el salvador medición del gasto público social 2004-2012

EL SALVADOR
MEDICIÓN DEL GASTO
PÚBLICO SOCIAL
2004-2012
SECRETARÍA TÉCNICA Y DE PLANIFICACIÓN DE LA PRESIDENCIA
El esfuerzo de medición de un agregado estratégico
como el gasto público social es un insumo importante
para la gestión pública, en especial si se considera la
relevancia de las políticas sociales del Gobierno y la
apuesta por aumentar el presupuesto dirigido hacia
las áreas sociales.
EL SALVADOR
MEDICIÓN DEL GASTO
PÚBLICO SOCIAL
2004-2012
EL SALVADOR
MEDICIÓN DEL GASTO
PÚBLICO SOCIAL
2004-2012
SECRETARÍA TÉCNICA Y DE PLANIFICACIÓN DE LA PRESIDENCIA
Comité Interinstitucional para la
Medición del Gasto Público Social (CIGS)
Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (STPP)
COORDINACIÓN
Lic. Rafael Sandoval (Q. E. P. D.)
Lic. Clotilde de Santamaría
Lic. Gloria Miriam Rubio
Lic. Desireé de Morales
Ministerio de Hacienda (MH)
Lic. Oscar Anaya Sánchez
Lic. Gloria Larios
Lic. Rafael Sigüenza
Ministerio de Salud
Lic. María de los Ángeles de Alemán
Ministerio de Educación (MINED)
Lic. Astrid de Torres
Lic. Idis Lisseth Galindo
Ministerio de Obras Públicas/
Viceministerio de Vivienda
y Desarrollo Urbano (MOP/VMVDU)
Lic. Napoleón Muñoz
Ministerio de Turismo (MITUR)
Lic. Ronald G. Rivas A.
Lic. Nelson Duarte
Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales (MARN)
Lic. Karla Patricia Cañas Celarié
Lic. Raúl Alfredo Gámez
Fondo de Inversión Social
para el Desarrollo Local (FISDL)
Lic. Élmer Antonio Castellanos
Corporación Salvadoreña
de Turismo (CORSATUR)
Lic. Nelson Duarte
Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)
Lic. José Luis González Argueta
Lic. Jorge Humberto López
ASESORES CEPAL:
Rodrigo Martínez
Amalia Palma
María Paz Collinao
Esta impresión ha sido posible
con el apoyo financiero de:
© Gobierno de El Salvador
Secretaría Técnica y de Planificación
de la Presidencia, septiembre de 2014
Contenido
Resumen ejecutivo.................................................................. 11
INTRODUCCIÓN...................................................................... 21
I. ANTECEDENTES Y OBJETIVOS:.......................................... 25
II. METODOLOGÍA DE MEDICIÓN
DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL ............................................... 31
Aplicación de metodología de medición del gasto público social...................................................... 33
Ventajas y limitaciones en la aplicación
de la metodología............................................................... 41
III. GASTO PÚBLICO SOCIAL 2004-2012............................... 45
Gasto público social y gasto público per cápita: su relación con el PIB . ................................... 47
Gasto público social en protección del
medioambiente (categoría funcional 705)....................... 58
Gasto público social en vivienda y servicios
comunitarios (categoría funcional 706)........................... 60
Gasto público social en actividades recreativas,
culturales y religiosas (categoría funcional 708)............ 66
Gasto público social en educación
(categoría funcional 709).................................................... 68
Gasto público social en protección social
(categoría funcional 710).................................................... 71
Gasto público social, por fuente de
financiamiento, clasificación económica, instituciones, sectores institucionales y tipo de
entidades.............................................................................. 49
Gasto público social en salud
(categoría funcional 707).................................................... 63
IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES........................ 76
BIBLIOGRAFÍA......................................................................... 83
SIGLAS Y ACRÓNIMOS............................................................ 85
Presentación
A mediados de 2009, el Gobierno de El Salvador inició un proceso de
cambio de las políticas públicas, y dio un giro hacia un enfoque redistributivo basado en los derechos económicos, sociales y culturales. El
gran objetivo planteado se fundamenta en la mejora de las condiciones
de vida de la población para sentar las bases de un nuevo modelo para
el desarrollo económico y social. En ese marco, con el fin de atender
prioritariamente a la población en condiciones de mayor vulnerabilidad y exclusión del país, el Gobierno inició la implementación de su
nueva política social, compuesta por tres componentes: el desarrollo, la
protección y la inclusión. Es así como comenzó un nuevo ciclo en la historia del país, en el
que se da mayor importancia a la persona, como origen y fin de la actividad del Estado; tal como lo establece la Constitución nacional. Esta
convicción se evidencia en la mejora sustancial de la inversión social,
que pasó de 1899.94 millones de dólares en 2004 a 3527.20 millones de
dólares en 2012. Este esfuerzo en la inversión pública es la demostración del reconocimiento de que la política social es un factor esencial y
coadyuvante del desarrollo del país, pues constituye un mecanismo de
justicia, solidaridad y equidad en el reparto de sus beneficios. La nueva
política social coloca en primer plano a la persona y a su grupo familiar,
al atender en un principio sus necesidades y eliminando las previas
situaciones adversas y excluyentes.
Ahora se vuelve necesario complementar este esfuerzo con un sistema adecuado de seguimiento y evaluación que permita dar cuenta de
la inversión realizada; y así se pueda determinar la suficiencia y pertinencia de incrementar la inversión en el sector social, conocido como
medición del gasto social.
Para este fin, la Comisión Económica para América y el Caribe
(CEPAL) ha impulsado iniciativas para estandarizar la metodología de
la medición del gasto público social en la región latinoamericana a través de la unificación de criterios tanto para la cobertura total del gasto
como para las funciones sociales correspondientes.
8
En este contexto, la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia inició el proceso de medición del gasto social en el año 2011 con
apoyo de la CEPAL y del Comité Interinstitucional del Gasto Social, integrado por profesionales de diversas entidades del Gobierno con mayor representatividad en el gasto público social: Ministerios de Hacienda, Salud, Educación, Economía, Turismo, Medio Ambiente y Recursos
Naturales; Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local; Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados; y Viceministerio
de Vivienda y Desarrollo Urbano. A quienes aprovechamos para extender nuestro agradecimiento por el esfuerzo y aporte a este proceso.
La metodología de cálculo utilizada para esta medición se ampara en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del Fondo
Monetario Internacional (FMI), específicamente en el Clasificador Internacional de las Funciones del Gobierno (COFOG) y en la Guía para
la medición del gasto social de la CEPAL. Como fuente primaria de
información se utilizaron los datos del Sistema de Administración Financiera del Estado (SAFI) del Ministerio de Hacienda e información
adicional originada directamente en las diversas entidades públicas
que tienen participación en el gasto social.
Este ejercicio de medición se realizó con el propósito de contar con
estadísticas del sector social que, además de ser técnicamente robustas,
generen mayor transparencia del gasto y faciliten la evaluación de las
políticas públicas. La información obtenida sobre el gasto público social
del país, clasificado según los diferentes sectores funcionales (protección del medioambiente, vivienda y servicios sanitarios, salud, educación, protección social y recreación, cultura y religión), es de importancia estratégica para las diversas dependencias de la administración
pública, entidades académicas, organismos internacionales y público
en general. Este informe además sirve de insumo para la retroalimentación y toma de decisiones en la formulación y evaluación de las diversas políticas públicas en materia de desarrollo social.
La publicación de este libro se ha realizado con el apoyo financiero del Gran Ducado de Luxemburgo, al que damos nuestro agradecimiento.
Secretaría Técnica de la Presidencia
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RESUMEN EJECUTIVO
Una de las prioridades estratégicas del Gobierno es contar con una población sana, educada y productiva, que tenga las capacidades y las
oportunidades para desarrollar plenamente sus potencialidades y para
convertirse en la base principal del desarrollo. En este contexto, se inició un proceso de medición del gasto en el área social, con el fin de
determinar su dimensión y contribución en el logro de objetivos estratégicos de las políticas públicas sectoriales.
En el año 2005, El Salvador implementó, con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Cooperación Técnica Alemana, el proyecto Política Social y Reducción de la Pobreza: Optimizando el Gasto Social, con el que se generó una primera
estimación del gasto público social correspondiente a dicho año. Vista
la necesidad de contar con datos robustos del gasto social, a finales de
2010 se creó el Comité Interinstitucional del Gasto Social (CIGS), coordinado por la Secretaría Técnica de la Presidencia y constituido por
funcionarios del Ministerio de Hacienda como rector de las finanzas
públicas; y de representantes de las instituciones relacionadas con las
áreas sociales, como los Ministerios de Educación, de Salud, de Turismo, de Medio Ambiente y Recursos Naturales; así como el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, la Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados, la Dirección General de Estadística
y Censos del Ministerio de Economía, y el Fondo de Inversión Social
para el Desarrollo Local.
Como producto del esfuerzo realizado, en el presente documento
se describe el proceso de determinación de las cifras relativas al gasto
público social 2004-2012, para lo cual se contó con la asistencia técnica
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. En este
contexto, se exponen las diversas acciones realizadas para concretizar
la aplicación del Clasificador de las Funciones del Gobierno (Classification of the Functions of Government, COFOG, por sus siglas en inglés), del
Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del Fondo Monetario
11
Internacional1, considerando como base de estimación el gasto público
devengado por las instituciones del Gobierno general (Gobierno Central, entidades descentralizadas, fondos de seguridad social, empresas
públicas, entidades financieras y gobiernos locales). En estas estimaciones se incluyeron los gastos devengados por el Fondo de Desarrollo del
Milenio (FOMILENIO).
En una primera etapa, el ejercicio de medición del gasto público se
centró en determinar, para el período 2004-2012, uno de sus principales
componentes: el gasto público social (GPS). Para tal fin, se trabajó en la
base de datos del Sistema de Administración Financiera Integrado (SAFI),
específicamente con los reportes provenientes del Sistema de Contabilidad Gubernamental e información financiera-contable propia de cada
una de las entidades públicas representadas en el Comité Interinstitucional del Gasto Social. Gran parte de la investigación realizada se orientó a
traducir, a partir de la contabilidad pública, las categorías tradicionales
del presupuesto por áreas de gestión (unidades presupuestarias, líneas de
trabajo y objetos específicos de gasto), a las «categorías por sectores funcionales» o por finalidad del gasto contenidas en la clasificación del gasto
público social del Clasificador de las Funciones del Gobierno:
•705 Protección del medioambiente
•706 Vivienda y servicios comunitarios
•707 Salud
•708 Actividades recreativas, cultura y religión
•709 Educación
•710 Protección social
En general, luego de realizar una exhaustiva investigación para clasificar, consolidar y analizar información financiera-contable para cada
uno de los años del período fiscal 2004-2012 de más de 300 entidades
del Gobierno general y FOMILENIO, se generaron estimaciones a precios corrientes del gasto público social para los seis sectores funcionales
del COFOG, por tipo de institución, por instituciones, por fuentes de
financiamiento y por clasificación económica. De esta forma, se concluye que el gasto público social, entendido
este como la suma de los gastos devengados de los sectores funcionales
antes citados, ascendió a 3527.2 millones de dólares en 2012, con una
tasa de crecimiento acumulado en el período del 85.6 % respecto a lo
reportado en 2004 (1899.9 millones dólares).
1. Manual de Finanzas Públicas. Disponible en: http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/esl/pdf/all.pdf; y capítulo 6 del Manual, referido al gasto, disponible en: http://www.imf.org/
external/pubs/ft/gfs/manual/esl/
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Con relación al producto interno bruto (PIB), el incremento del gasto público social en el periodo fue de más de dos puntos porcentuales,
pasando del 12.0 % en 2004, al 14.8 % del PIB en 2012. Traducido en
términos per cápita, el gasto público social de 315.2 dólares en 2004, se
elevó a 564.2 dólares en 2012.
La mayor parte del financiamiento del gasto público social (92.0 %
como promedio del período) procede básicamente de fuentes internas,
especialmente del Fondo General. Las fuentes de financiamiento externas (préstamos externos y donaciones) financiaron, en promedio, menos del 10.0 % del gasto público social.
Con respecto al destino del gasto según clasificación económica,
una proporción significativamente mayor del gasto público social fue
gasto corriente (86.0 % como promedio del período); mientras que menos del 20.0 % se destinó a gastos de capital. Lo anterior se deriva de la
propia naturaleza del gasto público social, que incluye los programas
de protección social de índole contributiva (pensiones de la seguridad
social) y no contributiva (programas del Sistema de Protección Social
Universal, SPSU), los subsidios y las remuneraciones del recurso humano directamente vinculado a las áreas sociales y las compras de bienes
y servicios de diversos ramos (salud, educación, medioambiente, etc.).
Desde un punto de vista institucional, las entidades que han tenido un mayor peso relativo dentro del gasto público social, durante los
años considerados, son los ramos de salud y educación –se incluyen,
para ambos casos, sus respectivas entidades adscritas–; y el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social (ISSS). Estas instituciones, en promedio,
durante el período 2004-2012, representaron el 60.0 % del gasto público
social en el país. Para 2012, el gasto clasificado como social de estas tres
entidades se elevó a 2018.0 millones de dólares, cerca del 60.0 % del
gasto público social de ese año.
El 90.0 % del gasto público social en todos los años considerados
se explica por los gastos consolidados de los ramos de salud, educación, el ISSS, los subsidios del sector transporte (Ministerio de Obras
Públicas, MOP), gas licuado (Ministerio de Economía, MINEC), electricidad (Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía, FINET); así como los gastos devengados por la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), el Fondo de Inversión
Social para el Desarrollo Local (FISDL), otras entidades previsionales
(Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada, IPSFA; e Instituto
Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, INPEP), el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP), el Instituto
Salvadoreño de Bienestar Magisterial (ISBM), el Fondo Social para la
Vivienda (FSV), el Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO)
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y los gastos sociales de los gobiernos municipales (GM) y la Presidencia de la República.
En términos del tipo de instituciones que contribuyen al gasto público social en el país, la información consolidada indica que el Gobierno
Central, los fondos de seguridad social y las instituciones descentralizadas son las entidades que en mayor grado explican el gasto destinado
al sector social. Estas instituciones aportaron el 86.7 % (2004), el 90.3 %
(2010) y el 86.9 % (2012) del gasto público social.
Al detallar la composición del gasto público social por sectores
funcionales, las cifras evidencian que una proporción considerable se
explica por la magnitud del gasto devengado por las categorías funcionales: 707 Salud, 709 Educación y 710 Protección social. Durante el
período considerado, estos tres sectores representaron el 85.1 % (2005),
el 89.8 % (2010) y el 85.1 % (2012) del gasto público social, equivalente
en ese último año al 12.6 % del PIB.
Los demás sectores agrupados en el gasto público social (705. Protección del medioambiente, 706. Vivienda y servicios comunitarios y
708. Actividades recreativas, cultura y religión) aportaron magnitudes
entre el 10.2 % en 2005 y el 14.9 % en 2012, equivalente, en ese último
año, al 2.2 % del PIB.
El documento describe las principales entidades que conforman
cada sector funcional y los respectivos grupos que explican su composición.
• Sector funcional 705 (Protección del medioambiente):
En este sector están incorporados los gastos reportados para tales propósitos por el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales
(MARN), los gobiernos municipales, ANDA, el FISDL y otras entidades
de menor peso relativo.2 Para 2012, los gastos devengados en este sector
ascendieron a 44.6 millones de dólares, equivalentes al 1.3 % del gasto
público social; y al 0.2 % del PIB de dicho año.
En el período 2004-2012, la mayor parte del gasto destinado al sector
de protección del medioambiente se concentró en los grupos 7051 (Ordenación de desechos) y 7056 (Protección del medioambiente n. e. p.), representando entre ambos, en 2012, el 82.6 % del gasto del sector. • Sector funcional 706 (Vivienda y Servicios Comunitarios):
Este sector abarca todos aquellos gastos devengados relativos a los temas de urbanización, abastecimiento de agua potable, alumbrado pú2. Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES), ramo de Agricultura y Ganadería (MAG), FOMILENIO, entre otros.
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blico y similares relacionados con el sector. En el ejercicio fiscal 2012 se
ejecutó un total de 438.5 millones de dólares, equivalentes al 12.4 % del
gasto público social y al 1.8 % del PIB.
Las principales entidades cuyo gasto o parte del mismo están incluidos en el sector 706 son la ANDA, FONAVIPO, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local y Fondo Social para la Vivienda.
Las cuatro entidades sumaron para 2012 el 92.0 % del total del gasto
dirigido a Vivienda y servicios comunitarios. Los grupos funcionales de mayor concentración del gasto fueron 7061 (Urbanización) y
7063 (Abastecimiento de agua), en todos los años considerados, llegando a representar como promedio del período el 90.0 % del gasto
del sector.
• Sector funcional 707 (Salud):
Contempla las erogaciones registradas por el Ministerio de Salud
(MINSAL, incluye las entidades adscritas cuyos gastos se relacionan con salud), ISSS (régimen de salud), ISBM, Sanidad Militar (SM),
Consejo Superior de Salud Pública (CSSP), Centro Farmacéutico de
la Fuerza Armadas (CEFAFA), la Dirección Nacional de Medicamentos (DNM, a partir de 2012); y los gastos en salud reportados por los
gobiernos municipales, las empresas públicas y otras dependencias
del Gobierno. El Ministerio de Salud y el ISSS son las entidades que
tienen un mayor peso relativo en la explicación de los gastos del sector: aportan en su conjunto entre el 88.7 % (2004) y el 91.5 % (2012) del
total. Para 2012, las erogaciones en salud de ambas entidades sumaron
879.8 millones de dólares al gasto público social, equivalente al 3.7 %
del PIB.
Los datos indican que el gasto público social en salud se incrementó
durante el período analizado: pasó de 570.9 millones de dólares en 2004
a 961.5 millones de dólares para 2012. En este último año, representó
alrededor del 25.0 % del gasto público social y el 3.7 % del PIB. Estas
cifras son compatibles con los datos derivados de las Cuentas en Salud
que anualmente estima el Ministerio de Salud desde 1996, con algunas
diferencias no significativas que se explican por las metodologías de
medición utilizadas. Las cifras consolidadas del gasto público social en salud muestran
que los grupos 7073 (Servicios hospitalarios) y 7072 (Servicios para pacientes externos) son los que han tenido un mayor peso relativo en sucomposición (82.0 % para 2012).
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• Sector funcional 708 (Actividades recreativas, cultura y religión):
Está conformado por los gastos del Instituto Nacional de los Deportes
(INDES), la Corporación Salvadoreña de Turismo (CORSATUR), el Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU), la Presidencia de la República3,
el ramo de Educación4 y otras entidades que devengan gastos que se
clasifican en la división 708. En 2012, el monto total ejecutado en este
sector ascendió a 41.8 millones de dólares, equivalentes al 1.2 % del gasto público social y al 0.2 % del PIB. Las principales entidades ejecutoras,
en términos de sus aportes al gasto de este sector, han sido el INDES y
la Presidencia de la República.
• Sector funcional 709 (Educación):
Este sector incluye los gastos devengados por el Ministerio de Educación —con sus entidades adscritas cuyos gastos se relacionan con educación (entre ellas la Universidad de El Salvador)—, el INSAFORP, la
Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP), la Escuela Nacional
de Agricultura (ENA), y los gastos en educación reportados por el Fondo
de Inversión Social para el Desarrollo Local, FOMILENIO y los gobiernos
municipales, entre otras. Cabe señalar que la metodología de medición
de esta categoría funcional difiere de la empleada en la estimación de
Cuentas en Educación (MINED), lo que explica las diferencias entre ambas estimaciones.
En el sector Educación, los gastos devengados han tenido un crecimiento significativo en el período: pasaron de 497.9 millones de dólares
en 2004 a 891.9 millones de dólares en 2012, y representaron en este último año el 25.3 % del gasto público social y el 3.7 % del PIB. La mayor
parte de este gasto se concentró en los grupos de enseñanza prescolar y
primaria, y enseñanza terciaria.
A partir de 2009, en el grupo 7096 (Servicios auxiliares de educación) se incluyen los gastos en concepto del paquete escolar (uniformes,
zapatos y útiles escolares) y alimentación escolar, lo que explica su incremento con respecto a los años anteriores. Sin embargo, las cifras que
se presentan en este grupo funcional solo reflejan lo que desde la base
contable se puede identificar como tal, lo que no necesariamente coincide con el total del gasto incurrido en estos fines. Esto deriva del hecho
de que el presupuesto no está formulado por programa.
3. A partir de 2009, en la Presidencia de la República aparecen reflejados los presupuestos y
gastos del Canal 10, Radio Nacional, Secretaría de Cultura e Instituto Nacional de los Deportes
(INDES). Esta situación explica su participación dentro del sector funcional 708.
4. En esta entidad se incluía anteriormente el presupuesto del Consejo Nacional de la
Cultura (CONCULTURA), hoy Secretaría de Cultura (SECULTURA), adscrita a la Presidencia de
la República.
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• Sector funcional 710 (Protección social):
El concepto que establece el COFOG para definir la protección social
incluye dentro de esta categoría tanto las transferencias no contributivas como contributivas y «[…] los gastos en servicios y transferencias a personas y familias individuales y los servicios proporcionados
a colectivos»5.
En ese sentido, en la medición del gasto destinado al sector Protección Social se consideraron todas aquellas entidades públicas que
tienen relación directa con el sistema de pensiones y las prestaciones
económicas por incapacidad temporal o permanente (ISSS, Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos, INPEP; Instituto
de Previsión Social de la Fuerza Armada, IPSFA; Superintendencia de
Pensiones, SP6); aquellas cuyos gastos están dirigidos a la protección
de grupos de población vulnerable y en condición de pobreza extrema
severa y alta (Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local); las
entidades que tienen como misión proteger y mejorar las condiciones
de vida de grupos específicos de la población (Instituto Salvadoreño
para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia, ISNA; Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer, ISDEMU; el Fondo de
Protección de Lisiados y Discapacitados a Consecuencia del Conflicto
Armado, FOPROLYD; y el Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia,
CONNA); las entidades incluidas en el presupuesto de la Presidencia
de la República que están directamente vinculadas con la protección social (Secretaría de Inclusión Social, SIS, y el Consejo Nacional de Atención Integral a la Persona Discapacitada, CONAIPD) y otras instituciones de la administración pública cuya misión está orientada a diversos
aspectos relacionados con la protección y desarrollo social de grupos
vulnerables.
Asimismo, en los gastos de Protección Social están incorporados los
subsidios que el Gobierno de El Salvador entrega bajo diversas modalidades para sufragar los costos en servicios de transporte público, gas
licuado y energía eléctrica, incluidos en los presupuestos del Ministerio
de Obras Públicas, Ministerio de Economía y Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET), respectivamente.
La información recopilada indica que para el período 2004-2012, la
mayor parte de los gastos de este sector se concentró en el pago de pensiones (grupo de Edad avanzada, 7102), en el cual los gastos reportados
5. Manual de Finanzas Públicas, COFOG, p. 119
6. A partir de 2012, la Superintendencia de Pensiones se fusionó con la Superintendencia
del Sistema Financiero.
17
por el ISSS (régimen de invalidez, vejez y muerte), el Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos y el Instituto de Previsión
Social de la Fuerza Armada son los más representativos. Le sigue, en
orden de importancia, los gastos del grupo funcional 7107 (Exclusión
social n. e. p.), en la que están incorporados los subsidios antes citados, además de otros gastos de menor importancia relativa.
Es importante mencionar que dentro de los gastos del sector de Protección social, en especial lo que concierne a los grupos 7107 y 7109,
Exclusión social y Protección social n.e.p., adquieren mayor relevancia
aquellos ejecutados por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local, relativos a las transferencias monetarias condicionadas y otros
programas destinados a grupos en situación de pobreza.
En general, el gasto en Protección social en 2004 fue del 29.1 %
del gasto público social y el 3.5 % del PIB. En 2012, alcanzó el 32.6 %
del gasto público social y el 4.8 % del PIB. En términos nominales, el
sector 710 (Protección social) pasó de 553.0 millones de dólares (2004)
a 1148.9 millones de dólares (2012), como resultado, en parte, de la
implementación de los programas del Sistema del Protección Social
Universal, impulsados a partir de 2009.
El presente documento destaca la necesidad de institucionalizar el
proceso de medición anual del gasto público social, para incorporarlo
como parte de las actividades regulares de las entidades públicas y, de
esa manera, garantizar la generación de series estadísticas homogéneas,
comparables a escala internacional, que permitan fortalecer el análisis
sobre la efectividad del gasto y su relación con la ejecución de las políticas públicas.
La institucionalización del proceso de medición implica la introducción, desde el origen de la formulación presupuestaria, de la clasificación funcional del gasto y la identificación, desde el Sistema de Administración Financiera Integrado, de aquellos programas y/o proyectos
estratégicos desarrollados por el Gobierno. Esto facilitaría la medición
del gasto en sus diversas modalidades (gasto público en niñez y adolescencia, mujer, adultos mayores, territorios; Objetivos de Desarrollo del
Milenio, entre otros). La adopción de la elaboración del Presupuesto
por resultados a partir de 2016 (reforma presupuestaria conducida por
el Ministerio de Hacienda) simplificará esta labor.
Continuar con las estimaciones del gasto público social para los
años siguientes es un elemento indispensable para el monitoreo y evaluación de las políticas y programas de Gobierno y como mecanismo
para dimensionar y transparentar las finanzas públicas en sus diversos
agregados. Para ello, es necesario capitalizar las lecciones aprendidas
en este primer esfuerzo de medición, a manera de ir sentando las bases
18
para el mejoramiento continuo de las estimaciones del gasto público
social, en general, y del gasto orientado a un sector o fin específico, en
particular.
Se debe señalar que la información del gasto público social que se
presenta en este documento goza de robustez técnica y permite ampliar
las fronteras de medición del gasto público social por áreas de gestión,
por lo que es un insumo muy útil para las personas tomadoras de decisiones en materia de políticas públicas.
19
20
INTRODUCCIÓN
El gasto público social se entiende como aquella erogación del Estado
orientada a garantizar el cumplimiento de los derechos de la población
y constituye uno de los instrumentos de gestión más importantes para
dimensionar el esfuerzo público en términos de asignación de recursos financieros dirigidos a lograr la igualdad de oportunidades para la
población, en especial de aquella en situación de pobreza y exclusión
social. El gasto público social es un instrumento con el cual el Estado
puede incidir en la distribución del ingreso y mejorar la calidad de vida
de los habitantes.
Como lo señalan experiencias internacionales en el tema, los objetivos sociales de una política pública no se demuestran solo examinando los recursos totales asignados al sector, sino también identificando
otros factores adicionales del gasto, como su composición sectorial
y funcional, las instituciones participantes, las fuentes de financiamiento, el destino final de los recursos, así como la institucionalidad
existente para proveer de manera adecuada, oportuna y equitativa,
los bienes y servicios sociales básicos a los diferentes grupos poblacionales. En ese sentido, cualquier análisis relativo a la evaluación de la
actuación del Estado para enfrentar las dificultades de la pobreza y la
exclusión en una sociedad pasa por analizar la evolución y el comportamiento del gasto público social y sus relaciones con otras variables
macroeconómicas. En este contexto, y con el objetivo de conocer la evolución y la composición del gasto público social en El Salvador, se inició un proceso
de medición en el que se ha utilizado como base la metodología que la
CEPAL está desarrollando en diversos países de la región, aplicando el
Clasificador de las Funciones de Gobierno (COFOG).7
7. El COFOG fue elaborado y publicado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), publicado por la División de Estadísticas de las Naciones Unidas y referido en el
Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del Fondo Monetario Internacional.
21
Con la aplicación de dicha metodología, y a partir de la base de
datos del Sistema de Administración Financiera del Estado (SAFI), se
logra establecer el gasto público social a través de la identificación de la
finalidad del gasto en seis sectores funcionales:
•705. Protección del Medioambiente
•706. Vivienda y Servicios Comunitarios
•707. Salud
•708. Actividades Recreativas, Cultura y Religión
•709. Educación
•710. Protección Social
El presente documento muestra los resultados obtenidos en esta
primera etapa de medición del gasto público social de El Salvador para
el período 2004-2012. Para ello, en la primera y segunda parte se señalan los antecedentes y los objetivos centrales de la investigación realizada. En la tercera se presenta, por un lado, el proceso desarrollado en
la aplicación de la metodología de medición del gasto público social y,
por otro, las ventajas y las limitaciones encontradas para el caso específico de El Salvador.
En la cuarta parte se exponen los resultados obtenidos del proceso
de medición del gasto público social 2004-2012 a precios corrientes
y su relación con otras variables macroeconómicas. Es detallado por
fuente de financiamiento, clasificación económica, instituciones, tipo
de instituciones y sectores funcionales. En la quinta y última parte
se presentan algunas conclusiones y recomendaciones para la medición del gasto público social en general y sobre gastos de interés específicos en particular, que sirvan para transparentar la gestión de la
administración pública y como base para una mejor asignación del
presupuesto.
Se debe destacar el rol estratégico desempeñado por el Ministerio
de Hacienda, ya que la información contenida en el documento se sustenta en insumos del Sistema de Administración Financiera Integrado
(SAFI), a lo cual se suman otros datos financieros internos, provenientes de las diversas instituciones públicas que conforman el sector social
(Cuentas en Salud, Cuentas en Educación y otras estimaciones realizadas por las entidades correspondientes), representados en el Comité
Interinstitucional del Gasto Social (CIGS).
La información que se presenta constituye una herramienta primordial para medir con mayor grado de precisión la orientación del gasto
público social y establecer, de esa manera, su interrelación con los principales indicadores sectoriales, siendo un importante insumo en la eva-
22
luación y toma de decisiones en materia de políticas públicas, así como
un apoyo invaluable para el análisis e investigaciones relacionados con
las áreas sociales.
23
24
Antecedentes y objetivos
25
26
ANTECEDENTES
Los países de América Latina y el Caribe han enfrentado limitaciones para la medición y el análisis del gasto público social. Frente a
este panorama, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha impulsado iniciativas en diversos países de la región,
como Brasil, Chile, Paraguay, Perú, Ecuador, Bolivia y El Salvador,
entre otros, en la búsqueda de vincular información contable con la
ejecución de las políticas sociales que permita homogenizar criterios
mediante un modelo estándar de medición del gasto público social.
En esta primera fase se espera que la información recabada sirva de
base para fortalecer mecanismos de monitoreo y evaluación, así como
la toma de decisiones con respecto a la gestión social desde el ámbito
macro y sectorial en la región.
En El Salvador, el primer ejercicio de medición del gasto público
social se realizó en 2005. Fue un esfuerzo conjunto de la Secretaría
Técnica de la Presidencia (STP) y el Ministerio de Hacienda (MH), con asistencia técnica de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe. Las estimaciones incluyeron Gobierno Central. El informe
concluyó que en 2005 el gasto público social representó el 12.0 % del
producto interno bruto (PIB). Como resultado de este ejercicio se determinó, entre otras cosas, la necesidad de generar mecanismos institucionales para la medición periódica del gasto público social de todo
el Gobierno General y su clasificación según sectores funcionales.
Con ese propósito, en agosto de 2010, la Secretaría Técnica de la
Presidencia celebró un convenio de cooperación técnica con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, para impulsar la implementación de un modelo de medición y análisis del gasto social. Este
convenio contempló la conformación de un Comité Interinstitucional
del Gasto Social, que se hizo efectiva en octubre de 2010.8 Sus objeti8. Forman parte del Comité Interinstitucional del Gasto Social las siguientes entidades: Secretaría Técnica de la Presidencia, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, Viceministerio de Vivienda y Desarrollo
Urbano, Dirección General de Estadística y Censos, Ministerio de Turismo, Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales y Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados.
27
vos eran mejorar la medición y clasificación del gasto social, identificar
los cuellos de botella en la aplicación de la metodología propuesta por
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, elaborar sugerencias técnicas y obtener cifras más consistentes del gasto público
social del país.
Medir el gasto público social corresponde a la primera etapa del
estudio. La segunda etapa contemplará la medición del gasto privado
social, que requerirá de estadísticas actualizadas del Sistema de Cuentas Nacionales que elabora el Banco Central de Reserva de El Salvador
(BCR). Igualmente, ha quedado para una siguiente fase la vinculación
de la medición del gasto público social con los objetivos de la política
pública y los programas relacionados.
En ese contexto, desde octubre de 2010 a la fecha de este informe,
la Secretaría Técnica de la Presidencia, con apoyo del Comité Interinstitucional del Gasto Social, se ha dedicado a revisar, clasificar y depurar
aspectos relativos a las cifras institucionales. Ha tomado especial atención en precisar los criterios para la distribución funcional y la determinación de las fronteras del gasto público social, en atención al objetivo
específico o destino final del gasto y a las características propias de la
clasificación presupuestaria del país.
28
OBJETIVOS
Los objetivos centrales de la investigación fueron:
a) Medir el gasto público social a través del Modelo de Medición y
Análisis para América Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y el Clasificador de las Funciones del Gobierno del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas
2001, del Fondo Monetario Internacional, partiendo de la base de
datos del Sistema de Administración Financiera Integrado del Gobierno General.
b)Identificar y determinar la composición interna y la evolución del
gasto público social de El Salvador, según los diferentes sectores
funcionales del Clasificador de las Funciones del Gobierno.
c) Cuantificar los recursos financieros provenientes del fondo general,
préstamos externos, fondos propios, donaciones y préstamos internos asignados al gasto público social para el período 2004-2012.
d)Contar con un instrumento normalizado para la medición del gasto público social que sirva de insumo para la formulación, evaluación y toma decisiones en materia de políticas públicas, y facilite
comparaciones en el tema con los países de la región.
29
30
METODOLOGÍA DE MEDICIÓN
DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL
31
32
Aplicación de la metodología
de medición del gasto público social
Para la determinación del gasto público social en El Salvador se utilizó
como marco conceptual el documento de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, relativo al modelo de medición y análisis
del gasto social para América Latina y el Caribe9, en el cual se define
como gasto social:
«[…] el monto de recursos destinados al financiamiento de los
planes, programas y proyectos cuyo objetivo es generar un impacto
positivo en algún problema social, independientemente de la entidad
administrativa y el sector que realiza cada función (educación, salud
y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo, vivienda, agua
y saneamiento), de la fuente de financiamiento (pública, cofinanciamiento de los ‘beneficiarios’, donación privada o donación del exterior) y de la partida de costos a que se destinan (gasto corriente y de
capital).10
En la estructura presupuestaria actual de El Salvador, clasificada
por áreas de gestión, el gasto social está incorporado en el Área de desarrollo social, donde están incluidos aquellos gastos orientados a mejorar la calidad de vida de la población. Esta área aglutina a todas las
instituciones públicas cuya misión y rol están destinados a los temas sociales como educación, salud, vivienda y desarrollo urbano, trabajo y previsión social, programas de desarrollo local, mujer, niñez y adolescencia,
inclusión social, deporte, etc. Sin embargo, esta estructura presupuestaria
es insuficiente para detectar/clasificar la totalidad del gasto social, del cual
una importante proporción está incorporado en otras áreas de gestión. Por
lo anterior, y con el fin de mejorar la medición del gasto público social, se
aplicó la metodología sugerida por la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe, que utiliza de marco de referencia el COFOG, lo cual
subsana la limitación señalada.
9. R. Martínez, M. P. Collinao, Gasto social: Modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe, Serie Manuales, n.° 65, CEPAL/GIZ, Santiago de Chile, 2010.
10. Ibíd., p. 35.
33
El COFOG es una herramienta que:
a) Establece los conceptos y definiciones básicas para determinar las
funciones del Gobierno.
b)Posibilita la clasificación de las unidades del Gobierno según su
naturaleza u objetivos específicos sectoriales.
c) Permite determinar y clasificar, desde la base de datos financieroscontables de las entidades del Gobierno, el destino de los recursos
asignados a cada una de las instituciones públicas acorde a la función o propósito específico al cual fue orientado.
El COFOG consta de tres niveles o categorías predefinidas:
a) División, que definen los sectores funcionales (diez categorías en
total).
b) Grupos, que permiten determinar los gastos de cada división en
social y no social.
c) Subgrupos, que señalan el destino específico del gasto. Las divisiones se asocian a objetivos de carácter general de las administraciones públicas, mientras que los niveles siguientes (grupos y
subgrupos) están referidos a los medios con los cuales se logran los
objetivos generales (Figura 1).
Abajo se observa la distribución de las funciones del Gobierno, separadas entre los que la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe identifica como «no sociales» y «sociales» (figura 1).
Figura 1
Clasificador de las funciones del Gobierno (COFOG)
NO SOCIAL
701.
Servicios
públicos
generales
702.
Defensa
703.
Orden
público y
seguridad
SOCIAL
704.
Asuntos
económicos
705.
Protección del
medioambiente
706. Vivienda
y servicios
comunitarios
709. Educación
707. Salud
708.
Actividades
recreativas,
cultura y
religión
710.
Protección
social
Fuente: COFOG/MEFP 2001, del FMI
Todo lo anterior proporciona un marco conceptual amplio dentro
del cual se pueden resumir las estadísticas de las finanzas públicas y
presentarlas de forma tal que permitan un análisis más profundo y detallado del sector social. La utilización de este clasificador facilita, entre
34
otras cosas, establecer los cambios en los énfasis y las prioridades de la
asignación de los recursos en el tiempo.
Los sectores o principales categorías incluidos en la medición del
gasto público social son seis (tabla 1).
Tabla 1
Clasificación de las funciones del Gobierno (COFOG)
Sector 705. Protección del
medioambiente
Sector 706. Vivienda y servicios
comunitarios
Sector 707. Salud
7051. Ordenación de desechos
7061. Urbanización
7071. Productos, útiles y equipos
médicos
7052. Ordenación de aguas residuales
7062. Desarrollo comunitario
7072. Servicios para pacientes
externos
7053. Reducción de la contaminación
7063. Abastecimiento de agua
7073. Servicios hospitalarios
7054. Protección de la diversidad
biológica y del paisaje
7064. Alumbrado público
7074. Servicios de salud pública
7055. Investigación y desarrollo
relacionados con la protección del
medioambiente
7065. Investigación y desarrollo
relacionados con la vivienda y los
servicios comunitarios
7075. Investigación y desarrollo
relacionados con la salud
7056. Protección del medioambiente
n. e. p.
7066. Vivienda y servicios
comunitarios n. e. p.
7076. Salud n. e. p.
Sector 708. Actividades Recreativas,
Cultura y Religión
Sector 709. Educación
Sector 710. Protección Social
7081. Servicios recreativos y
deportivos
7091. Enseñanza prescolar y
enseñanza primaria
7101. Enfermedad e incapacidad
7082. Servicios culturales
7092. Enseñanza secundaria
7102. Edad avanzada
7083. Servicios de radio y televisión, y
servicios editoriales
7093. Enseñanza postsecundaria no
terciaria
7103. Supérstites
7084. Servicios religiosos y otros
servicios comunitarios
7094. Enseñanza terciaria
7104. Familia e hijos
7085. Investigación y desarrollo
relacionados con esparcimiento,
cultura y religión
7095. Enseñanza no atribuible a
ningún nivel
7105. Desempleo
7086. Actividades recreativas, cultura
y religión n. e. p.
7096. Servicios auxiliares de
educación
7106. Vivienda
7097. Investigación y desarrollo
relacionados con la educación
7107. Exclusión social n. e. p.
7098. Enseñanza n. e. p.
7108. Investigación y desarrollo
relacionados con la protección social
7109. Protección social n. e. p.
Fuente: STP, con base COFOG/MEFP
En este contexto, a partir del gasto devengado de las entidades del
Gobierno General, contenido en la base de datos del Sistema de Administración Financiera Integrado, se identificaron, clasificaron, validaron y consolidaron los gastos sociales para las diversas categorías
35
del COFOG, desde la 705 (Protección del medioambiente) hasta la 710
(Protección social), con el objetivo de conocer el gasto público social
por sectores funcionales, instituciones, tipo de instituciones, fuentes
de financiamiento, clasificación económica, unidades presupuestarias,
líneas de trabajo y objeto específico del gasto para los años comprendidos en el período 2004-2012.
Para la medición del gasto público social se siguieron los siguientes
pasos:
a) Configuración de la base de datos al cierre de cada ejercicio fiscal
(2004-2012) con gastos devengados derivados del Sistema de Administración Financiera Integrado, clasificados y ordenados por
institución, por tipo de institución, por fuente de financiamiento, por agrupación operacional, por clasificación económica y por
rubro de gasto de las entidades del Gobierno General (Gobierno
Central, instituciones descentralizadas, instituciones financieras,
fondos de la seguridad social, gobiernos municipales y empresas
públicas) y FOMILENIO.
b)Codificación de la base de datos para cada institución, por unidad
presupuestaria, línea de trabajo y objeto específico de gasto, desglosados hasta un nivel de cuatro dígitos del COFOG, para el período 2004 a 2011, y de cinco dígitos, en el caso específico de 2012.
c) Determinación de las fronteras del gasto público social a partir de
la aplicación de las categorías funcionales del COFOG y la información disponible en la base de datos. Para ello se identificaron y
categorizaron:
•Instituciones cuyos gastos son directamente vinculantes a sectores sociales (Ministerio de Salud, Ministerio de Educación,
ANDA, ISSS, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, entre otras).11
•Instituciones que, a pesar de pertenecer a sectores no sociales,
destinan al menos un porcentaje de sus gastos a fines relacionados con el ámbito social (Ministerio de Economía, Ministerio
de Obras Públicas, entre otras).
Con el COFOG, se amplía la medición actual del presupuesto por
áreas de gestión. En la tabla 2 se presenta el detalle de las principales entidades públicas incorporadas en la medición del gasto público social.12
11. Algunas de estas instituciones de naturaleza social pueden ejecutar gasto no social.
12. La tabla 1 no presenta un listado exhaustivo de todas las entidades consideradas en la
estimación del gasto público social, sino únicamente de las principales, a manera de ejemplificar
la metodología empleada para su determinación. Cada una de las instituciones mencionadas
incluyen todos sus entes descentralizados y entidades adscritas.
36
Tabla 2
Principales instituciones que conforman el GPS en El Salvador
CARACTERÍSTICAS
ENTIDADES
1. Entidades del Gobierno Central:
Ministerio de Educación (MINED)
Ministerio de Salud (MINSAL)
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU)
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
2. Entidades descentralizadas:
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS)
Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial (ISBM)
Instituto Salvadoreño de Protección de la Niñez y Adolescencia (ISNA)
Instituto Salvadoreño de Desarrollo de la Mujer (ISDEMU)
Hospitales nacionales y otras entidades adscritas al ramo de salud
Instituciones públicas cuyo giro
principal es de naturaleza social
Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD)
Instituto Nacional de los Deportes (INDES)
Universidad de El Salvador (UES)
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)
Escuela Nacional de Agricultura (ENA)
Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP)
Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP)
Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas (IPSFA)
Fondo Social para la Vivienda (FSV)
Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO)
Otras entidades (Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia,
CONNA, etc.)
3. Empresas públicas
Asociación Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)
37
CARACTERÍSTICAS
ENTIDADES
1. Entidades del Gobierno Central:
Presidencia de la República
Ministerio de Turismo (MITUR)
Ministerio de Hacienda (MH)
Ministerio de la Defensa y Seguridad Pública (Sanidad Militar)
(MDSP)
Ministerio de Gobernación (MIGOB)
Ministerio de Obras Públicas (MOP)
Ministerio de Economía (MINEC)
Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE)
Instituciones públicas cuyo giro
principal no necesariamente es de
naturaleza social, pero efectúan
algunos gastos dirigidos al sector
social
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)
2. Entidades descentralizadas:
Corporación Salvadoreña de Turismo (CORSATUR)
Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU)
Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de
la Administración Nacional de Telecomunicaciones (FANTEL)
Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET)
Otras entidades descentralizadas
3. Empresas públicas:
Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL)
Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA)
Lotería Nacional de Beneficencia (LNB)
4. Gobiernos municipales
5. FOMILENIO
Fuente: STP/GIGS
a) Investigación adicional, en casos requeridos, con las unidades financieras de las diversas instituciones públicas para determinar la
clasificación de las categorías de gastos correspondientes al COFOG.
b) Identificación por institución de los gastos relacionados de forma
directa, con erogaciones sociales tanto en el ramo correspondiente
como de sus entidades adscritas; se eliminaron las transferencias entre estas, para evitar la doble contabilización. Los gastos de las entidades descentralizadas se capturaron desde su presupuesto especial.
A continuación se detallan las principales entidades cuyos gastos
están incluidos en cada uno de los sectores funcionales que hacen parte
del gasto público social. • Sector funcional 705 (Protección del medioambiente):
En este sector se reportan los gastos del Ministerio de Agricultura y
Ganadería, los gobiernos municipales, de la Administración Nacional
38
de Acueductos y Alcantarillados (en lo relativo a ordenación de aguas
residuales), y el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de
El Salvador, entre otras entidades.
• Sector funcional 706 (Vivienda y servicios comunitarios):
Este sector aglutina los gastos de las siguientes instituciones: Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU), Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados (en lo relativo a abastecimiento de agua), Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de
El Salvador, Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía,
Fondo Social para la Vivienda, Fondo Nacional de Vivienda Popular y
los gobiernos municipales, entre otros.
• Sector funcional 707 (Salud):
Este sector incorpora los gastos del Ministerio de Salud y sus entidades adscritas (Fondo Solidario para la Salud, hospitales nacionales, Cruz
Roja Salvadoreña e Instituto Salvadoreño de Rehabilitación Integral);13 así
como los del ISSS (régimen de salud); el Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial, el Consejo Superior de Salud Pública, el Centro Farmacéutico de la Fuerza Armada, la Dirección Nacional de Medicamentos
(DNM) y los gastos en salud reportados por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador y los gobiernos municipales.
Adicionalmente, están agregados los gastos sobre seguros de salud de
las empresas públicas y los del Comando de Sanidad Militar (estos dos
gastos para el período 2004-2010). La información del gasto público social
en salud es coherente con la reportada por el Ministerio de Salud a través
de las Cuentas de Salud,14 cuyas diferencias, no significativas, se explican
por las metodologías utilizadas en ambas estimaciones.
• Sector funcional 708 (Actividades recreativas, culturales y religiosas):
Por definición, están incluidos en este sector los gastos efectuados por
el Instituto Nacional de los Deportes, la Secretaría de Cultura de la Presidencia, la Corporación Salvadoreña de Turismo y el Instituto Salvadoreño de Turismo, entre otros.
• Sector funcional 709 (Educación):
Contiene los gastos devengados del Ministerio de Educación y sus entidades adscritas (se excluyen los gastos de la Caja Mutual de Empleados
13. Se excluye al Hogar de Ancianos Narcisa Castillo, dado que si bien está adscrita al Ministerio de Salud, sus gastos se clasifican en protección social (sector 710 del COFOG).
14. Unidad de Economía de la Salud / Dirección de Planificación / Ministerio de Salud, Cuentas en Salud 2004-2012.
39
y otros gastos no relacionados con educación),15 la Academia Nacional
de Seguridad Pública, la Escuela Nacional de Agricultura y los gastos
en educación reportados por FOMILENIO, el Fondo de Inversión Social
para el Desarrollo Local de El Salvador y los gobiernos municipales, entre otros. Cabe señalar que la metodología de medición del gasto público social en educación difiere, en alguna medida, de la empleada por el
Ministerio de Educación en la estimación de las Cuentas de Educación.
• Sector funcional 710 (Protección social):
En este sector funcional están considerados aquellos gastos relativos
a la previsión social. Por eso se incluyen también los del régimen de
invalidez, vejez y muerte del ISSS; del Instituto de Previsión Social de
la Fuerza Armada, del Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos, de la Superintendencia de Pensiones (SP)16, así como los
gastos reportados por las cajas mutuales. Adicionalmente, se incluyen
los gastos destinados a la población vulnerable y de escasos recursos
ejecutados por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de
El Salvador (programas de transferencias monetarias, entre otros) y por
la Secretaría de Inclusión Social (SIS).
De igual manera, se incorporan en este sector los gastos ejecutados
por el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la
Adolescencia (ISNA), el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la
Mujer y otras entidades relacionadas con las políticas públicas relativas a
la protección social.
Es importante mencionar que dentro de este sector (específicamente en el grupo 7107, Exclusión social n. e. p.) están incorporados los
gastos devengados en concepto de pago de subsidios17 al gas licuado,
transporte público y energía eléctrica, que son componentes esenciales
de la protección social en el país.
c) Finalmente, con la base de datos clasificada, se consolidan todos los
gastos institucionales devengados tipificados en cada una de las
divisiones, grupos y clases del COFOG, identificando como gasto
público social los reportados por los sectores antes señalados.
15. Aunque presupuestariamente la Caja Mutual de Empleados del Ministerio de Educación
esté considerada dentro del ramo de Educación, la clasificación funcional, que identifica la finalidad principal del gasto, la ubica en el sector 710 (Protección social).
16. Los gastos de la Superintendencia de Pensiones no se incluyen a partir de 2012, debido a
su fusión con la Superintendencia del Sistema Financiero.
17. Los subsidios al agua potable se incluyen en el sector funcional 706 (Vivienda y servicios
comunitarios), debido a que desde la base contable no fue posible identificarlos por separado.
40
Ventajas y limitaciones
en la aplicación de la metodología
La metodología de medición aplicada presenta innovaciones y ventajas
relativas, así como algunas limitaciones en términos de la medición del
gasto público social en sus diferentes sectores funcionales. Estas se presentan a continuación y son producto de la experiencia de las diversas
instituciones que participaron en la medición:
Ventajas:
a) Permite rastrear el gasto público social desde la óptica del objetivo
primordial del gasto, independientemente del área de gestión a la
que pertenece. En otras palabras, la metodología posibilita incluir
en el gasto público social erogaciones destinadas al área social que
hayan sido efectuadas por entidades cuya naturaleza no es social
(por ejemplo, Ministerio de Economía, Ministerio de Agricultura
y Ganadería, Corte Suprema de Justicia, etc.); y eliminar de este
aquellos gastos que si bien son ejecutados por entidades sociales,
tienen un fin no necesariamente social (por ejemplo, las inversiones financieras del ISSS y del Instituto Salvadoreño de Bienestar
Magisterial). En este sentido, el COFOG amplía la base de medición generada a partir de la clasificación del presupuesto por áreas
de gestión, con un criterio técnico mucho más robusto.
b) La utilización del COFOG facilita la clasificació de los gastos devengados de las diferentes entidades de Gobierno acorde a su función y objetivo final. Por ejemplo, en el caso del Ministerio de Educación, los gastos devengados de la Caja Mutual de Empleados, si
bien forman parte del devengado total del ramo de Educación, no
se clasifican dentro del sector 709 (Educación), sino en el 710 (Protección social).
c) El COFOG facilita y amplía la identificación del gasto público dirigido a una finalidad o población específica (Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM; niñez, adolescencia, mujeres, entre otros).
d)La clasificación funcional del gasto público social por división,
grupos y clases del COFOG, ofrece la ventaja relativa de homo-
41
logar las estadísticas del gasto público y posibilitar las comparaciones internacionales bajo un lenguaje común y una clasificación
universal en materia de finanzas públicas y del Sistema de Cuentas
Nacionales.
Limitaciones:
a) Debido a cierta ambigüedad en algunos de los conceptos del COFOG, fue necesario definir criterios adicionales para traducir el
presupuesto por áreas de gestión a las divisiones, grupos y clases
del COFOG.
b) La aplicación del COFOG para la medición del gasto público social
encuentra limitaciones en la forma diferenciada en que los países
formulan su presupuesto.
42
44
GASTO PÚBLICO SOCIAL
2004-2012
45
46
En este apartado se presentan los principales resultados de la medición
del gasto público social en El Salvador para el período 2004-2012. Todos
los datos financieros se encuentran en valores corrientes.
Gasto público social y gasto público
per cápita: su relaciÓn con el PIB
De la medición efectuada, se desprenden las cifras que se exponen en el
gráfico 1, que incluye la tendencia del gasto público social y su relación
con el PIB.
Gráfico 1
El Salvador, gasto público social y su relación
con el PIB (en millones de dólares y porcentaje
respecto al PIB)
4000
14.7%
3500
3000
12.8%
12.0%
12.6%
2500
2151.4
2000
12.8%
2365.7
11.8%
2743.4
13.6%
13.4%
2815.8
2863.0
3405.3
14.8%
16.0 %
3527.2
14.0 %
12.0 %
2372.8
10.0 %
8.0 %
1899.9
1500
6.0 %
1000
4.0 %
500
2.0 %
0
2004
2005
2006
GPS
2007
2008
2009
2010
2011
2012
0.0 %
GPS como % PIB
Fuente: STP/CIGS
El GPS muestra una tendencia creciente: de 1899.9 millones de dólares en 2004, a 3527.2 millones de dólares en 2012, con una tasa de crecimiento acumulada en el período del 85.6 %. La mayor tasa se presentó
47
en 2011, con un 18.9 %, con respecto al 2010. Con respecto al PIB, el gasto
público social pasó del 12.0 % en 2004 al 14.8 % en 2012. Esto significó un crecimiento de casi tres puntos porcentuales del PIB durante el
transcurso de los nueve años considerados.
Las últimas estimaciones efectuadas por la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe, en un esfuerzo previo realizado, indicaban que para 2007/2008 el gasto público social del Gobierno Central de El
Salvador rondaba el 11.1 % del PIB.18 La información recabada en la presente medición señala que, para los mismos años, el gasto público social
en relación al PIB estuvo ubicado entre el 11.8 % (2007) y el 12.8 % (2008),
lo que amplió la base de medición al Gobierno General y FOMILENIO.
Se debe destacar que, en 2007, el incremento del PIB (8.4 %) fue mayor que el incremento del gasto público social (0.3 %), lo que significó
una reducción en la tasa de crecimiento del gasto público social con
respecto al PIB, que pasó del 12.8 % en 2006 al 11.8 % en 2007.19 El gráfico 2 presenta el gasto público social per cápita para el período 2004-2012. La información indica que este pasó de 315.2 dólares
en 2004, a 564.2 dólares en 2012, con un crecimiento acumulado de
79.0 % en este período.
Gráfico 2
El Salvador, gasto público social per cápita
(en dólares)
600
547.8
500
447.9
400
389.5
389.1
2006
2007
457.7
564.2
463.0
355.6
315.2
300
200
100
0
2004
2005
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: STP/CIGS
18. El gasto social en El Salvador, el Paraguay y el Perú. División de Desarrollo Social, CEPAL.
Mayo 2010. Santiago Chile.
19. Para 2007, de acuerdo con datos del Banco Central de Reserva de El Salvador, el PIB a
precios corrientes fue de 20 431 millones de dólares, luego de ser de 18 550.7 millones de dólares
en 2006; es decir, creció a una tasa de 8.4 %. Por su parte, el gasto público social para 2007
alcanzó un nivel de 2372.8 millones de dólares, apenas superior en un 0.3 % al nivel alcanzado en
2006 (2365.7 millones de dólares). La magnitud de la variación de las respectivas tasas de crecimiento hizo que para 2007 se redujera el nivel del gasto público social respecto al PIB.
48
Gasto público social por fuente de financiamiento,
clasificación económica, instituciones, sectores
funcionales y tipo de instituciones
En la tabla 3 se presenta el gasto público social por fuente de financiamiento:
Tabla 3
El Salvador, gasto público social por fuente de financiamiento
Fuente de financiamiento
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En millones de dólares
Fondo general
1091.9
1227.1
1289.6
1096.7
1315.4
1237.9
1376.8
1531.6
1627.7
Fondos propios
731.0
757.8
917.1
1132.9
1160.7
1243.7
1237.2
1517.1
1559.7
Préstamos externos
25.3
93.3
73.1
70.5
70.5
260.0
161.7
188.2
222.1
Actividades especiales
0.3
0.6
1.3
1.2
1.5
1.6
1.2
-
-
Préstamos internos
0.3
6.2
2.8
2.7
9.2
5.1
5.3
15.4
10.2
Donaciones
51.2
66.4
81.8
68.8
186.1
67.6
80.9
127.6
107.4
1899.9
2151.4
2365.7
2372.8
2743.4
2815.8
2863.0
3379.9
3527.2
Total general
En porcentajes
Fondo general
57.5
57.0
54.5
46.2
47.9
44.0
48.1
45.3
46.1
Fondos propios
38.5
35.2
38.8
47.7
42.3
44.2
43.2
44.9
44.2
Préstamos externos
1.3
4.3
3.1
3.0
2.6
9.2
5.6
5.6
6.3
Actividades especiales
0.0
0.0
0.1
0.1
0.1
0.1
0.0
-
-
Préstamos internos
0.0
0.3
0.1
0.1
0.3
0.2
0.2
0.5
0.3
Donaciones
2.7
3.1
3.5
2.9
6.8
2.4
2.8
3.8
3.0
Total general
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Recursos internos
96.0
92.6
93.5
94.1
90.6
88.4
91.5
90.7
90.7
Recursos externos
4.0
7.4
6.5
5.9
9.4
11.6
8.5
9.3
9.3
Fuente: STP/ CIGS
Un alto porcentaje del gasto público social ejecutado durante el
período considerado se financió con fondo general y fondos propios;
estos representaron, en promedio, para el período 2004-2012, el 50.0 %
y el 42.0 %, respectivamente. Vista en términos de los recursos internos (fondo general, fondos propios, fondos de actividades especiales
y préstamos internos) y externos (préstamos y donaciones externas), la
49
información muestra una mayor ponderación de los recursos internos
en el financiamiento del gasto público social. En conjunto, estos recursos representan una participación promedio en el período del 92.0 %. El
aporte de los recursos externos en el financiamiento del gasto público
social se ha ido incrementando de forma gradual desde un 4.0 % en el
2004 hasta un 11.6 % en 2009; para luego disminuir a un 9.3 % en 2011
y 2012.
Desde la óptica de la clasificación económica del gasto público social en términos de gasto corriente y de capital, la tabla 4 presenta su
composición para el período 2004-2012.
Tabla 4
El Salvador, gasto público social por clasificación económica del gasto
Rubro económico de gasto
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gastos corrientes 1/
1636.3
1816.2
2025.9
2027.7
2357.1
2452.5
2510.2
2815.5
2998.7
Gastos de capital
263.6
335.2
339.9
345.1
386.3
363.3
352.9
589.7
528.5
1899.9
2151.4
2365.7
2372.8
2743.4
2815.8
2863.0
3405.2
3527.2
86.1
84.4
85.6
85.5
85.9
87.1
87.7
82.7
85.0
En millones de dólares
Total general
En porcentajes
Gastos corrientes
Gastos de capital
13.9
15.6
14.4
14.5
14.1
12.9
12.3
17.3
1/ Se agregan al gasto corriente los desembolsos clasificados como aplicaciones financieras y contribuciones especiales.
15.0
Fuente: STP/ CIGS
Acorde a esta clasificación, un alto porcentaje del gasto público
social (un promedio de 86.0 % en los años considerados) se destinó a
gastos corrientes (gastos de funcionamiento o de operación).20 Esto se
explica por la concentración de gastos destinados al pago de remuneraciones, bienes y servicios para el desarrollo y funcionamiento de los
diversos programas y políticas asociadas a las funciones sociales. Por
su parte, los gastos de capital21 representaron un promedio en el período del 14.0 % del total del gasto público social. Sin embargo, en 2011,
el gasto de capital del gasto público social se ubicó en 17.3 %, siendo el
nivel más alto alcanzado.
20. Se incluyen en los gastos corrientes las erogaciones ejecutadas en concepto de compra
de bienes perecederos y pago de servicios para el funcionamiento institucional y/o de apoyo a los
diversos programas desarrollados en las entidades públicas, incluyendo las transferencias.
21. «Se entiende por inversión pública —o gasto de capital— toda erogación de recursos de
origen público destinado a crear, incrementar, mejorar o reponer las existencias de capital físico
de dominio público y/o de capital humano, con el objeto de ampliar la capacidad del país para la
prestación de servicios y/o producción de bienes». Tomado del Portal de Transparencia/Ministerio
de Hacienda: http://www.transparenciafiscal.gob.sv/portal/page/portal/PTF
50
Si se observa la desagregación del gasto público social por instituciones, se puede establecer el grado de relevancia que representa cada
entidad en términos de su aporte a este. La tabla 5 contiene el listado de
las principales entidades que en conjunto explican la mayor parte del
gasto público social.
Tabla 5
El Salvador, gasto público social por principales instituciones involucradas
(en millones de dólares)
Instituciones
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA)
84.3
110.4
108.0
122.1
134.2
93.3
117.5
163.3
187.4
Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local (FISDL)
24.3
16.8
33.7
27.3
41.0
50.7
46.6
100.1
108.1
Fondo Nacional de Vivienda Popular
(FONAVIPO)
19.6
25.3
22.5
14.7
18.6
16.4
28.6
69.2
58.1
Fondo Social para la Vivienda (FSV)
101.8
64.3
58.9
63.7
71.4
103.5
8.6
110.6
101.3
Gobiernos municipales
25.7
41.4
39.5
49.0
66.3
57.6
59.7
85.2
73.7
Instituto de Previsión Social de la Fuerza
Armada (IPSFA)
70.8
77.0
85.6
77.9
81.7
79.7
77.1
90.8
98.4
Instituto Nacional de Pensiones de los
Empleados Públicos (INPEP)
167.9
183.7
192.0
192.4
195.3
206.5
208.2
231.0
235.6
Instituto Salvadoreño del Seguro Social
(ISSS)
427.6
500.2
579.5
509.7
519.8
526.9
549.4
597.8
608.0
Ramo de salud pública (incluyendo
entidades adscritas) 1/
264.4
295.8
346.6
366.4
391.3
449.4
493.6
526.1
519.7
Ramo de educación (incluyendo
entidades adscritas) 2/
470.7
509.1
534.5
569.7
629.0
749.8
690.3
780.2
890.3
Ramo de obras públicas, transporte, y
vivienda y desarrollo urbano
3.2
30.3
24.5
13.8
77.6
77.9
69.4
65.1
91.2
Fondo de Inversión Nacional en
Electricidad y Telefonía (FINET)
29.4
50.5
76.2
76.8
194.7
104.6
109.1
158.3
175.1
Ramo de economía
47.9
70.2
83.5
108.5
129.0
90.6
101.4
135.7
146.6
Instituto Salvadoreño de Formación
Profesional (INSAFORP)
10.5
15.9
19.9
18.8
18.3
25.5
25.4
20.5
19.2
Instituto Salvadoreño de Bienestar
Magisterial (ISBM)
27.7
25.3
22.3
22.4
29.1
28.6
33.4
49.0
54.2
Presidencia de la República
5.1
4.9
4.7
5.0
5.9
4.5
29.8
41.5
41.9
Subtotal GPS de principales
instituciones
1781.1
2021.1
2232.2
2238.3
2603.2
2665.5
2648.0
3224.4
3408.6
118.9
130.3
133.6
134.5
140.1
150.3
215.0
181.0
118.6
1899.9
2151.4
2365.7
2372.8
2743.4
2815.8
2863.0
3405.3
3527.2
Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA)
4.4
5.1
4.6
5.1
4.9
3.3
4.1
4.8
5.3
Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local (FISDL)
1.3
0.8
1.4
1.2
1.5
1.8
1.6
2.9
3.1
Resto de instituciones
Total GPS
Estructura porcentual
51
Instituciones
Fondo Nacional de Vivienda Popular
(FONAVIPO)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1.0
1.2
1.0
0.6
0.7
0.6
1.0
2.0
1.6
Fondo Social para la Vivienda (FSV)
5.4
3.0
2.5
2.7
2.6
3.7
0.3
3.2
2.9
Gobiernos municipales
1.4
1.9
1.7
2.1
2.4
2.0
2.1
2.5
2.1
Instituto de Previsión Social de la Fuerza
Armada (IPSFA)
3.7
3.6
3.6
3.3
3.0
2.8
2.7
2.7
2.8
Instituto Nacional de Pensiones de los
Empleados Públicos (INPEP)
8.8
8.5
8.1
8.1
7.1
7.3
7.3
6.8
6.7
Instituto Salvadoreño del Seguro Social
(ISSS)
22.5
23.3
24.5
21.5
18.9
18.7
19.2
17.6
17.2
Ramo de salud pública (incluyendo
entidades adscritas) 1/
13.9
13.7
14.7
15.4
14.3
16.0
17.2
15.4
14.7
Ramo de educación (incluyendo
entidades adscritas) 2/
24.8
23.7
22.6
24.0
22.9
26.6
24.1
22.9
25.2
Ramo de obras públicas, transporte y
vivienda y desarrollo urbano
0.2
1.4
1.0
0.6
2.8
2.8
2.4
1.9
2.6
Fondo de Inversión Nacional en
Electricidad y Telefonía (FINET)
1.5
2.3
3.2
3.2
7.1
3.7
3.8
4.6
5.0
Ramo de economía
2.5
3.3
3.5
4.6
4.7
3.2
3.5
4.0
4.2
Instituto Salvadoreño de Formación
Profesional (INSAFORP)
0.6
0.7
0.8
0.8
0.7
0.9
0.9
0.6
0.5
Instituto Salvadoreño de Bienestar
Magisterial (ISBM)
1.5
1.2
0.9
0.9
1.1
1.0
1.2
1.4
1.5
Presidencia de la República
0.3
0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
1.0
1.2
1.2
Resto de instituciones
6.3
6.1
5.6
5.7
5.1
5.3
7.5
5.3
3.4
Total GPS
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
1/ Se incluyen en el ramo de Salud los gastos de la Secretaría de Estado, los hospitales adscritos, Cruz Roja Salvadoreña, Instituto
Salvadoreño de Rehabilitación Integral, Hogar de Ancianos Narcisa Castillo y FOSALUD.
2/ Se incluyen en el ramo de educación los gastos de la Universidad de El Salvador.
Fuente: STP/ CIGS
La sumatoria de los gastos devengados por estas instituciones (tabla 5) supera el 90.0 % del gasto público social en cada uno de los años
considerados. Destacan por su mayor participación el Ministerio de
Educación, el Ministerio de Salud y el ISSS, dado que los gastos de
estas tres entidades —incluyendo los gastos de sus respectivas instituciones adscritas— representan, en promedio, más del 60.0 % del
gasto público social en el período 2004-2012. Para 2012, si a los gastos
de estas tres instituciones se le agregan los gastos reportados por la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, el Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos, el Ministerio de
Economía, el Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía,
y el Fondo Social para la Vivienda, se explica el 81.0 % del gasto público social de dicho año.
52
Respecto a los gobiernos municipales, su contribución al gasto público social se ha incrementado en el período, pasando de representar
el 1.4 % en 2004 al 2.1 % en 2012. Dentro de sus contribuciones al área
social se encuentran, entre otros, los gastos destinados a financiar becas, servicios de salud y protección del medioambiente.
Se debe señalar que la base de datos que se ha logrado conformar
sobre el gasto público social 2004-2012 de las entidades del Gobierno
General y FOMILENIO permite cruzar información del gasto devengado de cada institución con sus fuentes de financiamiento, clasificación
económica del gasto, unidades presupuestarias, líneas de trabajo y objetos específicos.
El gasto público social, visto por sectores funcionales, brinda información respecto a la evolución e importancia relativa de cada sector.
La Tabla 6 presenta el monto y estructura del gasto público social por
sectores funcionales y su participación respecto al total.
Tabla 6
El Salvador, gasto público social por sectores - Clasificación funcional
del gasto 1/
Código
Sector Funcional
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En millones de dólares
705
Protección del Medioambiente
23.9
48.2
50.1
53.9
57.7
45.9
52.8
53.2
44.6
706
Vivienda y Servicios
Comunitarios
217.5
231.4
211.8
222.0
267.7
240.9
205.4
399.8
438.5
707
Salud
571.0
648.1
766.8
748.5
788.1
847.8
912.6
952.7
961.5
708
Actividades Recreativas,
Cultura y Religión
36.6
40.1
41.6
41.2
42.1
48.2
35.2
40.9
41.8
709
Educación
497.9
530.2
561.2
591.8
665.0
781.9
751.8
869.0
891.9
710
Protección Social
Total general
553.0
653.4
734.2
715.4
922.8
851.1
905.2
1089.6
1148.9
1899.9
2151.4
2365.7
2372.8
2743.4
2815.8
2863.0
3405.3
3527.2
En porcentajes
705
Protección del Medioambiente
1.3
2.2
2.1
2.3
2.1
1.6
1.8
1.6
1.3
706
Vivienda y Servicios
Comunitarios
11.4
10.8
9.0
9.4
9.8
8.6
7.2
11.7
12.4
707
Salud
30.1
30.1
32.4
31.5
28.7
30.1
31.9
28.0
27.3
708
Actividades Recreativas,
Cultura y Religión
1.9
1.9
1.8
1.7
1.5
1.7
1.2
1.2
1.2
709
Educación
26.2
24.6
23.7
24.9
24.2
27.8
26.3
25.5
25.3
710
Protección Social
29.1
30.4
31.0
30.2
33.6
30.2
31.6
32.0
32.6
Total general
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
1/ Los sectores funcionales están definidos según el COFOG/FMI. Forman parte del gasto público social los sugeridos por CEPAL,
que son los comprendidos entre 705-710.
53
Los sectores funcionales de mayor peso relativo dentro de la composición del gasto público social en el período 2004-2012 son: 707 (Salud), 709 (Educación) y 710 (Protección Social). Estos sectores concentraron en conjunto entre el 85.1 % (2005) y cerca del 90.0 % (2011) del
gasto público social del país. Para 2012, estos tres sectores sumaron un
total de 3002.4 millones de dólares, equivalentes al 85.1 % del gasto público social.
Se destaca que el sector 710 (Protección Social) pasó de 553.0 de
dólares (2004) a 1148.9 dólares (2012), lo que en parte se explica por la
incidencia de los programas del Sistema de Protección Social Universal,
impulsados a partir de 2009.
El gráfico 4 detalla los sectores funcionales que conforman el gasto
público social y su relación con el PIB durante 2004-2012.
Gráfico 4
Sectores funcionales del GPS en relación al PIB
(en porcentajes)
5
4.8
4.7
4.3
4.1
4
3.6
3.7
3.5
3.2
3.1
3
4.1
4.0
3.8
3.8
4.3
3.7
3.6
4.2
4.1
2.9
1.4
1.1
1
0.2
0.2
2004
0.3
0.2
2005
0.3
2006
0.3
1.8
1.2
1.0
0.2
2007
705. Protección de Medioambiente
706. Vivienda y Servicios Comunitarios
707. Salud
1.2
1.1
0.2
3.7
3.1
3.0
1.7
1.4
4.0
3.8
3.5
2
0
4.1
3.8
0.3
0.2
2008
0.2
0.2
2009
0.2
0.2
2010
0.2
0.2
2011
0.2
0.2
2012
708. Actividades Recreativas, Cultura y Religión
709. Educación
710. Protección Social
Fuente: STP/CIGS
Se observa el significativo aporte al PIB de los sectores Salud, Educación y Protección Social. Para el caso del sector funcional 707 (Salud),
los gastos pasaron de representar el 3.6 % (2004) al 4.0 % (2012); el sector
funcional 710 (Protección Social) pasó de un 3.5 % (2004) al 4.8 % (2012);
y el sector funcional 709 (Educación), del 3.2 % (2004) al 3.7 % (2012).
El resto de sectores funcionales del gasto público social (Protección del
Medioambiente; Vivienda y Servicios Comunitarios; y Actividades Recreativas, Cultura y Religión) representaron en conjunto cerca del 2.0 % y 2.2 % para 2004 y 2012, respectivamente.
54
La información consolidada del gasto público social permite identificar la composición y estructura de este, según los diversos tipos de
entidades (Gobierno Central, instituciones descentralizadas, entidades
financieras, gobiernos municipales, empresas públicas, fondos de la seguridad social y otras entidades). La tabla 7 presenta los montos del
gasto público social agregados según los diversos tipos de instituciones, para el período 2004-2012.
Tabla 7
El Salvador, gasto público social por tipo de instituciones
Tipo de instituciones
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En millones de dólares
Descentralizadas
390.0
407.4
491.3
425.3
580.8
534.4
581.7
688.5
745.2
Empresas públicas
96.1
120.8
120.9
137.3
151.5
113.6
139.7
174.2
201.2
Fondos de la seguridad social
694.0
786.2
879.5
802.3
825.9
841.8
868.1
968.6
996.2
Gobierno Central
563.4
693.9
743.6
870.2
1017.4
1126.9
1136.6
1265.7
1323.0
Gobiernos municipales
25.7
41.4
39.5
49.0
66.3
57.6
59.7
85.2
73.7
Instituciones financieras
130.7
101.7
91.0
88.5
99.9
130.8
47.8
190.2
167.4
Otras entidades
-
-
-
0.0
1.6
10.8
29.4
32.9
20.5
1899.9
2151.4
2365.7
2372.8
2743.4
2815.8
2863.0
3405.3
3527.2
Descentralizadas
20.5
18.9
20.8
17.9
21.2
19.0
20.3
20.2
21.1
Empresas públicas
5.1
5.6
5.1
5.8
5.5
4.0
4.9
5.1
5.7
Total general
En porcentajes
Fondos de la seguridad social
36.5
36.5
37.2
33.8
30.1
29.9
30.3
28.4
28.2
Gobierno Central
29.7
32.3
31.4
36.7
37.1
40.0
39.7
37.2
37.5
Gobiernos municipales
1.4
1.9
1.7
2.1
2.4
2.0
2.1
2.5
2.1
Instituciones financieras
6.9
4.7
3.8
3.7
3.6
4.6
1.7
5.6
4.7
Otras entidades
-
-
-
0.0
0.1
0.4
1.0
1.0
0.6
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Descentralizadas
2.5
2.4
2.6
2.1
2.7
2.6
2.7
3.0
3.1
Empresas públicas
0.6
0.7
0.7
0.7
0.7
0.5
0.7
0.8
0.8
Fondos de la seguridad social
4.4
4.6
4.7
4.0
3.9
4.1
4.1
4.2
4.2
Total general
En relación al PIB
Gobierno Central
3.6
4.1
4.0
4.3
4.7
5.5
5.3
5.5
5.5
Gobiernos municipales
0.2
0.2
0.2
0.2
0.3
0.3
0.3
0.4
0.3
Instituciones financieras
0.8
0.6
0.5
0.4
0.5
0.6
0.2
0.8
0.7
Total general
12.0
12.6
12.8
11.8
12.8
13.6
13.2
14.6
14.7
Fuente: STP/CIGS
La información indica que los tipos de entidades que mayor participación tienen dentro del gasto público social son los fondos de la
seguridad social (Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada,
55
Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos, Instituto Salvadoreño del Seguro Social e Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial), el Gobierno Central y las instituciones descentralizadas. Estas
entidades aportaron en conjunto el 86.7 % del gasto público social en
2004 y el 85.8 % en 2011. Para 2012, el total de sus gastos devengados
sumaron 3064.4 millones de dólares, equivalentes al 86.9 % del gasto
público social de ese año.
Por su parte, las empresas públicas (Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados y el Centro Farmacéutico de la Fuerza
Armada), los gobiernos municipales, las instituciones financieras (Cajas Mutuales de Educación y de Abogados, Fondo Nacional de Vivienda Popular y Fondo Social para la Vivienda) y otras entidades (FOMILENIO) contribuyeron al gasto público social en proporciones no
superiores al 14.0 %. En el caso particular de los gobiernos municipales,
estos han incrementado su participación en el gasto público social, de
25.7 millones de dólares en 2004, a 73.7 millones de dólares en 2012, con
lo que han aportado desde un 1.4 % (2004) a un 2.1 % (2012). Para dimensionar los aportes al gasto público social por tipo de instituciones en función del PIB se presenta el gráfico 5.
Gráfico 5
El Salvador, gasto público social por tipo de
instituciones, en relación al PIB
(en porcentajes)
6
5.5
5.5
5.5
5.3
5
4.7
4.6
4.4
4.1
4
4.0
4.0
2.5
2.7
2.6
2.1
1.6
1.5
1.4
3.1
3.0
2.7
2.6
2.4
4.2
4.2
4.1
4.1
3.9
3.6
3
2
4.7
4.3
1.9
1.9
1.4
1.5
1.5
1.2
1
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
Descentralizadas
Gobierno Central
Fondos de la seguridad social
El resto
Fuente: STP/CIGS
56
2010
Los aportes de las entidades del Gobierno Central al gasto público
social han pasado de significar el 3.6 % (2004) al 5.5 % (2012) del PIB. Su
tendencia ha sido marcadamente creciente en el período, con un punto
de inflexión a partir de 2009. En tanto que los aportes de los fondos de
seguridad social pasaron de 4.4 % (2004) a 4.2 % del PIB (2012), con el
nivel más alto en 2006 (4.7 %).
Los gastos en materia social de las entidades descentralizadas (hospitales nacionales, Universidad de El Salvador, Instituto Nacional de los
Deportes, Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer, ISNA,
entre otras) elevaron su participación respecto del PIB de 2.5 % (2004)
a 3.1 % (2012); mientras que el resto de entidades (empresas públicas,
gobiernos municipales, instituciones financieras y otras) representaron
menos del 2.0 % del PIB en los años considerados.
A continuación se presenta, por cada sector funcional (división), el
gasto devengado y su composición interna, hasta un nivel de cuatro
dígitos de desagregación.22 Con el fin de simplificar la presentación de
los resultados, en los apartados que siguen se presenta un resumen de
la información más representativa, acorde a cada sector funcional.
22. El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 establece la apertura de las clasificaciones funcionales a cuatro y cinco dígitos. Para efectos de la medición 2004-2010, la apertura
de clasificación de cada categoría funcional (salud, educación, etc.) se realizó hasta cuatro dígitos; para 2011 y 2012, se avanzó en clasificar hasta un nivel de cinco dígitos.
57
Gasto público social en Protección
del Medioambiente (sector funcional 705)
En el gráfico 6 se presenta la desagregación del gasto público social
dirigido al sector 705 (Protección del medioambiente) durante los años
2004-2012, según los grupos funcionales de dicho sector.
Gráfico 6
El Salvador, gasto público social en Protección del
Medioambiente según grupos funcionales
(en millones de dólares)
35
31.5
30
27.5
25.9
25
24.6
23.2
22.1
21.7
20.9
20
20.3
16.5
15.2
15
13.6
11.7
11.2
10
6.1
9.2
8.9
2.2
2.1
2.8 2.8
2.4
2.6
10.7
6.9
5.6
4.6
5
2.2 2.8
1.6
13.0
11.0
10.7
10.5
2.4
2.4 2.8
6.3
4.1
3.8
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2.7
1.4
0.0
0.0
0.0
2011
2012
Ordenación de desechos
Protección de la diversidad biológica y del paisaje
Ordenación de aguas residuales
Protección del medioambiente n. e. p.
e investigación y desarrollo relacionados con la
protección del medioambiente
Reducción de la contaminación
Nota: Para 2011 y 2012, los registros no separan los gastos de ANDA en Ordenación de aguas
residuales (7055) y los servicios de agua potable.
Fuente: STP/CIGS
Tal como puede observarse, los grupos que concentran la mayor
parte del gasto público social en protección del medioambiente en los
años considerados –con excepción de 2005– son las relativas a los sectores 7051 (Ordenación de desechos) y 7056 (Protección del medioam58
biente n. e. p.),23 cuyos gastos devengados, para 2012, representaron el
83.0 % (36.8 millones de dólares) del total de las erogaciones del sector
funcional 705. En 2010 se incrementó el gasto en el grupo 7052 (Ordenación de aguas residuales).
Las principales entidades cuyos gastos o parte de estos se encuentran incluidos dentro del sector 705 (Protección del medioambiente) se
señalan en la tabla 8.
Tabla 8
El Salvador, gasto público social en Protección del Medioambiente
por principales instituciones
Instituciones
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En millones de dólares US$
Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA)
2.2
2.2
2.8
2.6
2.4
2.4
11.0
N.D.
N.D.
Gobiernos municipales
14.0
19.2
19.2
26.1
35.7
31.6
21.9
24.4
26.2
Ramo de medioambiente y recursos
naturales
4.7
20.6
23.9
20.5
11.2
10.5
19.4
18.3
14.3
Otras instituciones (FISDL, Fondo
Ambiental de El Salvador, ramo de
agricultura y ganadería, FOMILENIO, etc.)
3.0
6.2
4.2
4.7
8.4
1.4
0.5
10.5
4.1
Total general
23.9
48.2
50.1
53.9
57.7
45.9
52.8
53.2
44.6
En porcentajes
Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA)
9.3
4.6
5.6
4.8
4.1
5.2
20.8
N.D.
N.D.
Gobiernos municipales
58.4
39.8
38.3
48.5
61.9
68.8
41.5
45.9
58.7
Ramo de medioambiente y recursos
naturales
19.8
42.8
47.7
38.0
19.4
23.0
36.7
34.4
32.1
Otras instituciones (FISDL, Fondo
Ambiental de El Salvador, ramo de
Agricultura y Ganadería, FOMILENIO, etc.)
12.5
12.8
8.4
8.8
14.6
3.0
1.0
19.7
9.2
Total general
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Fuente: STP/CIGS
La mayor parte del gasto público social en protección del medioambiente fue aportado por los gobiernos municipales, cuyas erogaciones
pasaron de 14.0 millones de dólares en 2004 a 26.2 millones de dólares en 2012 (ordenación de desechos, reducción de la contaminación u
otros gastos ambientales). En 2009, los gastos en protección del medioambiente de los gobiernos municipales representaron cerca del 70.0 %
del total reportado en este sector funcional.
23. Para facilitar la presentación, en los años 2008 a 2010 se incluyó en el grupo 7056 el tema
de investigación y desarrollo de medioambiente (7055).
59
A los gobiernos municipales le siguen en importancia los gastos
en protección social del Ministerio de Agricultura y Ganadería, que en
2012 ascendieron a 14.3 millones de dólares (32.1 % de los gastos clasificados en este sector).
Gasto público social en Vivienda y Servicios
Comunitarios (sector funcional 706)
En este sector se incluyen todos aquellos gastos devengados relacionados con urbanización, abastecimiento de agua, alumbrado público y
otros relacionados. Para visualizar la importancia de cada uno de estos
grupos funcionales, en el gráfico 7 se detalla el gasto público social en
Vivienda y servicios comunitarios, según su composición interna. Gráfico 7
El Salvador, gasto público social en Vivienda
y Servicios Comunitarios (en millones de dólares)
200
187.4
163.3
150
136.2
125.5
123.3
100
163.5
147.2
112.6
111.9
112.8
134.4
119.5
111.8
97.2
96.7
90.7
86.5
65.2
48.4
50
40.4
37.9
22.0 23.2
0
4.5
2.7
0.5
2004
2.5
2005
2.9
0.6
0.0
2.1
0.6
2006
Urbanización
Desarrollo comunitario
Abastecimiento de agua
0.0
2007
5.1
0.7
3.5 5.5 3.0
3.4
2008
2009
14.2
8.3
11.0
5.8
0.5
0.0
2010
2011
2012
Alumbrado público
Vivienda y servicios comunitarios
Fuente: STP/CIGS
La mayor parte del gasto público social en el sector 706 se explica
por los gastos devengados en abastecimiento de agua (grupo 7063), que
para 2012 fue de 187.4 millones de dólares.24 Le sigue en importancia
24. Una parte de los gastos devengados en abastecimiento de agua de ANDA en 2011 y 2012
corresponden a ordenación de aguas residuales. Sin embargo, en dichos años no fue posible
determinar dichos gastos por separado, por lo que se clasificaron dentro del grupo 7063 (Abastecimiento de Agua).
60
relativa los gastos del grupo 7061 (Urbanización), en donde están comprendidas las erogaciones efectuadas en concepto de administración de
asuntos y servicios relativos a urbanización, préstamos o subsidios en
apoyo a la expansión o al mejoramiento de viviendas, entre otros. Para
2012, dichos gastos se elevaron a 163.5 millones de dólares.
El resto de grupos funcionales (alumbrado público, investigación
y desarrollo relacionados con la vivienda, desarrollo comunitario y vivienda n. e. p.) influyen de manera menos significativa en el total de
gastos reportados en el sector 706. La tabla 9 presenta las principales entidades cuyos gastos o parte de
ellos están incluidos en el sector de Vivienda y servicios comunitarios.
Tabla 9
El Salvador, gasto público social en Vivienda y Servicios Comunitarios
por principales instituciones
Principales instituciones
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En millones de dólares US$
Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados
(ANDA)
82.1
108.2
105.2
119.5
131.8
90.9
106.5
163.3
187.4
Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local (FISDL)
4.5
6.2
8.0
9.9
5.5
5.7
4.7
23.0
57.8
Fondo Nacional de Vivienda
Popular (FONAVIPO)
19.6
25.3
22.5
14.7
18.6
16.4
28.6
69.2
58.1
Fondo Social para la Vivienda
(FSV)
101.8
64.3
58.9
63.7
71.4
103.5
8.6
110.6
101.3
Ramo de obras públicas,
transporte y vivienda y desarrollo
urbano
3.2
23.8
16.3
12.9
35.9
15.0
23.2
12.8
22.2
Otras instituciones (gobiernos
municipales, FOMILENIO,
OPAMSS, FINET y otras)
6.4
3.7
0.8
1.2
4.4
9.3
33.8
21.0
11.8
217.5
231.4
211.8
222.0
267.7
240.9
205.4
399.8
438.5
Total general
En porcentajes
Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados
(ANDA)
37.7
46.8
49.7
53.8
49.2
37.7
51.8
40.8
42.7
Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local (FISDL)
2.1
2.7
3.8
4.4
2.1
2.4
2.3
5.8
13.2
Fondo Nacional de Vivienda
Popular (FONAVIPO)
9.0
10.9
10.6
6.6
6.9
6.8
13.9
17.3
13.2
Fondo Social para la Vivienda
(FSV)
46.8
27.8
27.8
28.7
26.7
43.0
4.2
27.7
23.1
Ramo de obras públicas,
transporte y vivienda y desarrollo
urbano
1.5
10.3
7.7
5.8
13.4
6.2
11.3
3.2
5.1
61
Principales instituciones
Otras Instituciones (Gobiernos
Municipales, FOMILENIO,
OPAMSS, FINET y otras)
Total general
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2.9
1.6
0.4
0.5
1.6
3.9
16.4
5.2
2.7
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Fuente: STP/CIGS
Se destacan entidades como la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, el Fondo Nacional de Vivienda Popular y el
Fondo Social para la Vivienda en la explicación de las erogaciones públicas destinadas hacia el sector funcional 706. De hecho, los gastos de
dichas entidades destinadas a este sector suman entre el 70.0 % (2004)
y el 93.0 % (2010) del total reportado, acumulando para 2012 un monto
de 346.7 millones de dólares, equivalentes al 79.0 % del total.
En 2010, los gastos en vivienda y servicios comunitarios agrupados
en la categoría de otras instituciones ascendieron a 33.8 millones de
dólares (16.4 % del total), lo que se explica por los gastos ejecutados por
los gobiernos municipales (14.3 millones de dólares) y FOMILENIO
(19.0 millones de dólares).
62
Gasto público social en Salud
(sector funcional 707)
En la medición del gasto público social en Salud se consideraron las
estimaciones previas realizadas en el país por el Ministerio de Salud
(Cuentas en Salud) y la estructura del sector salud en El Salvador, en su
componente público.
El gráfico 8 y la tabla 10 contienen el resultado de la medición del
gasto público social en el sector funcional 707 (Salud). En el gráfico se
presentan sus desagregaciones por los diferentes grupos funcionales;
en la tabla, su composición según instituciones.
Gráfico 8
El Salvador, gasto público social en Salud
por grupos funcionales (en millones de dólares)
500
457.1
400
367.0
354.8
341.1
332.4
317.2
307.3
300
294.4
271.8
253.4
226.8
200
220.8
171.4
158.2
157.8
142.1
133.7
100
58.7
30.9
13.4
255.6
238.8
226.6
140.2
125.4
115.4
41.4
43.6
20.9
20.8
448.3
36.8
51.3
80.9
67.2
44.0
144.5
93.8
85.3
65.6
64.6
50.3
46.8
52.1
26.2
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Productos, útiles y equipos médicos
Servicios de salud pública
Servicios para pacientes externos
Salud n. e. p.
2012
Servicios hospitalarios
Fuente: STP/CIGS
La información del gasto público social en Salud muestra que los
gastos anuales destinados a los servicios hospitalarios (grupo 7073)
son muy significativos dentro de dicho sector, y muestran una tendencia creciente en el período. Efectivamente, dichos gastos pasaron de
63
253.4 millones de dólares en 2004, a 448.3 millones de dólares en 2012. En
ese orden, le siguen los gastos concentrados en el grupo 7072 (Servicios
para pacientes externos), cuyo monto se elevó en 2012 a 341.1 millones de
dólares, con relación a 157.8 millones de dólares en 2004.
De igual manera, puede observarse que los gastos destinados al grupo 7074 (Salud pública) se quintuplicaron en el período: pasaron de 13.4
millones de dólares en 2004 a 65.6 millones de dólares en 2011, como
resultado del fortalecimiento de los programas de salud pública, como
vacunación, salud reproductiva, VIH-sida, entre otros.
Desde la perspectiva institucional, en la tabla 10 se presenta la magnitud del gasto público social en salud de las principales instituciones
incluidas.
Tabla 10
El Salvador, gasto público social en Salud por principales instituciones
Institución
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En millones de dólares
Centro Farmacéutico de la Fuerza Armanda
(CEFAFA)
11.8
10.4
6.6
7.4
8.5
8.9
9.1
10.9
13.9
Gobiernos municipales
1.5
3.8
2.8
3.6
5.3
5.0
8.7
9.0
9.1
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS)
242.1
291.9
360.5
320.8
321.9
316.3
333.0
355.1
360.6
Ramo de salud pública:
264.1
295.5
346.3
366.1
391.0
449.0
493.2
525.7
519.3
Secretaría de Estado
44.1
82.5
101.5
185.7
196.5
228.9
256.9
265.9
240.3
Hospitales nacionales 1/
212.0
199.7
215.2
152.8
164.8
188.6
201.0
219.3
234.7
-
5.2
21.0
18.6
19.9
20.9
23.4
28.6
31.5
Instituto Salvadoreño de Rehabilitación Integral
(ISRI) 1/
6.4
6.3
6.7
7.0
7.6
8.4
9.5
9.3
10.0
Cruz Roja Salvadoreña 1/
1.7
1.9
2.0
2.0
2.1
2.3
2.4
2.5
2.7
Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial
(ISBM)
27.7
25.3
22.3
22.4
29.1
28.6
33.2
48.7
53.9
Otras instituciones (Consejo Superior de Salud
Pública, FOMILENIO, ramo de gobernación,
Sanidad Militar, FISDL, Dirección Nacional de
Medicamentos, etc.)
23.7
21.1
28.2
28.3
32.3
39.9
35.4
3.3
4.8
Total
571.0
648.1
766.8
748.5
788.1
847.8
912.6
952.7
961.5
Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD) 1/
En porcentajes
Centro Farmacéutico de la Fuerza Armada
(CEFAFA)
2.1
1.6
0.9
1.0
1.1
1.1
1.0
1.1
1.4
Gobiernos municipales
0.3
0.6
0.4
0.5
0.7
0.6
1.0
0.9
0.9
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS)
42.4
45.0
47.0
42.9
40.8
37.3
36.5
37.3
37.5
64
Institución
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ramo de salud pública
46.3
45.6
45.2
48.9
49.6
53.0
54.0
55.2
54.0
Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial
(ISBM)
4.9
3.9
2.9
3.0
3.7
3.4
3.6
5.1
5.6
Otras instituciones (Consejo Superior de Salud
Pública, FOMILENIO, ramo de gobernación,
Sanidad Militar, FISDL, Dirección Nacional de
Medicamentos, etc.)
4.2
3.3
3.7
3.8
4.1
4.7
3.9
0.3
0.5
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Total
1/ Dichas entidades forman parte del presupuesto del Ramo de Salud.
Fuente: STP/CIGS
Las principales instituciones, en términos de sus gastos devengados
en salud, son el ISSS y el ramo de salud (incluyendo la Secretaría de Estado, los hospitales nacionales, FOSALUD y otras entidades adscritas
al ramo). Ambas entidades explican entre el 88.7 % (2004) y el 91.5 %
(2012) del total del gasto público social en salud. El resto de instituciones cuyos gastos o parte de sus gastos están clasificados en el sector 705
(Salud) representan menos del 10.0 % de las erogaciones públicas en
dicho sector.
65
GPS en Actividades Recreativas, Culturales
y Religiosas (sector funcional 708)
En el gráfico 9 y en la tabla 11 se establece el gasto por grupos y entidades, respectivamente, del sector funcional 708.
Gráfico 9
El Salvador, gasto público social en Actividades Recreativas,
Cultura y Religión, según grupos funcionales
(en millones de dólares)
24.7
25
21.5
21.2
19.7
20
21.3
21.4
20.8
20.6
19.9
20.2
17.5
18.0
17.7
15.2
15
20.1
17.9
17.3
14.4
10
5
3.8
2.2
1.9
0.2
0
2004
0.1
0.2
0.1
2005
0.2
2006
0.5
0.1
2007
2.7
0.6
2008
2.9
0.2
0.2
2009
2.9
2010
0.0
2011
0.0
2012
Servicios recreativos y deportivos
Servicios religiosos y otros servicios
Servicios culturales
comunitarios; y actividades recreativas,
Servicios de radio y televisión; y servicios editoriales
cultura y religión n. e. p.
Fuente: STP/CIGS
Los mayores gastos en el sector funcional 708 se reportan en los grupos
7081 (Servicios recreativos y deportivos) y 7082 (Servicios culturales).
El resto de los gastos devengados incluidos en este sector son marginales con relación al total. En general, ambos grupos se han mantenido sin
mayores incrementos en el período considerado, y alcanzaron en 2009
su máximo nivel (20.6 millones de dólares en Servicios recreativos y
deportivos; y 24.7 millones de dólares en Servicios culturales).
Con relación a las instituciones incluidas en el sector 708, a continuación, en la tabla 11, se detallan las principales.
66
Tabla 11
El Salvador, gasto público social en Actividades Recreativas, Cultura y
Religión por principales instituciones
Instituciones
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En millones de dólares dólares
Instituto Nacional de los Deportes de El
Salvador (INDES)
15.0
10.4
9.5
11.9
11.6
13.7
13.7
16.6
14.6
Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU)
2.8
2.4
3.1
3.1
3.0
3.1
3.2
3.4
4.8
16.9
20.0
21.5
Presidencia de la República (Canal 10,
Radio Nacional, servicios culturales y
otros gastos)
Ramo de educación
17.2
22.1
23.5
23.8
23.6
27.0
0.7
Otras instituciones (CORSATUR, FESFUT,
FISDL, gobiernos municipales, ramo de
turismo, ramo de gobernación y otras)
1.6
5.2
5.6
2.5
3.9
4.4
0.7
0.9
0.8
Total
36.6
40.1
41.6
41.2
42.1
48.2
35.2
40.9
41.8
En porcentajes
Instituto Nacional de los Deportes de El
Salvador (INDES)
41.1
25.9
22.7
28.8
27.6
28.5
39.0
40.5
35.0
Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU)
7.6
6.0
7.3
7.4
7.2
6.4
9.0
8.4
11.5
Presidencia de la República (Canal 10,
Radio Nacional, servicios culturales y
otros gastos)
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
47.9
48.9
51.5
Ramo de educación
46.9
55.1
56.6
57.6
55.9
56.0
2.1
0.0
0.0
Otras instituciones (CORSATUR, FESFUT,
FISDL, gobiernos municipales, ramo de
turismo, ramo de gobernación y otras)
4.5
13.0
13.4
6.2
9.3
9.1
2.0
2.2
2.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Total
Fuente: STP/CIGS
Sobresale en este sector el aporte del Instituto Nacional de los Deportes de El Salvador, cuyos gastos para 2012 representaron el 35.0 %
(14.6 millones de dólares) del total.
De 2004 a 2009, el MINED tuvo una participación importante dentro del sector, dado que en su presupuesto de esos años estaba incluido
el Consejo Nacional para la Cultura y el Arte de El Salvador (CONCULTURA), actualmente denominada Secretaría de Cultura de la Presidencia (SECULTURA).
En 2011 y 2012, los gastos de la Presidencia de la República correspondientes al sector 708 representaron el 48.9 % y 51.5 % de los montos
totales, respectivamente. Esto se explica por la inclusión de los presupuestos de SECULTURA y otras entidades relacionadas (Televisión
Educativa, Radio Nacional, entre otras).
67
Gasto público social en Educación
(sector funcional 709)
En el gráfico 10 y la tabla 12 se presenta la desagregación del sector 709
(Educación) por grupos funcionales y entidades, respectivamente. Gráfico 10
El Salvador, gasto público social en
Educación por grupos funcionales
(en millones de dólares)
600
567.3
544.1
500
443.5
400
372.0
397.3
393.0
398.5
353.0
338.6
300
238.9
200
100
0
169.1
94.9
48.5
44.1
40.6
11.7
2004
61.8
46.2
33.0
17.1
2005
78.1
69.2
40.9
36.9
21.2
2006
37.5
20.4
2007
58.6
97.0
88.1
51.4
53.7
20.9
29.8
2008
2009
88.9
50.0
35.4
2010
81.6 100.2
72.0
71.1
2011
109.1
78.8
74.1 62.6
2012
Enseñanza preescolar y enseñanza
Enseñanza no atribuible a ningún nivel
primaria
Servicios auxiliares de la educación;
Enseñanza secundaria
investigación y desarrollo relacionados a
Enseñanza terciaria
Educación y Enseñanza n. e. p.
Fuente: STP/CIGS
La desagregación funcional del sector 709 (Educación) muestra que
la mayor parte del gasto se concentró en el grupo funcional 7091 (Enseñanza preescolar y Enseñanza primaria), que pasó de 353.0 millones de
dólares (2004) a 567.3 millones de dólares (2012), representando en promedio el 63.0 % de los gastos de este sector. Cabe señalar que dentro de
este grupo se han considerado los gastos dirigidos a los niveles educativos de preescolar, así como a educación básica (de 1.° a 9.° grado), dado
68
que la estructura presupuestaria actual del Ministerio de Educación no
permite la desagregación entre los gastos destinados a los niveles de 1.°
a 6.° grado y los orientados de 7.° a 9.° grado.
El segundo y tercer grupo que le sigue en términos de montos devengados a los gastos clasificados en 7091 son 7092 (Enseñanza secundaria, gastos dirigidos a bachillerato) y 7094 (Enseñanza terciaria, educación universitaria), los que sumaron entre 92.6 millones de dólares en
2004 y 327.9 millones de dólares en 2010.
Es importante señalar que en el grupo 7096 (Servicios auxiliares en
educación) se incluyen aquellas erogaciones que permiten mejorar las
condiciones de las alumnas y los alumnos en el proceso de aprendizaje:
desembolsos para atender el programa de uniformes, zapatos, útiles y
alimentación escolar, entre otros.25 Esto explica su sensible incremento
a partir de 2009 en relación a los años previos.26
Con relación a las entidades involucradas en el sector funcional 709
(Educación), en la tabla 12 se presentan las más importantes.
Tabla 12
El Salvador, gasto público social en Educación por principales
instituciones
Institución
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En millones de dólares
Academia Nacional de Seguridad Pública
(ANSP)
9.5
9.6
10.0
11.4
17.5
10.5
11.0
11.0
11.1
Escuela Nacional de Agricultura (ENA)
1.2
1.8
2.0
1.7
2.1
2.0
3.3
2.6
3.1
Fondos del Milenio
0.0
0.0
0.0
0.0
1.0
5.1
10.4
25.0
17.9
Gobiernos municipales
8.1
15.5
13.8
14.1
19.1
15.7
14.2
30.8
26.2
Instituto Salvadoreño de Formación
Profesional (INSAFORP)
10.5
15.9
19.9
18.8
18.3
25.5
25.4
20.5
19.2
Ramo de educación
415.5
436.6
454.6
486.9
548.4
661.6
617.9
717.8
745.8
Universidad de El Salvador (UES)
31.8
41.3
49.7
51.3
49.2
53.2
65.7
55.7
64.1
Otras instituciones (FISDL, EDUCRÉDITO,
Presidencia de la República, Consejo
Nacional de la Judicatura, ramo de
seguridad pública, entre otros)
21.3
9.6
11.2
7.5
9.3
8.4
4.0
5.6
4.5
497.9
530.2
561.2
591.8
665.0
781.9
751.8
869.0
891.9
Total general
25. Solamente se incluyen aquellos gastos factibles de identificar desde la base contable del Sistema de Administración Financiera Integrado orientados a estos programas. Sin embargo, es posible
que los montos devengados para tales conceptos sean mayores a los reportados en este informe.
26. En 2010, el descenso en los montos desembolsados en Servicios auxiliares de educación
y educación n. e. p. obedece a que los gastos en abastecimiento de uniformes, zapatos, útiles y
alimentación escolar incluidos en esta agrupación se financiaron con los desembolsos efectuados
para este propósito en 2009.
69
Institución
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Academia Nacional de Seguridad Pública
(ANSP)
1.9
1.8
1.8
1.9
2.6
1.3
1.5
1.3
1.2
Escuela Nacional de Agricultura (ENA)
0.2
0.3
0.4
0.3
0.3
0.3
0.4
0.3
0.3
Fondos del Milenio
0.0
0.0
0.0
0.0
0.2
0.7
1.4
2.9
2.0
En porcentajes
Gobiernos municipales
1.6
2.9
2.5
2.4
2.9
2.0
1.9
3.5
2.9
Instituto Salvadoreño de Formación
Profesional (INSAFORP)
2.1
3.0
3.5
3.2
2.8
3.3
3.4
2.4
2.1
Ramo de educación
83.4
82.3
81.0
82.3
82.5
84.6
82.2
82.6
83.6
Universidad de El Salvador (UES)
6.4
7.8
8.8
8.7
7.4
6.8
8.7
6.4
7.2
Otras instituciones (FISDL, EDUCRÉDITO,
Presidencia de la República, Consejo
Nacional de la Judicatura, ramo de
Seguridad Pública, entre otros)
4.3
1.8
2.0
1.3
1.4
1.1
0.5
0.6
0.5
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Total general
Fuente: STP/CIGS
El Ministerio de Educación, en todos los años considerados, presenta una mayor incidencia en el total del gasto del sector funcional 707,
ya que explica más del 80.0 % de los gastos reportados. La Universidad
de El Salvador y el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional le
siguen en importancia.
En lo que respecta a los gobiernos municipales, estos han aumentado progresivamente los gastos dirigidos al sector educación, al pasar
de 8.1 millones de dólares en 2004, a 26.2 millones de dólares en 2012,
lo que representa el 1.6 % y el 2.9 % de los gastos totales reportados,
respectivamente.
70
Gasto público social en Protección Social
(sector funcional 710)
En el gráfico 11 y tabla 13 se presenta la distribución de los gastos en el
sector funcional 710 (Protección social), en donde se detallan por grupos funcionales y entidades, respectivamente, los gastos devengados
en el período 2004-2012.
Se debe mencionar que el gasto público clasificado en Protección
Social incluye tanto los programas no contributivos de transferencias
condicionadas como a aquellos de naturaleza contributiva (pensiones y
subsidios, por ejemplo); y otros gastos relacionados dirigidos a grupos
específicos (primera infancia, mujer, tercera edad, entre otros).
En ese sentido, tal como lo define el COFOG, en protección social se
«[…] incluyen los gastos en servicios y transferencias a personas y familias individuales y los gastos en servicios proporcionados a colectivos [...],
la formulación y la administración de política del Gobierno; la formulación y ejecución de legislación y otras normas de protección social […]».27
De ahí que en el sector 710 (Protección social) se identifiquen gastos en
enfermedad e incapacidad, edad avanzada, supérstites, familia e hijos,
desempleo, vivienda, exclusión social n. e. p., investigación y desarrollo
relacionados con la protección social, y protección social n. e. p., desagregaciones que se presentan en detalle en el gráfico 11.
27. FMI. Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, COFOG. p. 119.
71
Gráfico 11
El Salvador, gasto público social en
Protección Social por grupos funcionales
(en millones de US$)
600
587.5
551.9
500
474.8
448.2
400
435.9
401.7
491.6
468.3
446.2
412.1
394.8
376.1
300.9
300
276.3
195.0
200
210.1
142.7
100
0
88.6
26.8 22.4
8.9
4.6
2004
25.3 21.9
4.2 11.2
2005
26.3 25.7
3.9 8.5
2006
27.9 28.1
9.2
4.2
2007
33.3 34.0
5.1 9.4
2008
33.2 35.0
3.7 9.9
2009
39.1 58.4
31.8
67.1
45.7 40.8
8.0
2010
8.0
2011
Edad Avanzada
Familia e Hijos
Enfermedad e Incapacidad
Protección Social n. e. p.
Exclusión Social n. e. p.
Supérstites y desempleo
70.3
46.3
24.7
8.1
2012
Fuente: STP/CIGS
En este sector funcional destaca el grupo 7102 (Edad avanzada), en
el que se encuentran incluidas las erogaciones en concepto del pago
de pensiones del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos e Instituto de Previsión
Social de la Fuerza Armada, entre otros. Para 2012, dicho monto ascendió a los 587.5 millones de dólares, representando el 51.1 % del total de
gastos clasificados en protección social.
En orden de importancia, le sigue el grupo 7107 (Exclusión social
n. e. p.), en el que están incorporados, además de los gastos efectuados
por el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer y el Fondo de
Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador, los subsidios a
la energía eléctrica, el gas licuado y transporte público, entre otros. Estos gastos pasaron de 88.6 millones de dólares (2004) a 412.1 millones de
dólares en 2012, se quintuplicaron en los nueve años considerados y representaron para 2012 el 35.9 % del total de gastos de Protección Social. El resto de grupos funcionales tuvieron contribuciones poco significativas en el sector.
En la tabla 13 se presentan las principales entidades cuyos gastos
devengados o parte de estos se encuentran incluidos en el sector 710
(Protección social).
72
Tabla 13
El Salvador, gasto público social en Protección Social por principales
instituciones
Instituciones
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En millones de dólares US$
Fondo de Inversión Nacional en Electricidad
y Telefonía (FINET)
26.7
49.3
75.4
75.7
190.9
102.9
108.7
157.8
175.0
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local (FISDL)
2.8
5.7
16.9
12.6
25.5
32.3
41.9
77.1
49.7
Fondo de Protección de Lisiados y
Discapacitados a Consecuencia del Conflicto
Armado
14.1
13.5
13.7
15.7
16.7
22.6
43.1
33.2
37.3
Instituto de Previsión Social de la Fuerza
Armada (IPSFA)
70.8
77.0
85.6
77.9
81.7
79.7
77.1
90.8
98.4
Instituto Nacional de Pensiones de los
Empleados Públicos (INPEP)
167.9
183.7
192.0
192.4
195.3
206.5
208.2
231.0
235.6
Instituto Salvadoreño del Seguro Social
(ISSS)
185.5
208.3
219.0
188.9
197.9
210.6
216.4
242.7
247.4
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo
Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA)
12.4
11.7
12.8
12.5
14.4
14.3
14.8
17.3
17.5
Presidencia de la República
4.8
4.4
4.1
4.4
5.3
3.9
12.6
21.1
20.0
Ramo de economía
47.9
70.2
83.5
108.5
129.0
90.6
101.4
135.7
146.6
Ramo de obras públicas, transporte y
vivienda y desarrollo urbano
0.0
6.5
8.2
0.9
41.7
62.9
46.1
52.3
69.0
Cajas Mutuales (Educación y Abogados de
El Salvador)
6.8
9.5
6.8
7.2
7.1
8.0
7.5
7.8
8.1
Ramo de gobernación
2.2
2.2
2.9
3.1
0.6
1.3
4.4
3.5
3.0
Gobiernos municipales
2.2
2.9
3.6
5.2
6.2
5.2
0.5
0.5
0.4
Superintendencia de Pensiones (SP)
2.5
2.6
2.7
2.9
2.8
2.8
2.7
2.6
0.0
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de
la Mujer (ISDEMU)
1.7
1.6
2.6
2.3
2.4
2.7
3.9
4.0
4.1
Otras instituciones (Consejo Nacional de
Niñez y Adolescencia, ramo de Educación,
ramo de la Defensa Nacional, Ministerio de
Relaciones Exteriores, Hogar de Ancianos
Narcisa Castillo, Instituto Salvadoreño de
Bienestar Magisterial, etc.)
4.8
4.4
4.3
5.1
5.3
4.6
15.8
12.1
36.9
553.0
653.4
734.2
715.4
922.8
851.1
905.2
1089.6
1148.9
Fondo de Inversión Nacional en Electricidad
y Telefonía (FINET)
4.8
7.5
10.3
10.6
20.7
12.1
12.0
14.5
15.2
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local (FISDL)
0.5
0.9
2.3
1.8
2.8
3.8
4.6
7.1
4.3
Fondo de Protección de Lisiados y
Discapacitados a Consecuencia del Conflicto
Armado
2.5
2.1
1.9
2.2
1.8
2.7
4.8
3.1
3.2
Instituto de Previsión Social de la Fuerza
Armada (IPSFA)
12.8
11.8
11.7
10.9
8.9
9.4
8.5
8.3
8.6
Instituto Nacional de Pensiones de los
Empleados Públicos (INPEP)
30.4
28.1
26.2
26.9
21.2
24.3
23.0
21.2
20.5
Total
En porcentajes
73
Instituciones
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Instituto Salvadoreño del Seguro Social
(ISSS)
33.5
31.9
29.8
26.4
21.4
24.7
23.9
22.3
21.5
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo
Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA)
2.2
1.8
1.7
1.8
1.6
1.7
1.6
1.6
1.5
Presidencia de la República
0.9
0.7
0.6
0.6
0.6
0.5
1.4
1.9
1.7
Ramo de economía
8.7
10.7
11.4
15.2
14.0
10.6
11.2
12.5
12.8
Ramo de obras públicas, transporte y
vivienda y desarrollo urbano
0.0
1.0
1.1
0.1
4.5
7.4
5.1
4.8
6.0
Cajas Mutuales (Educación y Abogados de
El Salvador)
1.2
1.5
0.9
1.0
0.8
0.9
0.8
0.7
0.7
Ramo de gobernación
0.4
0.3
0.4
0.4
0.1
0.2
0.5
0.3
0.3
Gobiernos municipales
0.4
0.4
0.5
0.7
0.7
0.6
0.1
0.0
0.0
Superintendencia de Pensiones (SP)
0.5
0.4
0.4
0.4
0.3
0.3
0.3
0.2
0.0
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de
la Mujer (ISDEMU)
0.3
0.2
0.3
0.3
0.3
0.3
0.4
0.4
0.4
Otras instituciones (Consejo Nacional de
Niñez y Adolescencia, ramo de educación,
ramo de la defensa nacional, Ministerio de
Relaciones Exteriores, Hogar de Ancianos
Narcisa Castillo, Instituto Salvadoreño de
Bienestar Magisterial, etc.)
0.9
0.7
0.6
0.7
0.6
0.5
1.8
1.1
3.2
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Total
Fuente: STP/CIGS
La información indica que las entidades que incluyen gastos relativos a pensiones son las que tienen un alto impacto en el gasto en
protección social en el país. De hecho, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, el Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos y el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada aportaron
en promedio el 50.6 % del total del gasto reflejado en este sector, que
sumó 581.4 millones de dólares para 2012.
En ese orden, le siguen en importancia los montos devengados por
el Ministerio de Economía, el Viceministerio de Transporte y el Fondo
de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía, en cuyos gastos están
incluidos, entre otros, los subsidios en concepto de gas licuado, transporte público y electricidad, respectivamente; y que agregan entre el
19.3 % (2004) y el 34.0 % (2012) del gasto reportado en este sector. Para
2012, el gasto en protección social devengado por estas dependencias
sumó 390.6 millones de dólares.
Es importante mencionar que dentro de Protección Social también
están incluidos los gastos devengados por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador, referentes a los programas
de transferencias condicionadas (Comunidades Solidarias Urbanas y
74
Rurales, Programa de Apoyo Temporal al Ingreso) y no condicionadas
(Programa de Pensiones a Adultos Mayores), entre otros, que son ejecutados por dicha instancia gubernamental. En 2012, el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador aportó 49.7 millones
de dólares, equivalentes al 4.3 % del monto total para protección social.
75
76
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
77
78
El esfuerzo de medición de un agregado estratégico como el gasto
público social es un insumo importante para la gestión pública, en
especial si se considera la relevancia de las políticas sociales del Gobierno y la apuesta por aumentar el presupuesto dirigido hacia las
áreas sociales. En ese sentido, como resultado de la presente investigación, se pueden indicar las siguientes conclusiones y recomendaciones generales: Conclusiones
a) El Sistema de Administración Financiera Integrado permite contar
con una base de datos técnicamente sólida para la medición del
gasto público social de las entidades que conforman el Gobierno
General (Gobierno Central, entidades descentralizadas, instituciones financieras, fondos de la seguridad social, empresas públicas
y gobiernos locales) y FOMILENIO. Sin embargo, dado que su
estructura se encuentra en función de las áreas de gestión y no
con base en programas o resultados, limita la identificación plena del gasto devengado bajo el COFOG. Se estima que con la reforma
presupuestaria impulsada por el Ministerio de Hacienda para la
conformación de un Presupuesto por Programas, y basado en resultados para 2017, la traducción de las categorías presupuestarias
a las funcionales del COFOG posiblemente será un proceso más
expedito.
b)Para desarrollar el proceso de medición del gasto público social
en el país con la Clasificación Funcional del Gasto, fue estratégica la conformación del Comité Interinstitucional para la Medición
del Gasto Social (CIGS) con representantes de las instituciones públicas del sector social, el Ministerio de Hacienda y la Secretaría
Técnica de la Presidencia. Esto permitió llevar a buen término el
presente trabajo con una mayor desagregación y validación de las
cifras correspondientes al período 2004-2012.
c) La medición del gasto público social bajo la metodología utilizada permitió mejorar las bases de datos institucionales disponibles,
depurar y/o ajustar estimaciones previamente realizadas en el país
y, a su vez, identificar las similitudes o diferencias entre los resul-
79
tados obtenidos en la medición del gasto en otras áreas específicas
(por ejemplo, las Cuentas en Salud y Cuentas en Educación).
d)La información recopilada permitió determinar que el gasto público
social se elevó de 1899.9 millones de dólares en 2004, a 3527.2 millones de dólares en 2012, que representó el 12.0 % y 14.8 % del PIB, respectivamente. Los sectores funcionales con mayor participación en
el gasto público social fueron salud, educación y protección social,
que en conjunto aportaron el 12.6 % del PIB para 2012. Las entidades
con especial protagonismo fueron el Ministerio de Salud, Ministerio
de Educación y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, dado que
entre las tres entidades representaron cerca del 60.0 % del gasto público social del país en dicho año.
e) La información del gasto público social indica que la mayor parte
de este, dada su naturaleza, se destina a financiar gasto corriente, y
son los fondos internos (fondo general y recursos propios) las principales fuentes de financiamiento durante los años considerados.
Asimismo, son las instituciones del Gobierno Central, los fondos
de la seguridad social y las instituciones descentralizadas las que
aportaron los mayores montos dirigidos hacia el gasto público social del país.
f) En la presente estimación del gasto público social, los gastos dirigidos hacia la investigación y desarrollo relacionados con salud,
educación, vivienda, servicios comunitarios y otros sectores funcionales del COFOG se encuentran subvaluados debido a que el
clasificador por objetos específicos del Sistema de Administración
Financiera Integrado no siempre considera tal apertura.
g)Se enfrentó la dificultad de identificar en el presupuesto institucional los montos ejecutados en programas/proyectos específicos,
debido a que no están claramente asociados a la estructura presupuestaria actual (unidad presupuestaria o línea de trabajo).
h)La realización de este esfuerzo de medición del gasto público social desde la óptica funcional del gasto es perfectible. La experiencia adquirida permitirá mejorar la aplicación de la metodología de
medición del gasto público social y de otras mediciones dirigidas
a temas específicos como mujer, niñez, adolescencia y ODM, entre
otros.28 i) Se debe destacar que los resultados de la medición del gasto público social presentados en este documento constituyen un insumo
28. De manera coordinada entre la STP, UNICEF e ICEFI, se realizó la medición del gasto público social en Niñez y Adolescencia (GPNNA) para 2011, cuyos insumos básicos fueron retomados de la estimación del gasto público social del presente documento.
80
que servirá de base para futuros análisis de los resultados de la
gestión de las políticas de gobierno.
Recomendaciones
a) Para próximas estimaciones del gasto público social o el estudio de
un tema específico del gasto (niñez y adolescencia, ODM, derechos
humanos, etc.), se recomienda aplicar la metodología de medición
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y el
COFOG. Esto permitirá la continuidad en la construcción de series
históricas en el país y la comparabilidad internacional. b)En el proceso de medición del gasto público para un área, sector o
tema específico, es importante contar con la participación activa de
las principales entidades involucradas y con el Ministerio de Hacienda, para asegurar la solidez y credibilidad de las estimaciones, la apropiación de la metodología y su sostenibilidad en el tiempo.
c) La experiencia adquirida con la utilización de la clasificación funcional del gasto público social es un punto de partida para migrar
de manera progresiva, desde el origen (formulación presupuestaria), hacia una estructura presupuestaria funcional que permita
identificar de una forma más clara los gastos públicos dirigidos
a programas/proyectos/resultados claves dentro del área social u
otros temas específicos de interés.
d)En el corto plazo, es importante realizar esfuerzos con el Ministerio de Hacienda, para que una vez se instaure el Presupuesto por
Resultados en la administración pública, se introduzcan mecanismos (codificaciones) en el Sistema de Administración Financiera
Integrado que faciliten la clasificación y consolidación funcional
del gasto, desde el origen de la formulación presupuestaria hasta
un nivel de desagregación de cinco dígitos del COFOG (división,
grupo y clases).
e) Se hace necesario fortalecer, mediante la formación continua de los
funcionarios públicos, las capacidades nacionales en la medición y
clasificación del gasto público total y social, y de otras áreas específicas relacionadas. Algunas ambigüedades experimentadas en la
aplicación del COFOG pueden superarse con una inducción adecuada en el uso del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas
2001 del Fondo Monetario Internacional, tanto para la medición y
clasificación del gasto público social como para la clasificación de
las funciones generales del Gobierno.
f) Se recomienda institucionalizar, en las instancias correspondientes, el proceso de medición del gasto público social y de otras áreas
81
del gasto público de interés particular, para garantizar la producción regular de dichas estadísticas en los próximos ejercicios fiscales, en aras de que el país cuente con una base de información
pública que apoye el monitoreo y la evaluación de las políticas
públicas. En tal sentido, es importante avanzar en la elaboración
de un Manual Técnico Operativo que facilite dicho proceso.
g)Para el mediano plazo, es importante generar los mecanismos para
la medición del gasto privado social, incluyendo los hogares. En
este reto es clave el acompañamiento del Banco Central de Reserva, la Dirección General de Estadística y Censos, y la asistencia
técnica de expertos en el tema, de tal forma que el país pueda completar las estadísticas del gasto social. h)Se ponen a disposición los datos del gasto público social como
insumo para la realización de análisis, investigaciones o estudios
puntuales sobre el impacto del gasto público social por sectores
funcionales, clasificación económica, instituciones, tipo de instituciones y fuente de financiamiento, entre otros.
82
BIBLIOGRAFÍA
FMI. Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas 2001 (MEFP).
CEPAL. El gasto social en El Salvador, el Paraguay y el Perú. División de
Desarrollo Social, CEPAL. Santiago Chile, mayo de 2010.
CEPAL/GTZ. El gasto social en El Salvador, el Paraguay y el Perú. Serie
Políticas Sociales N.º 158. Santiago de Chile, mayo de 2010.
Rodrigo Martínez, Amalia Palma, María Paz Collinao y Claudia Robles.
“Modelo de análisis del gasto social y primer objetivo de desarrollo del
milenio”. Manual N.º 71. CEPAL/AECID.
Secretaría Técnica de la Presidencia/CEPAL. Convenio de Colaboración
entre la CEPAL y la Secretaría Técnica de la Presidencia de El Salvador.
San Salvador, El Salvador, 17 de agosto de 2010.
Ministerio de Hacienda/Gobierno de El Salvador. Manual de Clasificación para las Transacciones Financieras del Sector Público.
Ministerio de Hacienda/Gobierno de El Salvador. Presupuesto General
del Estado correspondiente a los años fiscales 2004 a 2012. Disponible
en: http://www.mh.gob.sv
Dirección General de Contabilidad Gubernamental/Ministerio de Hacienda/Gobierno de El Salvador. Informes de ejecución presupuestaria
a nivel de devengado por unidades presupuestarias y líneas de trabajo de diversas entidades gubernamentales; e Informes de rendimiento
económico de los gobiernos municipales, período 2004-2012.
CEPAL/GTZ. “Gasto social: Modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe”. Manual N.º 65. Santiago de Chile, enero de 2010.
83
CEPAL: “Gasto social: Modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe”. Manual N.º 65/CEPAL.
CEPAL: “Modelo de Análisis del Gasto Social y Primer Objetivo de Desarrollo Milenio” (Manual N.º 71/ CEPAL).
Unidad de Economía de la Salud/Dirección de Planificación/Ministerio
de Salud/Gobierno de El Salvador. Cuentas en Salud 2004-2012.
84
Siglas y acrónimos
Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados
ANDA
Academia Nacional de Seguridad Pública
ANSP
Centro Farmacéutico de la Fuerza Armada
CEFAFA
Comisión Económica para América Latina y el
Caribe
CEPAL
Comité Interinstitucional del Gasto Social
CIGS
Clasificación de las Funciones del Gobierno
COFOG
Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
Consejo Superior de Salud Pública
Corporación Salvadoreña de Turismo
CONNA
CSSP
CORSATUR
Dirección General de Estadística y Censos
Dirección Nacional de Medicamentos
DIGESTYC
DNM
Escuela Nacional de Agricultura
ENA
Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y
Telefonía
FINET
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local de El Salvador
FISDL
Fondo Monetario Internacional
FMI
Fondo del Milenio
FOMILENIO
Fondo Nacional de Vivienda Popular
Fondo Ambiental de El Salvador
FONAVIPO
FONAES
Fondo Solidario para la Salud
Fondo de Protección de Lisiados y
Discapacitados a Consecuencia del Conflicto
Armado
FOSALUD
Fondo Social para la Vivienda
Gobiernos municipales
FSV
GM
FOPROLYD
85
Gasto público social
Gasto público social per cápita
GPS
GPSP
Instituto Nacional de Deportes
Instituto Nacional de Pensiones para Empleados
Públicos
INDES
INPEP
Instituto de Previsión Social de la Fuerza
Armada
IPFSA
Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial ISBM
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la
Mujer
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral
de la Niñez y la Adolescencia
86
ISDEMU
ISNA
Instituto Salvadoreño de Turismo
Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas
ISTU
MEFP
Ministerio de Educación
Ministerio de Agricultura y Ganadería
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales
MINED
MARN
Ministerio de Salud
Ministerio de Hacienda
No especificado previamente
MINSAL
MH
n. e. p.
Sistema de Administración Financiera Integrado
SAFI
Sistema de Protección Social Universal
Secretaría de Cultura de la Presidencia
SPSU
SECULTURA
Secretaría de Inclusión Social
Secretaría Técnica de la Presidencia
Secretaría Técnica y de Planificación de la
Presidencia
Universidad de El Salvador
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
SIS
STP
MAG
STPP
UES
VMVDU
GOBIERNO DE EL SALVADOR
La información obtenida sobre el gasto
público social del país es de importancia
estratégica para las diversas dependencias
de la administración pública, entidades
académicas, organismos internacionales y
público en general; y servirá de insumo para
la retroalimentación y toma de decisiones en
la formulación y evaluación de las diversas
políticas públicas en materia de desarrollo
social.
Esta publicación ha sido posible con el apoyo financiero de