boletín 912-05 - Libertad y Desarrollo

BOLETÍN 912-05
ACTUALIZACIÓN
I
DESCRIPCIÓN DEL PR YECT
REFERENCIA
:
Proyecto de ley que modifica la ley Nº18.525,
sobre importación de mercaderías al país
INICIATIVA
:
Mensaje presidencial
MINISTERI
:
De Hacienda
RIGEN
:
Cámara de Diputados; pasó al Senado en segundo
trámite constitucional
INGRES
:
27 de enero de 1993
CALIFICACIÓN :
Simple urgencia1
ARTICULAD
Artículo único, que modifica los artículos 9º, 10 y 11
de la ley 18.525
:
BJET , SEGÚN LA INICIATIVA, INICIALMENTE
1.Facultar al Presidente de la República para que, en el caso de la
internación de mercancías con precios disminuidos por efectos circunstanciales
del mercado internacional (que origine grave daño actual o inminente a la
producción nacional), pueda, además de los valores aduaneros mínimos que
permite la ley vigente, fijar una sobretasa arancelaria de un 3% a un 24%, que
actualmente la ley prevé sólo para el caso de precios artificialmente bajos
(subsidios estatales o dumping).
1
40
A partir del 5 de julio de 1995
LIBERTAD Y DESARROLLO
14 de julio de 1995
2.Disponer que el mecanismo anterior no podrá tener una vigencia
continua superior a los 24 meses2.
3.Permitir que a la solicitud para el establecimiento de sobretasas o
derechos compensatorios antidumping (por precios artificialmente bajos), se
pueda agregar una petición subsidiaria para que, en el caso de que éstos no sean
otorgados, se autorice establecer valores aduaneros mínimos fundados en efectos
circunstanciales originados en el mercado internacional.
4.Precisar que las denuncias presentadas ante la Comisión Nacional
encargada de investigar distorsiones en los precios de mercancías importadas,
"deberán ser presentadas por escrito por la producción afectada o en nombre o
representación de ella, aun sin estar premunido de formal poder".
5.Establecer, como requisito de admisibilidad de las denuncias ante la
Comisión, que se efectúe una consignación en arcas fiscales por el equivalente de
100 UF3, que se devolverá si se acoge la solicitud y se perderá si se rechaza.
6.Precisar que la facultad de la Comisión de solicitar al Presidente de la
República que establezca derechos antidumping, compensatorios, sobretasas o
valores arancelarios mínimos en forma provisoria, se ejercerá "siempre que se
haya llegado a la conclusión preliminar que existe una disminución
circunstancialo artificial de los precios... y que haya pruebas suficientes de grave
daño".
7.Sustituir el plazo de 60 días para la vigencia de las medidas provisorias,
por otro de carácter indeterminado, y que corre hasta la resolución definitiva.
8.Exigir un quórum de 2/3 de los miembros presentes para que la Comisión
resuelva solicitar al Presidente de la República la aplicación de valores aduaneros
mínimos o, además,
sobretasas arancelarias, por la causal de efectos
circunstanciales originados en los mercados internacionales4.
9.Disponer que el decreto que establezca derechos arancelarios mínimos,
sobretasas, derechos antidumplig, etc., en forma provisional o definitiva, se
aplicará a las mercancías que se internen con posterioridad a su publicación
aunque ya se hubieran pagado anticipadamente los respectivos derechos
arancelarios normales.
2
La ley vigente permite valores aduaneros mínimos sólo por 12 meses.
3
Casi un millón doscientos mil pesos, a la fecha.
4
Esta Comisión está integrada por el Fiscal Nacional Económico, que la preside, por dos representantes del
Banco Central, designados por su Consejo, por el Director Nacional de Aduanas, por un representante del
Ministerio de Hacienda, otro del de Economía F., y R., y otro del Ministerio de RR.EE. Por aplicación de la ley
de cómputo de fracciones de 6 de julio de 1878, vigente, los dos tercios de 7 son 5.
LIBERTAD Y DESARROLLO
41
FUNDAMENT , SEGÚN LA INICIATIVA
La necesidad de facultar al Presidente de la República para que pueda contar con
una herramienta eficaz en el caso de fluctuaciones de precios que, si bien pueden
considerarse normales en los mercados, vienen a constituir caídas incluso por
debajo de los costos. Además, se hace necesario que no se evadan las medidas
antidumping mediante el pago de derechos en forma previa a la internación de
las mercaderías.
ACTUALIZACIÓN
Con fecha 5 de julio de 1995 la Cámara de Diputados remitió al Senado el
proyecto aprobado por ella en primer trámite constitucional.
DIFERENCIAS
1.Se eliminó la norma que limitaba a 24 meses las medidas provisionales o
definitivas que propusiera la Comisión (en consecuencia, rige la norma actual
que limita a 12 meses la duración de las mididas).
2.Se dispuso que, en caso de que la Comisión disponga de antecedentes que
justifiquen una investigación, "deberá" proceder a efectuarla (la norma vigente
establece que "podrá").
3.Se rebajó de 90 a 60 días el plazo máximo que tiene la Comisión para
resolver, sobre la base de los hechos investigados, si propone o no medidas
antidumping, derechos compensatorios, etc..
4.Se eliminó la norma que exigía un quórum de 2/3 de los miembros
presentes para que la Comisión resolviera solicitar al Presidente de la República
la aplicación de valores aduaneros mínimos o, además, sobretasas arancelarias,
por la causal de efectos circunstanciales originados en los mercados
internacionales (en consecuencia, ello se rige por las normas generales, es decir,
por mayoría de votos y en caso de empate dirime su presidente).
5.Se eliminó la norma que exigía una consignación de 100 UF como
requisito de admisibilidad de las denuncias.
42
LIBERTAD Y DESARROLLO
II
C MENTARI S
C MENTARI S DE MÉRIT
1.Explicación previa. La ley
18.525 regula la importación de
mercaderías al país y sirve de texto
complementario para la aplicación
de los derechos establecidos en el
Arancel Aduanero.
En lo que dice relación con el
proyecto
en
estudio,
sus
disposiciones
vigentes
pueden
resumirse en las siguientes ideas
centrales:
a.
Los derechos arancelarios se
calculan, para su pago, sobre el
valor de transacción de las
mercaderías, que es el precio a que
han sido compradas para su
internación al país, entre un
vendedor
y
un
comprador
independientes.
b.
Si la transacción no se realizó
entre partes independientes, de
manera que puede concluirse que el
precio ha sido rebajado de común
acuerdo para eludir los aranceles, el
Servicio Nacional de Aduanas
puede fijar un precio equivalente al
que se produciría en un mercado
libre.
c.
Si la baja de precio
corresponde a una fluctuación
estacional
o
a
condiciones
accidentales del mercado (y son,
pues, involuntarias), puede el
Presidente de la República, previa
proposición
de
la
Comisión
Especial, fijar valores aduaneros
mínimos (artículo 9º).
d.
Si el precio de la mercadería
viene artificialmente bajo (dumping
o subsidios estatales), la misma
autoridad con informe previo de la
ya señalada Comisión, puede fijar
sobretasas (comunes a todos los
productos de la misma posición
arancelaria)
o
derechos
antidumping
y
derechos
compensatorios (entre el 3% y el
24%). En este último caso -derechos
antidumping o compensatorios- el
derecho afecta sólo a los productos
provenientes de un determinado
país (artículo 10).
No existe una diferencia
legal entre las sobretasas y los
derechos
antidumping
o
compensatorios, pero la práctica ha
reservado los primeros para el caso
en que no se pueda, por razones de
política internacional, afectar las
importaciones de un determinado
país, y se gravan entonces todas las
importaciones
del
respectivo
producto que ingresen desde
cualquier país de procedencia.
Los derechos antidumping y
los compensatorios se imponen por
producto y por país.
LIBERTAD Y DESARROLLO
43
2.Valores aduaneros mínimos.
El valor aduanero mínimo, cuya
constitucionalidad es objetable, tiene
por objeto defender al productor
nacional por las fluctuaciones
accidentales o cíclicas de los precios
en
el
mercado
internacional.
Estrictamente, ellos carecen de
fundamentación económica, pues
por la propia naturaleza de un
mercado, los precios son fluctuantes.
Así, la escasez relativa de un
producto eleva el precio hasta que
ese mayor precio constituye la señal
para asignar nuevos recursos a la
producción del bien escaso, cuyo
precio entonces, por una mayor
oferta,
experimentará una baja
relativa.
Desde un punto de vista
constitucional es discutible que se
puedan fijar valores aduaneros
mínimos por acto administrativo.
Estas materia fue, por lo demás,
debatida durante su tramitación en
1986.
En efecto,
la fijación de
valores arancelarios mínimos puede
estimarse como una forma indirecta
de imponer tributos, calidad que
tienen los derechos aduaneros, cuya
fijación es materia de ley en
conformidad a lo dispuesto en los
artículos 19 Nº20 y 62, inciso cuarto,
Nº1, de la Constitución. En efecto,
si el precio de transacción de un
producto que se pretende internar a
Chile es de 50, y se le fija un valor
aduanero
mínimo
de
100,
obviamente, los correspondientes
derechos
alcanzarán,
por
disposición administrativa, al doble
de lo que correspondería en virtud
de la sola ley.
44
Desde un punto de vista
económico,
un precio es el
resultado de sus costos alternativos
y del valor asignado al bien por el
mercado. Luego, por definición,
ningún
precio
puede
ser
circunstancialmente
alto
o
circunstancialmente
bajo.
Los
precios son el resultado de las
variables económicas que los
afectan. Así, pues el concepto de
precios
circunstancialmente
deprimidos carece de consistencia
técnica y por ello puede ser
utilizado con fines proteccionistas.
Por otra parte, es cierto que
los precios de hoy pueden ser
mayores o menores a los de largo
plazo; pero quién podría "adivinar"
para
efectos
legales,
una
circunstancia de esta naturaleza.
Los estudios de mercado que
efectúan las empresa son meras
expectativas o suposiciones que no
pueden constituir, en caso alguno,
una
razón
para
afectar
administrativamente los precios.
Si
se
pretendiera
perfeccionar el régimen legal de las
importaciones,
correspondería
eliminar los valores aduaneros
mínimos fijados por el Presidente de
la República, basados en la causal
"variaciones accidentales"; sólo los
precios artificialmente bajos (sea por
voluntad particular o
de otro
Estado) deben dar lugar a una
protección especial, ya que en este
caso se está en presencia de
prácticas
artificiales
que
distorsionan el mercado.
LIBERTAD Y DESARROLLO
3.La
MC (ex GATT). El
acuerdo que creó la Organización
Mundial de Comercio y que
perfecciona el anterior acuerdo
sobre comercio y aranceles de 1947
(GATT)5, contiene ciertos criterios
de carácter general a los cuales los
países signatarios deben ajustar su
legislación interna. Uno de tales
criterios exige que los valores en
aduana de las mercancías deberán
ser valores efectivos y no arbitrarios
o ficticios, ni basado en el valor de
mercancías de origen nacional.
Asimismo, se permite una
corrección del precio internacional,
en el caso del dumping y de la
subvención, para lo cual utiliza los
derechos compensatorios. En otras
palabras, sus normas no incluyen
los valores aduaneros mínimos para
ser aplicados en el combate de las
prácticas desleales del mercado, y
además, no considera que las
fluctuaciones circunstanciales y
estacionales
sean
situaciones
admisibles para regular el libre
comercio.
Debe recordarse que al país
ha utilizado los mecanismos del
GATT para oponerse a la fijación de
cuotas máximas de importación de
productos (como el caso de la fruta
en la CE),
por lo que es
absolutamente
contraproducente
legislar
en
contra
de
las
disposiciones del GATT
(ahora
OMC).
Antes bien, se debe
comenzar por asegurarse de que
5
El Acuerdo de la OMC fue publicado en el
Diario Oficial de 17 de mayo de 1995 (decreto
supremo 16, de 1995, del Ministerio de Relaciones
Exteriores). Véase el boletín 1375-10 en la Reseña
Legislativa 213, pág. 8 y siguientes.
nuestra legislación guarde armonía
no sólo con nuestra Constitución,
sino también con un cuerpo legal
internacional que ha sido de
utilidad para la defensa de los
intereses económicos de Chile.
De hecho, los valores
aduaneros mínimos entran en
conflicto con las disposiciones de la
OMC, por lo que debe estudiarse su
eliminación.
4.Proteccionismo.
La ley
18.525 es compatible con una
economía abierta en cuanto tiene
por objeto evitar que estrategias
públicas o privadas en otros países
vulneren una apertura del mercado.
Para ello concibe dos
mecanismos distintos aplicables
según causales también distintas:
Cuando los precios se
deprimen por fluctuaciones debidas
a efectos circunstanciales en los
mercados
internacionales
(podríamos decir involuntarias), se
pueden fijar -según la norma
vigentevalores
aduaneros
mínimos, para equiparar los precios
de
importación,
independientemente del precio que
el producto tenga transitoriamente
en un mercado alterado o que se
encuentra en el rango inferior de un
ciclo (materia que, como se dijo,
debe revisarse para eliminarla).
Cuando la baja del precio de
un producto importado desde un
determinado país se debe a causas
artificiales originadas en políticas
estatales de subsidio a las
exportaciones o en actividades de
dumping, se pueden imponer
LIBERTAD Y DESARROLLO
45
sobretasas ad valorem o derechos
compensatorios (artículo 10º).
internacionales. El peligro de esta
señal no puede quedar oculto.
El
proyecto
mezcla
o
superpone ambos mecanismos, de la
siguiente manera: permite que se
solicite, en primer término, la
aplicación de sobretasas ad valorem
fundada en la causal de baja
artificial de precios (subsidio o
dumping), y para el caso que no se
acoja esta solicitud, permite, que en
subsidio,
se
soliciten
valores
aduaneros mínimos y sobretasas ad
valorem fundados en la causas de
baja circunstancial de precios
(fluctuaciones
accidentales
del
mercado internacional).
5.Modificaciones
de
la
Cámara de Diputados.
La
evolución del proyecto en su primer
trámite constitucional no ha sido
positiva, pues de acentuaron sus
aspectos objetables desde el punto
de vista de un mercado libre y
competitivo.
En esta forma la aplicación
de las sobretasas llega a ser aplicable
siempre y por cualquiera de las dos
causales: por baja artificial o por
baja accidental de precios. En este
último caso, la sobretasa será
adicional a la fijación de valores
aduaneros mínimos. Esta nueva
posibilidad será contraria a las
prácticas internacionales del libre
comercio (OMC) y puede ser
utilizada con fines proteccionistas.
La orientación del proyecto,
en
la
forma
explicada,
es
incompatible con políticas de
apertura del mercado, pues permite
que se eleven artificialmente los
precios de la producción nacional.
Una
alza de precios artificial,
originada en la ley y no en el
mercado, perjudica al consumidor
(que pagará más caro por sus
productos)
y
desincentiva
la
competitividad de los productores
nacionales, que es la única forma de
mantenerse vigente en los mercados
46
a)
Se eliminó la consignación
previa (de 100 UF) que el proyecto
original exigía para la solicitud de
investigación
del
precio
de
mercaderías importadas.
Esta medida estaba bien
orientada en la medida que
desincentivaba el ejercicio del
derecho de denuncia en forma
irresponsable, pues si en definitiva
la denuncia no prosperaba, por no
existir las distorsiones alegadas, el
denunciante perdía su consignación
(si se acogía, se le restituía).
b)
Se intensificó la facultad de
la Comisión para proceder de oficio;
ya no "podrá" sino que "deberá"
actuar aunque nadie se lo solicite, si
a ella le parece que existe una
distorsión.
La norma propuesta por la
Cámara de Diputados es altamente
inconveniente ya que permite
acciones
proteccionistas
sin
justificación económica, con lo cual
se dañará la subsistencia de
mecanismos serios y permanentes
de protección de la competencia
desleal producto de subsidios de
gobierno de dumping de empresas.
LIBERTAD Y DESARROLLO
c)
La rebaja en el plazo que
tiene la Comisión para proponer o
no medidas al Presidente de la
República, de 90 días de la ley
vigente, a 60 días según ahora
señala el proyecto, debería, en
principio, tener efectos neutros,
pues el menor plazo no es en sí un
incentivo a otorgar medidas de
protección; sin embargo, en el
contexto de las modificaciones
propuestas, puede constituir una
norma que presionará por el
establecimiento de medidas. Ello
debe relacionarse con la inclusión de
un representante sectorial (del
Ministerio de Agricultura en la
Comisión), y con una nueva
orientación de la ley para consagrar
un sistema que termine protegiendo
el mercado interno en contra de una
apertura del comercio exterior.
d)
Se eliminó la norma que
exigía los 2/3 de la Comisión para
proponer medidas fundadas en
variaciones
circunstanciales
de
precios (que según el proyecto
pueden dar origen no sólo a valores
aduaneros mínimos sino también a
sobre tasas arencelarias).
Esta norma estaba bien
concebida,
porque
exigía
un
quórum mayor tratándose de
configurar
una
causal
de
intervención del mercado que no es,
como
se
dijo,
genuinamente
económica. Así, se orientaba la
labor de la Comisión a la
proposición de medidas fundadas
en políticas de dumping o subsidios
de otros Estados, que son las
prácticas de comercio desleal que la
normativa internacional no permite.
La Cámara de Diputados
eliminó esta norma, quedando
ambos tipos de decisiones sujetas a
quórum común de mayoría de
votos.
Así, resulta igualmente
posible "convencer" a la Comisón
para
que
proponga
valores
aduaneros
mínimos
por
fluctuaciones
de
precios
accidentales, que para proponer
sobre tasas o derechos específicos
por dumping o subsidios.
6.Aspecto
positivo.
El
proyecto propone intercalar un
nuevo inciso décimo al artículo 11
(que regula el funcionamiento de la
Comisión), en virtud del cual los
precios aduaneros mínimos o las
sobretasas, en su caso, se aplicarán a
todas las mercaderías importadas
con posterioridad a la publicación
del decreto que las establece,
aunque ya se hubieran pagado con
anterioridad los correspondientes
derechos. Ello tiene por objeto hacer
realmente aplicable el sistema y
evitar que se evada su aplicación
pagando los derechos en forma
previa a la internación de las
mercancías. Es la única proposición
del proyecto que constituye un
perfeccionamiento del sistema.
Además, la Cámara de
Diputados eliminó la posibilidad de
que las medidas decretadas por el
Presidente de la República tuvieran
una duración de 24 meses, y
mantuvo la norma vigente que
limita su aplicación a 12 meses. No
se trata de una norma positiva, pero
dentro del contexto del proyecto,
producirá efectos menos negativos;
LIBERTAD Y DESARROLLO
47
pues la protección
menor duración.
tendrá
una
7.- Conclusión.
Como se ha
señalado en párrafos anteriores, el
proyecto presentado hace tiempo
por el Ejecutivo y activado
recientemente produce el efecto
48
inadecuado para el problema de la
competencia desleal. Además, ello
resulta contrario a una estrategia de
desarrollo económico y, en parte,
incompatible
con
algunas
disposiciones sobre regulación del
comercio
internacional
(OMC),
según se señaló. Finalmente, no
puede dejar de mencionarse que
este proyecto de ley fue activado por
el Ejecutivo a raíz de las
manifestaciones del sector agrícola
por su pérdida de competitividad,
especialmente explicada por la
errada política macroeconómica que
ha conducido a una importante
disminución del tipo de cambio real.
Desgraciadamente, el proyecto en nada sirve para paliar el
problema de fondo que experimenta
el sector agrícola. Por el contrario, si
como
tememos,
el
proyecto
contribuye a cerrar la economía
injustificadamente, ello se traducirá
en un aun menor tipo de cambio
real que afectará nuevamente a la
agricultura nacional
LIBERTAD Y DESARROLLO