JUSTICIA CONSTITUCIONAL Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA

JUSTICIA CONSTITUCIONAL
Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA∗
Allan Brewer-Carías
La justicia constitucional puede ser un instrumento fundamental
para promover la participación política. Como un ejemplo reciente de
esta instrumentalidad puede mencionarse el proceso constituyente de
Venezuela de 1999: la Constitución de 1961, que ha sido sustituida por
la de 1999, no regulaba en su texto una Asamblea Nacional
Constituyente, es decir, no era una institución constitucionalizada,
como en cambio si ocurría en la Constitución del Paraguay, donde se
establece con claridad la figura de la Asamblea Nacional
Constituyente, como mecanismo de revisión de la Constitución.
La Constitución venezolana de 1961, en cambio, no establecía nada
similar, y se limitaba a regular los mecanismos de revisión
constitucional a través de la reforma general y de la enmienda. En
1999, sin embargo, se planteó la necesidad de promover un cambio
político constitucional a través de una Asamblea Nacional
Constituyente, que no estaba prevista constitucionalmente. Por
supuesto, por ello, se desarrolló un gran debate político, bien
importante, pues por una parte, el Presidente de la República recién
electo en diciembre de 1998 Hugo Chávez Frías, planteaba como su
bandera política fundamental la convocatoria de una Asamblea
Nacional Constituyente, apelando a la soberanía popular; pero por la
otra, estaba el principio de la supremacía constitucional que exigía
respetar la Constitución, que regulaba mecanismos de revisión
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Conferencia dictada en el Panel sobre Participación Política frente a los sistemas de justicia: de lo
constitucional a lo electoral en el XIX Curso Interdisciplinario de Derechos Humanos, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 21 de junio de 2001.
constitucional que no implicaban posibilidad alguna de convocar una
Asamblea Nacional Constituyente.
El asunto fue sometido al conocimiento y decisión de la Corte
Suprema de Justicia, la cual, en una sentencia de 22 de enero de 1999,
adoptada como juez constitucional, interpretando la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política y la propia Constitución, dedujo que
el derecho a la participación política era un derecho inherente a la
persona humana, que tenía plena vigencia a pesar de que no estaba
expresamente formulado en el texto constitucional como en cambio si
lo hacía la Convención Americana de Derechos Humanos. El texto
constitucional regulaba el sistema electoral, el sufragio, y el derecho a
elegir, pero no consagraba expresamente un “derecho a la participación
política”. En consecuencia, la Corte Suprema, como juez constitucional,
interpretó la cláusula abierta de derechos de la Constitución,
deduciendo que el derecho a la participación política era un derecho
inherente a la persona humana y, por tanto, que resultaba posible
hacer una convocatoria a un referéndum, como mecanismo de
participación política, para que el pueblo, por vía de referéndum
consultivo, se pronunciara sobre la convocatoria de una Asamblea
Nacional Constituyente. Con esa sentencia de 22 de enero del 99,
puede decirse que se inició el proceso constituyente en Venezuela.
Este proceso, en todo caso, se desarrolló en el marco de la
Constitución de 1961. Posteriormente, fue la propia Asamblea Nacional
Constituyente, una vez electa, la que se salió del marco constitucional y
dio un golpe de estado violando la Constitución. No hay que olvidar
que con frecuencia son órganos constitucionales los que dan los golpes
de estado, como hace una década ocurrió en Perú, apelando el
Presidente de la República a su popularidad. La Asamblea Nacional
Constituyente en Venezuela, sin duda, dio un golpe de estado, pues se
puso por encima de la Constitución de 1961, por encima de los poderes
constituidos y asumió el poder constituyente originario que sólo el
pueblo podía ejercer.
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Sin embargo, en su origen la Asamblea Nacional Constituyente
surgió de una interpretación judicial de la Constitución de 1961, de
cuyo texto dedujo el derecho a la participación política. Este es un
ejemplo de cómo un juez constitucional puede promover la
participación política por la vía de la interpretación constitucional.
Pero sin duda, la justicia constitucional tiene siempre una doble
cara: así como en este caso fue un instrumento fenomenal para la
promoción de la participación política, también ha sido un instrumento
maléfico para frenar dicha participación. Para darse cuenta, citemos
dos ejemplos, también vinculados al proceso constituyente venezolano:
La Constitución de 1999, regula extensamente la idea de la
participación como derecho político e, incluso, regula la participación
popular en diversas áreas sociales y económicas. La palabra
participación, se utiliza, incluso, en más de 50 artículos, de manera que
es una Constitución cargada de participación.
En ella regulan, como se mencionó, mecanismos de participación
directa de la sociedad civil los cuales, incluso, son únicos
comparativamente hablando. Por ejemplo, para que la Asamblea
Nacional pueda elegir a los titulares de los órganos del Poder Público
que no son electos popularmente, o sea los magistrados del Tribunal
Supremo, el Fiscal General de la República, el Contralor General de la
República, el Defensor del Pueblo y los miembros del Consejo
Nacional Electoral, debe asegurarse previamente la participación de la
sociedad civil, en una forma que limita mucho la libertad de elección
de la Asamblea. En efecto, para elegir a los titulares de estos órganos,
los mismos tienen que ser postulados por unos Comités de
Postulaciones que regula la propia Constitución, integrados por
“representantes de los diversos sectores de la sociedad civil”. En esta
materia, por tanto, se le da una “participación protagónica” a la
sociedad civil, al establecerse que la elección de los altos funcionarios
del Poder Público antes mencionados, ya no es una facultad
discrecional de la Asamblea Nacional como lo era antes del Congreso.
Ahora deben existir Comités de Postulaciones integrados por
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representantes de la sociedad civil, que son los únicos que pueden
hacer las postulaciones de candidatos ante la Asamblea, para que entre
los postulados, la Asamblea los designe. Incluso, de acuerdo a la
Constitución, no puede haber una designación por la Asamblea que no
sea de entre las personas postuladas por los Comités de postulaciones.
Esta reforma fue motivada por la reacción frente a la situación
política anterior, que era de total discrecionalidad del antiguo
Congreso para la designación de estos altos funcionarios, sin
participación posible de ningún otro órgano del Estado o de la
sociedad. La reacción contra esta situación condujo, incluso, a quitarle
a la Asamblea el poder discrecional de nombrar estos funcionarios, y
atribuirle a los Comités de Postulaciones su selección inicial.
Esta exigencia, sin embargo, fue violada por la propia Asamblea
Nacional en 2000, al haber dictado, con base en un supuesto régimen
transitorio, una ley para la designación provisional transitoria de todas
estas autoridades, sin ningún tipo de consideración en cuanto a la
participación de la sociedad civil, salvo en unas llamadas “mesas de
diálogo”, reduciéndose entonces la participación a formar parte de
tales mesas. Eso, por supuesto, no es participar políticamente; es una
forma de dar opinión, pero no es ser parte de una decisión.
En este caso, entonces, teniendo en cuenta que la Constitución
establece un mecanismo de participación, ante su violación por la
Asamblea, era el Tribunal Supremo, justamente como tribunal
constitucional, el que debía servir como instrumento de control
constitucional. Sin embargo, para lo que sirvió fue para poner de lado
las normas constitucionales sobre participación a cuyo efecto dictó una
sentencia a través de la Sala Constitucional en la cual, además,
lamentablemente e inexplicablemente limitó a la propia sociedad civil:
primero, al excluirla e interpretar que en virtud de un supuesto
régimen transitorio, la Constitución no se aplicaba en 2000 para la
designación de las altas autoridades del Estado. Incluso, la Corte fue
mucho más lejos, porque en otra sentencia llegó a decidir que la
Constitución no era obligatoria para los casos de ratificación de los
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propios Magistrados del Tribunal Supremo. Caso insólito, porque eran
los mismos Magistrados que iban a ser ratificados, los que decidieron,
ellos mismos, que la Constitución no se les aplicaba a ellos. El más
elemental criterio de inhibición judicial fue puesto de lado.
Pero no sólo esto, sino que hubo otras dos sentencias adicionales,
una de la Sala Constitucional y otra de la Sala Electoral del Tribunal
Supremo que deben destacar en relación con el tema de la
participación, que ponen en evidencia que en lugar de un fenomenal
instrumento de promoción de la participación política, un Tribunal
Constitucional puede ser lo contrario, es decir, un maléfico
instrumento respecto a la participación política.
El Tribunal Supremo, en efecto, dictó sentencia en 2000,
precisamente con motivo de las demandas, amparos y recursos que la
Defensora del Pueblo y los organismos de la sociedad civil plantearon
para participar en la toma de las decisiones de nombramiento de los
altos funcionarios del Estado. La Sala Constitucional llegó, incluso, a
definir qué era y qué no era “sociedad civil”, llegando a afirmar que no
podía ser considerada sociedad civil, una ONG que recibiera
financiamiento del exterior, con lo cual abrió el campo para la creación
de organizaciones alentadas por el gobierno y las organizaciones
partidistas que lo apoyan, las cuales entonces serán las recipiendarias
de fondos públicos nacionales; y esas sí eran entonces, sociedad civil.
Otra regulación en la Constitución también nos muestra esta doble
cara que pueden tener de un juez constitucional, y es la norma, que
atribuye al Poder Electoral, es decir, al Consejo Nacional Electoral, la
competencia para organizar las elecciones de los sindicatos y de los
demás gremios profesionales. Es decir, en un país donde
supuestamente se promueve la participación y se habla de sociedad
civil, sin embargo, se atribuye al Estado, es decir, al órgano nacional
electoral la potestad de organizar las elecciones sindicales y de los
gremios profesionales; con lo cual la libertad sindical queda
intervenida por el Estado.
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Con base en esta norma, lamentablemente, se ha efectuado una
segunda interpretación, por la Sala Electoral, sobre lo qué es gremio
profesional. En el derecho público tradicional, han sido considerados
como tales, los Colegios Profesionales, es decir, aquellas
organizaciones creadas por ley como consecuencia de una obligación
de pertenencia. Normalmente esos son los colegios profesionales,
regulados y creados por ley, en la cual, como sucede por ejemplo, en
cuanto al ejercicio de la abogacía, se exige para ello el estar inscrito en
un Colegio de Abogados. Además, estos colegios tienen la potestad de
control del ejercicio de la profesión y la potestad sancionatoria; por eso
normalmente son creados por ley.
Estimamos que la idea en atribuir la organización de la elección de
los gremios profesionales al Consejo Nacional Electoral, estaba referida
de este tipo de gremios. Sin embargo, la Sala Electoral del Tribunal
Supremo ha interpretado que gremios profesionales no sólo son los
colegios profesionales creados por ley, sino toda agrupación de
profesionales con lo cual hasta una asociación de profesores
universitarios, está sometida a la intervención del Consejo Nacional
Electoral como el órgano encargado de realizar las elecciones de los
directivos. La Sala Electoral interpretó que esa expresión “gremio
profesional” no se refería sólo a los colegios profesionales regulados
por ley, sino a toda agrupación de profesionales.
Y todo esto ha sucedido a fuerza de interpretación constitucional.
Por ello, si bien en Venezuela tenemos un esquema de justicia
constitucional incomparable desde el punto de vista del derecho
constitucional comparado, que lo convierte en un instrumento
excepcional para la promoción de la participación política; también
puede servir como un instrumento realmente perjudicial para la
participación política, como ha ocurrido en estos casos.
Ahora, en cuanto a la justicia constitucional y a los diversos
instrumentos de control que existen, en Venezuela estimamos de
interés hacer un recuento rápido de dicho sistema, tal como ha sido
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consolidado después de una larga evolución en la Constitución de
1999.
Se trata de un sistema que se viene desarrollando desde mitades
del siglo XIX, de manera que en 1858 ya aparece en la Constitución
venezolana un control de constitucionalidad directo, a través de una
acción popular que se ejercía ante la Corte Federal.
Desde el siglo XIX, por tanto, se adopta el control concentrado de
constitucionalidad de los actos del Estado, que se va moldeando al
establecerse, primero, para impugnar las leyes provinciales estatales y
luego leyes en general, mediante acción popular, que corresponde a
cualquier ciudadano.
Ese sistema de control concentrado de la constitucionalidad, ha
existido en paralelo a un sistema de control difuso de la
constitucionalidad, que se incorporó también al constitucionalismo
desde el siglo XIX, como consecuencia del principio de la supremacía
constitucional y de la nulidad objetiva, es decir, de la nulidad de los
actos estatales contrarios a la Constitución. Con esos principios
constitucionales, el control difuso es una institución que también se
incorpora al constitucionalismo desde el siglo XIX. Ahora aparece en la
Constitución venezolana, expresamente, con lo cual se consolida el
sistema mixto de control concentrado y difuso de la constitucionalidad;
sistema que está muy extendido en América Latina.
En efecto, el sistema mixto lo tienen buena parte de los países
latinoamericanos, aún cuando no con las mismas características.
Primero, no necesariamente existe acción popular y el control difuso no
necesariamente puede ejercerse de oficio, como es el caso de
Venezuela.
Además, constitucionalmente se regulan otros seis mecanismos de
justicia constitucional. Por una parte, existe el control constitucional
basado en la protección de los derechos y garantías constitucionales
mediante el amparo constitucional.
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Por otra parte existe el control previo de constitucionalidad
siguiendo experiencias europeas, que se ejerce antes de la entrada en
vigencia de la ley, en materia de leyes aprobatorias de tratados.
Además, siguiendo el esquema español, en materia de leyes orgánicas
también hay un control previo obligatorio para determinar si la ley
orgánica es de aquellas que permite la Constitución.
Además se regula otro sistema de control previo de la
constitucionalidad respecto de las leyes sancionadas antes de la
promulgación a requerimiento del Presidente de la República, sin que
haya necesariamente veto presidencial. Antes, este control estaba
vinculado al veto presidencial a la ley, pero ahora puede no haber veto
de devolución a la Asamblea, y el Presidente puede directamente ir a la
Sala Constitucional para exigir el control previo de la
constitucionalidad de cualquier ley.
Además, existe un control obligatorio de los decretos de estado de
excepción, como sucede en Colombia; es decir, estos decretos de estado
de excepción al dictarse por el Presidente, obligatoriamente deben
someterse al control de la Sala Constitucional.
Existe además, un sistema de control por omisión legislativa que
abre la posibilidad de acudir ante la Sala Constitucional para que
declare la inconstitucionalidad de la conducta omisiva del legislador o
cualquiera otra autoridad representativa, en dictar determinadas leyes
o actos normativos para el desarrollo de la Constitución; siguiendo
aquí el esquema del control por omisión del sistema originalmente de
Portugal. Luego fue adoptado también por Colombia con la llamada
acción de cumplimiento.
También corresponde a la Sala Constitucional, el contencioso
constitucional de las controversias entre los órganos constitucionales,
por lo que cualquier conflicto, sea originado en la distribución vertical
del poder o en su distribución horizontal, debe ser resuelto por el
Tribunal Constitucional.
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Además, la Sala Constitucional ha desarrollado una nueva vía de
control de constitucionalidad, que es un recurso de interpretación
constitucional. Esta acción, que es excepcional en el derecho
comparado, es una acción directa ante el tribunal con el objeto de
lograr una interpretación constitucional. No es una acción popular,
sino que para poder ser intentada tiene que alegarse un interés
personal, legítimo y directo, en la interpretación de las normas
constitucionales.
Se trata, sin duda, de un sistema que cuando uno lo analiza bajo el
ángulo del derecho comparado, es único. Es un esquema que en malas
manos puede ser un desastre, como acaba de suceder también en
Venezuela con la sentencia dictada en materia de libertad de expresión,
en la cual por vía de interpretación, al decidir un recurso de amparo
que es personalísimo, la Sala sin embargo dictó normas que han
limitado la libertad y contrariado la Convención Americana de
Derechos Humanos, que es de rango constitucional y la propia
Constitución. De manera que volviendo al vínculo entre participación
política y el juez constitucional, éste si bien puede ser el instrumento
más importante para promover la participación política, pero también
puede ser un instrumento contra la propia Constitución.
USR:Atorres/DISCURSOS-ARTICULO/ JUSTICIA CONSTITUCIONAL Y PARTICIPACION POLITICA.DOC
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