Análisis del Proyecto de Ley Orgánica de la Policía

Análisis del Proyecto de Ley Orgánica de la
Policía Nacional y del anteproyecto presentado
por el diputado Elías Serulle
Fundación Institucionalidad y Justicia
(FINJUS)
Asesor:
Nassef Perdomo Cordero
Septiembre 2014
Índice de contenido
Contexto del proceso de reforma ....................................................................................................... 2
Ejes fundamentales de la Policía Nacional en la Constitución ............................................................ 3
Dignidad de la persona.................................................................................................................... 3
Sujeción al poder civil...................................................................................................................... 3
Comentarios al proyecto de ley. ......................................................................................................... 4
Observaciones al anteproyecto presentado por el honorable Elías Serulle ..................................... 10
Reivindicación del concepto de la “obediencia debida” ............................................................... 10
Sujeción de la Policía Nacional a las autoridades civiles ............................................................... 11
La carrera policial .......................................................................................................................... 11
Debido proceso administrativo en materia disciplinaria .............................................................. 12
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Contexto del proceso de reforma
La reforma constitucional de 2010 implicó una reformulación del papel del Estado en la sociedad
democrática. Al asumir el modelo del Estado Social y Democrático de Derecho (ESDD), el
constituyente trazó el camino por el que el Estado y todas sus instituciones deben marchar. Esto
ha dado un segundo aliento al inacabado proceso de reformas constitucionales en el que está
inmerso el país desde la caída de la dictadura trujillista.
Con la reforma, el régimen constitucional dominicano estableció que su razón de ser es, sobre
todo, la protección de la dignidad humana y la efectividad de los derechos fundamentales. Así lo
establecen los artículos 5, 7 y 8 constitucionales:
Artículo 5.- Fundamento de la Constitución. La Constitución se fundamenta en el respeto a
la dignidad humana y en la indisoluble unidad de la Nación, patria común de todos los
dominicanos y dominicanas.
Artículo 7.- Estado Social y Democrático de Derecho. La República Dominicana es un
Estado Social y Democrático de Derecho, organizado en forma de República unitaria,
fundado en el respeto de la dignidad humana, los derechos fundamentales, el trabajo, la
soberanía popular y la separación e independencia de los poderes públicos.
Artículo 8.- Función esencial del Estado. Es función esencial del Estado, la protección
efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los
medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro
de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el
bienestar general y los derechos de todos y todas.
Estas disposiciones obligan al Estado a replantear muchas de sus políticas públicas que giraban
alrededor de la idea del Estado y no de los ciudadanos como fin último. Uno de los muchos
procesos de reforma aún pendientes para hacer realidad estos nuevos paradigmas es el del
sistema de seguridad ciudadana. Esto incluye, naturalmente, a la Policía Nacional.
Con los cambios constitucionales, la Policía pasó de ser una guardia pretoriana a ser un órgano con
claras funciones en el sistema de seguridad ciudadana y de persecución del delito. Ya no se le
menciona de pasada en la Constitución, sino que recibió especial atención del constituyente.
Los artículos constitucionales 255 y siguientes establecen el régimen de la Policía Nacional:
Artículo 255.- Misión. La Policía Nacional es un cuerpo armado, técnico, profesional, de
naturaleza policial, bajo la autoridad del Presidente de la República, obediente al poder
civil, apartidista y sin facultad, en ningún caso, para deliberar. La Policía Nacional tiene por
misión:
1) Salvaguardar la seguridad ciudadana;
2) Prevenir y controlar los delitos;
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3) Perseguir e investigar las infracciones penales, bajo la dirección legal de la
autoridad competente;
4) Mantener el orden público para proteger el libre ejercicio de los derechos de las
personas y la convivencia pacífica de conformidad con la Constitución y las leyes.
Artículo 256.- Carrera policial. El ingreso, nombramiento, ascenso, retiro y demás aspectos
del régimen de carrera policial de los miembros de la Policía Nacional se efectuará sin
discriminación alguna, conforme a su ley orgánica y leyes complementarias. Se prohíbe el
reintegro de sus miembros, con excepción de los casos en los cuales el retiro o separación
haya sido realizado en violación a la ley orgánica de la Policía Nacional, previa
investigación y recomendación del ministerio correspondiente, de conformidad con la ley.
Artículo 257.- Competencia y régimen disciplinario. La jurisdicción policial sólo tiene
competencia para conocer de las infracciones policiales previstas en las leyes sobre la
materia. La Policía Nacional tendrá un régimen disciplinario policial aplicable a aquellas
faltas que no constituyan infracciones del régimen penal policial.
Lo primero que debe llamarnos la atención es que el constituyente no llama a la Policía un “cuerpo
de seguridad”, ni un “cuerpo de seguridad del Estado”. Eso es algo que reserva a las Fuerzas
Armadas, a partir de los artículos 252-254 y siguientes. Por eso, la policía es un cuerpo “de
naturaleza policial” y no de naturaleza militar. Esto tiene importantes consecuencias
constitucionales, legales e institucionales.
Ejes fundamentales de la Policía Nacional en la Constitución
Para ser adecuada a la Constitución dominicana, la reforma policial tiene que estar sujeta a varios
ejes.
Dignidad de la persona
La Policía Nacional, como todos los órganos del Estado, tiene como obligación fundamental la
preservación y protección de la dignidad humana. Esto es un mandato ineludible y transversal, que
afecta todos los aspectos del papel de la Policía Nacional.
No se limita al reclamo de que se respeten los derechos fundamentales de los ciudadanos
comunes. Esto es algo que, por obvio, no debería discutirse. También implica la obligación de que
los policías cuenten con buenas condiciones materiales e institucionales de trabajo. La
arbitrariedad no tiene asiento ni a lo interno ni a lo externo de las instituciones de un ESDD.
Sujeción al poder civil
El artículo 255 constitucional establece que la Policía se encuentra “bajo la autoridad del
Presidente de la República, obediente al poder civil, apartidista y sin facultad, en ningún caso, para
deliberar”. Este principio es consecuencia lógica e inevitable del principio democrático. Sin
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embargo, la Constitución va más lejos aún. El numeral 3 mismo artículo afirma: “Perseguir e
investigar las infracciones penales, bajo la dirección legal de la autoridad competente”.
Esto debe ser entendido a la luz del párrafo capital del artículo 169 constitucional que afirma que:
Artículo 169.- Definición y funciones. El Ministerio Público es el órgano del sistema de
justicia responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la
criminalidad, dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en representación de la
sociedad.
(…)
Estos artículos dejan claro que la Policía Nacional está sujeta no sólo a la autoridad del Presidente,
sino que sus actuaciones en el marco de la investigación penal están sujetas a la autoridad del
Ministerio Público.
Comentarios al proyecto de ley.
A continuación se presentan los comentarios al proyecto de ley como fue aprobado por el Senado
de la República.
Artículo 6. Mando supremo. Corresponde al Presidente de la República el mando supremo de la
Policía Nacional, pudiendo disponer de ella por sí mismo o por conducto del Ministerio de Interior
y Policía.
Es importante que este artículo refleje la relación de dependencia institucional de la Policía
Nacional al Ministerio de Interior. Eso contribuiría a desterrar de la vida institucional
dominicana la práctica de que el Director de la Policía despache directamente con el
Presidente de la República, relegando al Ministerio de Interior a una posición
prácticamente accesoria.
Artículo 11. Agentes de la autoridad. En el ejercicio de sus funciones, los miembros de la Policía
Nacional son agentes de la autoridad y depositarios de la fuerza pública.
La autoridad y el ejercicio de facultades que ella conlleva se presentan como un privilegio,
cuando debe quedar claro que es una responsabilidad que acarrea deberes.
Artículo 17. Conformación del Consejo Superior Policial. El Consejo Superior Policial estará
integrado por:
1) El Ministro de Interior y Policía, quien lo preside;
2) El Procurador General de la República;
3) El Director General de la Policía Nacional, quien fungirá como su Director Ejecutivo;
4) El Subdirector General de la Policía Nacional;
5) El Director Central de Prevención;
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6) El Director Central de Investigación;
7) El Director de Asuntos Internos;
8) El Director Central de Antinarcóticos;
9) El Director de Asuntos Legales, que fungirá como secretario con voz pero sin voto.
Con esta composición se presenta un importante desequilibrio entre miembros de la Policía y
representantes del poder civil. Se pueden hacer dos observaciones adicionales:
1. En primer lugar, las funciones de presidente del Consejo y de Director Ejecutivo son
incompatibles. Existiría una concentración de poderes poco sana para un órgano
colegiado si son asumidos por una sola persona.
2. Esto rompería con la sujeción constitucional de la Policía al poder civil, además de los
artículos 18 y 20 de este mismo proyecto de ley, que procuran que siempre esté
presente una autoridad civil en las sesiones del Consejo, y que su voto sea necesario
para la toma de decisiones. Es por ello que la ausencia del Ministro de Interior sólo
puede ser suplida por el Procurador General de la República.
Por lo señalado en el punto anterior, si el Consejo Superior Policial se reúne, delibera y decide
temas de su competencia estaríamos frente a una vulneración de la calidad no deliberativa de
la Policía Nacional, la cual se encuentra constitucionalmente señalada.
Artículo 20. Quórum y decisiones. Para el Consejo Superior Policial sesionar válidamente deben
estar presentes por lo menos el Ministro de Interior y Policía o el Procurador General de la
República y cuatro miembros con voto.
Párrafo. Las decisiones siempre se adoptarán con el voto favorable de la mayoría de los presentes,
y en caso de empate decide el voto de quien presida la sesión.
Para asegurar la sujeción de la Policía Nacional a las autoridades civiles, recomendamos
que se introduzca como requisito de validez de las decisiones de este que al menos una de
las autoridades civiles hayan votado con la mayoría.
Artículo 28. Atribuciones del Director General de la Policía Nacional. El Director General de la
Policía Nacional tiene las siguientes atribuciones:
(…)
4) Efectuar los nombramientos y contrataciones de personal que esta ley ordena, previa
autorización del Consejo Superior Policial;
5) Ejercer la representación judicial y extrajudicial de la Policía Nacional y delegar esta
función, cuando lo juzgue necesario, en el funcionario que crea conveniente;
(…)
11) Autorizar, que en determinadas tareas, se prescinda del uso del uniforme policial;
(…)
16) Velar por el cumplimiento de los principios de publicidad y transparencia en las
compras y contrataciones públicas, con las solas excepciones que establezca la normativa
sobre la materia;
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17) Suscribir, en representación de la Policía Nacional, los contratos que expresa o
implícitamente estuvieren comprendidos dentro del ámbito ordinario de la actividad
policial de conformidad con la ley;
(…)
Sobre el numeral 4, tal y como se establece en el artículo 62 del anteproyecto, en este
artículo debe quedar claro que estas contrataciones tienen que estar sujetas a la Ley no.
41-08 de Función Pública.
Sobre el numeral 5, esta delegación debe ser aprobada por el Consejo Superior Policial
para así evitar que esta facultad se utilice para apoderar un funcionario incompetente.
Sobre el numeral 11, esta autorización debe estar regida por los parámetros que trace el
Consejo Superior Policial. El uso del uniforme, como símbolo de la autoridad pública, puede
tener consecuencias jurídicas y prácticas que aconsejan someterlo a un control
institucional estricto por la más alta autoridad interna de la Policía Nacional.
Sobre el numeral 16, la facultad del Director General debe ser velar por el cumplimiento de
la normativa. La Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones Públicas y su reglamento
aplican a la Policía Nacional.
Sobre el numeral 17, esta capacidad de suscribir contratos debe estar sometida a la
autorización y aprobación del Consejo Superior Policial y el Ministerio de Interior. El uso de
los recursos de la Policía Nacional no es una facultad privativa del Director General, sino
que está sometida a los principios de sana administración, transparencia y responsabilidad.
Por ello, estas decisiones deben estar sujetas a un control previo de los órganos de
dirección fundamentales de la Policía.
Artículo 31. Inspectoría General de la Policía Nacional. La Inspectoría General de la Policía
Nacional es el órgano de control responsable de la fiscalización de las actuaciones policiales en lo
que respecta al cumplimiento de esta ley y sus principios básicos, velar por la correcta aplicación
del régimen disciplinario policial, así como de vigilar el cumplimiento de las normas para el
cuidado y conservación de las propiedades de la institución.
Debe cuidarse de que las atribuciones de la Inspectoría General no colidan con las de la
Dirección Central de Asuntos Internos. La redacción de este artículo abre la puerta a una
duplicidad de funciones que debe ser evitada.
Artículo 32. Dirección Central de Asuntos Internos. La Dirección Central de Asuntos Internos es
una dependencia directa del Consejo Superior Policial y tendrá como finalidad investigar faltas
éticas y morales cometidas por miembros de la Policía Nacional, incluyendo el personal técnico y
administrativo.
Párrafo I. Cuando durante la realización de una investigación la Dirección Central de Asuntos
Internos detecte indicios de una infracción penal, notificará al Ministerio Público para que asuma
su dirección de conformidad con la Constitución.
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Párrafo II. La Dirección Central de Asuntos Internos estará obligada a atender las denuncias y
requerimientos que les presente el Ministro de Interior y Policía, el Ministerio Público y el Consejo
Nacional de Seguridad Interior, las autoridades policiales, entidades de la sociedad civil, la
sociedad en general o cualquier persona, debiendo informar al Consejo Superior Policial, en todo
caso, sobre el resultado de las investigaciones.
Asuntos Internos debe estar a cargo del Ministerio de Interior, es una institución que está
encargada de velar por que los miembros de la Policía Nacional actúen apegados a la
Constitución y las leyes. Por ese mismo motivo, no pueden estar sujetos al sistema
ordinario de obediencia.
Es universalmente reconocida, y hasta objeto de decisiones de tribunales internacionales,
la imposibilidad de que miembros de una institución investiguen a sus superiores o llevan a
cabo investigaciones en contra de las órdenes que estos les han dado.
Por eso es imprescindible que Asuntos Internos actúe bajo la dirección del Ministerio de
Interior.
En cuanto al Párrafo II, debe incluirse al Ministerio Público, que es quien recibe las
denuncias de los ciudadanos. Además, el Procurador General de la República forma parte
del Consejo Superior Policial.
Artículo 38. Dirección Central de Investigación. La Dirección Central de Investigación tiene la
atribución de investigar, bajo la dirección legal del Ministerio Publico, los crímenes y delitos, así
como identificar a los responsables para fines de ejercicio de la acción penal.
Párrafo. Los miembros de la Policía Nacional adscritos a la Dirección Central de Investigación
estarán dedicados exclusivamente a las funciones establecidas en este artículo y no podrán ser
trasladados ni separados de sus unidades ni de las investigaciones que realicen, sino y solo
mediante orden motivada basada en su mal desempeño o incompetencia debidamente
comprobada y decidida por el Consejo Superior Policial.
La separación de una investigación específica debe ser decidida por la Procuraduría
General de la República. Esto es lo coherente con la dirección de la investigación que tiene
el Ministerio Público y con el artículo 40 de este mismo proyecto.
Lo contrario implicaría la posibilidad de que los equipos de investigación dirigidos por el
Ministerio Público puedan ser desarticulados por decisiones en las que este no tiene una
capacidad determinante. En todo caso, debe establecerse que esta Dirección está en la
obligación de notificar al Ministerio Público tan pronto tenga conocimiento de un hecho
que resulte en la violación de las leyes penales.
Artículo 41. Dirección Central de Inteligencia. La Dirección Central de Inteligencia es la encargada
de producir inteligencia estratégica, operacional y táctica oportuna, con el fin de orientar al
mando institucional en la toma de decisiones.
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No queda claro cuál es el papel de esta dirección. Si se trata de temas de seguridad
nacional, ya hemos visto que esto está constitucionalmente reservado a otros órganos.
También plantea la dificultad de que esto puede crear importantes conflictos y duplicidad
de funciones con el Ministerio Público en la conducción de las investigaciones.
Artículo 42. Direcciones Regionales. Habrá las direcciones regionales de prevención y las
direcciones regionales de Investigación que disponga el Consejo Superior Policial. Las direcciones
regionales son las estructuras de mayor jerarquía dentro de su nivel territorial.
Párrafo. El ámbito de actuación de las direcciones regionales de prevención y las direcciones
regionales de investigación responderá al ordenamiento territorial político administrativo del nivel
regional.
El artículo 12 constitucional regula el sistema de regiones en República Dominicana y
establece que las regiones administrativas son únicamente las que queden establecidas por
ley. Por lo tanto, el Consejo Superior Policial está obligado a actuar dentro del marco que
estas leyes manden.
Artículo 48. Conservación. Los miembros de la Policía Nacional tienen la obligación de mantener
en perfecto estado de conservación, todas las propiedades que les sean suministradas para el
servicio.
Esto presenta un problema práctico. ¿Cada qué tiempo se les entregan estos uniformes? ¿Y
si son de baja calidad? Obviamente, no todos los materiales que se proveen a los policías
tienen la misma durabilidad ni resistencia al uso. Es importante señalar esto para evitar
arbitrariedades puntuales o sistémicas.
Artículo 52. Registro balístico. Es obligación de la Policía Nacional conservar un registro balístico
de todas las armas de fuego asignadas a sus miembros.
Es importante incluir aquí el registro balístico de todas las armas que sean confiscadas por
la Policía Nacional. Esto es importante para evitar el tráfico o uso inadecuado de las armas
confiscadas.
Artículo 55. Uso de la Fuerza. El Consejo Superior Policial dictará un reglamento que establecerá
las Reglas sobre uso de la fuerza que gobernarán el accionar de los miembros de la Policía
Nacional, los cuales podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida
que lo requiera el desempeño de sus tareas, observando como mínimo las disposiciones
siguientes:
1) Utilizar medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y del uso de armas de
fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego, solamente cuando otros medios resultaren
insuficientes o no garanticen de ninguna manera el logro del objetivo legítimo previsto;
(…)
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Redacción. Hay que evitar que esto se vea como una autorización a usar la fuerza en casos
en los que es desproporcional, simplemente porque no se puede ejecutar una orden.
Artículo 69. Prohibición de reintegro por la comisión de ilícitos. El miembro de la Policía Nacional
retirado o separado de las filas de la Policía Nacional que durante cualquiera de esas condiciones
haya cometido crímenes, delitos o faltas graves, en el ámbito nacional o internacional,
comprobados por sentencia irrevocable no podrá ser reintegrado.
Debe aclararse cuáles son las faltas graves a las que se refiere este artículo. El artículo 97.2
del mismo anteproyecto establece que las faltas graves son las que conllevan una sanción
de 5 a 30 días. La destitución del cargo se reserva para las faltas muy graves. El artículo 69
parecería referirse a las faltas muy graves.
Artículo 70. Ingreso de cadetes excluidos. Los ex cadetes de la Policía Nacional que hayan sido
excluidos por solicitud propia, por bajo rendimiento académico o por acciones que violen normas
internas de la academia para Cadetes, sin constituir crimen ni delito, podrán solicitar el ingreso a la
Institución, conforme lo que establezcan los Reglamentos.
Sugerimos la eliminación de este artículo. No tiene mucho sentido que una persona que no
haya completado el proceso educativo en la Academia de la Policía Nacional pueda, luego
solicitar su ingreso a la Policía en igualdad de condiciones con los demás.
Artículo 117. Causas de retiro forzoso. El retiro forzoso se aplica al personal policial con veinte
(20) años o más de servicio en la institución o que haya cumplido las edades establecidas en esta
ley para el retiro por antigüedad, por las causas siguientes:
1) Por la comisión de faltas muy graves en el desempeño de las funciones policiales;
2) Por acumular cinco (5) o más sanciones disciplinarias durante los últimos cuatro (4) años
en servicio. En caso de faltas muy graves se impone la separación;
3) Por haber sido condenado, mediante sentencia irrevocable, por la comisión de
crímenes;
4) Por la comisión de delitos o por actos reñidos con el orden público y las buenas
costumbres.
Esta redacción no toma en cuenta la gravedad de las faltas que motivaron las sanciones
disciplinarias. No es lo mismo incurrir en faltas leves con alguna frecuencia, que incurrir en
faltas graves o muy graves de manera periódica. La LOPN debe ser menos tolerante con
estas últimas.
Artículo 136. Nombramiento y destitución. Corresponde al Presidente de la República nombrar o
destituir los miembros de la jurisdicción policial.
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Esta facultad debe estar regida por la ley. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha
sido constante señalando que las atribuciones del Presidente en ocasión de la jurisdicción
policial no pueden ser ejercidas arbitrariamente.
Observaciones al anteproyecto presentado por el honorable Elías Serulle
A finales del año 2013 se presentó en la Cámara de Diputados un anteproyecto de Ley Orgánica de
la Policía Nacional distinto al que ya se había discutido en las comisiones conjuntas. Este
anteproyecto encamina la reforma por una vía muy distinta a la del enviado por el Senado a la
Cámara de Diputados.
FINJUS entiende que la oportunidad que se presenta a la reforma policial es histórica y debe ser
aprovechada, contrario a lo que ocurrió en el año 2004 cuando la reforma de la Ley Orgánica de la
Policía no tuvo el resultado esperado.
Atendiendo a estos criterios, y a los señalados anteriormente en este mismo análisis, presentamos
nuestras observaciones al referido anteproyecto. Estas se hacen dentro del marco del respeto a la
facultad institucional de los diputados a proponer modificaciones a las leyes que conocen y al
derecho de la Cámara de acogerlas o rechazarlas. Sin embargo, lo acompañamos también con la
observación de que contiene importantes contradicciones a lo mandado por la Constitución de la
República sobre la Policía Nacional.
Las observaciones al anteproyecto presentado por el diputado Serulle se pueden clasificar en cinco
tipos:
Reivindicación del concepto de la “obediencia debida”
El párrafo del artículo 13 del anteproyecto presentado por el diputado Serulle establece lo
siguiente:
Párrafo. En caso de infracción manifiesta contra un precepto constitucional o legal, el
mandato superior exime de responsabilidad al agente que ejecute el acto cuando esté en
servicio, en cuyo caso la responsabilidad recae únicamente sobre la autoridad que imparta
la orden. Si la orden implica la comisión de un hecho punible, el policía no está obligado a
obedecerla; en caso de hacerlo, la responsabilidad recaerá sobre ambos.
Esta es una clara apelación al concepto de “obediencia debida”. Es decir, de la idea de que las
órdenes superiores eximen a los oficiales de la Policía Nacional de la responsabilidad penal por sus
hechos. Si bien es cierto que la oración final contradice la primera parte del párrafo, esta
disposición crea confusión sobre algo que debe estar meridianamente claro.
Las leyes de obediencia debida han sido eliminadas del ordenamiento jurídico de casi todos los
países latinoamericanos, el más reciente caso siendo Chile. Además, fueron declaradas
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inconvencionales por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Barrios Altos v.
Perú.
Sujeción de la Policía Nacional a las autoridades civiles
Dos artículos constitucionales sujetan a la Policía Nacional a las autoridades civiles. Uno, el 255, lo
hace claramente y otro, el 169, cuando otorga al Ministerio Público la facultad de formular e
implementar la política del Estado contra la criminalidad y la dirección de la investigación penal.
Estos dos mandatos son ineludibles para la Policía Nacional y, por tanto, deben formar parte
integral de cualquier proceso de reforma del cuerpo del orden ciudadano.
A pesar de esto, diversos artículos del anteproyecto alternativo presentado por el diputado Serulle
contienen disposiciones que erosionan este principio de autoridad civil sobre la Policía Nacional.
De entrada, el artículo 6 afirma que la Policía tiene como función “perseguir e investigar las
infracciones penales bajo la autoridad legal del Ministerio Público”. La fórmula “bajo la autoridad
legal” diluye lo que la Constitución denomina “dirección legal”. La diferencia pudiera parecer
semántica, mas no lo es. La autoridad puede ser un principio general, la dirección, sin embargo,
implica la impartición de órdenes y direcciones.
Aunque la Dirección de Investigaciones Criminales prevista en el artículo 80 parece ir en otra
dirección, este es otro caso de textos innecesariamente confusos que no deben formar parte de la
ley dadas las consecuencias que pueden acarrear.
En el mismo sentido, el artículo 8.13 establece como facultad autónoma de la Policía Nacional la
planificación de su labor en el contexto de la prevención del delito. Esto es directamente
violatorio del artículo 169 constitucional, que establece claramente que la planificación de la
política de prevención del delito es función del Ministerio Público. Lo que debe existir es
colaboración entre ambas instituciones en el diseño de estas políticas, pero la Policía no puede
crear su propio y autónomo plan de prevención del delito.
Estas políticas tampoco pueden ser facultad del Consejo de Seguridad Ciudadana, como pretende
el artículo 56.4, toda vez que en este el Ministerio Público sólo tiene un voto y este no es decisivo.
Cumplir el artículo 169 constitucional implica que, en el peor de los casos, el Ministerio Público sea
decisivo en este proceso.
Tocando el tema del Consejo de Seguridad Ciudadana, es importante señalar que la propuesta del
diputado Serulle crea un órgano que –como puede verse en los artículos 56, 58 y59- no requiere
de las autoridades civiles para su funcionamiento y toma de decisiones. Esto es contrario a la
Constitución por las mismas razones expuestas arriba.
La carrera policial
Una de las más importantes novedades que trajo consigo la reforma constitucional de 2010 fue el
establecimiento de la carrera policial como un elemento esencial de la Policía Nacional. Con ello se
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pretende preservar la naturaleza profesional del cuerpo policial, impidiendo la entrada y salida de
personas de la función policial sin mayor criterio que la voluntad de algún alto rango del cuerpo
del orden.
Dos de los males que la Constitución pretendió proscribir fueron los reintegros y la política de
“asimilar” personas al régimen policial. El artículo 256 constitucional no puede ser más claro:
Artículo 256.- Carrera policial. El ingreso, nombramiento, ascenso, retiro y demás aspectos
del régimen de carrera policial de los miembros de la Policía Nacional se efectuará sin
discriminación alguna, conforme a su ley orgánica y leyes complementarias. Se prohíbe el
reintegro de sus miembros, con excepción de los casos en los cuales el retiro o separación
haya sido realizado en violación a la ley orgánica de la Policía Nacional, previa
investigación y recomendación del ministerio correspondiente, de conformidad con la ley.
Sin embargo, los artículos 22, 30 y 158 del anteproyecto de marras presenta a los asimilados como
parte de posible de la Policía Nacional. En nuestra opinión esto es contrario al mandato de la
Constitución, puesto que se trataría de miembros de la Policía que lo son al margen de la carrera
policial.
De hecho, los artículos 40 a 44 del anteproyecto crea enorme confusión sobre quienes son policías
y quienes no. Diluyen la carrera policial en un mar de confusiones que podría dar al traste con
todo el esfuerzo de reforma.
El problema de los reintegros es aún más claro. El anteproyecto los prevé en sus artículos 24 a 27 y
el 48, promoviendo su participación como “reserva” policial a pesar de estar en retiro. Esto tiene
como consecuencia que, en diversas circunstancias, facultades que la Constitución sólo prevé para
policías en activo.
Debido proceso administrativo en materia disciplinaria
El artículo 69.10 de la Constitución de la República explica claramente que las normas del debido
proceso aplican en el ámbito administrativo. Esto incluye los procesos disciplinarios. Lo anterior ha
sido ratificado por el Tribunal Constitucional, que ha dictado múltiples sentencias reafirmando
este principio tanto en casos que involucran a miembros de las fuerzas armadas como en casos
relativos a personal de la Policía Nacional.
A partir de la sentencia TC/0048/12, el Tribunal ha sido constante al afirmar que el uso de las
facultades disciplinarias no puede ser arbitrario. Los miembros de la Policía Nacional tienen
derechos que no pueden ser vulnerados, entre ellos el derecho al debido proceso. La sentencia
TC/0068/13 es otro ejemplo paradigmático de la protección que hace el Tribunal Constitucional
del derecho al debido proceso administrativo en esta materia.
El anteproyecto del diputado Serulle presenta, entre otras, violaciones al debido proceso cuando
establece en su artículo 224 que el proceso disciplinario puede ser escrito y sólo en casos
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excepcionales es oral. El artículo 69 constitucional dice claramente que en este tipo de procesos es
oral.
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