468-2005 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia

468-2005
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las nueve
horas con veintinueve minutos del día dieciocho de abril de dos mil siete.
El presente proceso de amparo ha sido promovido por Brígido Ernesto Márquez Mendoza
mediante demanda presentada el veintitrés de agosto de dos mil cinco, contra actuaciones
del Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social que considera violatorias
de sus derechos de audiencia, estabilidad laboral, defensa y libertad sindical.
Han intervenido en el proceso, la actora, la autoridad demandada y el Fiscal de la Corte.
Analizado el proceso y considerando:
I. La parte actora esencialmente en su demanda y escrito de evacuación de prevención
manifestó que desde el día once de septiembre de mil novecientos noventa y cinco,
laboraba para el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) bajo el cargo de vigilante
en el Hospital Psiquiátrico; sin embargo, el día uno de septiembre de dos mil tres, la
Directora de dicho Hospital le comunicó que quedaba destituido sin responsabilidad
patronal, lo anterior en cumplimiento del Acuerdo emitido por el Director General del ISSS
marcado con el número 2003-08-1639.
Al respecto, consideró que previo al citado acuerdo de despido, la autoridad competente
debió concederle la oportunidad de defenderse mediante un juicio, por cualquier falta que
se le imputara en cumplimiento a la Constitución y de las cláusulas 18, 37 y 72 del Laudo
Arbitral vigente. Asimismo, expuso que su despido era improcedente puesto que gozaba de
la garantía de inamovilidad sindical al ostentar en aquel momento la calidad de miembro de
la Comisión de Hacienda del Sindicato de Trabajadores del ISSS, vulnerándose además, el
derecho a la libertad sindical.
En virtud de lo anterior, considera que se infringieron sus derechos de estabilidad laboral,
audiencia, defensa, debido proceso y de libertad sindical pidiendo por ello que se admitiera
su demanda de amparo, se le tuviera por parte en la calidad en que comparecía y, que luego
de los trámites legales, se dictara sentencia amparándolo en sus derechos.
De conformidad al artículo 18 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se previno al
actor que estableciera ciertos aspectos de su demanda; prevención que fue oportunamente
evacuada a través del escrito correspondiente.
Por auto interlocutorio de las ocho horas con cuatro minutos del día seis de septiembre de
dos mil cinco, se admitió la demanda por presuntas vulneraciones a los derechos de
estabilidad laboral, audiencia, defensa y libertad sindical; asimismo, se circunscribió el
control constitucional al supuesto despido de su cargo como vigilante en el Hospital
Psiquiátrico del ISSS, para determinar si, previo a ello, le fue seguido un procedimiento en
el que tuviese la oportunidad de defenderse. En el mismo auto, se declaró sin lugar la
suspensión del acto reclamado y se pidió informe a la autoridad demandada de conformidad
al artículo 21 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.
Al rendir el informe requerido, el Director del Instituto Salvadoreño del Seguro Social a
través de su apoderada, manifestó que no eran ciertas las transgresiones constitucionales
alegadas.
Se mandó a oír al Fiscal de la Corte en la siguiente audiencia, quien no hizo uso de la
misma. Posteriormente, se confirmó la denegatoria de la suspensión del acto reclamado y se
pidió nuevo informe a la autoridad demandada.
El Director del Instituto Salvadoreño del Seguro Social manifestó que el señor Márquez
Mendoza cometió diversos actos contrarios a los fines institucionales, tales como impedir la
prestación de los servicios de salud a los derechohabientes imposibilitando, junto a otras
personas, el acceso tanto a la Unidad Médica Zacamil como al Hospital Psiquiátrico;
realizando, además, actos de hostigamiento; por lo que a su juicio, dicho empleado ya no
era merecedor de la estabilidad laboral, la cual tiene vigencia mientras el trabajador no
realice actos graves en contra de su patrono o de sus bienes que conlleven además la
comisión de un delito.
Finalmente, manifestó que de lo expuesto por el peticionario en su demanda, se advertía
que éste no había agotado los recursos legalmente establecidos, ya que expresó no haber
interpuesto recurso alguno contra la resolución emitida por el Juez Primero de lo Laboral de
esta ciudad que declaró inepta la demanda presentada; razón por la cual pidió la autoridad
demandada que se sobreseyera el presente proceso de amparo.
Mediante resolución de las catorce horas y diez minutos del día quince de noviembre de
dos mil cinco se declaró sin lugar el sobreseimiento solicitado por dicha autoridad, puesto
que no expuso los fundamentos de hecho y de derecho que tuvo el Juez Primero de lo
Laboral para declarar inepta la demanda y los cuales debían ser valorados por esta Sala para
verificar si debía o no exigirse, en el caso concreto, el agotamiento de recursos ordinarios.
En virtud de lo anterior, no era posible acceder a la petición de sobreseimiento solicitada en
aquella etapa del proceso.
Posteriormente, se confirieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, al Fiscal de la Corte y a la actora.
El primero de éstos al evacuar dicho traslado sostuvo lo siguiente: "No obstante lo
planteado por el impetrante en su demanda de fs. Uno pero, a la fecha no existe prueba de
lo afirmado por él y, visto el informe rendido por el Funcionario demandado, el que goza de
la presunción de veracidad, corresponde al actor la carga de la prueba, para poder así
determinar si le han sido violados los derechos diz que infringidos."
Por su parte, la parte actora no evacuo el traslado conferido.
Se abrió a pruebas el proceso por ocho días, dentro del cual la autoridad demandada, a
solicitud de la parte actora, remitió certificación del acuerdo de destitución número 200308-1639 – agregado a folios 78- mediante el cual se despidió al demandante, así como de su
expediente personal el cual consta de folios 80 a 205.
Finalizado el plazo probatorio, se corrieron los traslados que ordena el artículo 30 de la Ley
de Procedimientos Constitucionales, al Fiscal de la Corte, al actor y a la autoridad
demandada.
El Fiscal de la Corte al evacuarlo sostuvo: "Por considerar aún estar vigentes los conceptos
expresados en el anterior traslado de fecha veinticinco de noviembre del año dos mil cinco,
ratifico y confirmo los mismos.-"
La actora, además de reiterar los argumentos vertidos en el anterior traslado, alegó que la
autoridad demandada, por medio de sus apoderados, no ha incorporado medio de prueba
alguno que justifique el acto reclamado en el presente proceso, cual es el procedimiento
previo aplicado para despedirlo no sólo como empleado público, sino como miembro de la
Comisión de Hacienda del Sindicato del ISSS.
La autoridad demandada, por su parte, reiteró su petición de sobreseimiento, con
fundamento en los artículos 12 inciso 3º y 31 número 3 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, puesto que, a su juicio, el peticionario no agotó los recursos legalmente
establecidos en contra de la sentencia pronunciada por el Juez Primero de lo Laboral,
mediante la cual declaró inepta la demanda presentada. Anexó a su escrito esquela de
notificación del auto mediante el cual se declaró ejecutoriada la sentencia definitiva
pronunciada en el proceso de referencia E-54-S-03 –agregada a folios 226- y esquela de
notificación de la referida resolución, según consta de folios 227 a 231.
Mediante resolución de las ocho horas y treinta y dos minutos del día treinta y uno de
agosto de dos mil seis, se declaró sin lugar el sobreseimiento solicitado por la autoridad
demandada ya que el objeto del presente amparo no podría haber sido impugnado mediante
las vías ordinarias, por lo que no era exigible el agotamiento de los recursos franqueados
por el Código de Trabajo. Y con esta última actuación, el proceso quedó en estado de
pronunciar sentencia.
II. Corresponde ahora realizar el examen de la pretensión plantada, ajustando su análisis al
siguiente orden: (a) determinar si el señor Brígido Ernesto Márquez Mendoza era titular del
derecho a la estabilidad laboral y de libertad sindical; (b) en caso afirmativo, establecer
cuál era el procedimiento o proceso previo que debió tramitarse cuando fue destituido de su
cargo; y (c) verificar si la autoridad demandada dio trámite al procedimiento
correspondiente respetando los derechos constitucionales del referido señor.
(a) Respecto del derecho a la estabilidad laboral, es pertinente retomar lo que
jurisprudencialmente esta Sala ha entendido por dicha categoría protegible.
La estabilidad laboral implica el derecho de conservar un trabajo o empleo, el cual podrá
invocar cuando a su favor concurran circunstancias como las siguientes: que subsista el
puesto de trabajo, que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar
el cargo, que éste se desempeñe con eficiencia, que no se cometa falta grave que la ley
considere como causal de despido, que subsista la institución para la cual se presta el
servicio y que, además, el puesto no sea de aquellos que requieran de confianza, ya sea
personal o política.
Se ha sostenido que si bien tal derecho goza de reconocimiento constitucional, esto no
implica que respecto de él no pueda verificarse una privación, pues la Constitución no
puede asegurar el goce del mismo a aquellos empleados públicos que hayan dado motivo
para decidir su separación del cargo. Por tanto, hay que tener en cuenta que el derecho a la
estabilidad laboral no significa inamovilidad absoluta, pues aquel empleado que no cumpla
con sus obligaciones requeridas puede ser separado del empleo siempre que a su destitución
le preceda el respectivo proceso o procedimiento en el que se aseguren oportunidades reales
de defensa para el afectado. Es decir, que tal derecho surte plenamente sus efectos frente a
remociones o destituciones arbitrarias, realizadas con transgresión de la Constitución y las
leyes.
2. Por otro lado, el derecho fundamental a la libertad sindical está reconocido en el artículo
47 de la Constitución al señalar que: "Los patronos y trabajadores privados, sin distinción
de nacionalidad, sexo, raza, credo o ideas políticas y cualquiera que sea su actividad o la
naturaleza del trabajo que realicen, tienen el derecho de asociarse libremente para la
defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos. El
mismo derecho tendrán los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas.
Dichas organizaciones tienen derecho a personalidad jurídica y a ser debidamente
protegidas en el ejercicio de sus funciones. Su disolución o suspensión sólo podrá
decretarse en los casos y con las formalidades determinadas por la ley.
Las normas especiales para la constitución y funcionamiento de las organizaciones
profesionales y sindicales del campo y de la ciudad, no deben coartar la libertad de
asociación. Se prohíbe toda cláusula de exclusión.
Los miembros de las directivas sindicales deberán ser salvadoreños por nacimiento y
durante el período de su elección y mandato, y hasta después de transcurrido un año de
haber cesado en sus funciones, no podrán ser despedidos, suspendidos disciplinariamente,
trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo, sino por justa causa calificada
previamente por la autoridad competente."
En cuanto a las características jurídico-constitucionales del derecho fundamental de libertad
sindical, cabría apuntar las siguientes:
1º) Posee dos facetas: como libertad sindical individual se predica de los trabajadores y
como libertad sindical colectiva se establece respecto de los sindicatos ya constituidos.
2º) Se concreta en una libertad positiva –para constituir un sindicato (libertad de
constitución) y para afiliarse a uno ya constituido (libertad de afiliación)-, y en una libertad
negativa –como libertad para no sindicarse o para abandonar el sindicato al que estuviese
afiliado-.
3º) La libertad sindical colectiva, por su parte, se concreta en una serie de facultades
específicas tales como la libertad de reglamentación, la libertad de representación, la
libertad de gestión, la libertad de disolución y la libertad de federación.
4º) Finalmente, la libertad sindical, como derecho fundamental exige algo más que su
simple reconocimiento jurídico, puesto que debe ser garantizado frente a todos aquellos
sujetos que pudieran atentar contra ella (el Estado, los empresarios u organizaciones
empresariales o el propio sindicato).
Respecto a esta última característica, cuando el posible agraviante es el empleador o las
organizaciones patronales, el denominado Fuero Sindical se constituye como el conjunto de
medidas que protegen al dirigente contra cualquier perjuicio que pueda sufrir por el
ejercicio de su actividad sindical.
En relación a ello, el artículo 47 inciso final de la Constitución regula expresamente: "Los
miembros de las directivas sindicales durante el período de su elección y mandato, y hasta
después de transcurrido un año de haber cesado en sus funciones, no podrán ser
despedidos, suspendidos disciplinariamente, trasladados o desmejorados en sus
condiciones de trabajo, sino por justa causa calificada previamente por la autoridad
competente."
El fuero sindical constituye presupuesto de la libertad sindical, ya que de no existir aquél,
esta libertad sería una mera declaración sin posibilidad de ejecutarse realmente, por lo que
ambas categorías configuran pilares interrelacionados que se requieren de modo recíproco:
el fuero sindical es el derecho protector y la libertad sindical es el derecho protegido.
El fuero sindical no es una simple garantía contra el despido, sino contra todo acto
atentatorio de la libertad sindical (verbigracia, desmejora en las condiciones de trabajo,
traslado a otro establecimiento de la misma empresa sin causa justificada etc.). Es decir, si
bien el despido se erige como la sanción de consecuencias más graves, no es la única.
Ahora bien, respecto de esta garantía, la jurisprudencia constitucional –específicamente la
inconstitucionalidad 26/99- acotó que en el caso de los directivos sindicales, su estabilidad
laboral opera únicamente cuando no existe justa causa para dar por terminado el contrato de
trabajo, que haya sido calificada previamente por la autoridad competente.
Es decir, que cuando el trabajador, en estas circunstancias, incurre en una causal de
terminación del contrato sin responsabilidad para el patrono y la misma es declarada por la
autoridad competente, el patrono está facultado para despedirlo, aun cuando se encuentre
fungiendo como directivo sindical o no haya transcurrido un año de haber cesado en sus
funciones como tal. Ahora bien, si el directivo sindical no ha incurrido en ninguna de las
causales a las que se ha hecho referencia y se le separa del cargo, el despido no surte
efectos constitucionales y legales.
En el Laudo Arbitral suscrito entre el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Sindicato
de Trabajadores del mismo, dicho fuero está contemplado en la cláusula 37 bajo el epígrafe
"Inamovilidad Sindical" y de él gozan los miembros de la Comisión de Hacienda del
mencionado sindicato.
En el presente caso, la autoridad demandada ha manifestado que el peticionario pertenecía
al ámbito laboral del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, desempeñándose como
vigilante en el Hospital Psiquiátrico del ISSS. Aunado a lo anterior, debe resaltarse la
naturaleza permanente de las labores realizadas, así como al hecho de la existencia del
Laudo Arbitral que contempla la equiparación de derechos de los trabajadores por contrato
y Ley de Salarios –cláusula 14-; por lo que se colige plenamente que el derecho de
estabilidad laboral estaba incorporado en la esfera jurídica del demandante al momento de
ocurrir su destitución.
Por otro lado, de la certificación del acta número doscientos sesenta y dos del veintinueve
de junio de dos mil dos, expedida por la Secretaria de Actas, Acuerdos y Asuntos
Femeninos y el Secretario General del Sindicato de Trabajadores del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social –agregada a folios 7 y 8- se constata que se nombraron a los miembros de
las Comisiones de Hacienda y de Honor y Justicia para el período del veintinueve de junio
de dos mil dos al veintiocho de junio de dos mil tres, entre los que se encontraba el señor
Brígido Ernesto Márquez Mendoza como uno de los integrantes de la Comisión de
Hacienda.
De lo anterior se infiere que, no obstante el peticionario ya no ostentaba la calidad de
dirigente sindical a la fecha en que fue emitido el acuerdo de destitución –uno de
septiembre de dos mil tres-, sí gozaba de la garantía de fuero sindical en los términos
previstos por la cláusula 37, es decir, hasta después de un año de haber cesado en sus
funciones.
(b) Habiéndose determinado la titularidad al derecho a la estabilidad laboral y de fuero
sindical del impetrante, conviene establecer cuál es el procedimiento aplicable en caso de
destitución.
Es conveniente puntualizar que la Ley del Servicio Civil, en su artículo 2 inciso segundo,
establece que están excluidos de la carrera administrativa: "Los miembros del Magisterio
remunerados por el Estado o por el Municipio, los funcionarios y empleados del Servicio
Exterior, los de Telecomunicaciones y los de las Fundaciones e Instituciones
descentralizadas que gozan de autonomía económica y administrativa (…)", observándose,
entonces, que el demandante, al ser empleado de una Institución Oficial Autónoma –el
Instituto Salvadoreño del Seguro Social- queda comprendido en la excepción citada.
En el caso particular, es importante tener presente la existencia del Laudo señalado, que en
su cláusula número 18, cuyo epígrafe reza "Audiencia a los Trabajadores", contempla lo
siguiente: "Los trabajadores tienen derecho a ser enterados inmediatamente de las
diligencias que se les instruyen sobre averiguar las irregularidades o faltas que se les
atribuyan a efecto de garantizar su defensa, conforme a lo dispuesto en la cláusula
‘Solución de Quejas y Conflictos’ de este Contrato". Respecto de la solución de las quejas
y conflictos surgidos, la cláusula 72 del Laudo prevé lo siguiente: "Con el propósito de
mantener, mejorar y estrechar la armonía entre el Instituto y sus trabajadores, las partes
contratantes se comprometen a someter previamente la solución de los conflictos
individuales que surgieren relacionados con la prestación de servicios o cuando esté siendo
afectado lo establecido en este Contrato, al conocimiento de los representantes del Instituto
en la dependencia respectiva y de los representantes del Sindicato a que se refiere la
cláusula "REPRESENTANTES DEL SINDICATO" de este Contrato. Para el cumplimiento
de lo dispuesto en esta cláusula, los representantes del Sindicato, no tendrán restricciones
dentro de su jornada laboral para buscar con los representantes del Instituto la solución a
los conflictos que ahí surjan. En última instancia se discutirán dichos conflictos por la
Dirección General y/o sus apoderados y los Representantes legales del Sindicato."
De las citadas disposiciones se colige que previo a la destitución del trabajador, debe
seguirse un procedimiento sumario en el que se posibilite su intervención y en el cual éste
tenga derecho a que se le informen las diligencias llevadas a cabo para la averiguación de
las irregularidades o faltas que se le atribuyen. Asimismo, de tales cláusulas se concluye
que este procedimiento ha de tener lugar, en primera instancia, ante los representantes del
ISSS en la dependencia o centro de atención respectivo, con la participación de los
representantes sindicales destacados en el mismo. Y en caso de no lograrse la solución del
conflicto en dicha instancia, éste ha de discutirse ante la Dirección General del Instituto,
con intervención de los representantes legales del sindicato.
Ello significa que, independientemente de los motivos o causas que se aleguen como
justificativas de la destitución o del despido, deberá cumplirse con el procedimiento
articulado en las cláusulas 18 y 72 del referido Laudo, a efecto de otorgar al interviniente la
posibilidad de exponer sus razonamientos, controvertir la prueba en su contra y ejercer la
defensa de su derecho, cumpliendo con ello, además, la exigencia del proceso previo que
señala el artículo 11 de la Constitución. De ahí que la pérdida de la estabilidad laboral, no
constituye una atribución discrecional de la administración estatal, sino que es una
atribución reglada o vinculada por los regímenes especiales o, en última instancia, por el
mismo precepto constitucional.
En ese sentido, según consta en este expediente judicial, en lo referente al vínculo laboral
del señor Márquez Mendoza con el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, se colige que
la normativa aplicable prima facie para la validez constitucional del supuesto de
destitución, y tal como lo prescribe el artículo 35 de las Disposiciones Generales de
Presupuestos relativas al Instituto Salvadoreño del Seguro Social, es el citado Laudo
Arbitral. Tal aseveración no significa que en el supuesto de no observarse el contenido de
las cláusulas contenidas en el mismo, el demandante no goce del derecho a que se le tramite
un proceso previo a su destitución, pues en defecto de su aplicación, de conformidad a la
interpretación auténtica del artículo 102 de la Ley del Seguro Social, es asistida en forma
subsidiaria por la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos
no comprendidos en la Carrera Administrativa.
(c) Corresponde ahora establecer si la autoridad demandada adoptó la decisión de destituir
de su cargo al demandante luego de seguir el procedimiento previo regulado en el Laudo
Arbitral antes mencionado.
Consta a folios 78 de este expediente, el Acuerdo D.G. No. 2003-08-1639 firmado por el
funcionario demandado, y con el cual se dio por finalizada la relación laboral, sin
responsabilidad institucional, que vinculaba al Instituto Salvadoreño del Seguro Social con
el señor Brígido Ernesto Márquez a partir del día uno de septiembre de dos mil tres.
Ahora bien, no obstante la autoridad demandada ha manifestado que el peticionario había
cometido faltas en el desempeño de su labor, no consta en el expediente que dicha
autoridad haya tramitado previamente el procedimiento previsto en las cláusulas 18 y 72
del Laudo Arbitral, o en su defecto, aquel regulado por la Ley de la Garantía de Audiencia
de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa.
Se advierte entonces que no se le dio cumplimiento a la obligación prescrita en el artículo
11 de la Constitución de otorgar al gobernado una verdadera oportunidad de defensa puesto
que el peticionario no pudo intervenir activamente y desvirtuar las faltas que se le atribuían
como justificativas de su destitución, la cual se hizo con inobservancia de su derecho de
audiencia, vulnerándose de esa forma su estabilidad laboral.
Por otro lado, al no haberse seguido de forma previa el procedimiento para la destitución
del peticionario en la cual se conocieran y debatieran las causas alegadas para dar por
terminada su relación laboral, la autoridad demandada desconoció además la garantía del
fuero sindical –regulada por la cláusula 37 del Laudo Arbitral-, y de la cual gozaba el actor
por el hecho de haber sido miembro de la Comisión de Hacienda del Sindicato del ISSS.
Finalmente, es importante reseñar que a folios 83 y 84, se constata que el señor Brígido
Ernesto Márquez Mendoza firmó un nuevo contrato individual de trabajo con el referido
Instituto el nueve de agosto de dos mil cuatro, para prestar sus servicios en el Hospital
Neumológico como vigilante y que en la cláusula décima primera se plasmó lo siguiente:
"A partir de esta fecha, el Instituto se compromete a hacer efectiva las prestaciones
laborales descritas en el Laudo Arbitral y en la forma prescrita por éste, asimismo a
reconocer la antigüedad del trabajador a partir del día once de septiembre de mil
novecientos noventa y cinco hasta el primero de septiembre de dos mil tres, así como los
efectos de la misma para el goce de las prestaciones reguladas en el Laudo Arbitral vigente,
sin que esto signifique reconocerle o adeudarle alguna cantidad en concepto de salarios o
cualquier otra prestación de naturaleza laboral o civil, entre el día primero de septiembre de
dos mil tres y la fecha de vigencia del contrato. Salvo sentencia ejecutoriada por la acción
de salarios no devengados por causa imputable al patrono. La antigüedad reconocida en el
presente contrato, no surtirá efectos ni será aplicable a la prestación relativa al Fondo de
Protección; no obstante, dicha prestación se activará a partir de la entrada en vigencia del
presente contrato."
Sin embargo, la firma de este nuevo contrato, no implica que se haya restituido en sus
derechos al señor Márquez Mendoza, es decir, que se le haya reinstalado, puesto que la
reinstalación debe entenderse como la restauración del trabajador en los derechos que le
corresponden en la institución, derivados de la relación jurídica creada por la prestación de
trabajo, comprende por tanto, no solamente aquellos de que ya disfrutaba antes del despido,
sino también los que debió adquirir durante el tiempo que estuvo alejado de él (en este caso
supondría aquellos derechos y prestaciones desde el uno de septiembre de dos mil tres hasta
la fecha de celebración del nuevo contrato: nueve de agosto de dos mil cuatro).
En virtud de lo expuesto, y por no constar en este proceso que la autoridad demandada haya
seguido previamente el procedimiento establecido en el Laudo Arbitral, o en su defecto, el
previsto en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
comprendidos en la Carrera Administrativa para garantizar los derechos de audiencia,
estabilidad laboral y la garantía de fuero sindical del señor Márquez Mendoza, o que –ante
dicha infracción- se haya restituido en sus derechos al referido señor, resulta procedente
ampararlo en su pretensión.
IV.- Determinadas la violación constitucional en la actuación de la autoridad demandada,
corresponde determinar: (a) el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria; y (b) lo
relativo a la responsabilidad derivada de la infracción constitucional.
(a) Al respecto, es necesario aclarar que cuando este Tribunal reconoce en su sentencia la
existencia de un agravio personal, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño
causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del
acto violatorio de derechos y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce de sus
derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en
sus primeras líneas, señala el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el efecto
restitutorio.
Ahora bien, este efecto restitutorio debe entenderse atendiendo a la finalidad principal del
amparo: el restablecimiento del derecho constitucional violado; y por consiguiente, la
reparación del daño causado. En el presente caso, la restitución de las cosas al estado en
que se encontraban antes de la violación, no debe entenderse desde el punto de vista físico,
sino desde una perspectiva jurídica-patrimonial, como efecto directo de la sentencia
estimatoria, pues el acto de despido fue irremediablemente ejecutado.
En ese sentido, como efecto restitutorio patrimonial de esta providencia, el actor deberá
acudir a la vía correspondiente para cuantificar el monto de su indemnización, siendo
necesario aclarar que no es competencia de la Sala de lo Constitucional pronunciarse
respecto de los elementos que integrarán el monto de dicha indemnización, ya que no
pueden mezclarse dos tipos de procesos: uno en sede constitucional, en el cual este
Tribunal constata la existencia o no de la violación a un derecho constitucional; y otro de
daños y perjuicios, mediante el cual, el Juez de instancia competente, deberá liquidar los
perjuicios y daños –salarios dejados de percibir, intereses, frutos, y otros, según
corresponda– equivalentes al valor específico del agravio ocasionado.
En virtud de lo anterior, la parte actora del presente proceso, por haberse ejecutado el acto
de forma irremediable, tendrá que cuantificar ésta como parte de la restitución jurídicopatrimonial ante los tribunales ordinarios de acuerdo a la legislación procesal común.
(b) Determinada la existencia de violación constitucional en las actuaciones de la autoridad
demandada, corresponde ahora establecer lo relativo a su responsabilidad.
Conviene acotar previamente, que la responsabilidad directa que cabe al funcionario que ha
emitido o ejecutado el acto violatorio de las disposiciones constitucionales, no puede
estimarse una responsabilidad objetiva, esto es, no puede atenderse única y exclusivamente
al daño producido, prescindiendo en absoluto de la conducta del funcionario; ya que, si bien
es cierto que la aceptación de un cargo público implica, por el solo hecho de aceptarlo, la
obligación de desempeñarlo ajustado a las normas constitucionales –artículo 235 de la
Constitución-, la presunción de capacidad y suficiencia que existe respecto de los
funcionarios, no debe extremarse hasta el punto de exigir responsabilidad a una persona que
ocupó el cargo en fecha posterior a aquella en que ocurrieron los hechos.
En el presente caso, se advierte que la persona que ocupaba el cargo de Director General
del Instituto Salvadoreño del Seguro Social cuando ocurrieron los hechos controvertidos, ya
no es titular de dicha institución, por lo que es inviable imputarle culpa alguna a la persona
que ostenta actualmente dicho cargo, en cuyo caso la responsabilidad deberá desplazarse al
Estado.
POR TANTO: A nombre de la República, con base en las razones expuestas, y en
aplicación de los artículos 2, 11 y 47 de la Constitución y 32, 33, 34 y 35 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Declárese que ha lugar al amparo
solicitado por el señor Brígido Ernesto Márquez Mendoza, contra actos del Director
General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por violación de sus derechos de
audiencia, estabilidad laboral y de la garantía de fuero sindical; (b) comprobadas las
violaciones alegadas en el amparo de mérito, queda expedito el derecho al peticionario de
promover ante el tribunal competente y conforme a la legislación procesal común, el
proceso de liquidación de daños y perjuicios, directamente contra el Estado, en virtud del
efecto restitutorio de esta sentencia, de acuerdo al artículo 35 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales.; (c) asimismo, déjase expedito a la parte actora el derecho de promover
ante el tribunal competente y conforme a la legislación procesal común, el proceso civil de
indemnización de daños morales y materiales, directamente contra el Estado por las razones
señaladas en el apartado IV (b) de esta sentencia; y (d) Notifíquese. ---V. de AVILÉS---J.
ENRIQUE ACOSTA---E. S. BLANCO R.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---M. A. MONTECINO G.---RUBRICADAS
468-2005
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO MAURICIO ALFREDO CLARÁ.
No concurro con mi voto a la formación del fallo que antecede, específicamente en el punto
contenido en el literal b), por el que se resuelve facultar directamente proceder a la
liquidación de daños y perjuicios; y las razones para disentir, son las que seguidamente se
expresan.
I.- El inciso primero del Art. 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales,
textualmente establece: """En la sentencia que concede el amparo se ordenará a la
autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes del acto
reclamado. Si éste se hubiere ejecutado en todo o en parte, de un modo irremediable, habrá
lugar a la acción civil de indemnización de daños y perjuicios contra el responsable
personalmente y en forma subsidiaria contra el Estado"".
El punto específico objeto de atención que fundamenta el presente voto, radica en el
enunciado de la parte segunda del inciso anteriormente transcrito. A nuestro entender, la
disposición legal en el punto indicado se limita a franquear o autorizar el ejercicio de la
acción civil para demandar la indemnización de los daños y perjuicios, que pueden haberse
ocasionado, ante la imposibilidad de restablecer "las cosas" al estado en que se encontraban
antes de la ejecución del acto reclamado. El texto de la ley en este punto es notablemente
claro al decir: HABRÁ LUGAR A LA ACCION CIVIL DE INDEMNIZACIÓN POR
DAÑOS Y PERJUICIOS etc., que en materia jurídica es equivalente a establecer, que el
interesado queda habilitado para promover el proceso que determine "la obligación" de
indemnizar daños y perjuicios. En ese sentido, el derecho que franquea la disposición
citada, dista mucho de autorizar la declaración de una condena. El mismo Art. 35, en los
incisos tercero y cuarto, regula hipótesis jurídicas en las que autoriza determinadas
condenas. La ley, cuando se trata de dichas autorizaciones o condenas siempre se expresa
en términos inequívocos o precisos. Lo anterior confirma: que en el inciso primero de la
disposición indicada, el legislador no estableció condena alguna y tampoco ha querido que
mediante inferencias sea posible decretarla o suponerla. Si el legislador hubiere querido
establecer o suponer una condena en la regla mencionada, en lugar de afirmar que: HABRÁ
LUGAR A LA ACCIÓN CIVIL DE INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS,
afirmaría: HABRÁ LUGAR A LA CONDENA DE INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y
PERJUICIOS.
Con los señalamientos anteriores, considero, no es posible concluir, por vía de algún
método o recurso de interpretación, que en las expresiones del inciso primero, parte
segunda, del Art. 35 relacionado, subyace la intención o el espíritu legislador, de establecer
una condena. Acontece todo lo contrario: aplicando la interpretación lógica o sistemática a
todo el texto del referido artículo, es inevitable concluir que en su inciso primero el
legislador evitó autorizar condena alguna. Esta es una de las razones fundamentales de la
presente disidencia. Queda claramente definido en el punto cuestionado, que una
consecuencia jurídica es habilitar "la acción indemnizatoria por daños y perjuicios" en cuyo
caso se trata de una acción declarativa, como ha sucedido en la previsión legal citada y otra,
bastante diferente, es "habilitar la condena por daños y perjuicios" que es la que autoriza sin
más la liquidación correspondiente. La diferencia entre uno y otro supuesto y, su respectiva
consecuencia, es sustancialmente enorme. El supuesto jurídico del punto resuelto en la letra
b) del fallo, es la existencia de una condena, que en nuestro concepto no tiene asidero en los
términos del Art. 35 Inc. 1º. de la Ley de la Materia, y por lo tanto, legalmente no puede
habilitar la liquidación de daños y perjuicios conforme al Art. 960 Pr., sino la de ejercer la
acción civil conforme al Art. 962 Pr.
II.- En abundamiento de la disidencia que sustentamos, es pertinente plantear y analizar,
qué razones pudo tener en consideración el legislador, para sólo habilitar la acción civil de
indemnización por daños y perjuicios en dicho supuesto y no establecer una condena. A
nuestro entender hay varias razones.
1.- En primer lugar es necesario recordar que el proceso de amparo, es de carácter
extraordinario: en este sentido su objeto se contrae y se limita a resolver la pretensión
constitucional de amparo. Que la solución del conflicto indicado, limita a ese asunto la
competencia del tribunal constitucional. Esta es improrrogable. En consecuencia, no existe
posibilidad alguna de acumular pretensiones ajenas a la materia constitucional y, las civiles
que pueden surgir -como el caso de la responsabilidad civil-deben resolverse de acuerdo a
la legislación ordinaria o general por la vía procesal pertinente. Debido a lo anterior, tiene
pleno sentido la hipótesis legal que se analiza al afirmar que HABRÁ LUGAR A LA
ACCIÓN CIVIL DE INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS.
2.- En segundo lugar, establecido conceptualmente el único objeto del proceso de amparo, resolver el conflicto constitucional- y por este asunto, delimitada su competencia, ante la
imposibilidad de resolver compulsivamente otras cuestiones o materias jurídicas, se
patentiza y descubre con toda claridad, que el mismo proceso de amparo, en la forma en
que ha sido concebido en la Ley vigente, no admite controversia alguna relacionada con la
supuesta responsabilidad civil de las autoridades demandadas. Por consiguiente: no puede
fundamentarse -constitucionalmente- un fallo que materialmente faculte la inmediata o
directa liquidación de daños y perjuicios, sí en este punto jurídico, no ha existido
previamente el juicio o proceso que corresponde Art. 11 Cn.
En efecto, la habilitación emanada de una sentencia de proceder a la liquidación de daños y
perjuicios, de acuerdo al Art. 960 Pr.C., debe tener como supuesto jurídico una condena en
juicio previo; pero, en el proceso de amparo, esa materia no es objeto de la controversia, tal
como se ha demostrado; luego entonces, como dice el Art. 35 inciso primero, el fallo debe
limitarse a enunciar el texto de dicha disposición, para no extralimitarse a proveer contra
ley expresa y terminante. Resolver la cuestión en los términos formulados en el literal b)
del fallo, es además, autorizar una condena u obligación de pago, en forma "automática",
con plena indefensión de la autoridad demandada y del Estado, pues la intervención de
éstos se ha limitado a la defensa de la constitucionalidad del acto impugnado.
3.- En tercer lugar es conveniente examinar qué se ha dicho en los precedentes pertinentes.
Para nosotros, ciertamente, los precedentes carecen de fuerza vinculante. Pero debidamente
fundamentados tienen fuerza moral, ilustrativa y orientadora. Es decir, no carecen de valor.
Respecto al punto disidente, citamos el precedente contenido en la Revista Judicial de
Agosto del año mil novecientos nueve, página trescientos cincuenta y dos. Sentencia,
pronunciada en esta ciudad, a las dos de la tarde del día veintiuno de junio de mil
novecientos nueve, por la Cámara de Tercera Instancia y que dice así: ""La sentencia que
deja a una parte a salvo su derecho para demandar daños y perjuicios, no es una sentencia
condenatoria de éstos: EN ESTE CASO NO PROCEDE EL JUICIO DE LIQUIDACIÓN
DE DAÑOS Y PERJUICIOS conforme al Art. 977 Pr. (hoy Art. 960 Pr.) SINO EL DE
DAÑOS Y PERJUICIOS QUE PRESCRIBE EL ART. 979 (hoy Art. 962 Pr.) en la forma
correspondiente a la cuantía.""".
La expresada doctrina, en su concepción jurídica, desde aquel tiempo es determinante.
Afirma: que la habilitación del derecho a demandar daños y perjuicios, NO SE ENTIENDE
QUE CONDENA A PAGARLOS; y toda habilitación jurídica, en la forma indicada, emana
de la misma ley, tal como acontece en el caso del amparo, según el enunciado de la
proposición jurídica contenida en el inciso primero parte segunda del Art. 35 tantas veces
citado. Esto significa, que sí el texto de la ley en dicho artículo deja a salvo la acción o
derecho para demandar indemnización por daños y perjuicios, NO SE ENTIENDE QUE
CONDENA A PAGARLOS. Esto es obvio, porque el legislador puede emplear en la
proposición jurídica múltiples formas de expresión y, sin embargo, prescribir lo mismo. Es
evidente que en el referido texto legal, ante la supuesta imposibilidad de restablecer las
cosas al estado en que se encontraban antes del acto reclamado, se limita a indicar que deja
a salvo la acción civil de indemnización por daños y perjuicios y, el tribunal, en su fallo,
solo está facultado para incorporar esa misma disposición, es decir, indicar al victorioso del
amparo, que se le deja a salvo la acción civil de daños y perjuicios. De ninguna manera da
fundamento a autorizar proceder a su liquidación porque no se ha dado ni puede suponerse
una condena.
La Sala de lo Civil, competente en la materia, al conocer en vía de apelación de una
Sentencia recurrida pronunciada por la Cámara Primera de lo Civil de la Primera Sección
del Centro, también competente en la materia, en un juicio sumario de liquidación de daños
y perjuicios intentado con base en una sentencia favorable al amparo, en la que la Sala de lo
Constitucional se limitó en el Fallo a autorizar la acción civil de indemnización de daños y
perjuicios, en los términos expresamente establecidos en el inciso primero del Art. 35 de la
Ley de la Materia, que respalda y es la razón de ser del presente voto disidente, confirmó el
criterio prenotado en la Sentencia relacionada en el parágrafo anterior, también respaldado
por los tribunales competentes en materia civil, y la Sala de lo Civil en su sentencia de
fecha once horas del día cinco de julio de mil novecientos noventa y cinco –referencia N°
1040 S. S.- con autoridad dijo: ""a) que en la sentencia pronunciada por la Sala de lo
Constitucional y que sirve de base al presente juicio, no se hizo condena in-concreto de
daños y perjuicios... ya que únicamente se dijo que procede la acción civil de
indemnización por daños y perjuicios contra el Presidente de la institución oficial autónoma
mencionada y, subsidiariamente contra el Estado; b) que como consecuencia de lo dicho
por la Sala de lo Constitucional, para poder reclamar y liquidar los daños y perjuicios que la
demandante afirma se le han causado, era necesario comprobar en juicio previamente la
existencia de tales daños y perjuicios, pues solamente así se justificaría legalmente el
trámite procesal seguido en este juicio. Lo anterior queda corroborado con lo dispuesto en
el Art. 435 Pr... En el caso de autos, el procedimiento que la demandante utilizó, no era el
idóneo para discutir su pretensión, debió como ya se dijo, establecer previamente en juicio
la existencia de daños y perjuicios que alega; se colige entonces de lo anterior, que
habiendo utilizado la vía procesal inadecuada, no podría haberse entonces conocido del
asunto principal, no pudo haber recaído la sentencia sobre las cosas litigadas, ni pudo
haberse sabido la verdad por las pruebas del mismo proceso Art. 421 Pr.... La sentencia
apelada es de aquellas a las que la doctrina llama desestimatorias, en las que como su
nombre lo indica, se desestima por el Juez las pretensiones del demandante por haber éste
utilizado vía procesal inadecuada declarando inepta la demanda, dejándole al demandante
su derecho a salvo para discutir por el trámite correcto la pretensión desestimada"". El fallo
de la Sala en la Sentencia antes indicada declaró la ineptitud de la demanda de liquidación
de daños y perjuicios por las razones que con anterioridad se han indicado, que son entre
muchas las razones del presente voto, que acredita contar con el respaldo del criterio de los
tribunales competentes, pues solo con desconocimiento puede darse andamiento a la vía
sumaria de liquidación inmediata, sin previo juicio que concrete en forma efectiva la
obligación a que hace referencia el Art. 35 Inc. 1° de la Ley de Procedimientos
Constitucionales. Es notorio que nuestra posición al respecto no configura un hecho
aislado. Es todo lo contrario.
4.- Finalmente, es preciso distinguir que al no autorizarse condena alguna por daños y
perjuicios de acuerdo al Art. 35 inciso primero de la ley de la materia, esta solución es
consecuencia lógica y jurídica, de todo lo que se ha expresado, y muy distante está, de
tratarse de una solución legislativa confusa u omisa. Por el contrario, el texto legislativo, tal
como aparece resuelve con plena claridad, dejar a disposición del interesado el ejercicio de
la acción civil declarativa de la obligación por los daños y perjuicios y para que éstos se
liquiden, en su caso, solo ante las evidencias de los respectivos montos o cuantías.
Recuérdese que se trata del daño emergente (pérdida patrimonial) y del lucro cesante
(pérdida de utilidades).
En efecto, el objeto del proceso civil ante el ejercicio de la acción civil, según la
disposición citada, es la determinación de la obligación jurídica de indemnizar los daños y
perjuicios. La necesidad de obtener la declaración de esta obligación, legitima la forma en
que el legislador ha regulado la situación para potenciar la satisfacción correspondiente. La
solución legal, en esos términos, también es lógica: los daños y perjuicios por
incumplimiento de obligaciones, supone la existencia de las mismas. Para habilitar la
declaración que corresponde a la obligación de indemnizar es que la ley faculta la acción
civil.
La demanda de indemnización por daños y perjuicios, implica: la prueba pertinente, el
proceso legal y el Juez competente. La insatisfacción que puede producir entre algunos la
exigencia de esas cargas o requerimientos procesales solo puede evitarse mediante una
reforma legislativa, en el sentido de facultar expresamente la condena, no incluida en el
inciso primero del Art. 35 de la ley de la materia y, en ampliar para el caso, la competencia
material del tribunal, para que en el mismo proceso de amparo, según el caso, se demande,
compruebe y cuantifiquen los daños y perjuicios que se hubieren producido por la
ejecución irreparable del acto reclamado. Solo así, también se daría satisfacción al debido
proceso contra la autoridad demandada en lo referente a la probable existencia de
responsabilidad civil.
Debe recordarse, que la indemnización por daños y perjuicios es pura materia civil -según
regulaciones- por incumplimiento de obligaciones preestablecidas de acuerdo a la fuente
jurídica de las mismas. En el caso del amparo, solo se autoriza al tribunal incluir en la
sentencia el enunciado que la misma ley expresa; pero en el fallo que motiva esta reflexión,
en lugar de incorporar las expresiones de la ley "habrá lugar a la acción civil" etc., se
afirma la facultad de proceder a la liquidación de daños y perjuicios, tal como aparece en el
contenido de la letra b), sin tener en consideración que la responsabilidad civil del
funcionario o autoridad demandada, todavía no ha sido controvertida por no ser objeto del
amparo; y, por igual motivación, no puede en semejante forma atribuirse responsabilidad
subsidiaria al Estado. La cuestión es de fondo y de forma. Obviamente con este
planteamiento no se rechaza a priori, la probabilidad de la responsabilidad civil, cuya
fuente en el caso, es la disposición legal citada -Art. 35 Inc. 1º - sino la forma en que
pretende autorizarse la determinación concreta de la misma. Los perjuicios -daño
emergente y lucro cesante- deben declararse y cuantificarse en debido proceso, de hecho o
de mero derecho, según corresponda, de acuerdo a las reglas generales previamente
establecidas.
En el caso que se resuelve, dentro del parágrafo tercero letra (a), del Considerando IV,
expresamente se reconoce la falta de competencia jurídica por razón de la materia al
afirmar que: ""no es competencia de la Sala de lo Constitucional pronunciarse respecto de
los elementos que integrarán el monto de dicha indemnización ya que no pueden mezclarse
dos tipos de procesos: uno en sede constitucional... y otro de daños y perjuicios"". En este
punto el tribunal acertadamente reconoce que no tiene competencia; pero, este
reconocimiento se queda corto, pues la incompetencia reconocida incluye todo lo
relacionado con la misma materia, tal como se descubre con los señalamientos de este voto,
e indebidamente, además, se indica la ruta procesal a seguir, que en nuestro concepto no es
la sancionada o reconocida por ley para ejercer la acción civil de indemnización de
perjuicios. Se trata de otro asunto cuestionable, en el sentido que la dirección del proceso
corresponde al Juez competente, y es éste el único funcionario al que corresponde
determinar bajo su responsabilidad, la clase de proceso en que debe resolverse la respectiva
pretensión que se plantea, Arts. 2 Pr. y 172 Inc. 3º Cn.
A todo lo anterior se suma el texto mismo del Art. 960 Pr., que en su parte enunciativa
inicial indica: "Cuando en la causa principal la sentencia no haya determinado la suma que
deba pagarse por daños y perjuicios, intereses o frutos, la parte acreedora a la
indemnización presentará su demanda ante el Juez de Primera Instancia competente,
acompañando la ejecutoria en que conste la condenación, y...etc. En el punto disidente
resultan determinantes ciertas expresiones o conceptos contenidos en la transcripción del
texto citado, así: Cuando en "la causa principal"... significa el juicio o proceso en que se
resuelve o decide el conflicto jurídico relacionado con la existencia de la obligación o
responsabilidad de indemnizar daños y perjuicios. Sí en este proceso la sentencia declara
que es procedente el pago y decreta la condena pero sin la respectiva cuantificación,
entonces la parte acreedora victoriosa podrá recurrir a la vía establecida en el Art. 960 Pr.
acompañando la ejecutoria en que conste la condenación;" estas expresiones confirman
claramente la existencia previa de un proceso o causa principal, en oportunidad del cual se
ha decretado sentencia favorable a la pretensión de pago o indemnización de daños y
perjuicios. Obviamente el juicio de amparo no es, en el asunto relacionado con la
indemnización de perjuicios, la causa principal a que se refiere el Art. 960 Pr., por tratarse
en aquel juicio solo la cuestión o materia constitucional. Debido a lo anterior con la sola
sentencia favorable al amparo, no es posible obtener ninguna ejecutoria, pues con esta
sentencia únicamente se habilita, en su caso, la acción civil de indemnización, pues
legalmente es imposible pronunciar una condena con fundamento en el inciso 1° del Art. 35
de la Ley de la Materia. Objetiva e inequívocamente el mismo Art. 960 Pr. en el fragmento
que se ha transcrito expresamente da a entender como presupuesto para su debida
aplicación una condena a pagar daños y perjuicios, condena que es inexistente o no puede
darse, a tenor del Art. 35 inciso 1° tantas veces citado. En consecuencia, carece de todo
asidero legal la forma en que el fallo anterior resuelve el punto indicado en la letra b),
porque de acuerdo a dicha forma, significa que la Sala pronuncia una condena tácita, sin
tener facultades para tal pronunciamiento, mucho menos para hacerlo en forma expresa.
Las razones anteriores son las principales de relevancia jurídica, para disentir, sin perjuicio
de la posibilidad que el suscrito con anterioridad a esta sentencia haya incurrido en el hecho
de suscribir resoluciones como la objetada; pero, si ese fuera el caso, en el caso presente
creo cumplir con el deber en dos formas: 1° rectificar y 2° que en ocasión de rectificar se
aporten con debida suficiencia los argumentos correspondientes. ---M. CLARÁ--PROVEIDO POR EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE---M. A.
MONTECINO G.---RUBRICADAS.