Ambiente - Biblioteca del Bicentenario

Ambiente
Mariana Meerhoff / Walter Oyhantçabal
Carlos Contrera
Ambiente
1
Carlos Contrera
Carlos Contrera
Mariana Meerhoff
Walter Oyhantçabal
Es Licenciada en Biología de la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República, Magister en Ciencias Biológicas por
PEDECIBA, y Doctora en Ciencias por la Universidad de Aarhus,
Dinamarca. Su área de investigación es la ecología acuática,
y particularmente le interesa contribuir a la comprensión de
cómo los cambios globales (cambios en el uso de la tierra,
cambio climático, entre otros) afectan el funcionamiento y
la resiliencia de los ecosistemas de agua dulce.
Actualmente, ocupa el cargo de Profesora Adjunta con Dedicación Total en el Centro Universitario de la Región Este y
la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República,
donde dicta cursos a nivel de grado y posgrado en las áreas
de Gestión Ambiental y Ecología.
Asimismo, forma parte del Consejo Asesor del Instituto
SARAS, es Investigadora Nivel 2 del Sistema Nacional de Investigadores (ANII), y es Profesora Agregada del programa
de posgrado PEDECIBA en las áreas Biología y Geociencias. En
2011 ganó el Premio Nacional por las Mujeres en la Ciencia,
de L´Oréal UNESCO-DICYT.
Es Ingeniero Agrónomo por la Facultad de Agronomía de la
UDELAR, diplomado en Gestión Ambiental por el Instituto
Universitario CLAEH y Magister en Ciencias Ambientales por
la Facultad de Ciencias de la UDELAR. Se ha especializado en
cambio climático y en temas de sostenibilidad ambiental
en el sector agropecuario. Se desempeña como coordinador
de la Unidad de Cambio Climático del MGAP (OPYPA), donde
coordina proyectos de adaptación al cambio climático y a su
mitigación, tanto a nivel de campo como de estudios básicos, incluidos los inventarios de gases de efecto invernadero del sector. Fue uno los autores principales del Cuarto
Informe del IPCC, institución que recibió el Premio Nobel
de la Paz en 2007, junto con Al Gore. En 2013/14 presidió la
Alianza Global de Investigación de Gases de Efecto Invernadero en la Agricultura. Desde 2004 es además revisor de los
inventarios de gases de efecto invernadero y las comunicaciones nacionales presentados a la Convención de Naciones
Unidas sobre Cambio Climático por los países desarrollados.
Agradecimientos: Los autores agradecen los valiosos aportes de Alice Altesor, Rafael Bernardi, Leticia Burone, Alvar Carranza, Cristhian Clavijo, Vasilis
Dakos, Omar Defeo, Ana Laura Goñi, Néstor Mazzeo, Mercedes Rivas, María Elena Scaffo, Guillermo Scarlato, Alvaro Soutullo y Franco Teixeira de Mello.
Mariana Meerhoff / Walter Oyhantçabal
Ambiente
Í
N
D
I
C
E
Ambiente, sociedad y desarrollo sostenible:
conceptos y encrucijadas..........................................................5
Los cambios ambientales globales.................................... 11
El ambiente en Uruguay, cambios y desafíos ............ 29
Gobernanza, economía y políticas ambientales........45
Carlos Contrera
Bibliografía..................................................................................... 63
Carlos Contrera
Ambiente, sociedad y desarrollo sostenible:
conceptos y encrucijadas
1
El ambiente en un mundo acelerado 1
1950 marca el inicio de la llamada “gran aceleración”,
momento en que la población mundial empieza a crecer en forma notable, de 2.500 millones a los aproximadamente 7.000 millones actuales y los 9.600 millones de personas en el año 2050 que proyectó la ONU.
La suma de descubrimientos y avances tecnológicos, a
través de la generación de fertilizantes artificiales, medicamentos, agua limpia y saneamiento, ha permitido
aumentar enormemente el número y la esperanza de
vida de la población. A pesar de que aproximadamente
1.000 millones de personas aún viven en la miseria o
pobreza extrema, y 2.800 millones viven con menos
de dos dólares estadounidenses por día, esos avances
también han permitido reducir significativamente la
pobreza a nivel mundial.
Ese éxito de la humanidad no ha sido libre de costos. El aumento del consumo de una parte creciente
Aunque puede ser difícil de aceptar por sus profundas
implicancias, la civilización humana se ha convertido
en la principal causa de transformación del ambiente
a nivel global. El siglo XX fue testigo de cambios dramáticos en dos factores clave que modificaron el vínculo histórico entre la humanidad y la naturaleza: la
aceleración de la revolución científico-tecnológica que
se había iniciado en el siglo XVIII en Inglaterra con la
revolución industrial, y la explosión demográfica ocurrida desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. El año
1 El abordaje de los temas ambientales en forma exhaustiva y profunda excede ampliamente las posibilidades de este trabajo. Este
fascículo es un aporte a la reflexión sobre cómo modificamos y nos
vinculamos con el ambiente, sobre las causas y consecuencias de algunas de las principales problemáticas ambientales actuales, tanto
a nivel global como en el Uruguay, y sobre cómo organizamos la
gestión de nuestro ambiente.
5
Ambiente
1
Límites planetarios estimados para
nueve procesos biofísicos que mantienen el planeta funcionando tal
como lo conocemos. El área verde indica el nivel de explotación máximo,
que aún es seguro para la humanidad, mientras que las zonas rojas indican cuánto nos estamos alejando
del espacio seguro. Redibujado de
Rockström y otros. 2009.
La percepción global sobre el estado del
ambiente
de la población ha aumentado la capacidad de explotación de la Tierra y de transformar el mundo que nos
rodea. Es abrumadora la evidencia que indica que en
el lapso de dos generaciones hemos cambiado el funcionamiento del sistema que sostiene la vida: el ciclo
global del agua, los ciclos bio-geoquímicos de carbono,
nitrógeno y fósforo, el sistema climático y la biodiversidad. Generamos una cantidad de residuos mucho
mayor de lo que la Tierra puede absorber y reciclar,
y consumimos mucho más rápidamente de lo que la
Tierra puede generar.
El impacto de las actividades humanas sobre el
funcionamiento del planeta es de tal magnitud, que
en el año 2000 el Premio Nobel de Química Paul
Crutzen propuso identificar el fin del Holoceno, y designar la época geológica actual, iniciada en la Revolución Industrial, como “Antropoceno” (la época del
Ser Humano).
En la mayoría de las culturas, y en particular en las
de raíz judeo-cristiana, ha primado la visión de la naturaleza como el escenario físico donde se desarrollan las actividades humanas, escenario que puede ser
modificado y explotado a voluntad. Sin embargo, es
necesario comprender que el ambiente es más que el
espacio físico: es la matriz que permite la vida (agua,
tierra, atmósfera, clima) junto con todos los seres vivos, incluyendo los seres humanos, y sus vínculos.
La preocupación sobre el estado del ambiente es reciente a nivel internacional. Recién en el último cuarto
del siglo XX se pueden identificar hitos significativos
que marcaron la evolución de conceptos y visiones sobre el ambiente, con diversas consecuencias políticas,
económicas y culturales. El evento fundacional de las
políticas ambientales a nivel global es la conferencia
6
Cuarto Informe y el político norteamericano Al Gore
en el año 2007. Algunos científicos uruguayos participaron de la redacción de ese Informe premiado.
La conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (“Cumbre de la Tierra”) en Río de
Janeiro 1992, constituyó otro hito muy relevante en la
historia, tanto de las políticas ambientales mundiales
como de los movimientos sociales y organizaciones
ambientalistas. Los principales logros de la declaración de Río fueron varios documentos y acuerdos
legalmente vinculantes, tales como: la Agenda 21, la
Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,
la Declaración de Principios sobre los Bosques, la Convención Marco sobre el Cambio Climático, la Convención de Desertificación de Suelos y el Convenio sobre
la Diversidad Biológica. La Agenda 21 resaltó que todas
las naciones deben coordinar los esfuerzos para alcanzar un desarrollo sostenible.
En los años 1990, se lanzó otra importante iniciativa: la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (EEM),
impulsada por las Naciones Unidas, el Banco Mundial
y fundaciones internacionales privadas. En los informes del EEM2 se cuantificó la destrucción existente y
proyectada de los ecosistemas naturales debido a la intensificación de la agricultura, la urbanización y otros
impactos humanos, señalando que la enorme mayoría
de los ecosistemas terrestres del planeta estarán muy
fuertemente afectados en las próximas décadas. Estos
informes popularizaron el concepto de “servicios ecosistémicos” y la necesidad de su reconocimiento y valoración.3 Una segunda iniciativa llevada adelante por el
2 Evaluación de los Ecosistemas del Milenio, 2005. En inglés, Millennium Ecosystem Assessment.
3 Costanza y otros, 1997.
7
Ambiente
de las Naciones Unidas para el Ambiente Humano, que
tuvo lugar en 1972 en Estocolmo, Suecia. En varios de
los dieciséis principios de la declaración de Estocolmo
se defiende la idea de que aliviar la pobreza es esencial
para el bienestar humano y también para evitar la explotación excesiva de los recursos naturales.
A inicios de los años 1980, la Asamblea General de
las Naciones Unidas aceptó oficialmente la idea de que
los recursos naturales y el ambiente humano estaban
siendo degradados a niveles inaceptables, lo que ponía
en riesgo el bienestar social a escala global. En 1983
se estableció la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (conocida como Comisión Brundtland).
Por primera vez, se propuso la definición de desarrollo
sostenible, entendido como el modelo de desarrollo que
permite la satisfacción actual de las necesidades esenciales de la humanidad, sin comprometer la posibilidad
de que las generaciones futuras también lo hagan.
A fines de la misma década, se reconoció que la
atmósfera del planeta estaba experimentando un
preocupante aumento de temperatura que no podía
explicarse solo por procesos naturales. La Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) crearon el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por su nombre en
inglés). A partir de los sucesivos informes del IPCC (el
último de 2014) no quedan dudas, dentro de la comunidad científica, sobre el origen humano de la mayor
parte del calentamiento de la atmósfera registrado
desde la revolución industrial. El tema adquiere cada
vez más visibilidad en los medios de comunicación y
el mundo político, especialmente a partir del Premio
Nobel de la Paz otorgado al IPCC por los aportes de su
PNUMA entre 2007 y 2010, llamada la Economía de los
Ecosistemas y la Biodiversidad, logró que el concepto de
los servicios ecosistémicos fuera tomado por los medios
de comunicación y el mundo de los negocios.
Los servicios ecosistémicos son los beneficios que
fluyen desde el “capital natural” (las tierras, las aguas,
los minerales, la biodiversidad del planeta) a las personas. El concepto de capital natural surgió en 1973
desde el mundo de la economía4 como alternativa al
concepto tradicional de recursos naturales, en que la
naturaleza es considerada un bien pasivo y no productivo. De acuerdo con principios básicos de economía, un desarrollo sostenible sería aquel en el que las
personas vivieran de los “intereses” generados y no
agotaran directamente el “capital natural”.
Los ecosistemas ofrecen beneficios materiales
(como alimentos y fibras) y también intangibles pero
esenciales, como la regulación del clima, la purificación del agua, los valores estéticos (paisaje), espirituales y culturales, o las oportunidades de recreación
(servicios culturales). La capacidad de los ecosistemas
de seguir ofreciendo bienes y servicios depende de la
intensidad y forma de explotación por parte de la humanidad, ya sea porque se modifica la composición,
la estructura y/o el funcionamiento del ecosistema,
o porque se extraen materiales a un ritmo superior
a la capacidad natural de regeneración. Esta manera de ver la relación con la naturaleza es un avance fundamental para la preservación y regulación del
funcionamiento de los ecosistemas, aunque también
ha generado debates, por dejar de lado el componente
ético y filosófico de la conservación de la naturaleza y
centrarse en el beneficio humano.
Veinte años después de la Cumbre de la Tierra, en
junio del 2012 se celebró en Río de Janeiro (Brasil) la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. El objetivo fue trazar los caminos hacia
un mundo más seguro, equitativo, limpio, “verde” y
más próspero para todos. Lamentablemente, las metas propuestas no fueron alcanzadas en su totalidad.
La definición de economía verde quedó como un tema
abierto y el documento El futuro que queremos no involucró compromisos concretos de los países. Sin embargo, puede destacarse el lanzamiento de una negociación para establecer Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que continúen los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM).
4 Schumacher, 1973.
5 Barnosky y otros, 2012.
El planeta pone sus límites
Nuestro planeta ha experimentado muchos períodos
de cambios ambientales significativos. Sin embargo,
durante los últimos 10.000 años el ambiente ha sido
relativamente estable. Este período corresponde a la
era geológica denominada Holoceno. La capacidad regulatoria de la Tierra amortiguó las fluctuaciones naturales del ambiente en el período, lo que permitió el
surgimiento y desarrollo de las civilizaciones humanas. Esa estabilidad podría estar en riesgo actualmente
debido a los enormes cambios que hemos impuesto sobre el ambiente global, lo que podría empujar a la Tierra fuera del estado ambiental estable del Holoceno.5
Si bien varios procesos del planeta responden en
forma gradual a las presiones externas, otros procesos
reaccionan de forma abrupta (en términos relativos)
8
Gran parte de los problemas actuales que enfrenta
la humanidad surge por desconocer que tanto los ecosistemas naturales como los sociales son dinámicos y
están íntimamente relacionados, y que la separación
histórica entre ambos es artificial y arbitraria. La visión integradora de sistemas socio-ecológicos plantea
que ambos componentes se retroalimentan y son interdependientes. Además, se identifica que los sistemas
socio-ecológicos son sistemas complejos, y como tales,
presentan propiedades emergentes, es decir, propiedades diferentes a las de las partes que los componen
tomadas por separado. La probabilidad de que ocurra
una transición indeseada depende de la resiliencia del
sistema. La resiliencia es un concepto bastante nuevo, pero fundamental en un mundo de cambios: es la
capacidad a largo plazo de un sistema (sea la economía, una ciudad, un ecosistema natural, o un individuo) de resistir un cambio sin perder sus funciones
esenciales;8 es una medida de cuánto se puede afectar
a ese sistema sin que se transforme en otro, con propiedades diferentes a las originales.
Entender los procesos sociales y naturales como
una unidad también implica ampliar la percepción
del entorno a escalas espaciales y temporales a las
que no estamos acostumbrados. Es fundamental dejar de mirar los procesos solo a escala de una vida
humana y verlos a lo largo de muchas generaciones
(tanto pasadas como futuras). También hay que dejar de mirar los procesos solo a una escala local, para
verlos también a una escala planetaria. En un mundo
cada vez más interconectado, los procesos económicos y políticos que ocurren en una región del mundo pueden tener consecuencias económicas, sociales
6 Scheffer y otros, 2001; 2009.
7 Rockström y otros, 2009.
8 Holling, 1973.
9
Ambiente
y frecuentemente sorpresiva. La propiedad de sufrir cambios abruptos como respuesta a cambios externos pequeños se ha documentado para varios casos, tanto en la naturaleza como en el ámbito de la sociedad, desde bosques
que se transforman en sabanas, selvas lluviosas que se
han transformado en desiertos, sistemas democráticos en
sistemas autoritarios (y viceversa) y colapsos imprevistos
del sistema financiero.6 Este funcionamiento es típico de
los sistemas complejos y ha sido ampliamente analizado
en los campos de la física y la matemática; implica que
pequeños cambios inducidos por las actividades humanas
pueden generar transformaciones desproporcionadamente grandes en la naturaleza.
Los límites planetarios se conciben como los valores
máximos de cambio en procesos biofísicos globales que el
planeta puede tolerar sin transformarse de manera irreversible. Esos límites están determinados por el sistema
ecológico de la Tierra y sus diversos mecanismos de autorregulación. Si se superan esos límites, el sistema planetario puede transformarse con consecuencias muy peligrosas para la humanidad, tales como cambios en la circulación de las corrientes marinas y los vientos monzones. Los
valores límite, que representan puntos de no retorno, aún
se desconocen para muchos procesos globales. Ya hemos
sobrepasado los límites tolerables en al menos tres de esos
procesos: ingreso de nitrógeno a la biósfera y a los océanos,
cambio en el sistema climático (debido a los gases de efecto
invernadero), y pérdida de biodiversidad (tanto a nivel de
especies y funciones, como de ecosistemas). Reconocer los
límites ecológicos permite definir el espacio operativo dentro del cual la humanidad puede continuar desarrollándose
en forma relativamente segura.7
Cambios y tendencias en algunos de los principales motores de cambios ambientales globales: aumento de la población mundial, aumento de las emisiones globales de carbono, aumento en el consumo mundial de fertlizantes fosforados, y aumento de la temperatura
superficial del planeta. Fuentes, de arriba hacia abajo: Naciones Unidas,
IPCC 2014, Cordell y otros 2009, IPCC 2007.
Crecimiento de la población mundial (1750-2050)
9
densidad (mil millones hab.)
8
7
Población mundial total
6
5
4
3
y ambientales notables (positivas o negativas) en otra
región. En muchos casos, esas consecuencias pueden
hacerse visibles en períodos futuros, dificultando la
conexión entre causa y efecto. A modo ilustrativo, las
reformas políticas y económicas de China en los años
1990 le permitieron salir de fronteras para buscar
alimento para su enorme población. Por otra parte,
en laboratorios de Estados Unidos se generaron tipos
de soja transgénica (llamados “eventos transgénicos”)
resistentes a herbicidas generales (como el glifosato).
Ambos eventos, independientes y de naturaleza muy
diferente, coincidieron generando las condiciones externas que facilitaron la transformación de la matriz
productiva de países como Uruguay, que pasó de ser
predominantemente ganadero extensivo a ser un país
más diversificado, con agricultura exportadora de soja
y con China como principal destino. En forma prácticamente inmediata se observaron cambios económicos, que a su vez modificaron el sistema social. Las
consecuencias directas e indirectas sobre el ambiente
se perciben más lentamente, y probablemente adquieran mayor relevancia en el mediano y largo plazo.
A su vez, estas transformaciones afectarán de alguna
manera, hoy poco previsible, a los componentes sociales y económicos.
La certeza de que la transformación de la Tierra
va a continuar acelerándose para poder alimentar a
una población humana que crece y aumenta su nivel de consumo de recursos, requiere un cambio de
modelo de desarrollo. Este cambio implica dejar de
luchar contra la naturaleza y buscar alternativas de
desarrollo que reconozcan las características de los
procesos naturales, lo que se ha llamado, “reconexión
con la biósfera”.
Países
en desarrollo
2
1
Países desarrollados
0
1750
1800
1850
1900
1950
2000
2050
Emisión de carbono (millones de toneladas)
Emisiones globales de carbono por fuente (1750-2010)
9000
8000
Total de combustibles fósiles
Combustibles sólidos
Combustibles líquidos
Gas
Producción de cemento
Quema de gas
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1750
1800
1850
1900
1950
2000
Fósforo (millones de toneladas)
Consumo global de fertilizantes fosforados (1800-2100)
26
24
22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1800
Fosfatos
Excremento humano
Estiércol
1850
1900
1950
2000
anomalía relativa a 1961-1990 (oC)
Anomalía en la temperatura superficial promedio (1850-2012)
0.6
Promedio anual
0.4
0.2
0.0
-0.2
-0.4
-0.6
1850
1900
1950
2000
10
Los cambios ambientales globales
Los cambios globales que se describen en este capítulo
ilustran la dimensión y complejidad del desafío al que
se enfrenta la humanidad en la búsqueda de la sostenibilidad social, económica y ambiental.
Los cambios globales incluyen procesos que pueden
dividirse entre los que involucran a todo el sistema
planetario, y aquellos que suceden a escala local o regional, pero que están ocurriendo simultáneamente en
muchos sitios de la Tierra. El primer conjunto incluye
el cambio climático, la disminución del ozono estratosférico, la modificación de los ciclos biogeoquímicos del
nitrógeno y el fósforo, y la acidificación de los océanos.
Los cambios que se consideran globales por la agregación de ocurrencias a escala local y regional incluyen
la transformación del uso del suelo, la explotación del
agua dulce, la contaminación, y la pérdida de biodiversidad. La contaminación podría considerarse como un
proceso casi planetario, ya que muchos contaminantes
son transportados por las corrientes marinas y por los
vientos, alcanzando una distribución espacial global.
Aunque estos cambios globales son estudiados de forma
independiente, cada vez se hace más evidente que interactúan de formas complejas y no lineales, disminuyendo la resiliencia general de la biósfera.
La dominación humana de los ecosistemas
del planeta
Todos los organismos modifican su ambiente, y los seres humanos no somos la excepción. Sin embargo, el
alcance y magnitud de estas modificaciones han cambiado de forma radical a lo largo de nuestra historia.
Hasta mediados del siglo XX, el concepto de ecosistema
modificado por el hombre transmitía la idea de un sistema agrícola, ganadero, industrial o urbano. Ahora,
este concepto se aplica en mayor o menor medida a
toda la Tierra, ya que no queda ningún ecosistema en
nuestro planeta libre de influencia humana, ni siquiera la Antártida y el Ártico.9
9 Vitousek y otros, 1997.
11
Ambiente
2
Los impactos de los cambios en el uso
de la tierra
la superficie de la Tierra (albedo) y el balance hídrico,
a la vez que impactan también sobre el ciclo global
del carbono al cambiar el comportamiento de los ecosistemas terrestres como fuente o como sumidero de
carbono.
En los últimos 300 años se quintuplicó en el mundo el área dedicada a la agricultura, y se eliminó la
cuarta parte del área ocupada por bosques y selvas.
Los cambios más intensos ocurrieron en el siglo XX
y, en particular, a partir de 1960. Históricamente, el
incremento en la producción agrícola se lograba mediante el aumento en el área cultivada. Sin embargo,
la superficie utilizable para la agricultura que queda
disponible en la actualidad es muy limitada en los
países en desarrollo y ya se explota en su totalidad
en los países desarrollados. En los últimos cuarenta
años, el cambio en las prácticas de uso de la tierra
ha permitido duplicar la cosecha mundial de granos,
mientras que la superficie cultivada aumentó aproximadamente sólo un 10%. Este aumento en la producción se debió principalmente a las tecnologías de la
llamada “revolución verde” –incluyendo variedades
vegetales de alto rendimiento, pesticidas y fertilizantes
químicos (cuya aplicación aumentó 700%), la mecanización de la agricultura y la expansión del riego (70%
aumento).11 A raíz de estas transformaciones, actualmente la civilización humana consume aproximadamente la mitad de toda la producción primaria neta
que se genera en el planeta,12 lo que deja una cantidad
de biomasa y energía disponibles muy reducida para
las otras especies.
La mayor transformación que hemos hecho en el planeta es el cambio en el uso de la tierra para satisfacer
las necesidades esenciales e inmediatas de la población
humana. Hemos potenciado algunos bienes y servicios
de los ecosistemas (provisión de alimento, fibras, agua
dulce y refugio) en detrimento de otros. Se calcula que
más del 50% de la superficie terrestre libre de hielo
ha sido totalmente modificada desde el origen de la
agricultura hace unos 10.000 años.
El dilema inherente a esta transformación, es que
generalmente provoca una degradación de la calidad
ambiental local y global. Esto pone en riesgo la regeneración de la mayor parte de los recursos y servicios
ecosistémicos y por lo tanto, nuestra propia sostenibilidad como especie a largo plazo.
Hasta hace pocos años, se asumía que era sencillo
proyectar las transformaciones en el uso de la tierra.
Se pensaba que unos pocos factores, tales como el crecimiento de la población y el aumento en el consumo,
eran responsables de esos cambios. Actualmente se
reconoce que los procesos involucrados en el constante
cambio del uso de la tierra son mucho más complejos,10
son consecuencia de interacciones entre factores sociales, económicos, institucionales, comerciales, tecnológicos y biofísicos, a distintas escalas espaciales y
temporales. Algunos factores actúan en forma gradual
y otros actúan en forma intermitente o abrupta.
Desde los años 1970 se reconoce que los cambios en
el uso de la tierra contribuyen a modificar el sistema
climático regional al afectar la energía reflejada por
11 Foley y otros, 2005.
12 La producción primaria es la cantidad de biomasa que se produce a
partir de la energía solar por el proceso de la fotosíntesis.
10 Lambin y otros, 2003.
12
Ambiente
La contracara de este crecimiento de la producción
de alimentos y fibras es que el uso masivo de fertilizantes provoca la degradación de la calidad del agua, el
uso de pesticidas provoca daños a la salud humana, y la
explotación de agua subterránea para irrigar cultivos
ha provocado en diversos lugares la salinización de
tierras y la consecuente pérdida de aproximadamente
1,5 millones de hectáreas de tierra cultivable por año.
Se ha determinado que cerca del 40% de las tierras
cultivables mundiales muestran algún grado de erosión del suelo y reducción de la fertilidad. La pérdida
de hábitats naturales y la aplicación masiva de pesticidas, a su vez, pueden afectar la producción agrícola, al
disminuir las poblaciones de aves e insectos polinizadores, particularmente de abejas. Por otra parte, la FAO
estima que 805 millones de personas en el mundo aún
Transiciones en el uso de la tierra. Junto con transiciones demográficas y económicas, las sociedades parecen seguir una secuencia de
regímenes de usos de la tierra, desde la pre-colonización a la etapa
intensiva. Diferentes partes del mundo están en distintas etapas
de transición, dependiendo de su historia, condiciones sociales,
económicas y contexto ecológico. Las transiciones no tienen porqué
ocurrir linealmente. Redibujado de Foley y otros. 2005
sufren de desnutrición crónica. Con el crecimiento
estimado de la población mundial a 9.600 millones en
2050, el incremento de la urbanización y el aumento
medio de los ingresos, se prevé que la demanda de
alimentos y en particular los de origen animal crecerá
alrededor de un 70% comparado con los niveles actuales. El mayor crecimiento en consumo total y per
cápita de alimentos de origen animal se espera en países de ingreso medio y bajo, particularmente en el sur
(India) y en el este de Asia (China), y en África. Esta
13
Náutico Tacuarembó
mayor demanda implicará aún más transformaciones,
tanto en la superficie empleada como en el tipo e intensidad de la producción.
Por otra parte, los procesos de deforestación no son
homogéneos espacialmente. Durante el período 20002010, los bosques del mundo disminuyeron como promedio 5,3 millones de hectáreas al año (superficie semejante a la de Costa Rica). Si bien se estima que la
velocidad de la deforestación mundial neta actual ha
descendido con respecto a los 8,3 millones de hectáreas
al año registrados durante el período 1990-2000, el planeta sigue perdiendo bosques a un ritmo alarmante. La
tasa de deforestación sigue siendo particularmente elevada en determinados países de América Latina, África
y Asia sudoriental. Los bosques se siguen sustituyendo
por otros usos de la tierra y en muchos casos se hace
de manera ilegal e incontrolada. El cambio climático
requiere que la detención de la deforestación sea aún
más urgente: en vista de la necesidad de reducir las
emisiones de carbono y depara mantener la cobertura
forestal actual, estimada por FAO en el 31% de la superficie terrestre del planeta. El mayor frente de deforestación mundial tiene lugar en la Amazonia brasileña,
aunque los límites del llamado arco de deforestación se
expanden hacia el este de los Andes y Venezuela. El
Chaco y la zona de la Mata Atlántica en América del
Sur, y Yucatán y la región entre Nicaragua y Honduras,
incluida Guatemala, en América Central, también están
perdiendo selvas de forma muy significativa.
La urbanización ha aumentado en forma notable en los últimos años. Se estima que, anualmente,
entre uno y dos millones de hectáreas de cultivos en
países en desarrollo se retiran de la producción para
satisfacer las demandas de espacio vinculadas a las
ciudades. Cada día 180.000 personas dejan zonas rurales y se suman a la población urbana, y se estima que
en el año 2030 habrá unos 2.000 millones de personas
más viviendo en ciudades, particularmente en Asia.
La cantidad de megaciudades (conglomerados urbanos
de más de 10 millones de habitantes) creció de 1 en
1950 (Nueva York) a 17, casi todas en países en desarrollo. Las ciudades más populosas se ubican principalmente en zonas costeras y sobre grandes cursos de
agua, y las de mayor crecimiento poblacional están en
países en desarrollo. Las ciudades tienen una huella
ecológica muchísimo mayor que el área que ocupan, o
sea, el consumo de tierra agrícola y peri-urbana para
la generación de alimento, residencia, infraestructura y recreación. En las grandes ciudades, el consumo
de bienes materiales excluyendo alimentos (llamado
metabolismo urbano material), es mucho mayor que
todo el material generado en ecosistemas naturales,
mientras que el consumo de combustibles fósiles (metabolismo urbano energético) supera ampliamente a
toda la energía solar fijada por fotosíntesis.
Los distintos usos compiten por el territorio. El
uso urbano y para infraestructura (carreteras, puertos,
14
parques industriales) genera efectos irreversibles en
el ambiente. La agricultura intensiva es incompatible
con la conservación, mientras que, por el contrario,
actividades como la ganadería extensiva pueden coexistir con la conservación de fauna silvestre en los
ecosistemas de campo natural. Debido al dinamismo
espacial y temporal en los usos de la tierra, las prioridades para la conservación también deben modificarse
en el tiempo y en el espacio, ajustándose a las distintas
presiones del entorno. Para minimizar los impactos,
potenciar la resiliencia, y maximizar los servicios
ecosistémicos, es necesario pensar el territorio como
un paisaje donde coexistan múltiples funciones.
¿Agua que no has de beber? presión global
sobre los recursos hídricos
En 2003 las Naciones Unidas proclamaron a la década
entre 2005 y 2015 como la Década Internacional para
la Acción Agua para la vida, con el objetivo de que las
naciones alcanzaran las metas de la Declaración del
Milenio y de la Agenda 21: reducir a la mitad la pro-
porción de personas carentes de agua limpia y saneamiento básico. Este es uno de los mayores desafíos que
enfrenta la humanidad actualmente: asegurar el acceso al agua dulce de buena calidad para las generaciones actuales y futuras, lo que necesariamente implica
tanto preservar los recursos existentes como restaurar
aquellos degradados. Debemos tener presente que solo
el 2,5% del agua del planeta es dulce, cuyo origen último es la lluvia.
El ciclo hidrológico, o ciclo global del agua, permite la vida en el planeta. Haciendo un paralelismo con
el funcionamiento de los organismos, se ha denominado al ciclo hidrológico “la corriente sanguínea de la
biósfera”.13 Este concepto es sumamente interesante,
ya que, como la sangre en nuestro organismo, los cursos de agua transforman y transportan las sustancias
que reciben del medio y contribuyen a la salud general
de los ecosistemas. La energía solar evapora el agua,
el vapor es transportado por el viento, se condensa
por diferencia de temperatura y cae como precipitación sobre tierra y océano. Las aguas que caen sobre
los continentes constituyen los cuerpos de agua dulce,
o se acumulan como nieve y hielo según el clima de
cada región. El agua fluye a través de los ecosistemas
terrestres, tanto naturales como humanos, y desemboca en última instancia en el mar, desde donde retorna
por evaporación, condensación y precipitación. Los
ríos y arroyos transportan agua y materiales suspendidos y constituyen el hábitat para miles de especies.
Los cuerpos de agua reciben, tarde o temprano, agua
que se fue modificando, en cantidad y calidad, por las
actividades realizadas en la cuenca hidrográfica. El ciclo hidrológico está entonces íntimamente relacionado
13 Ripl, 2003.
15
Ambiente
Náutico Tacuarembó
Arroyo Tacuarembó Chico, nacientes (izquierda),
ciudad de Tacuarembó (derecha)
con el sistema climático (que lo acelera), y con los usos
de la tierra en la cuenca. Por estas características, los
ecosistemas de agua dulce son los más vulnerables a
las actividades humanas.
Las características del régimen de flujo de un río
son fundamentales para sostener la biodiversidad y la
integridad del ecosistema. Es muy importante mantener los flujos de base naturales, también llamados
caudales ecológicos (flujo de agua mínimo para garantizar los procesos ecológicos de ese sistema), particularmente en arroyos y ríos con alta biodiversidad.14 Sin
embargo, los flujos de agua se manejan principalmente mediante la construcción de represas para mitigar
el riesgo de inundaciones y para generar energía hidroeléctrica. En la actualidad, las actividades humanas
mueven mayor cantidad de sedimento que la erosión
y que todos los ríos del mundo juntos. Muchos de los
grandes ríos ya no tienen suficiente agua como para
llegar al océano, debido a las sucesivas represas y extracciones a lo largo de su curso. Más de la mitad de
los grandes ríos del mundo ya están fuertemente regulados, particularmente en China, el sudeste de Asia,
Brasil y África.15 Se estima que existen alrededor de
48.000 grandes represas en el mundo, y se prevé la
construcción de muchas más en los próximos años
para sostener el creciente consumo de energía a nivel
mundial. En este contexto, el cambio en el régimen
de flujo es inevitable, y en muchos casos las condiciones históricas naturales ya no pueden reinstaurarse.
La construcción de represas es una de las principales
causas de pérdida de biodiversidad acuática y de cambios al ciclo hidrológico.
Los cambios en el régimen hidrológico también
ocurren por efectos directos e indirectos de la urbanización, la deforestación, la minería y la agricultura. La expansión e intensificación de la agricultura,
que cubre aproximadamente el 40% de la superficie
terrestre, han modificado la cantidad y calidad de los
flujos de agua. El riego consume más del 65% del
volumen de agua usada por la sociedad y el 85% de
los usos consuntivos de agua (es decir, agua usada
que no vuelve al ciclo hidrológico en forma inmediata). La irrigación y la deforestación tendiente a
ganar superficie para la agricultura han cambiado
los patrones globales de evapo-transpiración, generando cambios en el clima local y en el volumen
de agua disponible en las zonas bajas de las cuencas
de drenaje. Estos cambios han sido motor de crecimiento económico, pero simultáneamente aumentaron el riesgo de transformaciones indeseables en
el estado de los ecosistemas acuáticos.16 Además de
reducir la cantidad de agua superficial y subterránea
(llamada agua azul), la agricultura también modifica
la humedad de los suelos (agua verde), promoviendo
transformaciones que pueden ser indeseables en los
ecosistemas terrestres.
Históricamente se ha considerado a los cuerpos de
agua como unidades independientes de sus planicies
de inundación y zonas bajas adyacentes, lo que se ha
traducido en una ocupación del territorio que provoca
graves problemas. La impermeabilización de los suelos
que genera la urbanización, junto con la pérdida de los
humedales asociados a los cursos de agua, aumenta los
efectos de la dinámica hidrológica natural y el impacto
de los pulsos de inundación luego de lluvias extremas.
14 Acreman y otros, 2004.
15 Nilsson y otros, 2005.
16 Gordon y otros, 2008.
16
Ambiente
Luciana Mello
Arroyo Chacarita, Montevideo
en el número de algas microscópicas, cianobacterias17
y/o plantas acuáticas. El resultado es una transformación del estado general del ecosistema, con pérdida
de la transparencia del agua, disminución de oxígeno
disuelto, generación de malos olores, pérdida de biodiversidad, mortandad de peces, mayor dificultad en
el proceso de potabilización, y riesgos sanitarios para
humanos y animales. Estos riesgos se deben, principalmente, a la ocurrencia de floraciones (“blooms”) de
cianobacterias potencialmente tóxicas. Estos microorganismos generan sustancias llamadas cianotoxinas,
que afectan el sistema nervioso, respiratorio y digestivo, pudiendo provocar desde reacciones alérgicas
Esto afecta en forma inmediata a las poblaciones que
viven en zonas bajas próximas a los cursos de agua.
La contaminación del agua por sustancias químicas de origen agrícola, doméstico o industrial, es un
problema generalizado. En particular, la eutrofización
constituye uno de los problemas ambientales más extendidos en el mundo, a pesar de mejoras puntuales
en países desarrollados. La eutrofización es el proceso
de enriquecimiento en nutrientes, que resulta de un
ingreso excesivo principalmente de nitrógeno y fósforo de actividades humanas que llega por escorrentía o por infiltración desde los ecosistemas terrestres.
Cuando este ingreso de nutrientes supera la capacidad
de reciclaje del ecosistema acuático, se dispara una
cadena de eventos que se inicia con una explosión
17 Las cianobacterias son un grupo de bacterias, muy antiguas evolutivamente, que pueden hacer fotosíntesis.
17
a cáncer y, en casos muy extremos, incluso la muerte
de animales y personas con un sistema inmunitario
deprimido. Los mecanismos físicos, químicos y biológicos que se disparan durante el proceso de eutrofización tienden a mantener al ecosistema en ese estado,
incluso durante décadas, luego de haber modificado
las causas externas. Además, combustibles, metales,
productos químicos domésticos y farmacéuticos, pesticidas y efluentes industriales constituyen un cocktail
de sustancias desconocidas para la biota, que tarde o
temprano terminan en los cuerpos de agua afectando
a los organismos y al funcionamiento del ecosistema,
así como a las personas que consumen el agua.
Los cursos de agua continentales transportan los
nutrientes hasta las zonas costeras y el mar. Con la
intensificación de la eutrofización en los ecosistemas de
agua dulce, está disminuyendo la biodiversidad marina
y se expanden las zonas costeras muertas por falta de
oxígeno. Para complicar aún más el panorama, en los
últimos años se ha acumulado fuerte evidencia de que el
cambio climático potencia los síntomas de la eutrofización, incluyendo el desarrollo de cianobacterias.
materia orgánica en tierras inundadas sin presencia
de oxígeno, y de actividades humanas como la producción ganadera. Distintas actividades productivas y extractivas (exploración petrolífera) están modificando
los distintos reservorios de carbono y la magnitud de
los flujos entre ellos, generando enormes emisiones de
CO2 y CH4 a la atmósfera.
El nitrógeno (N) se encuentra en enormes cantidades en la atmósfera en forma de gas N2, una forma química que no es utilizable por la mayoría de los
organismos La capacidad natural que tenga un ecosistema para fijar N determina su productividad y en
muchos casos la composición de las especies. La fijación biológica del nitrógeno es realizada únicamente
por un grupo particular de bacterias, y se estima que
entre 90 y 130 millones de toneladas se fijan anualmente en condiciones naturales en los ecosistemas
terrestres. La actividad humana ha alterado el ciclo
global del N mediante la fijación industrial para la
producción de fertilizantes, que aumentó de 10 a 80
millones de toneladas anuales entre 1950 y 1990, y se
estima que llegará a unas 135 millones de toneladas
en el año 2030. En conjunto, las actividades humanas
incorporan a los ecosistemas terrestres al menos tanto
N fijado como todas las fuentes naturales combinadas,
y mueven cerca de 50 millones de toneladas durante
los cambios en el uso de la tierra. Las consecuencias de
estas alteraciones al ciclo del N incluyen un aumento
en la concentración en la atmósfera de gases de efecto
invernadero (óxido nitroso, N2O), y un aumento del N
asimilable en todos los ecosistemas. Gran parte de ese
N es transportado por aire y depositado en ecosistemas
muy alejados del sitio de origen, provocando cambios
en la productividad, la composición de especies y el
funcionamiento general del ecosistema receptor.
Los riesgos de alterar los ciclos
biogeoquímicos
El carbono (C) es el constituyente fundamental de
la materia orgánica, y por lo tanto, es la base de la
vida en el planeta. El CO2 es “secuestrado” desde la
atmósfera mediante la fotosíntesis realizada por los
vegetales, algas y cianobacterias, y vuelve a la atmósfera como producto final de la respiración. El carbono también vuelve a la atmósfera en forma de metano (CH4), que proviene de la descomposición de la
18
Ambiente
Cambio en la temperatura superficial global de la Tierra entre 1901 y 2012. Fuente: IPCC, 2014.
producidos por la explotación minera, la aplicación de
fertilizantes industriales, y los efluentes industriales y
domésticos no tratados. El ciclo del P es más complejo
que lo sostenido tradicionalmente; en particular, se ha
demostrado que el P no es inmóvil en el suelo, sino
que puede liberarse en determinadas condiciones de
humedad y oxigenación. El P aplicado en exceso queda
en parte retenido en los suelos, pero en gran medida
termina en los ecosistemas acuáticos superficiales o
contaminando las aguas subterráneas, lo que promueve el proceso de eutrofización con las consecuencias
descritas anteriormente.
El fósforo (P) es el tercer elemento cuyo ciclo global ha sido muy modificado por las actividades humanas. A diferencia de los anteriores elementos, que se
acumulan en grandes cantidades en estado gaseoso en
la atmósfera, el P se acumula básicamente en las rocas
y sedimentos. En condiciones naturales, generalmente el P está en muy bajas concentraciones en la forma que es asimilable por la vegetación (fosfato, PO4),
y por lo tanto es considerado el principal nutriente
limitante de la producción primaria. Las actividades
humanas están aumentando la disponibilidad de P
en los ecosistemas naturales a través de los desechos
19
Las amenazas del cambio climático global
La velocidad con que se extrae P de los depósitos
naturales para la generación de fertilizantes es mayor
a la velocidad de los ciclos geológicos necesarios para
recuperarlo. Se estima que muchos países con enorme
consumo de P, como Estados Unidos, pueden agotar sus
fuentes domésticas en pocas décadas, y que los pocos
países con grandes reservas de P pueden agotarlas en
el próximo siglo. Hay consenso en que la humanidad
enfrentará una crisis de fósforo en las próximas décadas, ya que la población mundial seguirá creciendo
y la cantidad de alimento necesaria para sostener esa
población requiere del uso de fertilizantes químicos.18
La reducción de la erosión del suelo, la aplicación de P
ajustada a las necesidades particulares de cada suelo, y
el reciclaje de P proveniente de los desechos humanos
y agrícolas podría contribuir a la sostenibilidad de la
producción de alimento, y evitar una mayor contaminación de los ecosistemas acuáticos.
La globalización del comercio genera, entre otras
consecuencias, que se muevan cantidades enormes de
biomasa (y de C, N, y P en particular) entre regiones
del mundo muy alejadas. Esto implica que los nutrientes de una región están siendo transportados y depositados en otros sitios, lo que genera desbalances en los
ciclos bio-geo-químicos locales (en particular, tanto
déficit como excesos de N y P en el suelo). Los países
exportadores de materias primas, sin quererlo, están
exportando también nutrientes a países desarrollados
receptores. La situación inversa también sucede en
casos extremos, como Holanda, que exporta estiércol
para deshacerse de un exceso de nutrientes contenidos
en la excreta animal, que es incapaz de absorber.
El calentamiento actual de la atmósfera es inequívoco y, en gran parte, producto del aumento de la concentración de CO2 y otros gases de efecto invernadero
(GEI), así como de cambios en la reflectividad de la
energía (albedo) por modificaciones en la cobertura
y uso del suelo.19 Este aumento se suma al efecto invernadero natural, que es principalmente producido
por el vapor de agua en la atmósfera y asegura que la
temperatura media del planeta no sea tan baja como la
de Marte (-18 °C), lo que impediría la vida.
Desde el siglo XIX se ha más que duplicado la concentración de CO2 en la atmósfera debido a la quema de
combustibles fósiles (petróleo, carbón y gas natural), y
en menor medida, por el aumento en la frecuencia de
incendios y la transformación de ecosistemas con gran
acumulación de carbono en la biomasa, como bosques
y selvas, a praderas y tierras agrícolas. Actualmente se
emiten a la atmósfera alrededor de 54.000 millones
de toneladas de CO2 equivalente por año, de las cuales
la mitad es reabsorbida por los océanos y ecosistemas
terrestres y la otra mitad se acumula en la atmósfera
por cientos y hasta miles de años. Los informes del
IPCC muestran que el aumento de la temperatura es
proporcional al aumento de la concentración de gases
de efecto invernadero, en especial de CO2.
El clima por esencia no es estático sino que varía
a distintas escalas de tiempo (anual, décadas y siglos),
con repercusiones sobre el funcionamiento de los ecosistemas y la vida de todos los organismos, incluido el
ser humano. En algunos períodos de la historia de nuestro planeta, el clima cambió de manera relativamente
18 Cordell y otros, 2009.
19 IPCC, 2007; 2014.
20
Ambiente
abrupta. En el Holoceno, sin embargo, el clima ha sido
relativamente estable, lo que posibilitó el desarrollo de
la civilización humana.
El cambio climático representa, con diferencias
entre regiones del mundo, modificaciones relevantes
en la temperatura, las precipitaciones, la frecuencia y magnitud de eventos meteorológicos extremos
(inundaciones, sequías, huracanes), la nubosidad, la
acidez del océano y las corrientes oceánicas, además
del aumento en la concentración de CO2 que tiene
efectos en sí mismo. Desde 1880 hasta hoy, la temperatura media del planeta aumentó 0,85 ºC y junto con
este aumento se observan cambios relevantes en todas las regiones geográficas: la atmósfera y los océanos se están calentando, la extensión y el volumen
de nieve y hielo están disminuyendo, el nivel del mar
está aumentando y los patrones meteorológicos están
cambiando, lo que afecta la disponibilidad y calidad
de los recursos hídricos.
Todas las proyecciones para las próximas décadas indican un aumento en la temperatura media de
la atmósfera sin precedentes en los últimos 800.000
años. El calentamiento observado hasta ahora puede
acelerarse y la temperatura media del planeta puede
aumentar más de 2 ºC, e incluso llegar a casi 5 ºC
hacia fines del corriente siglo, dependiendo de cómo
evolucionen las emisiones de gases de efecto invernadero humanas. Los impactos directos e indirectos
del aumento de la temperatura podrían ser de enorme
magnitud, e incluso irreversibles, si la temperatura
21
media sobrepasa los 2 °C (Infografía 1). Según el IPCC,
con cada grado de calentamiento los recursos hídricos renovables pueden disminuir en al menos 20%,
en la mayoría de las regiones subtropicales secas y
regiones semiáridas. Se espera que se intensifiquen los
patrones hidrológicos actuales, de forma tal que tanto
las zonas de alta precipitación, como las afectadas por
sequías, se van a expandir. Ejemplos de zonas donde
aumentará muy significativamente la escasez de agua
son el norte de Argentina y Chile, parte de la selva
amazónica, la cuenca del mar Mediterráneo, y el África subsahariana. Si se verifica la posible disminución
de la precipitación en la selva tropical húmeda amazónica, este ecosistema evolucionará en un lapso de
pocas décadas a una sabana (pastizales con árboles dispersos) con inmensas consecuencias ambientales; por
otro lado, la reducción de los nevados en el Centronorte de Chile, amenaza obligar a desplazar hacia el
sur zonas enteras de producción frutícola y hortícola.
Todos los componentes del sistema climático pueden afectar procesos biológicos y ecológicos.20 Se esperan efectos desde el nivel molecular hasta los grandes
ecosistemas y paisajes. Los cambios en los patrones
de precipitación pueden provocar transformaciones
abruptas en los ecosistemas. Ya se han registrado muchos cambios en los ecosistemas por el cambio climático. Para la mayoría de las especies, excepto los
microorganismos, es muy probable que la capacidad
de adaptación sea más lenta que la velocidad con la
que está cambiando el clima. Como alternativas a la
extinción, los organismos pueden responder modificando sus actividades en el espacio, en el tiempo o
modificando su fisiología. Una de las principales con-
secuencias observadas es el cambio en la distribución
espacial de muchos organismos, en busca de sitios
donde la temperatura ambiente sigue siendo óptima.
Muchos organismos están modificando el momento en que ocurren determinados procesos biológicos,
siguiendo el adelantamiento de la primavera. En la
medida que distintos organismos respondan de forma
diferente a estos cambios, puede ocurrir un desacople entre especies que normalmente están asociadas
(tales como entre presas y depredadores, y/o plantas
y sus organismos polinizadores). Un tercer grupo de
respuestas involucra cambios en el comportamiento
y ajustes en la fisiología, lo que tiene nuevos efectos
sobre otros organismos.
Por otra parte, los eventos climáticos extremos
(olas de calor, sequías, inundaciones e incendios), se
agregan a las tendencias de largo plazo en temperatura y precipitación, y generan fuertes amenazas para la
seguridad alimentaria. Sin medidas de adaptación, se
espera que los incrementos locales de temperatura de
2 ºC reduzcan los rendimientos agrícolas en muchas
regiones. El mundo tomó conciencia de esto recién a
partir de 2010, y lo incorporó a las negociaciones sobre
cambio climático. La mayoría de los científicos está de
acuerdo en que un aumento que supere los 2 ºC respecto a los niveles previos a la revolución industrial
sería muy peligroso, porque podría alterar el clima de
manera irreversible.
Evitar los peores, e incluso irreversibles, efectos
del cambio climático exige reducciones muy ambiciosas de las emisiones de gases de efecto invernadero.
El IPCC estima que la hasta ahora imparable tendencia
de aumento de las emisiones debe revertirse antes de
2020 y que para 2050, las emisiones globales de estos
20 Parmesan y Yohe, 2004.
22
Ambiente
Franco Teixeira de Mello
gases deben reducirse alrededor de 85%. Asimismo,
se establece que se deberá alcanzar la carbono neutralidad (emitir lo mismo que se secuestra) en algún
momento entre 2055 y 2070, y que a continuación, es
posible que las remociones de carbono deban superar
las emisiones, para reducir el exceso de carbono ya
acumulado en la atmósfera. No es difícil darse cuenta
de que esto implica avanzar rápidamente a un mundo
prácticamente libre de combustibles fósiles y que las
reservas de petróleo, carbón y gas natural identificadas
no podrán ser extraídas en su totalidad. Sin embargo,
pese a los avances en las energías renovables, estamos
extrayendo más combustibles fósiles que nunca. Esto
sucede porque países como Estados Unidos o Australia
han reducido su consumo fósil y sus emisiones, pero
no la extracción: lo que no consumen lo exportan a
China, entre otros. Inesperadamente hemos pasado
de la preocupación por el agotamiento del petróleo a
tener más reservas de las que podemos consumir, si
queremos evitar la desestabilización peligrosa del sistema climático. En verdad, desde la perspectiva de la
atmósfera no interesa cuánta energía renovable usamos o cuan eficientes son los medios de transporte o
la calefacción e iluminación de las casas; lo único que
interesa es cuántos gases de efecto invernadero emitimos.21 Lo anterior nos lleva a preguntarnos si tiene
sentido que los países (entre otros, Uruguay) continúen explorando nuevos yacimientos.
Debemos tener muy presente que aun si las emisiones se detuvieran inmediatamente, las temperaturas
21 Véase: http://www.theguardian.com/environment/2013/apr/17/
why-cant-we-give-up-fossil-fuels
23
continuarían elevadas por siglos, debido al efecto
acumulativo de las emisiones del pasado. Atacar las
causas del cambio climático (lo que se conoce como
“mitigación”) es imprescindible, pero no es suficiente;
también nos debemos adaptar al cambio. La construcción de resiliencia es una clave para ello.
ecosistemas acuáticos en los países de economía emergente que están experimentando un rápido proceso de
industrialización.
Desde la introducción de los materiales plásticos en
la década de 1950, su producción global ha aumentado
rápidamente y no se prevé que se detenga en las próximas décadas, por ser un material liviano y durable. Sin
embargo, la intensa producción y el rápido desechado de
los productos plásticos está llevando a una acumulación
notable particularmente en los océanos, donde existen
enormes acumulaciones de restos plásticos flotando en
zonas centrales del Atlántico Norte y el Océano Pacífico, con regiones de acumulación en los cinco giros
oceánicos subtropicales. Los residuos plásticos entran a
los océanos a través de escorrentía pluvial, fluyen a los
cursos de agua o directamente son eliminados a aguas
costeras. Se estima que aproximadamente la mitad del
plástico que se produce en los continentes llega al mar.22
Aunque es muy difícil medir la superficie de estas islas
por el pequeño tamaño de la mayoría de los restos, se
estima que ocupan un área equivalente a un continente.
La acumulación más grande es la denominada “gran
mancha de basura del Pacífico”.
Los desechos plásticos cubren un gradiente enorme
de tamaños, desde las micropartículas usadas en productos de limpieza facial, hasta embarcaciones enteras.
Una vez en el agua, el plástico comienza un proceso de
fragmentación y fotodegradación, y las sucesivas etapas llevan a fragmentos cada vez más pequeños, que
ingresan a la cadena alimentaria al ser consumidos
por los peces y otros organismos acuáticos. Los efectos
sobre la biota marina se han encontrado desde pequeños invertebrados a ballenas; y se están encontrando
Contaminación y la era plástica
La contaminación por distintas sustancias de origen
humano representa un problema de alcance global al
ocurrir, aunque en distinto grado, en todo el planeta.
Incluso sitios tan remotos como la Antártida y el norte
de Groenlandia presentan síntomas de contaminación
química en el aire, así como presencia de desechos
plásticos en el agua y la tierra. La contaminación indica que la capacidad natural de la Tierra de transformar
y reciclar sustancias y materiales ha sido superada por
la tasa de generación y acumulación de sustancias y
residuos en el aire, la tierra y el agua. Existen muchas
fuentes y tipos de contaminación, pero en esta sección
trataremos dos tipos cuyos efectos trascienden espacial
y temporalmente los sitios de origen y por lo tanto son
considerados fenómenos globales.
La contaminación del aire por emisiones de origen industrial llevó a mediados del siglo pasado, en
Europa y Estados Unidos, a un aumento notable de la
acidez del agua de lluvia. La lluvia ácida repercute en
los cuerpos de agua dulce provocando el reemplazo
de especies y la pérdida de muchas, principalmente
de peces. A pesar de la disminución de la polución
atmosférica en los países de Europa y Norteamérica,
los efectos de la lluvia ácida de los años 1970 persisten
hasta hoy en muchos cuerpos de agua. En la actualidad, la lluvia ácida representa una seria amenaza a los
22 Cózar y otros, 2014.
24
Ambiente
Ana Laura Goñi
Desembocadura de Arroyo Maldonado
equipare biodiversidad con el número de especies
presentes en un ecosistema, el concepto describe la
variabilidad biológica en tres aspectos: composición
(identidad de los componentes), estructura (características de los componentes) y función (diversidad de los
procesos que ocurren en el ecosistema). Los grupos
funcionales de especies en un ecosistema incluyen organismos polinizadores, fijadores de nitrógeno atmosférico, dispersores de semillas, generadores de suelo,
modificadores de los flujos de agua, entre otros. A su
vez, la biodiversidad incluye la variabilidad a distintos
niveles biológicos: el nivel genético (variaciones dentro de poblaciones de una especie), el nivel comunitario (cantidad de especies diferentes en un hábitat) y
el nivel ecosistémico (variedad de funciones, hábitats
micropartículas plásticas en alimentos y bebidas de
consumo humano habitual. Es increíble que este desastre ambiental sea provocado por la producción, el
consumo y el desechado masivos de productos que, en
su mayoría, no son necesarios para la vida y el bienestar de las personas.
Crisis global de la biodiversidad
La biodiversidad es un muy buen indicador general de
la salud de un ecosistema. Los ecosistemas con una alta
diversidad tienen mayor probabilidad de recuperación
luego de la ocurrencia de una perturbación. Aunque
es muy frecuente que se simplifique el concepto y se
25
y paisajes). Una alta biodiversidad, considerando los
tres aspectos y los distintos niveles biológicos que la
componen, hace a los ecosistemas más resilientes
frente a las perturbaciones externas.
La pérdida de biodiversidad es una de las consecuencias más notables e irreversibles de los cambios
globales descritos anteriormente. Las tasas actuales de
extinción de especies son similares a las registradas
en otras cinco épocas geológicas del planeta caracterizadas por eventos de extinciones masivas. La velocidad de pérdida de especies supera ampliamente la
tasa de aparición de nuevas especies (proceso llamado
especiación) y supera, entre cien y mil veces, las tasas naturales de extinción. Los eventos de extinción
masiva implican una disminución rápida (en términos geológicos) y geográficamente amplia de la vida
en la Tierra. Esta “crisis global de la biodiversidad”
constituye una de los principales cambios globales que
ponen en riesgo la integridad del funcionamiento del
planeta tal como lo conocemos.23 La probabilidad de
transformaciones indeseadas del estado de los ecosistemas aumenta cuando las actividades humanas afectan la diversidad de respuestas de los ecosistemas, al
eliminar grupos funcionales de organismos, niveles
tróficos enteros (como los animales depredadores, que
constituyen el grupo más vulnerable de organismos),
hábitats o procesos ecosistémicos.
Los efectos de las actividades humanas sobre la
biodiversidad en general no son inmediatos. La biodiversidad está muy afectada por la fragmentación y
destrucción de hábitats, la sobre-explotación (por cacería, cosecha, pesca), la contaminación, la urbanización y las invasiones biológicas de especies exóticas. Se
estima que el cambio en el uso de la tierra es la principal causa de pérdida de biodiversidad en los ecosistemas
terrestres, seguido del cambio climático, aumento en la
concentración de nitrógeno y carbono, e intercambio
biológico.24 La urbanización genera las tasas más altas
de extinción de especies a nivel local y sus efectos son
en general mucho más persistentes que otros cambios
en la tierra, aunque paradójicamente, contienen una alta
riqueza de especies vegetales, en su mayoría exóticas.
Por otra parte, a lo largo de la historia, muchas
actividades humanas han promovido intencional o
no intencionalmente la llegada y establecimiento de
especies exóticas Las especies exóticas invasoras (EEI)
pueden generar impactos enormes, que en ocasiones provocan la extinción local de especies nativas,
a través de competencia por recursos, depredación, o
parasitismo, y en ocasiones modifican totalmente el
funcionamiento de los ecosistemas a los que arriban.
Se considera que las EEI son la segunda causa a nivel
mundial de la pérdida de biodiversidad. Además de
impactar sobre la biodiversidad local, muchas especies
invasoras directamente generan impactos económicos
enormes por sus efectos físicos sobre los ecosistemas
y obras de infraestructura (por ejemplo, moluscos incrustantes que se ubican y multiplican dentro de cañerías y turbinas de represas hidroeléctricas). Una vez
introducidas, la erradicación de las EEI es sumamente
difícil, por lo que la prevención, mediante medidas
que impidan la llegada y el establecimiento de estos
organismos (como las barreras sanitarias en frontera),
es la mejor estrategia.
Por otra parte, estamos disminuyendo la variabilidad genética natural de una gran cantidad de especies
23 Rockström y otros, 2009.
24 Sala y otros, 2000.
26
sobre la utilización y liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados (OGM). Se menciona el riesgo de que el cultivo transgénico se transforme en especie invasora, que haya riesgo de transferencia genética a otras especies vegetales, riesgo de
desarrollo de resistencia a herbicidas e insectos por
otras especies, además de posibles afectaciones a la
salud humana y animal. La generación y uso de OGM
conlleva también cuestionamientos éticos y filosóficos.
A su vez, el cultivo de OGM es acompañado de un paquete tecnológico particular, que genera impactos sobre el ambiente.25 La evidencia sobre efectos de OGM
a nivel ecológico es aún muy escasa. Esto resalta
la necesidad de realizar más estudios científicos a
distintas escalas y monitoreos de larga duración,
que deberían realizarse antes de permitir la liberación al ambiente de estos organismos, aplicando
principios precautorios, es decir, se debería adoptar
medidas para evitar impactos ambientales posibles
sin esperar a que la evidencia determine la probabilidad exacta de que ocurran esos impactos.
25 Borsani y otros, 2010.
27
Ambiente
para generar medicamentos y particularmente para
aumentar la producción agrícola y ganadera y contribuir a la seguridad alimentaria. La ingeniería genética
representa la última parte de la revolución verde iniciada en los años 1960. Por procesos de transgénesis
se han introducido genes provenientes de otras especies (en muchos casos microorganismos) en vegetales
cultivables, principalmente para brindarles resistencia
a insectos plaga y tolerancia a herbicidas (tales como el
glifosato) y así aumentar la productividad y disminuir
costos vinculados al manejo de malezas e insectos plaga
de los cultivos. La soja, el algodón y el maíz cultivados
a gran escala prácticamente incluyen solo variedades
transgénicas. En el año 2010 el área con producción de
plantas transgénicas alcanzó los 150 millones de hectáreas a nivel mundial. También se han modificado genéticamente especies animales para potenciar el sabor y el
color de la carne, así como su resistencia a patógenos.
En algunos sectores de la sociedad, incluyendo
parte de la comunidad científica, existe preocupación
28
Carlos Contrera
El ambiente en Uruguay, cambios y desafíos
En los últimos años, se ha acelerado en Uruguay el
proceso de transformación de su paisaje tradicional:
se expanden nuevos usos de la tierra como la forestación y el cultivo de soja en grandes superficies, la
costa se urbaniza en forma acelerada, aumentan o se
planea aumentar megaemprendimientos (como fábricas de pasta de celulosa, puertos de aguas profundas o
megaminería a cielo abierto), se explora la plataforma
continental en busca de hidrocarburos, y se instalan
parques eólicos. Estas trasformaciones son impulsadas
para potenciar el desarrollo socio-económico del país.
El Uruguay parece estar cambiando más rápidamente
que la percepción social al respecto, y, también, más
rápidamente que nuestra capacidad de adaptar la gobernanza ambiental a escenarios cada vez más complejos. Estos procesos ya tienen y continuarán teniendo
efectos muy importantes sobre el ambiente, muchos
positivos y otros negativos, cuya comprensión y consideración ha recibido una prioridad menor a la de
los efectos económicas y sociales. En otras palabras,
debería establecerse un equilibrio entre esos tres aspectos, que conforman los lados del clásico triángulo
con que se suele representar gráficamente el desarrollo sostenible.
Evidentemente, el desarrollo del Uruguay se encuentra muy vinculado al aprovechamiento sostenible
de sus recursos naturales. Por ejemplo, aproximadamente el 80% de las exportaciones uruguayas actuales
dependen directa o indirectamente de los recursos naturales, y por lo tanto, del mantenimiento de la salud y
el buen funcionamiento de los ecosistemas terrestres,
marinos y de agua dulce.
En este capítulo desarrollaremos algunos de los
principales desafíos ambientales que el Uruguay enfrenta para lograr asegurar una vida digna y plena
a toda la población, en un marco de sostenibilidad y
respeto por la naturaleza.
29
Ambiente
3
(sobre todo si los cultivos avanzan sobre suelos frágiles) y disminuye el nitrógeno y el carbono orgánico
del suelo.
Las prácticas agrícolas han cambiado, incluyendo
la expansión (deseable) de la siembra directa sin arar
y el abandono (no deseable) de las rotaciones agrícolaganaderas en el Litoral Oeste, forma de agricultura
dominante desde los años 1960. La producción, usando
estas rotaciones, que alternaban una fase de cultivos
con una fase de praderas plurianuales, permitían establecer un equilibrio dinámico de la materia orgánica
y el carbono en el suelo; la etapa de cultivo disminuía
ambos elementos y la fase de pasturas los recuperaba. Con el boom de la soja y los paquetes tecnológicos
asociados, estos sistemas sostenibles se sustituyeron
por esquemas de agricultura continua.29 La siembra
directa, si se hace correctamente, reduce las pérdidas
de suelo por erosión, pero el “quemado” de la vegetación con el herbicida glifosato debe respetar los drenajes naturales en el terreno. Cuando esto no ocurre
se generan pérdidas de suelo por erosión hídrica, que
conduce a surcos y finalmente a cárcavas (grandes zanjas en la tierra, que tienden a aumentar de tamaño
gradualmente).
Los suelos son un recurso no renovable a escala
humana, por lo cual mantener su stock, sus propiedades y sus servicios, es vital. La mayor parte de los
suelos que están bajo cultivo en Uruguay tienen como
principal limitante el riesgo de erosión.30 El 60% de
los cultivos de verano (mayormente soja) se instalaron sobre suelos que presentan baja resistencia a la
En Uruguay, alrededor del 90% de la tierra tiene uso
agropecuario. Desde inicios de los años 1990, se produjeron en el país cambios muy extensos y rápidos
en el uso de la tierra y en las prácticas agrícolas. Los
más notables son la expansión de las plantaciones forestales (de 186.000 ha en 1991 a 960.000 ha efectivas
forestadas en 2012) y los cultivos agrícolas (en la zafra
2003/2004 se plantaron 78.900 ha de soja, mientras
que en la zafra 2012/2013 se plantaron 1.406.588 ha).26
Los cambios en el uso de la tierra producen grandes cambios ambientales, al afectar la estructura y el
funcionamiento de los ecosistemas y alterar su capacidad para producir servicios.27 En nuestro país los
pastizales naturales son el ecosistema más amenazado,
ante el avance de la agricultura (principalmente de
soja) y las plantaciones forestales. La forestación de
pastizales sería el cambio de uso con mayor impacto
en los servicios ecosistémicos, al disminuir el rendimiento hidrológico de las cuencas y reemplazar buena
parte de la biodiversidad original por un monocultivo.
Las plantaciones forestales utilizan pocas especies de
eucaliptus y pinos, y se realizan en extensiones muy
importantes. Se estima que las plantaciones forestales
producen a nivel global reducciones sustanciales del
flujo hídrico y aumentan la salinización y la acidificación de los suelos.28 Por su parte, la sustitución de
campo natural por cultivos anuales afecta menos el
ciclo hidrológico, pero tiene un gran impacto negativo
sobre la biodiversidad, aumenta el riesgo de erosión
26 Souto, 2013.
27 Baeza y Gallego, 2014.
29 Blum, Narbondo y Oyhantçabal, 2008.
28 Jobbagy y otros, 2006.
30 MGAP, 2013.
30
Carlos Contrera
Los cambios en el uso de la tierra y las
pérdidas de suelo
Carlos Contrera
Plantaciones de soja sobre Río Uruguay
erosión.31 La soja, una vez cosechada, deja poco residuo
que se descompone con rapidez (comparado con sorgo o
maíz), dejando el suelo desnudo y expuesto a la erosión
por lluvias. Además, el contenido de carbono del suelo
a distintas profundidades es claramente menor en usos
de cultivo continuo que en campo natural. Esto hace que
el monocultivo de soja no sea sostenible en Uruguay.
Además de la erosión producida por la agricultura,
el sobrepastoreo y la quema de pajonales degradan los
suelos y generan distintas formas de erosión, a veces
muy severas a escala local. Los pajonales enlentecen
el escurrimiento, filtran el agua y sedimentos, evitan
la erosión y constituyen una reserva de alimento para
el ganado en épocas de crisis forrajera. Sin embargo,
al igual que los humedales, los pajonales no son un
ecosistema valorado por los productores, que tienden a
eliminarlos mediante la quema.
Pese a la enorme importancia de los cambios de
uso de la tierra, es notable que a nivel nacional no se
utilicen indicadores de estado que permitan evaluar
y cuantificar los impactos producidos sobre la salud
de los ecosistemas. Los estudios sobre los efectos en
los ecosistemas naturales, tanto de la intensificación
agrícola como de la forestación, son todavía incipientes y de alcance espacial muy reducido. Para la mayor parte del territorio nacional se carece de líneas de
base (datos históricos de larga duración) y no existen
programas de monitoreo de largo plazo para caracterizar los impactos sobre la dinámica de nutrientes y las
propiedades físicas y químicas de los suelos, así como
sobre la biota terrestre y acuática.
31 Petraglia y Dell´Aqua, 2013.
32
Ambiente
Carlos Contrera
Erosión de suelos en Uruguay. Las zonas rojas (erosión severa) coinciden
con agricultura con laboreo intensivo
para remolacha azucarera en el Noreste de Canelones y en Paysandú,
en el pasado. La erosión moderada
(rosado) coincide mayormente con
agricultura cerealera con labranza
tradicional de suelos, y sin rotaciones
con pasturas, típica del pasado.
33
Carlos Contrera
El campo natural: una tierra poco
aprovechada
En 1611, Hernandarias introducía los primeros vacunos y yeguarizos por la Isla Vizcaíno, que marcaría el
inicio de la transformación humana del campo natural. Anteriormente, a su regreso de una visita a la
Banda Oriental, considerada hasta entonces como “tierra de ningún provecho”, Hernandarias había escrito
en una carta al Rey de España: “Y volví por la tierra
adentro viéndola toda (...) (y son) buenas para labores
(...) porque se da todo en grande abundancia y fertilidad y buena para todo género de ganados y de muchos
arroyos y quebradas y riachuelos cercanos unos a otros
y de mucha leña y madera de gran comodidad para
edificios y estancias (...)”.
Si bien la historia y cultura de la sociedad uruguaya tiene sus bases en el campo natural, su importancia
es subvalorada y sus características son desconocidas
por la mayor parte de la población.32 Uruguay se ubica enteramente dentro de los pastizales del Río de la
Plata, que son una de las áreas de pastizales naturales
más extendidas del mundo. Pero, paradójicamente, el
conocimiento de este recurso vegetal dominante en
el Uruguay, es escaso y fragmentario. Por ejemplo, se
conoce poco la heterogeneidad espacio-temporal de la
producción de forraje, que es uno de los factores que
compromete la eficiencia de los sistemas ganaderos y
que puede provocar el deterioro de los sistemas pastoriles extensivos.
Pese a la relevancia de la ganadería que se desarrolla sobre estos campos, existe una creencia generalizada y errónea de que los impactos ambientales del
pastoreo son poco relevantes.33 Sin embargo, abundantes trabajos de investigación muestran que la manera de pastorear los campos influye muy fuertemente
en dimensiones tan relevantes como la productividad
del pasto y la materia orgánica del suelo, que constituye la principal fuente de su fertilidad e influye sobre
características esenciales para el desarrollo de las raíces y el almacenaje de agua.
32 A. Altesor y J. Paruelo, 2011.
33 Piñeiro y otros, 2006.
34
Ambiente
Carlos Contrera
Nuestros campos naturales, tras cuatro siglos de
pastoreo y muchos signos visibles de deterioro debidos al mal manejo del pastoreo, aún encierran una
muy alta biodiversidad. El sobrepastoreo por vacunos
y ovinos –o sea una presión de pastoreo que está por
encima de la capacidad de carga del sistema– implica
menor productividad de carne por hectárea, erosión
del suelo, pérdida paulatina de materia orgánica y degradación de la biodiversidad. Sin embargo, y debido precisamente a la alta biodiversidad y a siglos de
selección natural por la herbivoría y la variabilidad
climática, el campo natural hace a la ganadería extensiva uruguaya muy resiliente. En los años 1960, e
inspirados en Nueva Zelanda, se impulsaron las praderas artificiales y el mejoramiento de los campos, introduciendo insumos y especies forrajeras exóticas. Se
pensaba, erróneamente, que el campo natural había
alcanzado su techo productivo. Por diversas razones,
el balance de esta experiencia es más bien pobre: el
campo natural sigue siendo la base principal de alimentación del ganado vacuno de carne. El campo
natural tiene un enorme potencial para aumentar la
producción con pocos o ningún insumo químico; un
nuevo enfoque de la producción llamado intensificación ecológica.
Los pastizales pampeanos proveen una serie de
servicios ecosistémicos de fundamental importancia,
como producción de alimentos y fibras, regulación climática, almacenamiento de agua, retención de suelos,
control de la erosión, recursos genéticos, provisión de
hábitats y ciclado de nutrientes. La ganadería sobre
pastizales en Uruguay es, dicho en clave ecológica, una
actividad humana que aprovecha la producción primaria neta (PPN) para obtener determinada producción
secundaria (animales vacunos, ovinos y equinos) para
uso humano. Por lo tanto, la PPN del pastizal es la base
del sistema productivo ganadero, tiene un impacto directo sobre la producción ganadera y es controlada por
factores ambientales como precipitación, temperatura,
radiación, características de los suelos y estructura de
la vegetación dominante. La principal amenaza para
las pasturas naturales es la degradación y la pérdida
de especies vegetales, producto del pastoreo continuo,
la alta cantidad de animales por hectárea y la alta relación ovino/vacuno. El agregado de fósforo ayuda a
devolver al campo natural parte de lo que fue extraído
por siglos de pastoreo desde la introducción de la ganadería a comienzos del siglo XVII, además de contribuir al mantenimiento de la biodiversidad animal y
vegetal de la pastura natural. Sin embargo, debe realizarse en las cantidades estrictamente necesarias, para
evitar la contaminación del agua.
35
Carlos Contrera
Paisaje típico de campos y montes de quebrada y serrano. Foto de la derecha: palmar abierto
El monte nativo y sus múltiples servicios
alimentos (fruta, miel, carne de la fauna asociada),
productos medicinales e industriales (taninos, esencias, etc.), leña, abrigo y sombra para el ganado. Junto
con el campo natural, el monte nativo y los palmares
tienen un valor paisajístico notable, que podría aprovecharse más para el ecoturismo y la recreación. Los
palmares ocupan unas 70.000 hectáreas, principalmente en la zona de los humedales de Rocha. Están
compuestos por ejemplares envejecidos, debido a la
presencia de ganado que come los renuevos y representan un tipo de monte amenazado.
En Uruguay el monte nativo es un ecosistema natural
diverso que ocupa en conjunto unas 760.000 hectáreas
(4,3% del territorio nacional). Desde el punto de vista
botánico, está compuesto por unas 120 especies arbóreas y unas 140 especies de arbustos. Se reconocen distintos tipos de monte indígena, según su localización:
el monte ribereño, monte de quebrada, monte serrano,
monte psamófilo,34 monte de parque y palmar.
Los montes ribereños y serranos mantienen la conectividad en el paisaje, esencial para la conservación
de muchas especies de fauna nativa, cumplen funciones de regulación hídrica y control de la erosión,
aumentan la recarga de agua en las napas, proveen
El monte nativo y los palmares están protegidos
por la ley forestal N 15.939, que prohíbe la tala y cualquier operación que atente contra la supervivencia del
monte indígena, con excepción del uso doméstico y
34 Monte que crece en arenales generalmente salinos, cerca del mar.
36
El agua no se pierde en el mar: degradación
de los ecosistemas de agua dulce
El Uruguay es un país con alta abundancia de agua
dulce, tanto a nivel superficial como subterráneo. Esta
noción ha alimentado el imaginario colectivo sobre la
gran disponibilidad de agua dulce, no solo en cantidad
37
Ambiente
sino en calidad. Sin embargo, este último aspecto está
actualmente en cuestión.
La mayor cantidad de cuerpos de agua superficial
está constituida por sistemas de aguas corrientes. Varios grandes ríos delimitan y atraviesan el territorio
y constituyen una red hidrográfica densa junto con
arroyos y cañadas. Aunque los ríos tienen caudal en
forma permanente o casi permanente, el régimen hidrológico suele ser muy irregular por la variabilidad
estacional e interanual en las lluvias. La recarga del
subsuelo es menor, ya que la capacidad de almacenaje
de agua en los suelos es relativamente pobre. Siguiendo el patrón de precipitaciones, puede haber inundaciones en cualquier estación del año, aunque hay una
tendencia a que ocurran en invierno y a fines de la
primavera; principalmente en años de El Niño. Por el
contrario, en el verano y principalmente en enero, es
frecuente que ríos y arroyos tengan su caudal mínimo.
Los cuerpos de aguas quietas del Uruguay están
representados por lagos y lagunas de poca profundidad
ubicados sobre la costa platense-atlántica. En las zonas
bajas (cerca de la desembocadura de los sistemas de
aguas corrientes) es común la ocurrencia de extensas planicies de inundación. En condiciones naturales,
tanto estas planicies como las zonas alrededor de lagos
y lagunas suelen estar ocupadas por humedales. Los
humedales (incluyendo bañados, pajonales y pantanos)
son zonas anegadas en forma temporal o permanente,
con una muy alta diversidad de vegetación y fauna
adaptada a las variaciones de nivel del agua. Estos ecosistemas cumplen un rol fundamental en la captación
y transformación de materia orgánica y nutrientes
(particularmente de nitrógeno, fósforo y carbono) desde el ecosistema terrestre circundante, y amortiguan
alambrado del establecimiento rural al que pertenecen. Pese a este marco de protección legal, se identifican desafíos importantes: es imprescindible evaluar
su estado de degradación, empobrecimiento en especies valiosas, avance de especies exóticas y pérdida de
servicios. En las últimas décadas se ha observado un
significativo avance de especies “invasoras” exóticas,
particularmente el ligustro (Ligustrum lucidum) y en alguna medida también acacia de tres espinas (Gleditsia
triacanthos), paraísos y fresnos. Estas especies avanzan
ahogando especies nativas existentes y sustituyéndolas por montes que se transforman rápidamente en
casi monoespecíficos con consecuencias perjudiciales
sobre la biodiversidad y los servicios ecosistémicos.
Asimismo, hay pérdidas no cuantificadas de monte de
parque (algarrobo, ñandubay) en algunas regiones por
avance agrícola y pérdida de cobertura boscosa por
tala, que existen pero no están cuantificadas. Se podría decir que hace falta una política de conservación
y restauración activas del monte nativo, que trascienda
el control de la tala ilegal. Finalmente, se visualizan
oportunidades para restaurar el monte nativo donde
se ha perdido y prestaba funciones de protección (por
ejemplo la ribera de cursos de agua) o regulación del
flujo hídrico y control de inundaciones (por ejemplo
en cuencas altas).
Mariana Meerhoff
Hiper-eutrofización, Lago Rivera, Montevideo.
los impactos externos sobre los cuerpos de agua. En
el Uruguay, las zonas bajas de Rocha, Treinta y Tres y
Cerro Largo constituyen los humedales del este, región
con altísima biodiversidad que ha ingresado a la serie
de sitios Ramsar,35 particularmente por la gran cantidad de especies de aves residentes y migratorias que
alberga. Sobre la Costa de Oro existen lagos profundos,
artificiales, formados al abandonar canteras de arena.
Otros cuerpos de agua artificiales incluyen los tajamares usados para el abastecimiento de ganado o el riego
de cultivos, y las represas, donde se detiene el agua de
ríos, cañadas o arroyos, con distintos propósitos, tales
como el abastecimiento de agua a la población humana y la generación de energía hidroeléctrica (como las
grandes represas sobre los ríos Uruguay y Negro).
El Uruguay también cuenta con grandes reservorios subterráneos de agua: los acuíferos (por ejemplo
Raigón, Guaraní, Asencio). Muchos de estos reservorios son usados como fuente de agua potable en zonas
rurales o localidades pequeñas, así como por industrias que utilizan enormes volúmenes de agua, tales
como las curtiembres. También es frecuente el uso
de agua subterránea para riego de huertas y jardines,
así como para actividades recreativas. En general, las
aguas subterráneas no presentan problemas serios de
calidad, salvo casos puntuales donde ocurre infiltración de aguas grises o negras en zonas urbanas con
saneamiento deficiente, efluentes industriales y agrícolas, y por sobreexplotación (generando salinización
por intrusión de agua marina, particularmente en zonas costeras). La sobreexplotación para uso del agua
para riego está generando disminuciones del volumen
en algunos acuíferos puntuales.
Junto con la intensificación y expansión de la agricultura, está aumentando la construcción de embalses
para riego. La otra cara del imaginario colectivo sobre
35 Ramsar, Convención internacional para la conservación de Humedales, firmada en Ramsar, Irán, en 1971.
38
Ambiente
Carlos Contrera
Mortandad de peces, usualmente en verano
nuestros recursos acuáticos sostiene que, dado que la
escorrentía superficial es relativamente alta y la capacidad de infiltración del suelo es baja, el agua dulce
debe ser acumulada en embalses y tajamares para evitar su “pérdida hacia el mar”. Esta visión desconoce el
funcionamiento del ciclo hidrológico, la importancia
de la conectividad de los cuerpos de agua con sus planicies de inundación y los caudales ecológicos (mínimo caudal de agua necesario) para el mantenimiento
de la biodiversidad. También desconoce el rol de los
ecosistemas acuáticos y humedales en la purificación
del agua, y secuestro de nutrientes y sustancias contaminantes. Además, la acumulación de agua quieta
en predios con uso intensivo (por ejemplo en pequeñas represas y tajamares) aumenta enormemente la
probabilidad de que ese cuerpo de agua se eutrofice y
desarrolle floraciones de cianobacterias, poniendo en
riesgo el uso para riego y consumo animal o humano.
La eutrofización es el principal impacto sobre la
calidad del agua dulce a nivel mundial, y el Uruguay
no es excepción.36 Todos los cuerpos de agua en zonas
urbanas reciben efluentes o aguas subterráneas con altas
cargas de nutrientes y otras sustancias contaminantes,
que provienen de efluentes industriales y domésticos
con escaso o nulo tratamiento (llamadas fuentes puntuales). Además, los sistemas acuáticos urbanos también presentan modificaciones físicas y pérdida de la
conexión natural con los sistemas terrestres adyacentes. Sin embargo, a nivel país, la principal fuente de
nutrientes es de origen difuso geográficamente.
La disminución de la contaminación difusa proveniente del estiércol y efluentes de actividades como la
lechería, la cría de cerdos y agroindustrias, se ha intentado impulsar mediante la construcción de lagunas
anaerobias y biodigestores. Aunque estas opciones reducen la carga orgánica que llega a los cursos de agua,
no resuelven la causa central de la eutrofización, que
es el aporte de N y P. Para ello es necesario acoplar estos sistemas a humedales artificiales, sistemas masivos
de cultivo de algas o tratamientos terciarios similares
al tratamiento de efluentes domésticos. Estos últimos
son muy costosos y no son una alternativa viable en
la producción ganadera intensiva. A nivel de establecimientos, la mejor estrategia es pensar en sistemas
circulares de producción donde los residuos pueden ser
utilizados para generación de energía, biofertilizantes y
producción de biomasa. Pero la clave del éxito es adoptar innovaciones organizacionales y de financiamiento.
36 Mazzeo y otros, 2002.
39
en los grupos biológicos típicamente considerados (o
sea, excluyendo los microorganismos).39 Prueba de
ello es que recientemente fue descubierto un nuevo
ecosistema para nuestro país, con el hallazgo de arrecifes de coral de altas profundidades en la plataforma
continental.40 En forma simultánea estamos perdiendo
varios paisajes naturales y un gran número de nuestras especies son vulnerables, están en peligro, o están
amenazadas de extinción. Varios de los ecosistemas localizados sobre la costa han sido identificados como los
más vulnerables.
Si bien no forma parte del conjunto de los llamados países megadiversos, el Uruguay tiene una gran
variedad de ecosistemas y una alta riqueza de especies.
Muchas especies son endémicas (es decir, que ocurren
únicamente en una zona particular), y muchas otras
especies se encuentran en este territorio por ser zona
de solapamiento entre varias regiones con distintos
conglomerados de especies. Otras especies usan el territorio en forma temporaria, en muchos casos para
cumplir alguna parte clave de su ciclo de vida (35% de
las aves son migratorias, 10% son residentes de verano que se reproducen en nuestro territorio, 10% son
visitantes de verano y 15% son visitantes de invierno).
Por el momento se han descrito cerca de 912 especies de animales vertebrados (226 especies de peces
de agua dulce, 48 de anfibios, 71 de reptiles, 453 de
aves, y 114 de mamíferos), y se estima que el número
real es algo mayor.41 La flora descrita incluye cerca de
2.400 especies de plantas vasculares. Las praderas son
el ecosistema terrestre con mayor riqueza de especies
El estado de la biodiversidad
Aún no conocemos la diversidad biológica del
Uruguay en forma completa. Se estima que aún falta descubrir aproximadamente el 10% de las especies
37 UDELAR, 2013. Informe sobre la calidad del agua en la cuenca del río
Santa Lucía: estado de situación y recomendaciones.
39 Soutullo y otros, 2013.
38 Ríos y otros, 2010.
41 Ibíd., 37.
40 Carranza y otros, 2013.
40
Juan Commitante / Presidencia de la República
A mediados de los años 1980 se detectaron las primeras floraciones de cianobacterias en el embalse de
Salto Grande, sobre el Río Uruguay. Hoy día, la ocurrencia de cianobacterias potencialmente tóxicas es
un fenómeno de frecuencia e intensidad creciente en
embalses, lagunas e incluso en los grandes ríos del
Uruguay, como consecuencia de la intensificación de
la producción agropecuaria y en segundo lugar, de los
efluentes de origen industrial y doméstico.37
En particular, en marzo de 2013 ocurrió una floración de cianobacterias, en este caso no tóxicas, en
la cuenca del río Santa Lucía. La floración fue de tal
magnitud que superó la capacidad de potabilización
por parte de la OSE (Obras Sanitarias del Estado) y el
agua de Montevideo tuvo color y olor desagradables
durante varios días. Por otra parte, la detección de
diversos plaguicidas en el agua de lagos y arroyos, y
acumulado en peces en cuencas sojeras,38 ha movilizado a organizaciones sociales y disparado la intervención
de autoridades departamentales y nacionales, como el
Ministerio de Salud Pública (MSP). Estos eventos constituyen un gran llamado de atención, que comenzó a
modificar ese imaginario colectivo sobre la abundancia
de agua dulce y de alta calidad en el Uruguay.
Ambiente
Mariana Meerhoff
vegetales (aproximadamente 2.000), destacándose las
gramíneas con alrededor de 400 especies.
En la zona costera existe una gran heterogeneidad
espacial y ocurren sitios con una biodiversidad muy
alta.42 El desarrollo urbano, el turismo no controlado,
la contaminación y la captura incidental por redes de
pesca son identificadas como las principales amenazas
sobre estos ecosistemas y las especies asociadas. Por
otra parte, el estado de los principales recursos de las
pesquerías costeras de Uruguay es muy serio. Esto podría deberse a procesos naturales, pero principalmente
a la sobrepesca y la polución, a lo cual se suman fallas
en el diseño, implementación y/o control de las normativas vigentes, así como la ausencia de un enfoque
integrado en la gestión de las pesquerías.43
Al igual que lo que sucede a nivel global, el número de especies exóticas identificadas como invasoras
en Uruguay excede a la capacidad para su manejo o
control. Según la Base de datos de Invasiones Biológicas para Uruguay (InBUy), se han reportado más de 64
especies con estatus poblacional invasor en al menos
una localidad, incluyendo organismos terrestres (plantas vasculares, vertebrados e invertebrados) y acuáticos (invertebrados y vertebrados).44 En muchos casos
se han introducido especies exóticas, muchas con alto
potencial invasor, con fines productivos, estéticos y recreativos, tanto por parte de agentes privados como,
increíblemente, del propio Estado. La mayor parte de
las EEI descritas ya tienen distribución nacional, por lo
que es prácticamente imposible lograr su erradicación,
aunque podría ser viable realizar medidas de control
o de erradicación en áreas específicas. Un ejemplo es
el pasto bermuda (Cynodon sp.), introducido por los ingleses para tapizar taludes en vías de tren, y que hoy
es la maleza que ocupa la mayor área en el Uruguay,
con incidencia negativa a nivel agrícola y pecuario. Es
una invasora típica y tiene un alto grado de agresividad, presenta alta capacidad de propagación vegetativa,
y sobrevive a condiciones ambientales adversas, siendo muy difícil de controlar.
42 Menafra y otros, 2006.
43 Defeo y otros, 2009.
44 Aber y otros, 2012.
41
Cambio climático y clima de cambios
manda atmosférica. Este conocimiento anticipado posibilita emitir alertas tempranas y tomar decisiones para
reducir los impactos, por ejemplo los productos ganaderos pueden adecuar la carga animal y los agricultores
pueden cambiar las épocas de siembra.
Para fines del siglo XXI en relación con el fin del
siglo XX, un conjunto de modelos globales proyectan
un incremento de la temperatura media de entre 2
a 3 °C y un aumento de 10% a 20% en el acumulado
anual de precipitaciones (principalmente para la estación de verano). Asimismo, se prevé un leve descenso en el número de días con heladas; una mayor
duración de olas de calor; y aumentos significativos
en el número de noches cálidas y en la intensidad de
precipitaciones.48 ¿Es esto un cambio de gran magnitud? Para los ecosistemas puede decirse, con poca
probabilidad de error, que sí.
En el caso del sector agropecuario, el cambio climático afecta la productividad principalmente por la
disponibilidad hídrica, pero también por cambios en
las temperaturas mínimas y en la frecuencia e intensidad de eventos extremos.
El período 2008/2009 fue marcado por una sequía
muy intensa y generalizada. Las pérdidas generadas
para el sector ganadero se estimaron por el MGAP en el
orden de los 400 millones de dólares estadounidenses.
Para el conjunto de la economía las pérdidas alcanzaron 1.000 millones de dólares. Asimismo, aumenta el
riesgo de pérdida de suelo por erosión (más lluvias y
posiblemente más intensas), el riesgo de incendios por
olas de calor y sequías, se deteriora la biodiversidad
natural y se afecta el ciclo hidrológico.
Se predice que el cambio climático en Uruguay afectará la faja costera, aumentará la vulnerabilidad de
la generación hidroeléctrica, facilitará la aparición de
vectores de enfermedades propias de climas tropicales
húmedos (como el dengue) y afectará la producción
agropecuaria, entre otros procesos. El clima en el territorio que hoy ocupa el Uruguay no ha sido siempre
tal como lo conocemos. Actualmente atraviesa un período cálido y húmedo que prevalecería al menos por
dos siglos, al que se suma el cambio climático.
La trayectoria de las últimas décadas presenta condiciones crecientemente cálidas y de mayor precipitación acumulada anual.45 La temperatura media creció 0,8 ºC en el siglo XX, y se produjo un aumento de
las precipitaciones medias –del orden de 30%– con
ocurrencia de períodos de sequía frecuentes e intensos.
Uruguay ya está en una de las regiones del mundo de
mayor variabilidad climática. El fenómeno El Niño-Oscilación Sur (ENOS) es el ejemplo más notable de inducción de variabilidad climática de un año para otro en el
mundo.46 En la mayor parte del Uruguay (la excepción
es el Sureste) las precipitaciones tienden a ser anormalmente abundantes durante la fase de calentamiento
en la superficie del Océano Pacífico ecuatorial (“Fase
Niño”), y tienden a ser menores a lo normal en los períodos de enfriamiento en la superficie de esa parte del
Océano Pacífico (“Fase Niña”).47 Cuando un año es Niño
o Niña, se detecta ya en el invierno pero sus efectos
se manifiestan en la primavera y principios de verano,
meses en que simultáneamente se incrementa la de45 Giménez y otros, 2009.
46 IPCC, 2007.
48 Giménez y otros, 2009.
47 MGAP-FAO, 2013.
42
Ambiente
INIA
Entre los especialistas y productores rurales existe
la percepción extendida de que la frecuencia e intensidad de las sequías en el Uruguay se ha incrementado.49 Pero las percepciones están influidas por la
memoria reciente, mientras que detectar un cambio
climático requiere analizar series largas de tiempo, de
no menos de 30 años. Las precipitaciones acumuladas de primavera muestran un aumento en 63 años
analizados (1948-2010).50 Los resultados disponibles
no apoyan que estemos, hasta el presente, frente a un
aumento de los eventos extremos de sequía ni de la
variabilidad de la lluvia, aunque esto no significa que
estas características no puedan cambiar en el futuro.
En Uruguay, los inventarios de gases de efecto invernadero del sector agropecuario, que calcula el MGAP
y compila la DINAMA, muestran que el metano es el
principal contribuyente al total de emisiones nacionales (54%), seguido del óxido nitroso (40%). El CO2, que
en el mundo es el principal gas de efecto invernadero,
representa en Uruguay solo el 7% de nuestras emisiones netas, por efecto de la baja densidad poblacional,
la escasa industrialización y los cultivos forestales que
secuestran carbono (hasta que el área forestada deje de
crecer, ya que en ese momento lo que se secuestre por
crecimiento será igual a lo que se emita por la tala).
Globalmente no es viable reducir las emisiones
de GEI a expensas de la producción de alimentos, sin
embargo, sí se puede minimizar la enorme cantidad
de alimentos que se pierde cada año en las distintas
etapas de producción y distribución (30%), a la vez que
promover sistemas productivos más eficientes y más
resilientes. En Uruguay, la ganadería vacuna explica
alrededor del 75% de todas las emisiones. De acuerdo
al desarrollo del país y al uso actual del territorio, no
parece posible reducir estas emisiones en términos
absolutos; sin embargo, se puede lograr que las emisiones por unidad de producto (kg de carne, etc.) sean
significativamente menores, a la vez que existe potencial para aumentar el secuestro de carbono en suelos
de campo natural que se manejen para aumentar su
productividad de forraje.
49 Ibíd., p. 42.
50 Oyhantçabal, 2014.
43
Cuidar el ambiente no es un lujo
Gobernanza, economía y políticas ambientales
La gobernanza es un término relativamente nuevo,
que refiere a la manera de gobernar para lograr un
desarrollo económico, social e institucional duradero,
promoviendo un equilibrio entre el Estado, la sociedad
civil y la economía de mercado. La gobernanza incluye las instituciones y las organizaciones, pero también
las normas y los valores de las personas en relación al
ambiente. La gobernanza ambiental involucra entonces a muchos actores, y también distintos niveles de
decisión que van desde lo local hasta lo mundial. El
cambio más significativo que se requiere para mejorar
la gobernanza es aumentar la transparencia y la participación de la sociedad, y que haya un mayor reconocimiento de los bienes públicos y la propiedad común,
como claramente son los ecosistemas y sus servicios.
Se necesitan innovaciones institucionales frente a los
desafíos para la conservación del capital natural, que
no puede quedar librado a las leyes del mercado. Es
imprescindible también aumentar el conocimiento y
la capacidad técnica para evaluar, prevenir y mitigar
los impactos ambientales.
Como se ha planteado desde el inicio de este fascículo,
el cambio ambiental global es uno de los mayores desafíos que enfrenta la humanidad hoy en día. Por eso se ha
planteado la necesidad de una gobernanza global que
involucre a todos los gobiernos, los actores económicos
y la sociedad civil. Las cuestiones que han sido objeto
de gobernanza global incluyen, entre otras, el cambio
climático, la pérdida de biodiversidad y la reducción
de la capa de ozono. Sin embargo, hasta ahora la gobernanza global ha tenido un éxito muy relativo. Una
de las principales dificultades es su fragmentación en
el seno de las Naciones Unidas, que se expresa en la
multiplicidad de convenciones y tratados. Asimismo,
la comunidad internacional no ha podido lograr que
países con enorme impacto sobre el ambiente, como
los Estados Unidos y China, suscriban la mayoría de
esos tratados.
45
Ambiente
Carlos Contrera
4
Paradigmas de manejo ambiental
o un síntoma de la falta de conocimiento. En caso de
detectar fracasos, la información es incorporada activamente al plan de manejo. Esta aproximación sigue
ciclos de planificación, acción, revisión y ajuste, antes de una nueva planificación o acción; por lo que
la organización puede responder rápidamente. En la
evaluación del desempeño de este modelo participan
actores sociales de diverso origen, además de los actores políticos y los tomadores de decisión.
Se han identificado siete principios clave de la gestión ambiental que contribuyen a aumentar la resiliencia de los servicios ecosistémicos. Esos principios
incluyen: mantener la diversidad y la redundancia en
la gestión (de forma que si un componente de la gestión falla, la existencia de otro asegurará que la gestión
no quede bloqueada), facilitar la buena conectividad
entre los componentes de la gobernanza, manejar las
variables lentas y sus mecanismos de retroalimentación, comprender que los servicios ecosistémicos son
complejos y dinámicos, promover el aprendizaje y la
experimentación, fomentar la participación de actores sociales, y promover sistemas de gobernanza con
varios centros simultáneos.52 El manejo del ambiente
debe estar abierto a aprender, y por ello debe considerar la experiencia, la memoria y la diversidad, tanto
en el sistema social como en el ecológico. En la práctica, muchos de estos principios suelen darse juntos.
El paradigma aún dominante y asimilado por muchos
técnicos, denominado “comando y control” se basa en
la promulgación y obligatoriedad de normas estrictas
sobre calidad ambiental y manejo de los recursos naturales, usando arreglos institucionales rígidos y jerárquicos. Se basa en la ecuación “coerción-sanción”
y constituye una de las principales formas con que los
estados y la comunidad internacional ejercen control
normativo. Esta forma de manejo simplifica los procesos sociales y ecológicos, y trata de reducir al máximo
la incertidumbre y las fluctuaciones, tanto naturales
como sociales. Este paradigma no ha sido capaz de
asegurar el mantenimiento de servicios ecosistémicos fundamentales, como la regulación del clima y el
mantenimiento de la calidad del agua, entre otros.
A fines de los años 1970 surge el “manejo integrado”, modelo que se basa en el concepto de cuenca
hidrográfica como unidad de gestión y en la necesidad
de incluir distintos actores sociales. También plantea descentralizar las instituciones involucradas en el
manejo del ambiente. Este paradigma genera mayor
legitimidad que el de comando-control, al contar con
participación de actores locales interesados.
Una perspectiva más reciente, el “manejo adaptativo”, reconoce que la resiliencia ha sido erosionada
y que la capacidad de autoregeneración de los ecosistemas ya no se puede dar por descontada.51 Un manejo adaptativo implica evaluar permanentemente el
desempeño de las medidas tomadas y determinar su
éxito. La incertidumbre se asume como una característica intrínseca de los sistemas, y no como una falla
Conciencia y participación social
La preocupación por el ambiente está aumentando a
nivel global, acompañada en muchos casos de nuevos
51 Folke y otros, 2004.
52 Biggs y otros, 2012.
46
Ambiente
Carlos Contrera
planteos éticos sobre la relación entre el ser humano y la naturaleza. Varios autores sostienen que el
crecimiento del “ambientalismo” es resultado de la
búsqueda de nuevos valores sociales a medida que las
necesidades materiales han sido satisfechas (post-materialismo). Esta visión implica el prejuicio de que los
ciudadanos de países más ricos están más preocupados
por el ambiente que los ciudadanos de países pobres,
cuando en realidad en los países pobres los problemas
ambientales representan una amenaza real para el
bienestar material de la población. Los conflictos ambientales, muchas veces violentos y con consecuencias
fatales, surgen en contextos donde el derecho a acceder a bienes o servicios ambientales se ve vulnerado,
frecuentemente junto con otros derechos. La llamada
guerra del agua, ocurrida ante la privatización del agua
potable en Cochabamba (Bolivia, 2000), y el conflicto
del parque Gezi, iniciado ante la venta del único pulmón verde de la ciudad de Estambul (Turquía, 2013),
ejemplifican la alta conexión entre injusticia social,
debilidad de la democracia e injusticia ambiental.
En los movimientos ambientalistas existe una
gran amplitud de visiones y planteos. El “culto a la
vida silvestre”, primer movimiento ambientalista en
términos cronológicos, se basa en el amor por la naturaleza prístina y en valores éticos e incluso religiosos.
La principal propuesta política de esta corriente consiste en generar y mantener reservas naturales, libres
de la interferencia humana. El llamado “evangelio de
la ecoeficiencia”, por el contrario, se preocupa por los
impactos ambientales de las actividades industriales,
la urbanización y la agricultura moderna. Se fundamenta en el desarrollo sostenible, el uso prudente de
los recursos naturales, el control de la contaminación
47
Carlos Contrera
Planta de pasta de celulosa sobre el Río Uruguay, UPM (ex Botnia)
movimientos sociales. El caso del campesino del caucho y líder sindical brasilero, Chico Mendes, asesinado
en 1988 por sicarios de latifundistas de la Amazonia,
es paradigmático de este movimiento. Nuevas corrientes en América Latina se basan en concepciones de
raíz indígena como el “Buen Vivir”o “Sumak Kawsay”,
que han influido en la elaboración de las constituciones de Bolivia y Ecuador, incluyendo la consideración
de los derechos de la naturaleza. Sin embargo, la izquierda tradicional en países en desarrollo suele ver
el ambientalismo como un “lujo de los ricos”, aunque
estos movimientos compartan principios tradicionales
de la izquierda, como la oposición al poder corporativo
tanto de gobiernos como de las grandes empresas.53
En Uruguay, el artículo 42 del Código General del
Proceso (CGP, de 1988), habilita a cualquier ciudadano a defender intereses difusos (es decir, colectivos),
incluyendo los ambientales. Por otra parte, existen
mediante nuevas tecnologías y la internalización de
las externalidades (costos ambientales típicamente no
incluidos en el precio de las cosas). Su base teórica es
la ecología industrial y la economía ambiental.
Otra corriente, el “ambientalismo de los pobres”,
sostiene que el crecimiento económico y el modelo de
desarrollo predominante afectan las bases de la supervivencia de la población. Muchas organizaciones
demandan justicia ambiental y el pago de la deuda
ecológica del Norte al Sur, entendiendo que muchos
de los daños ambientales (particularmente el cambio
climático) son producto del accionar de corporaciones privadas y gobiernos de los países desarrollados.
Este movimiento suele combinar temas económicos,
sociales, medios de vida y temas ambientales. En muchos casos se entrelaza con aspectos de la identidad
local, tales como los derechos y valores de los pueblos originarios, pero también tiene puntos de contacto con políticas modernas de izquierda y con otros
53 Martínez-Alier, 2009.
48
Nota: Redibujado de Costanza y
otros. 2014 (Global Environmental
Change).
Economía y ambiente
diversas ONG (organizaciones no gubernamentales)
de larga data que trabajan en temas ambientales y de
desarrollo sostenible, tales como Redes Amigos de la
Tierra, Vida Silvestre, CEUTA, CLAES, entre otras. Varias
de estas ONG y muchas otras organizaciones sociales,
con misiones y visiones particulares, se han nucleado
en la Red Uruguaya de ONG Ambientalistas con el objetivo de potenciar la educación ambiental y el desarrollo sostenible en el país.
La economía global es sumamente desigual. A principios de 2014, se estimaba que unas 85 personas acumulaban tanta riqueza como los 3,5 billones de personas más pobres del mundo, inequidad que se acelera rápidamente.54 Los extremos socio-económicos
suelen generar un gran impacto sobre el ambiente,
los unos por su altísimo nivel de consumo de bienes
y energía, los otros por la degradación del ambiente
local ante la ausencia de alternativas para satisfacer
de forma inmediata sus necesidades más básicas y la
alta tasa de crecimiento poblacional. Recientemente
se demostró que la huella económica (el tamaño de la
economía relativa a la superficie del país) y la inequidad son los factores que mejor predicen la pérdida de
Más allá de diferencias entre los movimientos
ambientalistas, parece evidente que la participación e
involucramiento de la sociedad civil en la gestión da
contenido y legitimidad a las decisiones que toma un
país sobre su ambiente.
54 OXFAM, 2014. Gobernar para las élites: Secuestro democrático y
desigualdad económica.
49
Ambiente
Interacción entre los capitales
natural, humano, social y construido, que se requieren para
asegurar el bienestar humano.
El capital construido y el capital
humano (economía) están inmersos en la sociedad, que a su
vez está inmersa en el resto de la
naturaleza. Los servicios ecosistémicos son la contribución relativa del capital natural al bienestar; no fluyen directamente.
biodiversidad,55 aún más que la densidad poblacional y
el sistema de gobernanza ambiental en un país.
Actualmente, es más frecuente que la naturaleza
y las personas estén al servicio del sistema económico y financiero, y no al revés, como debería ocurrir
para asegurar un desarrollo sostenible. Los Sistemas
de Cuentas Nacionales que llevan los bancos centrales no incluyen la afectación de los recursos naturales
por parte de las distintas actividades económicas. Los
indicadores de riqueza más usados, como el producto
bruto interno (PBI), miden principalmente las transacciones del mercado e ignoran los costos sociales
y ambientales. Estos indicadores no contribuyen a la
preservación del capital natural y no miden el bienestar
real de la sociedad. Por el contrario, el PBI aumenta
en contextos bélicos o de violencia urbana al promover un mayor gasto en la industria armamentista y
de seguridad; y ante desastres naturales, tales como
derrames de petróleo y huracanes, porque el gasto público en reconstrucción aumenta y promueve el alza
del PBI.56
Por ello se promueve la generación y uso de otros
índices que incluyan nuevos aspectos, como la satisfacción y el bienestar de las personas y la sostenibilidad ambiental. Estos nuevos índices incluyen componentes objetivos y subjetivos, destacándose el Índice
de Desarrollo Humano, el Indicador de Progreso Genuino, el Índice del Planeta Feliz, o el Índice de Vida
Mejor. Aunque ninguno parece perfecto, todos estos
indicadores son más abarcativos que el PBI e incluyen
consideración por el estado del ambiente.
El paradigma de la economía ecológica reconoce
que el flujo lineal de materiales y dinero es solo una
parte de la economía real, y que la economía está inmersa en la sociedad y la sociedad está inmersa en el
resto de la naturaleza. En este sentido, los Sistemas
de Cuentas Ambientales Económicas (SCAE) expanden
el alcance de la contabilidad económica tradicional al
incorporar mediciones físicas de los stocks de capital
natural y asignar un valor económico a los cambios
en ese stock. Su incorporación a nivel nacional podría
dar una importante herramienta para los tomadores
de decisión públicos y privados.
No obstante, la valoración económica de los servicios ecosistémicos no está libre de dificultades y
polémica. ¿Cómo, por ejemplo, asignar un valor económico a la pérdida de biodiversidad o a la pérdida
de un paisaje? Se han desarrollado metodologías relativamente subjetivas que se basan en el valor de uso
de los bienes intangibles, tales como las que miden la
disposición a pagar por mantener ese bien. En otros
casos, como la erosión de suelos y la regulación del
clima, los desafíos metodológicos pasan, por ejemplo,
por cómo valorar el costo de la reducción de rendimiento de cultivos asociado a la pérdida de la fertilidad de los suelos, o el costo de reconstrucción ante
daños producidos por eventos climáticos extremos en
ambientes que han perdido su capacidad natural de
amortiguación. Más allá de las críticas filosóficas y las
dificultades prácticas para lograr una valoración económica exacta, el marco conceptual de los servicios
ecosistémicos es una herramienta útil ya que incorpora dimensiones ambientales ausentes en la contabilidad tradicional y puede influir positivamente en
el diseño de las políticas públicas y en los procesos de
toma de decisión.
55 Holland y otros, 2009.
56 Costanza y otros, Nature, 2014.
50
Ambiente
Huella Ecológica de grupos con distintos ingresos económicos (a nivel
de países y según el Banco Mundial)
y pérdida de la biocapacidad mundial,
desde los años 1960 a la actualidad.
la población mundial. Esto representa una oportunidad única de generar medidas integrales de progreso asociadas a esas metas, donde se pueda explicitar
cómo medir y cómo alcanzar un bienestar sostenible
para toda la humanidad.57
La preocupación ambiental también se puede
incorporar a la economía de pequeña escala. Varias
grandes cadenas de distribución de alimentos del
mundo, por principios de responsabilidad empresarial,
green-washing o generación de ventajas competitivas,
han incorporado políticas referidas a los impactos
ambientales de la producción y distribución de bienes. La
huella de carbono es un indicador que permite evaluar
las emisiones de carbono asociadas a un producto o
proceso y que puede promover comportamientos de los
consumidores que contribuyan a reducir las emisiones
de GEI. Sin embargo, recientemente se ha comenzado a
reconocer que la huella de carbono no puede considerarse
como único indicador de impacto ambiental, ya que
un producto de baja huella de carbono podría tener
un mal desempeño en otros aspectos ambientales. En
este contexto, actualmente se está trabajando en países
desarrollados (en particular en la Unión Europea) en
la evaluación de indicadores agregados de impacto
ambiental, que incorporen diversas variables.
En 2015, las Naciones Unidas deben anunciar las Metas de Desarrollo Sostenible para mejorar el bienestar de
La gobernanza ambiental en Uruguay
La búsqueda de soluciones a los problemas ambientales globales no se puede separar de la escala local.
Uruguay ha incorporado la preocupación ambiental a
la agenda pública en los últimos veinte años. Los esfuerzos realizados hasta el momento se pueden considerar valiosos pero insuficientes, en particular frente
a la rapidísima transformación de la matriz productiva y consecuentemente de los usos del territorio, que
se está experimentando en los últimos 15 a 20 años.
Esto plantea la necesidad de ampliar y profundizar las
capacidades nacionales.
57 Ibíd., p.56.
51
fiscalización de las autoridades competentes. Por otra
parte, parece haber un consenso sobre la insuficiencia
de los mecanismos de seguimiento, control y fiscalización de la implementación de las mismas.
Uruguay cuenta con una ley general de protección del ambiente (Ley 16.466, de 1994), que consagra
el derecho de los habitantes a acceder a un ambiente
“sano y equilibrado”. La ley declara “de interés general
y nacional la protección del medio ambiente contra
cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación, así como la prevención del impacto ambiental
negativo o nocivo y, en su caso, la recomposición del
medio ambiente dañado por actividades humanas”. Esta
ley considera impacto ambiental negativo o nocivo a
toda alteración de las propiedades físicas, químicas o
biológicas del medio ambiente que directa o indirectamente perjudiquen o dañen la salud, seguridad o calidad de vida de la población, las condiciones estéticas,
culturales o sanitarias del medio, y la configuración,
calidad y diversidad de los recursos naturales. Si bien
la ley describe impactos físicos y químicos sobre el ambiente, no describe los componentes biológicos y ecológicos de forma completa (el medio biótico es definido
solo como flora, fauna y biota acuática, restando no solo
muchos grupos de organismos sino todos los aspectos de
estructura y función que componen la biodiversidad).
Esto tiene como consecuencia que las evaluaciones de
impacto carecen de información fundamental para determinar cabalmente el estado de salud del ecosistema y
su capacidad de enfrentar los impactos.
Asimismo, Uruguay tiene un mecanismo de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) para emprendimientos que puedan causar impactos. La ley describe
las características del proceso de evaluación de impacto
En Uruguay no existe un ministerio de ambiente.
Las competencias ambientales generales están ubicadas en una Dirección de un ministerio (MVOTMA) que
además se ocupa de la vivienda, el ordenamiento territorial y el agua. Otros ministerios, como el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), Ministerio
de Industria, Energía y Minería (MIEM) y entes autónomos
como UTE, ANCAP y OSE, así como las intendencias municipales, tienen grandes responsabilidades y potestades sobre el ambiente a nivel local y nacional. Esto dificulta aún
más el acople entre los niveles de acción de la gobernanza
y las escalas territoriales y temporales de los procesos ambientales. En muchos casos, el Estado toma, a través de
una institución, decisiones conflictivas y contradictorias
con las tomadas por otra de sus instituciones. En algunas
temáticas existe un solapamiento de responsabilidades y
potestades; mientras que en otras se detectan vacíos o
contradicciones, y desfasajes entre las responsabilidades
formales (dadas por leyes y reglamentos) y la práctica.
En los últimos años, se han aprobado y reglamentado leyes que actualizan una parte importante del
marco regulatorio del ambiente. En particular, la Ley
de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable, que introduce la Evaluación Ambiental Estratégica en relación a los planes territoriales. Asimismo,
la normativa sobre la gestión de residuos también se
ha modernizado. El Decreto 260/07 reglamentó la ley
“Uso de envases no retornables” (2004), que fue pensada para promover el reúso, el reciclado y la valorización de los residuos de envases. Un aspecto conceptualmente muy importante de este tipo de normativas
es que establece que los generadores de los impactos
ambientales deben responsabilizarse por la correcta
gestión de los mismos. Este principio debería aplicarse
tanto a organizaciones privadas como estatales, con la
52
Durante los últimos años, Uruguay, a través de la Dirección Nacional de Energía del MIEM, ha promovido
cambios en su política energética que incluyen una
fuerte apuesta a la incorporación de energías renovables. En particular, la energía eólica está adquiriendo
un gran impulso, mediante la incorporación de más
de 1.000 MW que se encuentran hoy en fase de instalación. En los próximos años, Uruguay puede situarse
en los países con mayor porcentaje de energía eólica
en su matriz. Aunque en menor magnitud, también
se avanzó en la incorporación de energía solar, biocombustibles líquidos (biodiesel y etanol) y de energía
de residuos de biomasa de aserraderos y cáscara de
arroz. La incorporación de nuevas energías renovables, junto a la planta regasificadora en construcción
sobre la costa de Montevideo, pueden promover una
matriz energética más limpia y reducir las emisiones
de GEI. Por otra parte, el consumo de energía en Uruguay ha aumentado durante los últimos años a una
tasa aproximada de 6% anual, lo que plantea el desafío
de profundizar los programas de ahorro y eficiencia
energética en curso.
Sin embargo, como toda actividad modificadora del
territorio, estas energías no están libres de impactos.
Por eso su adopción debe acompañarse de una consideración rigurosa de los impactos ambientales locales
y se debe asegurar la participación social efectiva en
fases tempranas, para la consideración de alternativas
tecnológicas y de localización. Un ejemplo a resaltar
son los posibles impactos de los parques eólicos sobre
el paisaje, en particular aquellos que se consideran de
un valor significativo.
53
Ambiente
Política energética e incorporación de
energías renovables
ambiental (EIA), presenta una lista de las actividades,
construcciones u obras, públicas y privadas, que requieren la realización de un estudio de impacto ambiental previo, y asigna al MVOTMA las competencias
necesarias para su aplicación. La EIA está regulada
actualmente por el Decreto 349/005, denominado Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales. El MVOTMA puede aceptar,
rechazar o solicitar modificaciones al estudio de impacto ambiental presentado. Sin embargo, en la práctica las EIA han presentado algunos problemas de calidad, mientras que la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) prácticamente no es usada hasta el momento.
Se constata que no existe aún en funcionamiento un
sistema de monitoreo sistemático del cambio en el uso
de la tierra que sea adecuado a la velocidad de estas
transformaciones y la magnitud de los impactos. El
proceso de EIA prevé que el MVOTMA convoque a la
realización de audiencias públicas para solicitar la
opinión de la población sobre un tema concreto. Las
audiencias son un instrumento nuevo para el Uruguay, mediante el cual la administración solicita la
opinión a la sociedad, en carácter estrictamente consultivo, sobre temas de interés público. En ese espacio
se encuentran los ciudadanos, típicamente los actores
locales y quienes tienen la responsabilidad de tomar
las decisiones. Si bien esta herramienta tiene mucho
potencial al brindar un escenario para el diálogo y el
manejo integrado de los recursos naturales, no es vinculante en ningún sentido y la realización de varias
audiencias públicas ha mostrado grandes dificultades
y potenciado el descontento y desconfianza de muchas
organizaciones sociales y ciudadanos.
Manejo de residuos sólidos
Sistema Nacional de Respuesta al Cambio
Climático
Uruguay enfrenta un grave problema de disposición
final de los residuos sólidos, cuyo volumen aumenta acompañando el aumento del nivel económico y la
capacidad de consumo del país. En la mayor parte de
los casos, la disposición de residuos se realiza en vertederos que no tienen las condiciones sanitarias y ambientales propias de los rellenos sanitarios modernos,
generando focos de contaminación de suelos y aguas
superficiales y subterráneas.
Asimismo, los residuos son un medio de vida para
una parte de los sectores más pobres y vulnerables de
la población. El trabajo de los clasificadores de residuos se realiza en condiciones de informalidad y genera una situación de alto riesgo ambiental, sanitario y
social. Por otra parte, la ley de envases no retornables
mencionada anteriormente plantea la recuperación y
el reciclaje de los envases a partir de circuitos limpios,
y en un sistema financiado por las empresas que los
generan. Esto ha comenzado a generar circuitos limpios en todo el país, aunque los porcentajes de recuperación son todavía marginales. Estas dos situaciones
plantean la necesidad de concretar las soluciones de
disposición final y de ampliar la gestión adecuada de
residuos, abordando la difícil situación social de los
clasificadores. La nueva Ley de Residuos en proceso de
elaboración puede contribuir a estos avances.
El éxito de estas iniciativas depende fuertemente
de los sistemas de control y fiscalización por parte de
instituciones nacionales y departamentales, y aún más,
de la concientización de la población sobre la importancia de estos emprendimientos.
El Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad (SNRCC) se creó en 2009 por
decreto del Poder Ejecutivo y está a cargo del MVOTMA. El objetivo del SNRCC es coordinar y planificar
las acciones públicas y privadas necesarias para la
prevención de los riesgos, la mitigación y la adaptación al cambio climático. El SNRCC tiene dos ámbitos
de trabajo: el Grupo de Coordinación y la Comisión
Asesora. La presidencia del Grupo de Coordinación
la ejerce el MVOTMA y la vicepresidencia, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca del Uruguay
(MGAP) y la OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto). El SNRCC cuenta además con grupos de trabajo en distintos temas (negociación internacional,
mitigación, adaptación, indicadores, etc.)
La adaptación ha sido definida como la prioridad por
el SNRCC dada la vulnerabilidad del Uruguay. En el ámbito agropecuario el MGAP lleva adelante dos iniciativas
concretas, el proyecto Ganaderos Familiares y Cambio
Climático, en eco regiones de suelos superficiales y muy
sensibles a la sequía (basalto superficial y sierras del
este) y el proyecto Desarrollo Agropecuario y Cambio
Climático. En el marco de este último se está desarrollando el Sistema Nacional de Información Agropecuaria (SNIA), que tiene por objetivo generar información
como bien público para mejorar la gestión del riesgo
climático, se está fortaleciendo la RENARE y se apoyan
iniciativas de productores vinculadas a reducir la vulnerabilidad climática. En el ámbito de la energía, la diversificación de la matriz energética ya descripta reduce
la vulnerabilidad climática y mitiga emisiones de gases
de efecto invernadero de fuentes fósiles..
54
como Ecuación Universal de Pérdida de Suelo (USLE/
La capacidad de regeneración de los suelos en
Uruguay podría ser inferior a ese valor en algunas
condiciones, lo que requiere de más investigación para
que se asegure la sostenibilidad. La implantación de
esta política no estuvo exenta de conflictos de intereses
(corto plazo vs. largo plazo; empresarios vs. la sociedad). Se puede considerar que esta política representa
un diferencial importante de Uruguay con otros países de la región en la gestión sostenible de los suelos,
y muestra capacidades de respuesta con innovaciones
institucionales frente a desafíos para la conservación
de los recursos naturales que no podían quedar librados a las “leyes del mercado”. En la práctica los Planes
de Uso y Manejo de Suelos han limitado el monocultivo, determinando la realización de cultivos o pasturas
que cubran el suelo en invierno (los llamados “puentes
verdes”) y reduzcan la erosión.
Desde 2010 se creó en la RENARE un departamento
dedicado a generar políticas públicas para la gestión
sostenible de este recurso. Asimismo, el MGAP creó
en 2012 la Mesa de Ganadería sobre Campo Natural,
con el objetivo de coordinar las diferentes instituciones públicas que están trabajando en el campo natural (RENARE, INIA, UDELAR, SUL, IPA), y promover la
intensificación ambientalmente sostenible. Parecería
importante que se incluyera el SNAP como miembro
pleno de esta mesa.
RUSLE).
La necesaria conservación de suelos y las
políticas para el campo natural
En la Ley de Conservación de Suelos y Aguas del Uruguay (Nº 15.239) se declara de interés nacional promover y regular el uso y la conservación de los suelos y de
las aguas superficiales destinadas a fines agropecuarios
y se establece que es deber del Estado velar por prevenir y controlar la erosión y degradación de los suelos,
las inundaciones y la sedimentación en cursos de agua
y en los lagos y lagunas naturales y artificiales.
La expansión agrícola producida en Uruguay desde
el 2000 implicó una creciente presión sobre el recurso
suelo, y exigió el desarrollo de regulaciones en su uso
y manejo, por la amenaza de erosión y desencadenamiento de procesos irreversibles en la capacidad productiva del suelo. El MGAP implementó desde 2010 una
política pública de Planes de Uso y Manejo de suelos,
que consiste en condicionar las decisiones de manejo
productivo de los empresarios de modo que la sucesión
de cultivos no genere pérdidas de suelo por erosión por
encima de una tolerancia establecida (7 ton/ha). La
estimación de pérdida esperada por una determinada
sucesión de cultivos se basa en la aplicación de un
modelo generado a partir de la investigación internacional y nacional por más de 20 años, y se conoce
Gestión del agua y comisiones de cuenca
La normativa para el agua dulce se ha modificado
acompañando, aunque tardíamente, la evolución del
conocimiento científico. Actualmente la normativa
55
Ambiente
Una prioridad del SNRCC fue el fortalecimiento de
los crónicamente débiles servicios meteorológicos
del país. Un paso en esa dirección es la creación, en
2014, del Instituto Uruguayo de Meteorología, como
ente descentralizado, reemplazando la anterior Dirección Nacional de Meteorología del Ministerio de
Defensa Nacional.
sobre el agua en Uruguay cuenta con un código específico, una norma constitucional expresa, y múltiples
leyes y decretos.
La gestión de los recursos acuáticos tuvo un hito
fundamental en la reforma del artículo 47 de la Constitución, aprobada en el plebiscito de 2004. En esa
reforma se consagró que el acceso al agua potable y
al saneamiento constituye un derecho humano fundamental. También se consagró a la cuenca hidrográfica como la unidad de gestión de los cuerpos de agua
superficiales usados como fuente de agua potable, y
se estableció que el uso para abastecimiento de agua
potable debe ser prioritario.
La Ley de Política Nacional de Aguas (aprobada
en 2009) reglamenta los conceptos incorporados a la
Constitución, mediante la formulación de un Plan Nacional de Gestión de Recursos Hídricos. Este plan es
competencia del Consejo Nacional de Agua, Ambiente
y Territorio (CNAAT), consejo presidido por el MVOTMA
e integrado en igual proporción por gobierno, usuarios y sociedad civil. El Plan se basa en dos conceptos
fundamentales, el ciclo hidrológico y las cuencas; y dos
objetivos básicos, la gestión integrada y la participación. Por lo tanto, el Plan debe implicar a todas las
áreas del Estado con competencias en algún componente del ciclo hidrológico, la gestión del territorio y
de los ecosistemas, así como a los usuarios de los recursos hídricos y a la sociedad civil.58
La gestión política del agua está regida jurídicamente por tres derechos: el derecho de propiedad, el
derecho de aprovechamiento, y el derecho a conservar la calidad del recurso. La existencia de estos tres
derechos implica tensiones en la gestión del agua a nivel público y privado. Si bien la Constitución define el
derecho de propiedad como un derecho inviolable, este
derecho está sujeto a las disposiciones que le impongan las leyes por razones de interés general. Dado que
el ciclo hidrológico fue declarado de interés general,
se podría limitar prácticamente todas las actividades
productivas que se realicen en un terreno si ellas perjudicaran tanto la calidad como la cantidad del recurso
hídrico. Sin embargo, sólo se puede privar del derecho
de propiedad en el caso de necesidad pública, establecida por una ley y mediando una compensación por
parte del Estado.
La dificultad de poner en práctica el nuevo marco
legislativo se nota, entre otros aspectos, en la demora
en implementar las comisiones de cuenca. Estas comisiones son órganos consultivos, asesores y de apoyo,
creados por el Poder Ejecutivo. La primera comisión
de cuenca se consagró en el año 2010 para la Laguna
del Sauce, principal fuente de agua potable del departamento de Maldonado, con participación de representantes del MVOTMA, MGAP, OSE, Intendencia de Maldonado, Universidad de la República y organizaciones de
la sociedad civil. Actualmente se están implementando las comisiones de cuenca del río Santa Lucía, Río
de la Plata-Frente Marítimo, río Uruguay, Laguna del
Cisne (fuente de agua para Canelones), Laguna Merín,
y otros ríos como el Cuareim y el Cebollatí.
Gestión de la biodiversidad y Sistema
Nacional de Áreas Protegidas (SNAP)
La creación del SNAP, por la Ley Nº 17.234 en 2000,
representó un extraordinario salto en el diseño e
58 DINAGUA, 2011.
56
Guillermo Scarlato
protegida con recursos manejados. Esta última categoría contiene sistemas naturales predominantemente
no modificados, pero permite actividades de manejo
para garantizar un flujo sostenible de productos naturales y servicios para satisfacer las necesidades de
la comunidad a la vez que mantener la biodiversidad.
El conjunto del territorio bajo distintas formas de
protección de la biodiversidad (ecosistemas y espacios
protegidos en el marco de convenios internacionales
y áreas protegidas bajo diversas normas nacionales y
Ubicación de las distintas áreas protegidas del Uruguay
hasta el momento. Fuente: SNAP.
57
Ambiente
instrumentación de políticas para la conservación de
la biodiversidad. El SNAP es un instrumento de aplicación de las políticas y planes nacionales de protección ambiental. Comprende el conjunto de áreas naturales, tanto continentales como insulares y marinas,
que sean representativas de los ecosistemas del país y
que por sus valores ambientales, históricos, culturales
o paisajísticos singulares, merezcan ser preservadas
como patrimonio de la nación, aun cuando hayan sido
transformadas parcialmente.
En las áreas protegidas se enfatiza armonizar los
usos con el cuidado de los valores ambientales y culturales, procurando reducir al mínimo los impactos. Las áreas protegidas generan oportunidades para
las poblaciones locales y la sociedad en general, a
través de la recreación, el turismo, la educación, la
investigación, el desarrollo de actividades productivas compatibles con la conservación, así como del
mantenimiento de tradiciones y culturas locales que
fortalecen nuestra identidad.
El SNAP reconoce diversas categorías de área protegida: 1) Parque nacional, 2) Monumento natural,
3) Paisaje protegido, 4) Sitios de protección, 5) Área
de protección de hábitats y/o especies, y 6) Área
departamentales) alcanza al 7,2% de la superficie terrestre y marina del país (123.500 hectáreas). A su vez,
en el espacio marino se aplican otras formas de protección enfocadas al cuidado de los recursos pesqueros.
Esto equivale a una fracción muy pequeña del territorio (la más baja de América Latina), pero corresponde
al 70% del total de los paisajes del país, mientras que
el porcentaje de ecosistemas y especies prioritarias
para la conservación amenazadas supera el 30%. Hasta 2014, son 10 las áreas protegidas ingresadas al SNAP:
Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos, en Treinta
y Tres; Parque Nacional Esteros de Farrapos e Islas del
Río Uruguay, en el departamento de Río Negro; Parque
Nacional Cabo Polonio, Parque Nacional San Miguel,
Paisaje Protegido Laguna de Rocha y Área de manejo
de hábitats y/o especies Cerro Verde e Islas de la Coronilla, en Rocha; Paisaje Protegido Valle del Lunarejo, en Rivera; Paisaje Protegido Localidad rupestre de
Guillermo Scarlato
Chamangá y Monumento Natural Grutas del Palacio,
en Flores, y Área de manejo de hábitat y/o especies
Rincón de Franquía, en Artigas.
En los últimos años se ha avanzado en la identificación de especies, ecosistemas y paisajes prioritarios para
la conservación, y se continuará integrando áreas a fin
de cubrir los vacíos existentes en cuanto a representatividad de la biodiversidad. La incorporación de nuevas
áreas al SNAP es más lenta que la conversión de campo
natural y otros ecosistemas a usos más intensivos. Es
necesario entonces investigar, planificar y efectivizar
políticas de conservación que sean aplicables más allá
de las áreas protegidas, incluyendo los ecosistemas productivos (en particular el campo natural), y que por lo
tanto permitan la coexistencia de diversos usos del suelo que potencien la mayor cantidad de servicios ecosistémicos. A diferencia de lo que sucede en otros países,
en Uruguay casi toda la superficie se encuentra bajo
58
Alcanzar una gobernanza ambiental exitosa es un desafío que requiere reconocer que los sistemas sociales y ambientales están fuertemente acoplados y son
interdependientes. Más que concentrarnos en predecir el futuro para determinar cuánto y hasta cuándo
podemos degradar el ambiente, deberíamos abocarnos
a potenciar la capacidad de nuestros sistemas socioecológicos de absorber impactos, y de reacomodarse
frente a eventos inesperados.
Los tomadores de decisión deben aceptar conceptos
que desafían el paradigma aún reinante (“comando y
control”), tanto en el accionar de los técnicos como en
la institucionalidad ambiental del Uruguay: se debe
reconocer que existe un alto grado de incertidumbre sobre los caminos que van a seguir los sistemas
sociales y ecológicos tras una perturbación y que el
funcionamiento de los sistemas también es afectado
por eventos azarosos. La investigación puede reducir la incertidumbre, pero no puede eliminarla por
completo, porque es una característica inherente al
funcionamiento de los sistemas altamente complejos,
como son la sociedad y la naturaleza. Por ello, necesitamos incorporar modelos de gestión que reconozcan
que la incertidumbre y la ocurrencia de sorpresas son
inevitables y probablemente aumenten aún más en el
futuro. Una gestión ambiental que aplique estos principios hará al país más resiliente a cambios sorpresivos, desde la variabilidad climática a las fluctuaciones
de los mercados internacionales. Para que la gobernanza ambiental del Uruguay sea efectiva se necesita
fortalecer varios aspectos: aplicar el marco conceptual
de la resiliencia para el ordenamiento del territorio,
59 Defeo y otros, 2009.
59
Ambiente
Claves para una gobernanza ambiental
exitosa en Uruguay
propiedad privada y formando parte de sistemas productivos desde etapas muy tempranas de su historia. En
consecuencia, todas las áreas protegidas que se han ido
incorporando al Sistema son territorios con estas características. Se apuesta a que las personas sigan viviendo,
produciendo y usando esos espacios, pero de forma de
contribuir a la conservación de sus valores naturales y
culturales a largo plazo.
La flora nativa del Uruguay está protegida por una
legislación específica en el caso del monte indígena
y los palmares. La fauna está protegida por ley desde
1935. Sin embargo, de acuerdo al Código Rural de los
años 1940, la fauna silvestre le pertenece al dueño del
terreno donde se encuentre. En la práctica, es sumamente raro ver ejemplares de la mayor parte de las
especies nativas, salvo en las escasas áreas protegidas o
reservas privadas, o en zonas muy alejadas de centros
poblados y sin actividades productivas intensivas. La
principal amenaza sobre la mayor parte de las especies es la fragmentación de hábitats y la caza furtiva. La prohibición de cazar estas especies claramente
no ha logrado modificar hábitos y costumbres, ni ha
evitado el colapso de la mayoría de las poblaciones
silvestres. La RENARE, del MGAP, es la institución con
potestad sobre la preservación y manejo de la fauna
silvestre terrestre, mientras que la DINARA tiene potestades sobre la fauna marina. Se han propuesto las bases para implementar Áreas Marinas Protegidas como
herramientas de manejo ecosistémico de pesquerías
costeras y conservación de la biodiversidad marina,
así como el desarrollo de un esquema formal de comanejo pesquero.59
rio debe ser dinámico, y acompañar los cambios que
se produzcan tanto en la sociedad como en el medio
natural. Es imprescindible considerar que la conservación de la biodiversidad es un uso más del territorio,
que genera enormes beneficios a la sociedad. Por lo
tanto, las áreas destinadas a la conservación no son
áreas improductivas y el mantener los procesos naturales no es un lujo, sino una necesidad.
El Uruguay ha invertido muchos recursos económicos en los últimos diez años en la formación de
técnicos especializados en gestión ambiental, así como
en fortalecer la capacitación de técnicos jóvenes trabajando en puestos clave. A su vez, se ha facilitado
el acceso público a datos ambientales obtenidos por
instituciones estatales. Sin embargo, sigue siendo débil la capacidad de control y fiscalización, que debe
fortalecerse no solo por parte de las autoridades sino
mediante el monitoreo ciudadano. Existen muy buenas experiencias internacionales en las que se ha involucrado a los actores locales en tareas de monitoreo,
con indicadores que pueden ser medibles a escala local
por actores sin formación técnica. Otros instrumentos
incluyen los incentivos positivos para la conservación
de los recursos naturales (tales como exoneración fiscal) y los subsidios para la adopción de nuevas tecnologías o sistemas de producción, que podrían aplicarse
juntamente con los controles e inspecciones. Esos incentivos positivos pueden ser más efectivos al promover una mayor participación e involucramiento de los
usuarios. Para diseñar y realizar con éxito este tipo de
políticas es clave reconocer la percepción social y el
vínculo histórico de la sociedad local con la naturaleza, y profundizar la educación ambiental en ámbitos
formales y no formales.
fortalecer y profundizar la educación ambiental desde
la escuela primaria en adelante, aumentar la cantidad
y nivel de formación de técnicos especializados y de
tomadores de decisión, aumentar la capacidad de seguimiento y control por las autoridades competentes,
y empoderar a la sociedad civil para promover y lograr
una participación ciudadana real.
Dada la transversalidad propia del tema ambiental,
los mejores arreglos institucionales no son los que se
limitan a crear únicamente instituciones especializadas (como los ministerios del ambiente), sino aquellos
donde se promueve el desarrollo de capacidades en las
divisiones ambientales de las principales instituciones
del país (todas las intendencias, todos los ministerios,
etc.) y donde se articula y coordina con una institución central de gestión ambiental así como con organizaciones sociales, actores económicos y la academia.
Esto implica fomentar un diálogo interinstitucional
real (por ejemplo, entre los niveles de administración
nacional y local, y entre organismos estatales con misiones aparentemente contradictorias, como el MGAP y
el MVOTMA, entre otros).
Si se acepta que la biodiversidad es un bien común
(o sea, de propiedad de la sociedad), tanto como el subsuelo o el agua, los propietarios de la tierra no pueden
tener la potestad total sobre ese bien. Por ello, es fundamental establecer limitaciones a las actividades que
se pueden realizar en cada sitio, considerando el bien
común como primera prioridad. La planificación de
las actividades y ordenamiento de los usos del territorio (tanto terrestre como marino) debe realizarse de
forma tal que se maximice la provisión de todos los
servicios necesarios para una buena calidad de vida
para toda la población. El ordenamiento del territo60
Ambiente
Carlos Contrera
La responsabilidad en la correcta gestión del ambiente no solo le corresponde a las instituciones sino
también a las personas individuales u organizadas, ya
que los patrones de consumo de energía y bienes, el
nivel de compromiso individual y colectivo, e incluso
la dieta, pueden potenciar o contrarrestar las políticas
ambientales a gran escala. La comunidad científica
tampoco puede estar ajena, ya que se necesita de investigación sólida y con marcos conceptuales fuertes
y actualizados para evaluar el estado de los ecosistemas, estimar valores máximos tolerables de impacto,
prever la evolución posible de los sistemas sociales y
ecológicos ante los cambios, y contribuir a diseñar estrategias de mitigación de daños y de adaptación frente
a otros impactos imprevistos.
Es fundamental que se valore y promueva la participación ciudadana real y efectiva en la construcción
de la agenda ambiental del país y en la discusión de
alternativas. Las consecuencias sociales y económicas
de la mayoría de los cambios profundos en el territorio
son enormes (tanto positivas como negativas) y, por
lo tanto, siempre existirán fuertes intereses sectoriales, con distinta capacidad de presión sobre la opinión
pública. La acción de los movimientos sociales tiene,
entre otras posibles consecuencias, el efecto de obligar
al Estado a ser más cuidadoso y transparente en el
manejo de los bienes comunes. El aumento de conflictos ambientales y la aparición de diversos colectivos movilizados contra la afectación del ambiente y la
salud de las personas (por ejemplo, ante la aplicación
de plaguicidas cerca de viviendas y escuelas, o sobre
cuerpos de agua usados como fuente de agua potable)
señalan un aumento importante en la preocupación
de la sociedad por temas ambientales. La ocurrencia
de confrontaciones es inevitable; hay que manejar los
conflictos y aceptarlos como una dimensión propia
61
Fuente: IPCC, 2014
Esquema conceptual sobre cómo las decisiones que tomemos hoy pueden conducirnos a distintos futuros posibles para el mundo. Las decisiones correctas pueden moldear un futuro con alta resiliencia y bajo riesgo ante los cambios globales, o por el contrario, otro con baja resiliencia
y alta vulnerabilidad los efectos de los cambios globales. Redibujado del informe del IPCC, 2014.
de la vida en democracia. El alcance de las protestas,
incluyendo marchas contra la instalación de algunos
megaemprendimientos indica que los conflictos ambientales han ingresado a la agenda política pública, y
obligan a que la institucionalidad ambiental asuma el
desafío de responder a esta preocupación. La apropiación de los bienes ambientales por parte de la sociedad
civil puede generar situaciones complejas en el corto
plazo para gobernantes y gestores, pero en última instancia, redunda en un fortalecimiento de la democracia y una mejor gestión del ambiente común.
Detener el deterioro del ambiente global y recuperar la calidad del ambiente local dependen de que
tomemos conciencia de la magnitud de los impactos
que estamos provocando sobre el sistema ecológico de
la Tierra. De la misma forma en que como civilización
hemos cambiado radicalmente el funcionamiento del
planeta y la vida de las demás especies con quienes
compartimos la Tierra, hoy día tenemos el conocimiento y la capacidad como para retomar una senda
de desarrollo sostenible en el que todos podamos tener, no solo una vida digna, sino una vida plena, en
conexión con la naturaleza.
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