la Administración posee sustantividad propia y para dar respuesta a toda
lesión que sufran los administrados en cualquiera de sus bienes siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, y no para revisar actuaciones
administrativas o restablecer situaciones jurídicas que devinieron firmes y consentidas por
no haber sido recurridas en tiempo y forma , pues como se ha dicho la vía adecuada era la
de interponer recurso contencioso administrativo contra el acto administrativo denegatorio
de la licencia de actividad solicitada. [ ] Consecuentemente, hemos de concluir que en el
presente caso no concurre uno de los requisitos exigidos, cual es el de la lesión resarcible,
puesto que como se hizo notar ésta sólo se produce, por mor de nuestro sistema objetivo de
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, cuando el daño patrimonial
existente es objetivamente antijurídico, lo que, como hemos visto no acontece en el presente
supuesto, por tratarse de una denegación de licencia que devino firme y consentida, y que
por tanto, al resultar amparada por el ordenamiento jurídico, el interesado tiene la obligación de soportarlo”.
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Y en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de noviembre de
2005 (Ar. JUR 2006,10713), donde se indica: “Siendo, pues, el hecho causante del daño un
acto administrativo, resalta la circunstancia de que el mismo no ha sido impugnado y la
actora ejercita directamente la acción de responsabilidad patrimonial. Esta actitud es
inusual, pues comúnmente las acciones de esta naturaleza suelen deducirse como subsidiaria de la impugnación del acto administrativo (que admite explícitamente el art. 31.2 de la
LJCA) o con posterioridad a la Sentencia firme anulatoria de un acto, salvo que el daño
proceda de un mero hecho imputable a los funcionarios o personas de quienes la Administración debe responder. Pues bien, esta situación afecta necesariamente al requisito de la
antijuridicidad, definido por la inexistencia del deber jurídico del perjudicado de soportar
los daños (art. 141.1 de la LRJAP-PAC), requisito que no puede entenderse acreditado por
las razones que siguen. […]. En ausencia de declaración de invalidez del acto administrativo, éste se encuentra asistido de la presunción de legalidad del art. 57 de la LRJAP-PAC.
[…] la falta de impugnación del acto administrativo determina la ficción de que el mismo
ha sido consentido por el interesado (art. 28 de la LJCA), y éste viene obligado a soportar
las consecuencias de sus propios actos. El fundamento de la acción de responsabilidad
patrimonial en la ilegalidad de una resolución de la Administración que ha devenido firme
por haber sido consentida por el administrado también impide apreciar la presencia del
referido elemento de la antijuridicidad”.
Negada la antijuridicidad del daño alegado, resultaría prescindible abordar la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio imputado y el perjuicio económico por el que se insta indemnización. Ahora bien, en este orden no cabe hacer
abstracción de que en la génesis del daño cobra una incidencia decisiva la conducta seguida por la propia perjudicada, no solo por su aquietamiento ante la liquidación tributaria
que ahora declara errónea -lo que en definitiva es el motivo de la falta de antijuridicidad
del daño-, sino porque los datos y documentos que facilitó ante la Oficina liquidadora del
impuesto y la petición de bonificación que simultáneamente planteaba resultaban ser tan
contradictorios que situaban a aquélla ante una posición de clara incongruencia: admitir
su competencia, con base en el domicilio oficial de la difunta consignado en todos los documentos aportados al efecto, y al mismo tiempo aplicar una bonificación que comportaba
como requisito sine qua non reconocer a la fallecida un domicilio habitual distinto -el de
Aranjuez- que, desplazando el punto de conexión del impuesto a la Comunidad Autónoma
de Madrid, privaba a la oficina actuante de la competencia para liquidar y para resolver
sobre la propia bonificación instada -Ley 21/2001, de 27 de diciembre, y Real Decreto
1629/1991, de 8 de noviembre-. Asimismo, ante el requerimiento dirigido para el esclarecimiento de esta paradójica situación, pidiendo un certificado de empadronamiento de la
causante, sólo se aportó un certificado negativo respecto del domicilio de El Romeral (Toledo), pero no otro certificado o explicación alguna orientados a acreditar un domicilio
alternativo. Todo ello permite concluir, a los meros efectos dialécticos, que incluso en el
caso de admitir que se produjo una actuación errónea en el acto de liquidación ésta habría
sido propiciada primordialmente por la propia actitud de la reclamante, rompiendo o
atemperando el nexo causal invocado.
DICTAMEN
Que careciendo de carácter antijurídico el daño alegado por Dª. X, atribuido a una
errónea liquidación del impuesto de sucesiones y donaciones llevada a cabo por la Oficina
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Liquidadora de dicho tributo de la localidad de Z, procede dictar resolución desestimatoria
de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada.
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