Propuesta de Modificación a la Regulación de la Aviación Civil

Propuesta de Modificación a la Regulación de la
Aviación Civil Privada no Comercial
Participación de la
Federación Mexicana de Pilotos y Propietarios de Aeronaves
Consulta Abierta para definir una Nueva Política Aeronáutica
Convocada por la
Dirección General de Aeronáutica Civil
México, D.F. a 4º de octubre de 2010
I.
Tema a tratar.
La ponencia se centra el área temática número 4 de la “Aviación y Desarrollo
Económico, Aviación General y Empresarial” en la cual se expondrán algunas
de las medidas regulatorias y administrativas que deben adecuarse para
impulsar el desarrollo de aviación civil privada no comercial.
II.
Nombre del expositor, la Institución a la que representa y datos
de contacto.
Ing. Sergio E. Gutiérrez Peña.
Federación Mexicana de Pilotos y Propietarios de Aeronaves (FEMPPA).
Tel: (81) 8030.9090 ext.140
http://www.femppa.mx
III.
Objetivo de la ponencia:
El objetivo de la Federación Mexicana de Pilotos y Propietarios de Aeronaves
(FEMPPA) es proponer el rediseño de la reglamentación para la aviación
privada no comercial persiguiendo un enfoque moderno basado en la
simpleza, en la eficiencia y cumplir con la misión absoluta de promover la
legalidad, la seguridad y el desarrollo de la aviación. Es importante reconocer
que se tiene que comenzar una nueva reglamentación prácticamente desde
cero y tomando en cuenta las mejores prácticas internacionales en materia de
aviación muchas de ellas adoptados ya en otros países miembros de la
Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).
De la mano con nuestro objetivo central, resulta necesario simplificar al
máximo los trámites necesarios para la práctica de la aviación privada, así
como instrumentar una reingeniería de los procesos administrativos de la
Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) para descentralizarlos y dotar
a las comandancias aeroportuarias de un mayor protagonismo en los trámites
atribuidos a dicho órgano. Este debe ser uno de los ejes rectores en la
elaboración de un nuevo marco regulatorio para la aviación privada en
México.
Implicaciones para las políticas públicas del sector:
Una regulación que exige un gran número de trámites administrativos,
centralización y falta de certidumbre en los procedimientos, son algunas de las
razones por las que la aviación privada en México ha tenido un crecimiento
limitado en comparación con la evolución que este tipo de aviación ha logrado
en otros países. El desarrollo no ha sido homogéneo en toda la aviación,
siendo mucho menor el que ha tenido la aviación particular en comparación con
la aviación comercial.
De acuerdo al documento titulado La Aviación Mexicana en Cifras 1989-2008
elaborado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes las aeronaves
XB de uso privado matriculadas en el país en el año 1989 sumaban un total de
4, 282. Para 2008 habían aumentado a 5,735 representando un crecimiento de
34%. En contraste para 1989 las aeronaves comerciales con matrícula XA eran
595 y para 2008 habían aumentado a 1,723 (un aumento de 189%). La base de
la aviación particular era mucho más amplia que la de su similar comercial y sin
embargo esto no influyó en la disparidad de sus respectivos niveles de
desarrollo.
Por el exceso de trámites y su centralización muchos pueblos de nuestro
territorio que cuentan con pista de aterrizaje prácticamente ya no tienen
aviones de base. Ejemplos: Monclova de 20 aviones de base queda uno.
Múzquiz, Piedras Negras, Sabinas Coah. Y Sabinas, N.L. entre otros, se han
quedado sin aeronaves.
Esto resulta grave ya que la aviación particular es el semillero de todo el
sector aeronáutico. Impulsa la actividad económica y promueve el desarrollo
de otros sectores e industrias, entre ellos el turístico, el agrícola, el forestal y
la industria aeronáutica en general. De su desarrollo depende también el
impulso a la innovación y el desarrollo tecnológico.
Hacemos un paréntesis para comentar que sería muy saludable para este
sector, además de lograr una reforma regulatoria y administrativa, se
promuevan esquemas de financiamiento y apoyos legales para que los
cientos de poblados con capacidad para ello desarrollen la aviación. Los
municipios deberían considerar para su bienestar el disponer de una pista con
presupuesto para aprovechar este recurso en su desarrollo.
Sin embargo en el último año, se ha puesto de manifiesto la insuficiencia del
marco regulatorio actual así como de las políticas administrativas de
supervisión y control. Ello pone en riesgo el vasto potencial de crecimiento de
todo el sector.
IV.
Diagnóstico de la situación: Exposición breve de antecedentes,
datos e información pertinente para el mejor entendimiento del
tema central de la ponencia. Incluir actores involucrados.
A pesar de existir definiciones claras en la normatividad que clasifican los
diversos tipos de aviación en nuestro país, la regulación que se aplica a la
aviación civil privada no comercial y a la aviación civil de servicio público y
privada comercial no están debidamente diferenciadas ya que en la mayoría de
los casos la normatividad les da el mismo trato,
sin considerar las
características propias de cada una.
Ello tiene implicaciones en diversos ámbitos de la aviación como por ejemplo
en los requerimientos para probar y asegurar la aeronavegabilidad de un avión,
la especialización y capacitación de los técnicos en mantenimiento, y los
requerimientos para la emisión de cédulas y licencias para los pilotos de la
aviación particular no comercial, entre otros.
En este sentido, los siguientes ejemplos resultan muy ilustrativos: 1. Los mecánicos deben cumplir con los estándares de capacitación de sus
similares de las aerolíneas, lo que resulta costoso e injustificado.
2. En lo referente a aeronaves esta falta de diferenciación trae consigo
problemáticas por no considerar las especificaciones del sector civil
privado. Por ejemplo el Certificado de Homologación de Ruido aplica a
aeronaves que pesan menos de 5,700 kilos que no rebasan los
decibeles establecidos.
3. Las Condiciones Técnicas y Administrativas están diseñados para
aeronaves que tienen rutas comerciales regulares de vuelo y que
cuentan con una mayor capacidad de pasajeros, por lo que no le es
aplicable a las aeronaves de peso inferior a 5,700 kg cuyo tiempo de
vuelo y capacidad es significativamente reducido en comparación con
las aeronaves mencionadas.
Estos son solo algunos ejemplos de cómo la regulación centralizada afecta un
sector de vasto potencial pero de menores recursos como lo es la aviación civil
privada en nuestro país.
De acuerdo con el Reglamento Interior de la SCT (art. 21), la DGAC tiene 37
atribuciones específicas. De éstas emanan aproximadamente 139 trámites, 67
de éstos son consultables en línea en la página Web de la Comisión Federal de
Mejora Regulatoria (COFEMER) y cuya Homoclave no ha sido suprimida. La
mayoría de estos trámites se llevan a cabo en las oficinas de la Dirección
General Adjunta de Aeropuertos, la Dirección de Transporte y Control
Aeronáutico y la Dirección General de Aeronáutica Civil; localizadas en el
Distrito Federal. La segunda opción llamada ventanilla única está localizada en
el Eje Central Lázaro Cárdenas 567 en la Colonia Narvarte. La cantidad de trámites a realizar, aunado a la centralización, entorpecen los
procesos y aumentan excesivamente los tiempos para completarlos. Esto pone
al sector nacional en desventaja a comparación de sus similares extranjeros.
Las comandancias aeroportuarias, 78 a nivel nacional, tienen atribuciones para
gestionar sólo algunos de los trámites y además todos deben ser remitidos a la
Ciudad de México.
Un buen ejemplo para mencionar es el de la tramitación del Certificado de
Aeronavegabilidad, uno de los pocos trámites que se pueden completar en las
78 comandancias y cuya vigencia es de un año. Este plazo se convierte en un
obstáculo cuando el certificado de homologación de ruido y la Licencia de
Estación de Radio requeridos sólo se tramitan en la Ciudad de México.
V.
Propuestas de solución
Aplicar una regulación diferenciada a la aviación civil privada no
comercial; simplificando y ajustando la carga de trámites relacionados
a: permisos, licencias, cédulas y certificados referentes a pilotos,
aeronaves y el personal técnico del sector.
Jurídicamente se justifica plenamente el que exista una regulación especial
aplicable a la aviación civil privada de uso particular y a las aeronaves de
matrícula XB, que responda a sus características y necesidades,
diferenciándola de la regulación aplicable a la aviación civil de servicio público
sujeta a permiso o concesión y a las aeronaves con matrícula XA.
Un servicio público es una actividad técnica destinada a satisfacer necesidades
de carácter general cuyo cumplimiento uniforme y continuo debe ser
permanentemente asegurado, regulado y controlado por el Gobierno a través
de las leyes. Es prestado por la administración pública o particulares facultados
para ello por parte de una autoridad competente.
Por ello se justifica que las aeronaves destinadas a la prestación de un servicio
público, así como los pilotos que las operan y los talleres y personal de
mantenimiento que les dan servicio estén sometidos a estándares de seguridad
y de supervisión mucho más estrictos que las aeronaves de uso particular y sus
pilotos. En muchos países, entre ellos Estados Unidos y Canadá, la aviación
privada opera con estándares menos estrictos que la aviación comercial.
Por ejemplo, en los países mencionados los dueños de las aeronaves están
permitidos para realizarles a sus aviones servicios básicos de mantenimiento
(tales como el cambio de aceite o de llantas), pero en los aviones registrados
como de uso comercial, dichos servicios sólo los puede hacer un mecánico con
licencia.
A los pilotos privados normalmente no se les exige demostrar el mismo nivel de
habilidades en sus pruebas de vuelo y se les somete a menos exámenes
médicos y de menor rigor que los que se exigen a los pilotos comerciales a
quienes son profesionales en la operación un avión.
Es el régimen aeronáutico, no el tipo de avión el que determina la exigencia
normativa. Por ello se solicita la simplificación y reducción de trámites y de las
exigencias a las aeronaves correspondientes a la aviación privada particular.
En FEMPPA creemos firmemente que una regulación diferenciada fungirá
como la base de un mejor futuro para la aviación privada no comercial en
México.
La generación de un marco regulatorio especial para la aviación privada no
comercial en México no requiere de modificaciones de la Ley de Aviación Civil
la cual ya contempla una clasificación para este segmento de la aviación
privada.
En efecto, dicho ordenamiento en su Artículo 28 señala: “Se considera
transporte aéreo privado no comercial aquél que se destina a uso particular sin
fines de lucro. La operación de las aeronaves de transporte aéreo privado no comercial no
requerirá de permiso; pero deberá contar con los certificados de matrícula y de
aeronavegabilidad, y con póliza de seguro.
Las personas que operen las aeronaves a que se refiere este artículo, en
ningún caso podrán prestar servicios comerciales a terceros.
El transporte aéreo privado no comercial se regirá específicamente por esta
Ley, su Reglamento y por las disposiciones legales aplicables.”
Es justamente para este tipo de aviación que FEMPPA propone una regulación
especial.
En algunos otros países también miembros de la OACI se ha logrado una
reglamentación especial para la aviación privada no comercial.
En el caso del desarrollo del sector aeronáutico de Australia el gobierno de
este país reconoce como parte de la aviación general a la aviación particular
la cual comprende: la aviación deportiva o recreacional y la personal.
Su experiencia doméstica ha demostrado que la descentralización se ha
convertido en el sustento del desarrollo pujante de este sector, en lo que se
refiere a la aviación recreacional: en 1996 acumularon 70,500 horas de vuelo.
Para 2007 esta cifra había aumentado a 138,000 horas. En este caso la Civil
Aviation Safety Authority (CASA), la autoridad aeronáutica nacional, permite
un sistema de administración autónoma con organizaciones independientes
que regulan la aviación recreacional. Éstas a su vez son auditadas
periódicamente por la CASA para asegurar que cumplan con los estándares
de regulación. Delegar funciones a estas organizaciones permite a la
autoridad depositar mayores recursos y esfuerzos en el sector comercial.
En lo que se refiere a la aviación particular personal existe un debate en
torno a permitir estos esquemas de auto administración a aeronaves
personales más grandes, las que superan los 5,700 kilogramos de peso. La
actitud del gobierno australiano resulta muy constructiva. Están dispuestos a
permitir la administración autónoma una vez que la CASA apruebe los marcos
regulatorios de los organismos independientes cuya conformación esté a
cargo de los prestadores de servicios e interesados del sector. Estas
organizaciones deben cumplir con los estándares gerenciales, financieros,
técnicos y de seguridad que la autoridad aeronáutica australiana regula. Para
ello se establecerá un marco estratégico claro y accesible para alcanzar esta
autonomía.
Se menciona este ejemplo, pero existen otros que pudieran aportarnos su
experiencia, siempre y cuando los modelos que se adopten procuren en todo
momento la seguridad en la aviación, prioridad de FEMPPA.
Descentralizar y agilizar a la DGAC
FEMPPA sugiere integrar un comité técnico para lograr la simplificación
profunda de trámites. Estaría conformado por expertos probados y reconocidos
en aviación así como por funcionarios de la DGAC y por un grupo de ingenieros
en procesos.
Sería deseable lograr los siguientes puntos:
-­‐
-­‐
-­‐
Simplificar al máximo todo proceso administrativo.
Que todo trámite aeronáutico, sin excepción, pueda realizarse en
cualquiera de las 78 comandancias del país a elección del interesado.
o El concepto de ventanilla única debe replantearse como un lugar
físico en los aeropuertos donde se hagan todos los trámites
necesarios y se paguen todos los servicios. Esto ahorraría
tiempos de desplazamientos de un lado a otro y disminuiría la
duplicidad de información.
Entrenar a las comandancias para dar servicio al cliente y encargarse de
la capacitación en temas de aviación para comprender a fondo el marco
regulatorio de la aviación en nuestro país.
Además, deberá de ser política el hacer consultas a la comunidad de aviación y
a las partes afectadas para el cambio, inclusión o modificación de reglas o
reglamentos así como un estudio de las mejores prácticas mundiales con
requisito de aprobación de comité y con verificación en OACI antes de ponerlas
en vigor y publicarlas en el Diario Oficial como activas.
VI.
Conclusiones: Implicaciones más importantes de la ponencia.
Tras lo analizado y expuesto podemos plantear las siguientes conclusiones:
-­‐
-­‐
-­‐
-­‐
-­‐
Es necesario generar una regulación especial para la aviación civil privada
no comercial, que considere las necesidades del sector y que esté enfocada
a permitir su crecimiento.
Evaluar la posibilidad de constituir un comité técnico integrado por
ciudadanos con conocimientos probados y reconocidos en aviación
nacional, funcionarios de la DGAC y un grupo de ingenieros en procesos,
para la simplificación profunda de trámites.
Establecer canales de comunicación y consulta con los prestadores de
servicio y usuarios del sector, permitiendo la conformación de una agenda
más plural y operante.
Es urgente descentralizar a la DGAC, permitiendo la colaboración de las 78
comandancias a nivel nacional en los trámites administrativos de todo el
sector aeronáutico.
Buena parte de los trámites innecesarios provienen de esa ausencia de
diferenciación en la regulación aplicable a los diferentes segmentos de la
aviación civil e imponen costos y cargas excesivas a un sector cuyo
crecimiento en la última década ha sido muy bajo el cual no corresponde a
su potencial.