“HACIA UNA POLITICA PUBLICA DE ROBUSTECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR EN CHILE” Ponencia presentada en el Primer Encuentro de la Red de Investigación sobre el Tercer Sector en América Latina y el Caribe, perteneciente a la Sociedad Internacional del Estudio del Tercer Sector, I.S.T.R. REPENSANDO LO PÚBLICO EN AMERICA LATINA. LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL Río de Janeiro, Brasil, abril 1998 Marcela Jiménez de la Jara Ministerio de Planificación y Cooperación, MIDEPLAN Coordinadora Área Sociedad Civil División Social E-mail: [email protected] Santiago, Chile 2 SUMARIO Página I INTRODUCCION 3 II ANTECEDENTES 4 2.1 2.2 III HACIA UNA POLITICA PUBLICA DE ROBUSTECIMIENTO DEL TERCER SECTOR EN CHILE 3.1 4 11 11 Proceso de gestación de la política, ¿un ejercicio de democracia? Los ejes fundamentales de la política hacia la sociedad civil 11 14 LA SUSTENTABILIDAD DE LAS ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR, COMO PREOCUPACION FUNDAMENTAL 16 4.1 4.2 Panorama internacional Perfil de la situación en Chile 16 18 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 18 23 25 3.2 IV Marco de referencia Metodología Generalidades Modalidades de traspaso de fondos públicos ¿Filantropía transformadora o caridad? Desde Baltimore a Chile; lecciones de la experiencia de EEUU 34 V CONCLUSIONES 39 VI REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 40 3 HACIA UNA POLITICA PUBLICA DE ROBUSTECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR EN CHILE I INTRODUCCION Tras un breve marco de referencia, que releva el cambio en la orientación en las políticas sociales y el protagonismo en América Latina de las Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro, se clarifica la opción metodológica y el alcance de esta exploración. Es la materia del punto II. En la sección III, se hace un raconto del proceso de gestación de la propuesta de política pública para robustecer la sociedad civil en nuestro país, en relación a la cual, destacan no sólo los contenidos de este proyecto, sino que además el ejercicio de democracia y de retroalimentación de actores que esto requirió. Los ejes fundamentales de la política y sus respectivas propuestas, son estipulados en el punto 3.2, siendo estos 3 ejes: reconocimiento por parte del Estado del rol que cumple la sociedad civil y sus organizaciones en la política social; perfeccionar el marco jurídico/normativo que las rige; y establecer adecuados sistemas de financiamiento. Se admite luego, que se encuentran sometidos a un riguroso análisis, tanto en talleres como en seminarios, los que están congregando a representantes del Estado, del mercado y del mundo de las organizaciones del Tercer Sector. Párrafo especial requirió el último de los ejes programáticos. Fue así como en el punto IV, se analizó la importancia de la sustentabilidad de estas organizaciones, como preocupación fundamental; en función de tal objetivo, se contextualiza a nivel internacional, recurriéndose para ello a la clásica investigación liderada por el I.P.S. de la Universidad Johns Hopkins de Baltimore. La situación de Chile, es desglosada en el punto 4.2.1, concluyéndose que por el retiro de la cooperación internacional, corresponde perfeccionar los mecanismos de traspaso de fondos públicos hacia el tercer sector, así como la generación de 4 fondos privados nacionales; esto último, a pesar de la advertencia de Salamon y Anheier de la débil relevancia porcentual, de los aportes privados en el mundo. El término filantropía requirió párrafo especial, en el punto 4.2.3, concluyéndose que se precisa despojarlo de la connotación peyorativa de “caridad paternalista y autoritaria”, atribuyéndosele contenidos horizontales, de un dar y recibir recíprocos. Finalmente, el párrafo 4.2.4 articula la experiencia de EEUU y concretamente de las Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro en Baltimore con carencias y expectativas del mundo del tercer sector en Chile. Al respecto se concluye sobre la necesidad de recurrir a estrategias del “management” empresarial con la administración de la búsqueda de recursos. Por otra parte y a través del “estudio de casos”, se descubre como variable de especial significación relacionada con el éxito en materia de sustentabilidad, la incorporación de la comunidad local en el proceso de “fundraising”. Es la lección que nos ofrece la comunidad afro-americana. II ANTECEDENTES 2.1 Marco de referencia Nuevos paradigmas de las políticas sociales atribuyen hoy en día un status diferente al Estado, dando paso al protagonismo de otros actores en materia de desarrollo social. Es el caso del Tercer Sector y más concretamente de las Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro y con Fines Públicos1. De allí que, relacionando las variables “modelos de desarrollo” y “políticas sociales” y tras advertir que “los modelos constituyen simplificaciones estilizadas de 1 Ver de Rolando Franco, el artículo “Paradigmas de la política social en América Latina”. Revista CEPAL Nº 58, Stgo., Chile, abril 1996. Ver además de Jorge Nef, “Paradigmas emergentes en políticas sociales: una perspectiva para el análisis comparativo de políticas públicas”. En Revista Chilena de Administración Pública, Estado, Gobierno y Gestión Pública, Stgo., Chile, diciembre 1995. 5 los rasgos que caracterizaron a diversas etapas del desarrollo"2, el autor agrega que, "cada uno lleva implícita o explícita, una concepción de la cuestión social"3. Variables de corte económico y sociológico orientan la descripción que Franco hace sobre tres períodos o etapas en la evolución histórica de América Latina, advirtiendo además que como es obvio, no se trata de evoluciones cronológicas lineales, sino que por el contrario tanto a nivel regional latinoamericano, como al interior de cada país en particular, se observa aquello de la "asincronía" del desarrollo, coexistiendo en forma superpuesta, rasgos de un período y de otro. Tras estas nuevas advertencias, el autor describe las tres etapas mencionadas, como sigue: 2.1.1 "Crecimiento hacia afuera". Durante este período, el motor del desarrollo económico es el mercado externo de bienes primarios. En materia de desarrollo social, el Estado no asume un rol significativo, delimitándose simplemente al orden interior y a la defensa exterior, siendo sustituido en los inicios por iniciativas privadas de corte mutualista. Posteriormente, aflora la preocupación gubernamental por la educación básica, laica, liberal y centralizada, consecuente con el resurgir de los sectores medios. 2.1.2 "Sustitución de importaciones". A diferencia del período anterior, el motor económico, es el mercado interno de bienes manufacturados, surgiendo en lo social, un Estado "interventor y empresario". Este debía en materia de Políticas Sociales, proteger a los sectores medios, los que finalmente serían los potenciales consumidores de los productos manufacturados en la industria nacional. 2 Franco, op.cit., p. 10. 3 Ibid, p. 10. 6 2.1.3 "Posterior al ajuste". Este modelo, tuvo en consideración, los siguientes criterios económicos: - logro de equilibrios macroeconómicos - reducción de la tasa de inflación - retiro del Estado en ciertas áreas y paso a privados - aumento de importaciones - elevación de competitividad - modernización del aparato público. Los resultados de estas medidas fueron positivos desde el punto de vista económico, aunque estuvieron acompañadas de un alto costo en lo social. Tras la caracterización de las tres etapas descritas, el autor sostiene que "es posible distinguir dos paradigmas de políticas sociales, uno originado en la fase de sustitución de importaciones, todavía vigente y dominante y otro que se haya en ciernes, el emergente"4.. Al respecto y a través de una serie de dimensiones, el autor analiza la cuestión social en ambos paradigmas, estipulando a manera de síntesis, lo siguiente: En materia de "institucionalidad" se contrapone a) a la "responsabilidad estatal", la "pluralidad de sectores", dando paso a los privados con criterio comercial, como es el caso de las Instituciones de Salud Previsional en salud y las Asociaciones de Fondos Previsionales en asuntos previsionales, así como a las organizaciones de la Sociedad Civil o a lo que el autor llama, el mundo filantrópico o voluntario. Comenta además, sobre la gran importancia mundial de las ONG, en materia social destacando que en algunos países manejan más recursos que el propio Estado. b) Al "centralismo" de otrora, se contrapone la "descentralización", argumentándose como positivo en esta última tendencia, la generación de un mayor consenso derivado de la participación. Por otra parte, la descentralización, garantiza control de las burocracias, así como, cálculos más fáciles de los costos y beneficios de las acciones que se realizan. A las ventajas de este proceso, se estipulan también desventajas, siendo las más relevantes, aquellas relacionadas con los riesgos de diferencias entre localidades en materia de recursos. 4 Ibid, p. 12. 7 Proceso de decisiones. A la "lógica burocrática" del paradigma dominante. se contrapone, la "lógica de proyectos". Así la concepción tradicional de que el Estado es el depositario de la verdad, es reemplazada por otra que se basa en el postulado de que "la capacidad de innovación se encuentra diseminada en la sociedad"5. Financiamiento: a) "Fuentes de Recursos". A la concepción tradicional "estatista", que considera que las políticas sociales se financian con fondos públicos, se contrapone la del multifinanciamiento o el de la "cofinanciación". Así, en la medida que en lo social hay otros actores (Segundo y Tercer Sector), es también lícito esperar que estos generen recursos de distinto orden. Por otra parte, los beneficiarios o usuarios deben también cofinanciar, en la medida de sus posibilidades, ya que como lo plantea Franco, "lo que no cuesta no vale". El riesgo, sin embargo de esta concepción, es la marginación en lo social, de los que tienen menos. De acuerdo con, b) la "asignación de recursos", existen en este marco de referencia, las opciones polares de subsidio a la oferta o subsidio a la demanda; así en el paradigma emergente, el Estado subsidia al beneficiario, para que compre el bien que estime conveniente; esta fórmula requiere de la existencia de mas de un oferente, estipulándose con esto una teórica libertad de opción, la que no siempre se materializa en la práctica, por falta de información. Objetivo: Universalismo de la Oferta, versus Universalidad de la Satisfacción: a la oferta homogénea, abierta a todos, existente en el paradigma dominante, se contrapone, la universalidad de la satisfacción de las necesidades de las personas; esto se basa en el principio de equidad y de discriminación positiva, hacia quienes son socioeconómicamente, desiguales. 5 Resulta de especial relevancia aludir aquí a la importancia creciente de los fondos de inversión social en América Latina, los que a juicio de algunos autores, surgieron para paliar los efectos de las políticas de estabilización y ajuste estructural (ver el artículo sobre el tema, de Gabriel Siri, en Revista de la CEPAL Nº 59, de agosto de 1996). En la misma lógica y refiriéndose a políticas sociales para el sistema escolar, Cox (1994) contrapone a las regulaciones burocráticoadministrativas, las emergentes regulaciones por incentivos, información y evaluación. 8 Criterio de prioridad en la expansión del sistema: En el paradigma dominante, la cobertura se expande desde arriba hacia abajo y según se disponga de recursos; en el paradigma emergente, se opta por favorecer a los más necesitados, para lo cual se precisa de la "focalización". Población beneficiaria: Para el paradigma dominante, ésta fue aquella que logró ejercer presión sobre el Estado, la que no siempre era la que tenía mas necesidades. El emergente, por el contrario, se concentra en los más necesitados, ya que es la única manera de conseguir la equidad. Enfoque: Medios, versus fines. A juicio de Franco, el paradigma dominante se sitúa más bien en aumentar la cobertura general de los servicios y en la inversión en la infraestructura social, asignando recursos, según el presupuesto histórico. El emergente, por el contrario, valoriza fuertemente el problema del impacto de las políticas sociales, enfatizando por ende, todo aquello que guarde relación con las mediciones de costo impacto y situándose más bien en los logros que en los medios o instrumentos. Indicador utilizado: Gasto público social, versus relación costo-impacto. La gran crítica a la utilización del gasto público como indicador de medición de mayor o menor progreso en lo social, existente en el paradigma tradicional, es que se tiende a valorar positivamente el costo de la burocracia pública y no el gasto social efectivo, que llega a los sectores más pobres de la población. De allí que, el paradigma emergente, "insiste en la necesidad de indicadores relacionados con cada programa específico"6. Por esta razón, opta por la utilización de la relación costo-impacto, a fin de discriminar realmente si se están optimizando los recursos. La conclusión más significativa, acuñada por Franco, es que si bien es cierto se observa hoy en día una apreciación más peyorativa hacia el paradigma tradicional, eso no significa que debamos subestimar sus aciertos. De allí que, nos 6 Ibid, p. 20. 9 recomienda "una combinación de lo mejor de ambos paradigmas para un resultado más eficiente y eficaz"7. Sin duda que es este un interesante y creativo esfuerzo de síntesis. En lo que a las Iniciativas Privadas sin Fines de Lucro se refiere, surgen los siguientes alcances: Rol de la Institución (antigüedad), en el período de "crecimiento hacia afuera", como sustituto del Estado, en algunas funciones sociales. Por otra parte, en un contexto de "pluralidad de subsectores" en lo social, enfatizado en el paradigma emergente, aflora la importancia creciente de las organizaciones de la Sociedad Civil o del Tercer Sector. En este prisma, se releva la capacidad de innovación para sobrevivir, requiriéndose de destrezas individuales e institucionales para acceder y licitar recursos, en concursos competitivos, nacionales e internacionales. Finalmente, y a manera de síntesis, es interesante transcribir palabras textuales del autor, que ha iluminado esta reflexión: “La política social tradicional consiste en los programas que realiza el Estado, el que financia, diseña, implementa, supervisa y, esporádicamente, evalúa. Vale decir, todas las funciones están unificadas en un mismo sujeto. El paradigma emergente recoge los antecedentes que mostraban el agotamiento de esta concentración de responsabilidades en el aparato estatal y afirma que el Estado ya no hará las mismas cosas que en el pasado, ni de la misma manera. Será responsable parcialmente del financiamiento, en especial de los programas orientados a la población de menores recursos; ejercerá actividades de promoción; tendrá que asumir también funciones de ejecución de los programas, según algunos sólo de manera subsidiaria, en reemplazo (en “subsidio”) de otros actores sociales llamados en primer lugar a cumplir esas tareas”8. Citando a Bustelo (1989), Franco continúa su análisis: 7 Ibid, p. 21. 8 Franco, ibid, p. 12. 10 “Las funciones de la política social pueden ser separadas y llevadas a cabo por otros subsectores: filantrópico o voluntario, comercial e informal”9. Por otra parte, menciona a Anaya (1990), quien puntualiza: “La presencia de estos subsectores es evidente. Incluso, en algunos países de la región, las organizaciones no gubernamentales (ONG) manejan más recursos que el propio sector social estatal”10. Finalmente, cobran aquí especial validez, las reflexiones de Arocena, quien introduciendo la variable local-territorial señala: “Se ha confiado excesivamente en el Estado como productor inagotable del maná que necesitan los pueblos. Pero esta constatación puede conducir a otro extremo igualmente peligroso: dejar que la justicia social quede totalmente subordinada a la lógica de la oferta y la demanda. Esta amenaza, que en algunos casos ya ha pasado a ser una realidad, sólo puede ser reducida mediante una práctica innovadora que vaya señalando los perfiles de una nueva relación entre el Estado, el mercado y la sociedad. La búsqueda de esta nueva forma de articulación pasa por una necesaria descentralización, por la afirmación de las autonomías locales, por los procesos de generación de actores de la sociedad civil local. Sin pretender crear un nuevo concepto sociológico o económico, sin pretender “cosificar” esa búsqueda dándole un nombre, se puede afirmar que es posible definir y ejecutar políticas sociales desde la sociedad civil aproximándonos de esta forma a lo que el mundo contemporáneo está exigiendo” 11 . Son justamente estos planteamientos, los que oficiaron de principios orientados para la opción del Ministerio de Planificación de Chile, el que tras un significativo camino recorrido, desde los inicios del primer gobierno democrático 9 Ver Bustelo, citado por Franco, op.cit., p. 12. 10 11 Ver Anaya, citado por Franco, op.cit., p. 12. Ver del autor, “Políticas sociales desde la sociedad civil”. En Revista Prisma Nº 3, Universidad Católica del Uruguay, Montevideo, 1994, pp. 35 y 36. 11 en los noventa12, se propuso finalmente diseñar las bases de una política de Estado para el Tercer Sector y Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro y con Fines Públicos. 2.2 Metodología Desde el punto de vista metodológico, es ésta una exploración de corte cualitativo, la que al interior de un marco de referencia conceptual, sobre las nuevas orientaciones de las políticas sociales a nivel global y regional latinoamericano, así como del nuevo rol que en relación a este contexto corresponde a las entidades vinculadas al mercado y a la sociedad civil, debatirá matices específicos del caso chileno. Las principales técnicas de recolección de información, serán el análisis documental y las entrevistas en profundidad a informantes calificados, sin subestimar como vertiente informativa, la perspectiva vivencial y experiencial de la autora de esta ponencia. III HACIA UNA POLITICA PÚBLICA DE ROBUSTECIMIENTO DEL TERCER SECTOR EN CHILE 3.1 Proceso de gestación de la política, ¿un ejercicio de democracia? Sin duda que lo más significativo de este proceso, fue la democrática dinámica de retroalimentación de actores; así, tras ires y venires y con rigurosas instancias de consulta, se gestaron finalmente las que hoy se consideran, la propuesta básica y la síntesis operativa de la política aludida 13. Fue así como, durante el año 1995 y con el apoyo logístico de profesionales de lo que fuera el 12 Para un raconto de lo realizado a partir del año 1990, ver de Marcela Jiménez, “Cooperación entre el sector público y la iniciativa privada. La mirada desde el Estado”. En “La asociación de los privados”, de Cancino y Vergara, Ediciones Sur, Colección Estudios Sociales, Stgo., Chile, 1996. El mismo artículo constituyó la ponencia presentada por la autora a la Segunda Conferencia de la I.S.T.R., llevada a cabo en México, en julio de 1996. 13 Ver MIDEPLAN (documento base), septiembre 1997 y MIDEPLAN (síntesis políticooperativa), enero 1998. 12 Depto. de Enlace Gobierno-ONG de este Ministerio, funcionaron las siguientes comisiones de trabajo: - Status jurídico - Fondos públicos - Fondos nacionales privados y cooperación internacional Se argumentó que eran éstas las problemáticas más álgidas a asumir con carácter de urgencia por las iniciativas privadas sin fines de lucro. Ardua fue la tarea, la que finalmente concluyó con la elaboración de un informe que fue ampliamente debatido en un encuentro organizado por la Fundación Ideas y por ACCION, Asociación Gremial de Organismos no Gubernamentales en octubre de 1995. Fue en noviembre del mismo año, cuando se pretendía hacer entrega de este importante documento al Ministro de Planificación de aquel entonces; sin embargo, incomunicaciones y desaciertos en el gabinete de la autoridad no lo permitieron, provocando un doloroso quiebre, entre tales autoridades ministeriales y esta importante red de ONGs. El año 1996, exigió recomponer tejidos dañados, requiriéndose de un minucioso proceso de reacercamiento, para cuyo objetivo se concertaron reuniones de trabajo con subredes o con grupos temáticos. Fue así como y bajo el liderazgo del nuevo jefe del Depto14, se sostuvieron encuentros con ONGs vinculadas a infancia, derechos humanos, iglesias, género y medio ambiente, entre otras. Paralelo a esto, se solicitó a los consultores Francisco Estévez y Felipe Viveros, historiador y abogado respectivamente, que redactaran una propuesta básica para elaborar la mencionada política. Hitos relevantes en el posterior proceso de retroalimentación de este informe fueron la reacción de las directivas de las redes de ONGs, ASONG, Asociación de Organismos no Gubernamentales y Acción, Asociación Gremial de Organismos no Gubernamentales de Chile; así también y en mayo del mismo año, se realizó una sesión especial del Comité 14 Nos referimos al abogado, Sr. Jorge del Picó. 13 consultivo de Políticas Sociales15, en la cual se hizo entrega oficial de la propuesta al Ministro de Planificación de aquel entonces, Sr. Roberto Pizarro Hoffer. La necesidad de socializar y sensibilizar a los mandos medios de los principales Ministerios y servicios, fue lo que motivó un seminario, realizado en julio del mismo año y cuyos objetivos fueron los siguientes: - Reflexionar desde una perspectiva gubernamental acerca de la temática de la sociedad civil, del Tercer Sector, de las Organizaciones Privadas con Fines Públicos y de su participación en el desarrollo de las políticas sociales. - Producir el intercambio y la retroalimentación en relación a estos temas, de funcionarios de gobierno de distintos sectores y servicios. - Analizar propuestas para mejorar los mecanismos de articulación entre el Estado y las Organizaciones Privadas con fines Públicos en el diseño, ejecución, control y evaluación de las políticas sociales. La convocatoria fue exitosa, consiguiéndose aunar criterios de un total aproximado de 50 funcionarios públicos de status significativos y estratégicos. La necesidad de asegurar la postura de los diferentes sectores y servicios, indicó como conveniente salir a terreno inmediatamente después del seminario a conversar con informantes calificados de tales entidades gubernamentales; éstos reformularon una vez más la propuesta inicial con interesantes sugerencias, muchas de las cuales se anexaron textualmente al documento base o fundacional aludido16. Por último, en noviembre del mismo año se discutió una síntesis del documento base con el Comité de Ministro Social, concluyéndose tras una ardua discusión, que dicha propuesta debía favorecer no sólo a los organismos no 15 Instancia de diálogo instituida en 1990, liderada por la autoridad máxima de este Ministerio. 16 Ver Anexo 6 del documento base de septiembre de 1997, ya aludido. 14 gubernamentales (ONGs) sino que a todas las organizaciones de la sociedad civil17. 3.2 Los ejes fundamentales de la política hacia la sociedad civil Tras sucesivos análisis y reformulaciones, al interior del Comité de Ministro Social, se concluyó que los ejes fundamentales de la política del Gobierno de Chile hacia la sociedad civil y las respectivas propuestas serían: 3.2.1 Reconocimiento por parte del Estado del rol que cumple la sociedad civil y sus organizaciones en la política social Propuestas: - Facilitar la participación en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas sociales - Establecer modos específicos de participación de las ONGs en la formulación de las políticas públicas - Establecer la participación de ONGs de desarrollo en programas sectoriales e intersectoriales relativos a sujetos de atención preferente 3.2.2 Perfeccionar el marco jurídico/normativo que las rige Propuestas: - Facilitar la libre constitución de las organizaciones de la sociedad civil - Establecer normas especiales para las ONGs, dentro del mejoramiento de las organizaciones de la sociedad civil, reconociendo el rol coadyuvante de la política social, disponiendo privilegios y mecanismos de control correlativo - Crear mecanismos que permitan la remuneración de miembros directivos y socios trabajadores - Promover la autorregulación de las ONGs, fundada en la obtención y preservación de la confianza pública 17 La síntesis final operativa, fue la versión de enero de este documento, aludida en la bibliografía. 15 - Reconocer el derecho de agrupación en organismos de segundo grado (federaciones, redes, asociaciones) - Establecer mecanismos de control, supervisión y fiscalización del funcionamiento de las ONGs, en el marco de la ley y de sus objetivos corporativos 3.2.3 Establecer adecuados sistemas de financiamiento Propuestas - Mejoramiento de los actuales mecanismos de financiamiento para las organizaciones de la sociedad civil - - Fondos nacionales públicos - Fondos provenientes de la cooperación internacional - Fondos nacionales privados y venta de servicios Creación de un modelo mixto de financiamiento que reúna en forma complementaria varios de los componentes reseñados Tales propuestas están siendo analizadas en diversas instancias, destacando como las más relevantes dos seminarios que se realizarán próximamente en nuestro país18. 18 Nos referimos al del 28 de abril, organizado por el Consejo Nacional de Superación de la Pobreza con el patrocinio del PNUD y al del 7 de mayo, organizado por este Ministerio con ocasión de la venida del Dr. Lester Salamon. Ambos se llevarán a cabo con el auspicio de la Comisión Económica para América Latina, CEPAL. 16 IV LA SUSTENTABILIDAD DE PREOCUPACION PARTICULAR 4.1 Panorama internacional LAS ORGANIZACIONES COMO Nada más adecuado para contextualizar esta problemática, que aludir a la investigación llevada a cabo por el Instituto de Estudio de Políticas Públicas de la Universidad Johns Hopkins. Así, Salamon en la investigación comparativa internacional que él lidera, refiriéndose a los recursos de las organizaciones privadas sin fines de lucro, señala: “Sólo el l0% de los ingresos de las organizaciones, en promedio, proviene de donaciones privadas. Aún en los Estados Unidos, el sector privado proporciona no más del 20% de los ingresos de las organizaciones sin fines de lucro. De allí que, las fuentes más importantes de ingreso en promedio, son las cuotas privadas y las ventas, seguidas por el soporte del sector público. Así, las cuotas privadas y las ventas son en promedio, el 47% de los ingresos de las organizaciones sin fines de lucro, y los pagos del sector público y las donaciones, un 43%”. Más aún, señala el autor que: “En dos países, Alemania y Francia, el sector público, es la fuente dominante del ingreso de estas organizaciones, reflejando una colaboración substancial entre el sector sin fines de lucro y el Estado. Sin embargo, virtualmente en todos los países, el sector público, es la principal fuente de financiamiento de estas organizaciones. Las cuotas privadas y los ingresos por ventas son particularmente importantes en el financiamiento de las organizaciones sin fines de lucro, culturales y recreacionales, educacionales, de vivienda y de medioambiente. Los soportes gubernamentales son importantes en el financiamiento de organizaciones privadas abocadas a la salud, a los servicios sociales, y a asuntos legales”. Sobre EEUU, reitera Salamon: “Las donaciones privadas constituyen una cantidad mucho menor del ingreso total del sector privado sin fines de lucro, que lo que se cree comúnmente. Así, la mayoría de los ingresos de este sector 17 viene de pagos y ventas de servicios y del gobierno, en segundo lugar" 19. Sin duda que la última de estas conclusiones, es una de las más relevantes del trabajo de investigación recién citado. Así, contrario a lo que comúnmente se cree, son las ventas de servicios y otros ingresos comerciales, las principales fuentes de sustentación del sector privado sin fines de lucro en los EEUU, en donde de acuerdo con informantes calificados entrevistados en una reciente investigación realizada en Baltimore sobre la cual se entregarán más antecedentes en las próximas secciones, el principal cliente es el Estado. Ante la pregunta, "¿cuáles son las principales fuentes de ingresos del sector privado sin fin de lucro?", Salamon proporciona información graficada, a través de la ilustración de la figura siguiente: FIGURA Nº 1 FUENTES DE INGRESO DEL SECTOR PRIVADO SIN FINES DE LUCRO EN EE.UU., 1989 Gobierno 31% Venta de servicios 51% Donaciones privadas 18% FUENTE: 19 Compilado a partir de datos de Hodgkinson y Weitzman (1992), p. 147. Elaborado por Salamon (1992), p. 26. Salamon, 1992, p. 28. 18 Las conclusiones sobre esta materia pueden derivarse de la siguiente transcripción: · 4.2 "La principal fuente de sustentación del Sector Privado sin Fines de Lucro en los EE.UU. de la beneficencia pública y de las organizaciones de servicio, son los honorarios, las ventas de servicio y otros ingresos comerciales. La segunda fuente de ingresos más importante de las organizaciones privadas sin fines de lucro en EE.UU. es el gobierno. Así, las concesiones, los contratos y los reembolsos, constituyen el 31% de los ingresos de las organizaciones de servicios sin fines de lucro. Esto refleja un amplio patrón de asociatividad entre el gobierno y el sector sin fines de lucro, en la conducción de propósitos públicos, en la entrega de cuidados de salud y en la provisión de educación. El 18% del total del ingreso que las organizaciones privadas sin fines de lucro reciben de donaciones privadas, las sitúa a éstas, en el tercer lugar del ingreso de las organizaciones de servicio" 20. Perfil de la situación en Chile 4.2.1 Generalidades Durante la década del ochenta un importante segmento de las organizaciones del Tercer Sector se convirtieron en receptores de dineros provenientes de la cooperación internacional. Sin embargo, con el retorno a la democracia y con los mejores indicadores macroeconómicos, las prioridades de la cooperación internacional se alejan de Chile, desplazándose hacia otros países de América Latina, hacia Africa, Europa Central y del Este. Esta situación desencadena en Chile, entre algunas entidades, una suerte de crisis de sobrevivencia impulsando a las organizaciones a explorar nuevas estrategias de financiamiento y a estimular la generación de recursos nacionales, públicos y privados. Al mismo tiempo, en el proceso de transición hacia la democracia, se ha restaurado la fórmula de cooperación internacional de gobierno a gobierno por lo que las organizaciones privadas que recibían dineros internacionales durante los ochenta, a través de canales directos, tuvieron que adaptarse a nuevos procedimientos para tener 20 Ibid, p. 28. 19 acceso a otras formas de financiamiento. Lamentablemente las iniciativas para generar recursos locales que se han iniciado no han sido siempre efectivas, produciéndose confusión e incertidumbre 21. Al respecto, es interesante recordar los resultados de un estudio realizado en 199322, en el cual se concluyó que el 58,7% de las organizaciones de la muestra, recibían aún recursos de la cooperación internacional (ver Cuadro Nº 1) *. Cuadro Nº 1 FUENTES DE FINANCIAMIENTO; ONG, CHILE, 1993 f % Financiamiento proveniente de cooperación internacional Financiamiento nacional 27 19 58,7 41,3 TOTAL 46 100,0 FUENTE: EFDES - FIA - Participa, 1993. Como puede visualizarse en el cuadro siguiente, eran las organizaciones antiguas las que tendían a declarar financiamiento predominantemente nacional (9 casos de un subtotal de 14); por el contrario, en el caso de las recientes, de un subtotal de 32, 22 casos (47,8%) declararon financiamiento externo. 21 Ver de Gonzalo de la Maza, la ponencia presentada a la 2ª Conferencia de ISTR realizada en México, 1996 y de Bernardita Cancino, “Las organizaciones no gubernamentales en Chile”, en “La asociación de los privados”, Ediciones Sur, Stgo., Chile, 1996. Ver además de Marcela Jiménez las ponencias ISTR, 1994 y 1996. 22 Esta investigación se realizó a solicitud de la corporación Participa y contó con el patrocinio de EFDES, Oficina de Apoyo Local de la Fundación Interamericana en Chile. La información fue recolectada en septiembre de 1993. * Las páginas siguientes son transcripción de algunos segmentos del informe elaborado con el patrocinio de EFDES, Oficina Local de la Fundación Interamericana en Chile, y de la Corporación Participa en 1993. 20 Cuadro Nº 2 FINANCIAMIENTO SEGUN ANTIGUEDAD; ONG, CHILE, 1993 ANTIGÜEDAD Financiamiento N = FUENTE: Antiguas Recientes Nacional Internacional (9) (5) 64% 36% (10) 31% (22) 69% TOTAL (14) 100% (32) 100% 46 Ibid. De las 7 organizaciones "grandes" (con más de 100 personas contratadas), 5 se financiaban con fondos nacionales, correspondiendo en general a aquellas más consolidadas y con una trayectoria conocida en el ámbito de la asistencia y de la acción social eclesial. Cuadro Nº 3 FINANCIAMIENTO SEGUN TAMAÑO; ONG, CHILE, 1993 Financiamiento N = FUENTE: TAMAÑO Pequeña Mediana Grande Nacional Internacional (10) 48% (11) 52% (4) 22% (14) 78% (5) (2) TOTAL (21) 100% (18) 100% (7) 100% 71% 29% 46 Ibid. Por otra parte, de las iniciativas privadas abocadas a la acción social directa, un mayor porcentaje accedía al financiamiento externo; esto refleja también las características del universo utilizado el que catastró fundamentalmente, organismos "recientes", más inclinados hacia el polo de la 21 acción que de la asistencia y sustentados por fondos internacionales canalizados directamente desde las agencias donantes de los países industrializados. Cuadro Nº 4 FINANCIAMIENTO Y FUNCION PREDOMINANTE; ONG, CHILE, 1993 Financiamiento FUNCION Acción directa Acción indirecta Nacional Externo (11) 42% (15) 58% 40% 60% TOTAL (26) 100% (20) 100% N = FUENTE: 46 Ibid. Otro estudio, realizado a solicitud del MIDEPLAN por el Depto. de Estudios Sociológicos de la Universidad Católica en 1994, reflejó que una importante fuente de ingresos de organizaciones privadas de asistencia correspondía a “fondos no concursables del Estado”. Al respecto, señalan los investigadores: “La fuente que un mayor porcentaje de instituciones usa para financiar sus actividades son los fondos no concursables del Estado, como por ejemplo las subvenciones. Un 50% de las instituciones dijo obtener financiamiento por vía de este fondo del Estado. En segundo lugar de importancia les sigue el aporte regular de personas a la institución, un 43% de las organizaciones, es decir 111 de ellas, financia parte de sus actividades con este aporte. En tercer lugar figura el aporte de agencias extranjeras, un 41% de las instituciones dijo obtener ingreso por esta vía. La ayuda fraterna o solidaria de colegios, parroquias, instituciones religiosas o filantrópicas son también una fuente de ingreso usada por una alta proporción de organizaciones privadas; el 38% de las instituciones obtienen ingresos por esta vía. La quinta fuente que también es significativa es el financiamiento vía fondos autogenerados, esto es, arriendo, venta de servicios u otro (33%). Sólo un 14% de las instituciones estudiadas obtenía ingresos a social 22 través de fondos concursables del Estado y, lo que es más sorprendente, es que sólo el 17%, es decir 45 de las 260 obtenía fondos de la empresa privada. Claramente el aporte de personas es mucho más significativo que el aporte de empresas a las obras de beneficencia”23. Todo esto es congruente con la investigación internacional citada, pudiendo concluirse que son justamente los fondos públicos, la más importante base de sustentabilidad de las organizaciones privadas sin fines de lucro, con orientación asistencial, en nuestro país. Más aún, el siguiente cuadro, corrobora lo aquí estipulado. Cuadro Nº 5 PORCENTAJE DE LOS FONDOS NACIONALES DE LAS INSTITUCIONES PRIVADAS QUE SON FISCALES (1) % de los fondos que son fiscales N % 25% o menos 24 20 Entre 26 y 50% 28 15 Entre 51 y 75% 14 11 Entre 76 y 90% 34 27 91% y más 34 27 N 124 100% (1) Se considera sólo a las instituciones que tienen fondos fiscales. FUENTE: MIDEPLAN-DESUC, 1994. A lo que los investigadores agregan: “De este estudio se constata que, de las 124 organizaciones que tienen aportes fiscales, para poco más de la mitad de ellas (54%) dicho aporte constituye el 75% o más de su financiamiento lo cual es bastante alto”24. 23 Ver MIDEPLAN-DESUC, 1995, p. 44. 24 MIDEPLAN, ibid, p. 47. 23 4.2.2 Modalidades de traspasos de fondos públicos De acuerdo con referencias consultadas, las principales modalidades de traspaso de fondos públicos hacia las organizaciones privadas sin fines de lucro, son25: - La entrega directa - Las licitaciones, por concursos abiertos o cerrados o por programas presentados por las organizaciones comunitarias. - Las subvenciones. Por su parte, Viveros (1997), haciendo alusión a las legislaciones existentes en Chile estipula, en relación al acceso de las entidades privadas a los fondos públicos, lo siguiente: “La forma ordinaria de proceder es mediante concurso o licitación pública, cuyas bases están establecidas en leyes o en reglamentos de los propios organismos administradores de los fondos, con requisitos objetivos y una debida publicidad (convocatoria en la prensa y en el Diario Oficial). Extraordinariamente, los reglamentos autorizan licitaciones o propuestas privadas. En general, estas reglas no son cuestionadas. Con autorización legal, los servicios públicos pueden encomendar la ejecución de acciones y entregar la administración de establecimientos o bienes de su propiedad, a las municipalidades o a entidades de derecho privado, mediante contratos en que se asegure el cumplimiento de los objetivos del servicio y el resguardo del patrimonio del Estado (Art. 34º, ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado). A su vez, los mismos servicios pueden encomendar a dichas entidades de derecho privado todas las acciones de apoyo a sus funciones que no correspondan al ejercicio mismo de sus potestades (ley Nº 18.803 de 1989). En todos estos casos, las OSCs postulan a convertirse en contratistas o ejecutores de programas del Estado. Los derechos y obligaciones se regulan mediante convenios, que a veces exigen refrendación mediante resoluciones o decretos”26. 25 Ver Contraloría General de la República, “Las entidades fiscalizadoras superiores y el control de los aportes estatales a las instituciones privadas que realizan actividades de interés público”. Documento de Trabajo, OLACEFS, Stgo., Chile, 1997, p. 5. 26 Ver en el informe sobre Chile elaborado por el Abogado Consultor Sr. Felipe Viveros, las páginas 141 y 142. Este está incluido en la publicación compilada por la profesional Sra. Anna Cynthia Oliveira (1997). 24 En cuanto a cifras de montos traspasados, sólo hay investigaciones fragmentadas, contándose por ejemplo con un interesante estudio elaborado por profesionales del MIDEPLAN27. El estudio corresponde a un seguimiento que desde 1991 realizó el que era Departamento de Enlace ONG-Gobierno de los montos traspasados desde diversos fondos y servicios públicos a ONG para la ejecución de programas sociales. A partir de 1993, el seguimiento se desagregó a nivel comunal, con el propósito de generar información útil en las tareas de descentralización, focalización territorial y superación de la pobreza. Estas cifras dan cuenta sólo del sector “ONG” que estaba recibiendo aportes estatales, sin perjuicio de otros aportes de diverso origen o de fondos públicos que lleguen a las comunas a través de otros organismos distintos de los no gubernamentales (ONG). Al respecto cabe comentar que las más altas cantidades de montos traspasados se concentran, preferentemente, en los centros urbanos más importantes como también en las regiones metropolitana y octava. Por otra parte, las instituciones donde existía mayor transferencia de recursos eran el FOSIS, INDAP, SENAME y SENCE. Lamentablemente, este seguimiento se interrumpió, constituyéndose en un urgente desafío del Departamento de Coordinación Intersectorial, el continuarlo. Otra investigación llevada a cabo por el centro académico independiente, CIEPLAN, en conjunto con la Dirección de Presupuesto, DIPRES, del Ministerio de Hacienda, concluyó que de las instituciones estudiadas, la mayoría de los casos presentaba un modelo mixto de financiamiento, en el cual había financiamiento público, en cualquiera de las modalidades señaladas: convenios, subvenciones o proyectos28. 27 Ver MIDEPLAN (1994), “Montos traspasados, fondos públicos a ONG para programas sociales”, 1993. 28 Ver Serrano (1997), p. 14. 25 4.2.3 ¿Filantropía transformadora o caridad? Si bien es cierto, la investigación de Salamon citada alerta sobre la débil significación porcentual del aporte de los privados, esta vertiente se visualiza como potencialmente atractiva por algunos sectores vinculados a las Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro en nuestro país. Sin embargo y antes de abocarnos a los avances logrados en Chile en esta materia, van algunas reflexiones previas. El Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española, define filantropía como “amor al género humano” 29 agregando que es el filántropo “el que se distingue por el amor a sus semejantes”30. Por otra parte y con una intencionalidad operativa, un equipo de profesionales vinculados a actividades filantrópicas en México estipula que: “La idea fundamental del término proviene de conceptos que han venido evolucionando con la humanidad misma y que apuntan a una disposición o dedicación activa para promover la felicidad y el bienestar de los congéneres”31. Especialmente relevante para esta reflexión es el sondeo de opinión llevado a cabo por la organización brasileña GIFE la que tras interrogar a representantes de 56 instituciones vinculadas a ellos, concluyen que no hay un consenso respecto al significado del término, asociándole con trabajo voluntario y con Tercer Sector. Sin embargo, lo más significativo es que en la tradición brasileña se le asocia con prácticas caritativas y paternalistas32. Más aún, un 50% de las organizaciones encuestadas era de opinión de modificar el término, buscando otro más acorde con la modernidad y la cultura de ese país33. Esto es coherente a lo planteado por Antezana (1994), quien estipula 29 En Diccionario de la Lengua Española, p. 618. 30 Ibidem, p. 618. 31 Ver de Soberon y otros, “El Estado, la filantropía y el bienestar social”, p. 31. 32 Ver Revista Tercer Sector, diciembre 1994, B. Aires, Argentina, p. 39. 33 Ibidem, p. 39. 26 que al agotarse la confrontación Este-Oeste y abrirse nuevos mercados, América Latina pierde la importancia geopolítica y económica que tenía, por lo que la cooperación internacional se dirige justamente entre otros, a países de Europa del Este34. Todo esto da pie a la necesaria búsqueda de recursos endógenos, poniendo en el tablero de la discusión la validez semántica del término filantropía. Señala al respecto la autora: “Mientras en Estados Unidos este concepto pareciera que ha adquirido connotaciones casi técnicas, por lo menos en un sector, y se define como ‘las donaciones en dinero otorgados por fundaciones a organizaciones no lucrativas y otras’, en Latinoamérica no sucede lo mismo. La palabra ‘filantropía’ se ha creado anticuerpos importantes en nuestra región, al estar tradicionalmente asociada con caridad, con acciones elitistas de ricos dando a pobres y con paternalismo”35. Esto no es contradictorio con la revisión teórica hecha por Marilyn Fischer (1995), quien analiza el criticismo a la filantropía proporcionado por John Stuart Mills y Jane Adams. Al respecto señala la investigadora, que si bien es cierto estos dos individuos aprecian el valor de la filantropía, están claramente conscientes de la potencialidad de esta práctica, de perpetuar la injusticia. Mills argumenta que la injusticia en filantropía resulta, cuando es introducida desde otras áreas de la vida, como son las estructuras políticas y legales. Por otra parte Adams critica el principio de voluntarismo en sí mismo. Señala la investigadora que la crítica a la filantropía es de larga data. Así, menciona a Thoreau (1989), quien “ataca la hipocresía de los filántropos que socorren la miseria en la justa y suficiente medida para perpetuar el sistema que la produce” 36. Continúa la autora reflexionando que a pesar de la benevolente buena intención de los trabajadores del desarrollo social, pueden sin darse cuenta 34 Ver de Paula Antezana, “Algunos elementos para el debate sobre la filantropía en Latinoamérica”. 35 Ibid, p. 13. 36 Citado por Fischer 1994, p. 281. 27 “perpetuar la injusticia mientras hacen justicia”. Alude al respecto el esfuerzo de algunas mujeres de EEUU por establecer escuelas e institutos para mujeres negras, lo que sin duda es una ironía que perpetúa la segregación y el racismo. Es también relevante, la categórica y descarnada alusión que la autora hace de Odenhal (1990)37, un antropólogo de la cultura, quien argumenta y documenta que aproximadamente la mitad del dinero donado al sector filantrópico en EEUU proviene de personas muy ricas y que la mayoría de éste va justamente a instituciones educacionales y culturales de elites. Así, continúa su argumentación, sosteniendo que el sector filantrópico funciona para mantener una clase de “elite” a través de una distribución no democrática del poder, sancionada y sustentada por políticas gubernamentales de exención de impuestos 38 Finalmente y tras una ardua discusión conceptual, intelectuales latinoamericanos adhieren a lo que ellos llaman una “filantropía transformadora”, definiéndola como: “La canalización de recursos para el cambio social, o la promoción de mecanismos que fortalezcan la acción de las OSFL para lograr el desarrollo”39. Continúa la investigadora citada expresando que: “La filantropía transformadora actúa en dos esferas que se separan únicamente para efectos teóricos: la primera tiene que ver con acciones a lo interno de las OSFL y que se podría resumir en un proceso de canalización de recursos y fortalecimiento de las organizaciones; la otra tiene que ver con trascender el ámbito interno y proyectarse hacia la sociedad civil, impulsando el desarrollo a mediano o largo plazo (es decir, promover el cambio social)” 40. 37 Ibidem, p. 281. 38 Ibidem, p. 282. 39 Antezana, op.cit., p. 13. 40 Ibidem, p. 13. 28 El contenido transformador de la filantropía se logra a juicio de Antezana en la medida que las OSFL “trascienden con sus acciones el universo dentro del cual se desenvuelven, generando con sus proyectos de desarrollo un impacto en la sociedad civil”41. Al interior de esta perspectiva y concientes de la “crisis” de sobrevivencia de las OSFL se visualizan mecanismos para buscar fondos los que hoy en día enfatizan la búsqueda de fuentes endógenas de financiamiento; al respecto, se mencionan entre otros la creación de fundaciones dotadas de patrimonio, aportes de empresas privadas lucrativas, renegociación de la deuda externa, venta de bienes y servicios, etc.42. En síntesis y a pesar de las diferencias y desencuentros entre el segundo y el tercer sector, acaecidos en las últimas décadas, en algunos segmentos de la sociedad civil, hay una apertura de estos últimos hacia el mundo empresarial y de los negocios, visualizándosele como posible generador de recursos nacionales para los objetivos de desarrollo social de las OSFL. Por otra parte, una mejor comprensión tanto del término filantropía como de los contenidos de su praxis, nos lo puede dar la perspectiva histórica; es lo que se intenta en las próximas páginas. Así, una publicación mexicana ya citada, afirma: “La acción de proporcionar socorro o ayuda a los miembros necesitados de un grupo, existía como obligación natural en las sociedades primitivas y en general, se encuentra en todo grupo primario; la familia, el linaje, la casta, la tribu o el clan, constituían el sistema de donde provenía la seguridad social y económica de los individuos que pertenecían a ellas” 43. Otro antecedente histórico que refuerza la hipótesis de la antigüedad de esta práctica, es la proporcionada por Loewenberg, quien remontándose a los tiempos bíblicos y talmúdicos señala que en la antigua Judea el soporte de los 41 Ibidem, p. 13. 42 Antezana, op.cit., p. 14. 43 En Soberon, op.cit., p. 33. 29 pobres, era responsabilidad de los individuos44. Así, señala el autor, que la Biblia comandaba a cada hacendado judío a separar una pequeña parte de sus cosechas para los pobres. Este arreglo o acomodo reflejaba lo que era la vida, en una sociedad agrícola simple. Sin embargo, cuando las condiciones políticas, sociales y económicas cambiaron y la pobreza llegó a ser un creciente problema social, estos arreglos fueron insuficientes, surgiendo entonces, otras soluciones. La autora revisa la evolución de estos nuevos programas, así como diversos e innovadores métodos de financiamiento desarrollados en el “segundo templo” y en los períodos talmúdicos. Así, señala el autor que la brecha entre ricos y pobres llegó a ser evidente en Judea hacia el siglo octavo antes de Cristo, a raíz de que los pequeños agricultores perdieran sus tierras ancestrales, por no ser capaces de pagar los intereses del dinero que habían pedido prestado45. El investigador asocia entonces el fenómeno de la pobreza con la urbanización y con otros cambios políticos y económicos, acaecidos antes del exilio babilónico, el año 566 antes de Cristo, por lo que como se señalaba, fue preciso diseñar modalidades más formalizadas de filantropía, más allá de la caridad individual. El autor señala entre otras, las siguientes46: - La habitación secreta. En el “Segundo Templo”, los individuos piadosos depositaban regalos para los pobres, en cierta pieza; más tarde, durante el día, los extremadamente pobres (o indigentes) iban a esa habitación y tomaban en secreto lo que necesitaban. - Ayuda a los pobres de las sectas. En los últimos siglos del período del Segundo Templo, existían en Judea sectas judías, en sectores urbanos; estas comunidades tenían un fondo de caridad, al cual cada miembro tenía la obligación de aportar dos días de su salario al mes. 44 Ver del autor, “Financing Philanthropic Institutions in Biblical and Talmudic Times”. En “Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly”, Vol. 24, Nº 4 (las páginas siguientes constituyen traducción libre resumida de la autora de este documento). 45 Ibid, p. 313. 46 Ibid, pp. 314 y 315. 30 - Trabajos públicos. En los tiempos bíblicos ni los reyes ni los gobiernos tenían ninguna responsabilidad con el bienestar de los pobres. Sólo en el último siglo del período del Segundo Templo, se encuentran referencias ocasionales del involucramiento real en esto, así como en el auxilio público. Estas actividades se limitaban sin embargo, a períodos cortos y a situaciones de emergencia. Es el caso por ejemplo, de los tiempos de la gran hambruna en la cual el rey Herodes tomó medidas de ayuda, usando su fortuna personal para importar grano, distribuyéndolo a bajo precio a la población en general y preocupándose particularmente de los ancianos, enfermos y discapacitados, quienes no podían obtener esto por sí mismos. El “TAMHUI” y el “KUPPAH”. Cuando las instituciones bíblicas tradicionales, basadas exclusivamente en responsabilidades individuales no fueron suficientes para satisfacer las necesidades del creciente número de pobres, surgieron dos instituciones relevantes: a) La primera fue la “cocina comunitaria” (olla común), conocida como el TAMHUI, la cual servía dos comidas diarias, a pobres no residentes, además de proporcionarles 500 gramos diarios de pan; esto, posteriormente, se complementó con raciones diarias de aceite y de legumbres. b) Una segunda institución asistencial comunitaria, fue el fondo de caridad o KUPPAH el cual proporcionaba subvenciones semanales para los pobres residentes. Volviendo al contexto regional latinoamericano, se decodifica también, la antigüedad de esta práctica; es lo que señala Valdés quien reflexiona a través de los aportes de la organización CEMEFI: “La idea fundamental que hay detrás del término filantropía proviene de conceptos que han venido evolucionando con la humanidad misma y que en última medida, buscan la manera de encauzar en forma eficaz y eficiente, recursos de la propia sociedad para atender y resolver sus necesidades, deseos y problemas. A lo largo de la historia y en diversas culturas, el concepto ha girado en torno a la asistencia a personas necesitadas, al mecenazgo, al asilo, a la solidaridad, a una moderna filantropía y ahora a la responsabilidad 31 social, para afrontar y resolver problemas con base en programas fundados. De esta manera, se puede identificar a la filantropía como la manera en que la sociedad civil, a través de sus organizaciones, grupos e individuos, es capaz de reconocer la existencia de necesidades, deseos y problemas, siendo competente e interesada en atenderlos y resolverlos, es decir de dotarse de los medios adecuados para encauzarlos eficaz y eficientemente” 47. Finalmente, se concluye que lo que existiera desde los inicios de la humanidad en forma espontánea y natural, aunque atomizada y desorganizada, tiende a converger hacia una filantropía sistemática y organizada. Al respecto y en lo que a América Latina se refiere, es interesante seleccionar algunas de las conclusiones del segundo encuentro iberoamericano sobre la materia, ya aludido; éstas son entre otras, las siguientes: - La filantropía ha experimentado, en las últimas dos décadas, un auge sin precedente y conforma hoy en día un sector con una alta presencia en todos los países de la región. Este sector surge con la misión de contribuir al diseño, construcción y consolidación de estructuras y programas necesarios para proporcionar a personas y comunidades, un entorno que facilite la búsqueda de su propio desarrollo. - Los impactos de la globalización en la región iberoamericana, afectan también al sector voluntario, planteando nuevas oportunidades para su crecimiento y desarrollo. - Hay decisión para impulsar lo antes posible, procesos de profesionalización en las instituciones del sector, que se traduzcan en una mayor eficiencia y eficacia en su operación interna y en la prestación de sus servicios. - Se demanda un amplio diálogo con instancias gubernamentales para estimular el crecimiento del sector, a fin de lograr los cambios legislativos necesarios para fomentar el desarrollo de las organizaciones e instituciones filantrópicas. 47 CEMEFI, citado por Valdés, op.cit., pp. 50 y 51. 32 - Se hace necesario profundizar en la reflexión sobre el papel del Estado en las condiciones de globalización, que incorpore las iniciativas privadas en torno al desarrollo económico y social. - Se hace necesario además, avanzar en el reconocimiento e impulso de una cultura filantrópica en Iberoamérica. Para ello, se deben fomentar actitudes en la educación, en los medios de comunicación, en los programas sociales, en el quehacer de las empresas y en las tarea de gobierno 48. Finalmente y como sello a esta reflexión conceptual van las siguientes afirmaciones de la Corporación Participa: “Lo importante es aclarar que si bien el concepto es polisémico al no poseer una definición universalmente acogida, sus diferentes acepciones remiten a la acción solidaria de aportar con el ánimo de compartir y de hacer algo en beneficio de los demás. También resulta importante aclarar que la acción filantrópica no debe confundirse con la caridad, ni generar una relación de dependencia entre el que aporta y el que se beneficia y, menos aún, crear formas de paternalismo proclives a la imposición y el autoritarismo” 49. Más aún, basándose en una reciente investigación realizada en la Universidad de los Andes, en Bogotá, Colombia, la misma fuente afirma: “Una definición útil alude a este concepto como una acción social responsable y participativa donde quien entrega tanto como quien recibe, resumen el acto como recíproco y saben que ambas partes están en la posibilidad de aportar trabajo, conocimiento, dinero o cualquier otro recurso” 50. Tras estas reflexiones generales y volviendo al caso de Chile, cobra interés lo estipulado en la última versión resumida del documento del MIDEPLAN ya aludido: 48 En “Filantropía y sociedad”, op.cit. Presentación, pp. IV y V. 49 Ver Universidad de los Andes y Participa (1998), p. 19. 50 Ibid, p. 20. 33 “Ante la retracción relativa de la cooperación internacional, aparece necesario buscar las fórmulas y estimular fuentes y mecanismos para un financiamiento de la actividad privada sin fines de lucro eminentemente nacional. En tal sentido, la cooperación empresarial debe ser vista como un socio necesario en las estrategias de desarrollo nacional” 51. Agregando que: “Las organizaciones de la sociedad civil han estado, en general, al margen de las posibilidades de vincularse con el sector empresarial, probablemente por distancias políticas y culturales, y también a causa del desconocimiento mutuo y de prejuicios, todo ello barreras que es imprescindible superar a través de acciones públicas efectivas encaminadas al logro de un entendimiento pleno” 52. Finalmente argumentando conveniencias o pragmatismos de ambos sectores el documento continúa: “Una vez establecidos los contactos regulares entre empresas y organizaciones de bien público y, reconocidos los legítimos intereses de cada sector, es necesario buscar las coincidencias y complementariedades que les permitan emprender iniciativas conjuntas. Las empresas deben comprender que sus donaciones no son liberalidades en sentido puro, sino que constituyen un “buen negocio” en el contexto de un esquema de desarrollo en el cual las organizaciones del tercer sector cumplen una función que compensa, sostiene y cubre amplios espacios a los que la economía de mercado no ha llegado o no podrá nunca llegar” 53. Sobre la pertinencia del financiamiento privado de las políticas sociales, el Consejo Nacional de Superación de la Pobreza, PNSP, subraya que éste puede complementar al financiamiento público, aunque jamás sustituirlo o supeditarlo. Tras esta advertencia, analiza la potencialidad de las donaciones a entidades sin fines de lucro, así como las limitaciones de la actual legislación en nuestro país. Alude luego a las propuestas de modificaciones de la legislación chilena, 51 MIDEPLAN, enero 1998, p. 19. 52 Ibid, p. 19. 53 Ibid, p. 19. 34 planteada por el Instituto Libertad y Desarrollo y por la Consultora Price Waterhouse. Así, señala este Consejo: “En una apreciación muy general sobre los aspectos legales que regulan las donaciones a entidades sin fines de lucro en Chile, se puede afirmar que: a) el marco jurídico actual está organizado para apoyar fundamentalmente actividades de carácter educacional; b) está orientado a las empresas; c) por regla general concede un crédito de carácter tributario. Finalmente, y en el plano de los resultados, no todos los mecanismos establecidos por las distintas leyes han tenido el mismo éxito” 54. Agregando que lo más novedoso acuñado en un taller realizado recientemente en Santiago fue: “La unanimidad en la necesidad de abrir la posibilidad de incorporación de las personas naturales al régimen de donaciones y exenciones tributarias por este concepto”55. 4.2.4 Desde Baltimore a Chile. Lecciones de la experiencia de EEUU Por otra parte, los hallazgos de la investigación realizada en Baltimore, al interior del Programa Internacional de Filantropía, podrán también entregar elementos iluminadores a esta reflexión56; así, se entrevistó personas de mucha experiencia en cuestiones sociales y en la problemática del tercer sector, ocupando además, posiciones estratégicas en la burocracia internacional. De allí que, el aporte de estos entrevistados, revistió, sin duda, especial importancia 57. 54 C.N.S.P. (1998), p. 3. 55 Ibid, p. 4. Esto ya se había estipulado años atrás por el MIDEPLAN, como resultado de un estudio y seminario realizado por los consultores Klenner y Concha, en 1995. 56 Investigación realizada al interior del Programa Internacional de Filantropía, del Instituto de Estudios de Políticas, de la Universidad J. Hopkins, en otoño de 1996. Fue patrocinada por la Fundación Interamericana y por el Ministerio de Planificación de Chile. Ver, de Marcela Jiménez, “Estrategias de financiamiento de Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro en Baltimore, Maryland. Aplicaciones para el caso chileno”, versión preliminar en español, U. Johns Hopkins, FIA, MIDEPLAN, 1997. 57 Nombre y status de los informantes Diana Campoamor, Presidente "Hispanics in Philantropy" Kenneth H. Cole, Presidente Fundación Grupo Esquel Ana M. Viveros Long, BID, Oficina de Evaluación Jenny K. Pilling, Directora Ejecutiva, Fundación Grupo Esquel Charles Reilly, BID, Unidad Estado y Sociedad Civil 35 Todos los informantes estuvieron de acuerdo en que, en nuestra región, las Organizaciones sin Fines de Lucro sobrevivencia. viven efectivamente una crisis de Al respecto, las principales soluciones visualizadas por los entrevistados fueron: - Diseñar políticas nacionales de exención de impuestos. - Crear una cultura filantrópica; al respecto sugirieron estimular a los empresarios para que donen, generando una suerte de capitalismo filantrópico, al estilo del que hay en Colombia. En ese país, cada empresa tiene una fundación, lo que a juicio de uno de los informantes es indicador de prestigio social. Por otra parte, aludieron los entrevistados a la necesidad de "competencia", en el doble sentido de la palabra; esto significa: (a) Ser "competentes", y (b) Que las ONG "compitan", de acuerdo a la calidad de la oferta. En términos de mercado, deben hacer bien el servicio y preocuparse del "management" y del "marketing". Insinuaron además, que las ONG deben transitar desde "recipientes" o "receptores" de países industrializados, a "prestadores de servicios". Así, estas organizaciones, deben convertirse en capacitadores y en abastecedores de bienes públicos, tanto para el gobierno como para la empresa privada. Al respecto, agregaron que es esto lo que ocurre en Washington, ya que grupos importantes de organizaciones sin fines de lucro, son consultoras permanentes del gobierno y sobreviven con sucesivos proyectos. Expresaron además, como sugerencia, la necesidad de estimular la formación y fomentar la sobrevivencia de cuadros técnicos, que trasciendan el ciclo vital de las organizaciones. A juicio de uno de ellos, la continuidad está en las personas, más que en las organizaciones de la sociedad civil o de la burocracia pública. Finalmente, y coincidente con las recomendaciones de autores como Gordon y Rosso entre otros, destacaron la conveniencia de "diversificar financiamientos". Carlos Valencia, BID, Departamento de Planificación Estratégica y Política Operacional 36 Se interrogó también a los entrevistados en relación a qué lecciones podrían derivarse de la experiencia de las organizaciones privadas sin fines de lucro en EE.UU. En relación a esta temática, los informantes sugirieron entre otras, las siguientes líneas de acción: - Diseño de políticas nacionales, en especial en materias jurídicas (exención de impuestos). - Creación de mecanismos expeditos para la filantropía, al estilo del "United Way". - Estímulo para la creación de fundaciones, con recompensa para el donante ("A la gente le gusta figurar; aquí en EE.UU., por ejemplo los modistos regalan sus modelos para fiestas de caridad y consiguen propaganda"). Usar el capitalismo en beneficio del Tercer Sector, como ha ocurrido en EE.UU., fue también una idea recurrente. Señaló un informante: "Aquí, las fundaciones se mantienen solas, ya que partieron con capitales iniciales que dejaron sus herederos (Kellog y Ford, por ejemplo), y han multiplicado su fondo. Esto, al estilo de los Fondos de Pensiones de Chile". Agregó además otro informante, a raíz del dinamismo de la economía chilena, que "los beneficiados con el 'milagro económico chileno', deberían aprender a compartir". Esto es coincidente con la percepción de otros entrevistados, quienes visualizan en la región, nuevas fortunas y riquezas individuales y familiares, que ameritan canalizarse hacia el desarrollo y la asistencia social. Por otra parte, y volviendo a la potencialidad del Tercer Sector y a su necesaria validación pública, se aludió a la necesidad de hacer un "lobby" efectivo frente al Congreso y a las autoridades nacionales y locales. Se trata, según un entrevistado, de "unificar el mensaje frente a las autoridades, en relación a las ONG y su nicho". Se deberían así, "constituir frentes de confianza con ministerios y organizaciones locales, para ser contratados por ellos". "Acá en EE.UU. (señaló un entrevistado), son casi oficinas de servicios privatizados de los organismos 37 públicos. Esto, da sustentabilidad frente a los cambios políticos". "Así, frente a cada gran proyecto o campaña gubernamental, donde el Estado no puede llegar, como campañas de vacunación masiva por ejemplo, deberían estar las ONG colaborando". "Recordar -señaló uno de ellos- que el gran 'inside' de Lester Salamon, fue el demostrar que la principal fuente de recursos de las organizaciones sin fines de lucro es la venta de servicios, y no los fondos privados como se podría haber supuesto". Es recomendable también, de acuerdo con los entrevistados, insertarse desde el principio en el diseño de programas con el Banco Mundial y con el BID, ya que éstos están reconociendo cada vez más, la importancia de las ONG en América Latina. Esto, cuidando la mantención de la identidad para evitar la cooptación, sin caer en individualismos y funcionando como redes solidarias. Además, una de las entrevistadas sugirió la necesidad de mantener redes permanentes de comunicación entre las ONG del Sur y las del Norte. Al respecto señaló que con la actual tecnología, no hay justificación para no hacerlo. Finalmente, no se puede dejar de hacer referencia al “estudio de caso” llevado a cabo al interior de la misma investigación. Así, se consideró en general a las Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro en EEUU como “exitosas”. Como se expresara, se resolvió conocer en profundidad a dos de ellas: * Asociación de Maryland para la Epilepsia” (E.A.M.) y * “Caridades Negras Asociadas” (A.B.CH.) La razón de esta opción, fue que la primera, se asemeja a las organizaciones “tradicionales” existentes en Chile, y la segunda, a las “recientes”. Ambos tipos de entidades de este país latinoamericano, tienen características muy especiales, por lo que sus homólogas de Baltimore, podrían entregarles líneas de acción válidas, en materia de “management” y “fundraising”. Consecuente con la hipótesis estipulada, ambas organizaciones seleccionadas para el estudio de caso en Baltimore, resultaron ser “exitosas”, asociándose este hecho con el uso de las herramientas o técnicas vinculadas al management, especificadas en el marco de referencia. Sin embargo, en materia de “fundraising”, la última de las organizaciones resultó ser más “participativa” que 38 la anterior, incorporando a la comunidad afro-americana e incluso a los estratos pobres a todas las etapas del proceso de “fundraising”; nos referimos al análisis o diagnóstico previo, a la planificación, ejecución, control y evaluación. Esto es consecuente con el tipo de financiamiento predominante de esta organización, que es justamente el privado, lo que podría constituirse en una recomendación interesante para sus homólogas en Chile. Así, el buscar incentivos locales y comunitarios realmente motivadores, como lo es por ejemplo la problemática ambiental, conseguiría movilizar no sólo a las empresas y a los gobiernos locales y regionales, sino que también a toda la comunidad. Cuadro Nº 6 ¿QUIEN PARTICIPA EN EL PROCESO DE FUNDRAISING? (EPILEPSY ASSOCIATION OF MARYLAND; E.A.M.) Direc Equi Volun "Clien Comu- tes" Consultores externos torio po tarios Análisis 1 1 1 0 1 0 4 Planificación 1 1 1 0 1 0 4 Ejecución 1 1 1 1 1 1 6 Control 1 1 1 0 1 0 4 Evaluación 1 1 1 0 1 0 4 TOTALES 5 5 5 1 5 1 22 FUENTE: EAM; entrevistas. Totales nidad 39 Cuadro Nº 7 ¿QUIEN PARTICIPA EN EL PROCESO DE FUNDRAISING? (ASSOCIATED BLACK CHARITIES; A.B.CH.) Direc torio Equi po Volun- "Clien tarios tes" Consultores externos Comu- Totales nidad Análisis 1 1 1 1 1 1 6 Planificación 1 1 1 1 1 1 6 Ejecución 1 1 1 1 1 1 6 Control 1 1 1 0 1 0 4 Evaluación 1 1 1 1 1 1 6 TOTALES 5 5 5 4 5 4 28 FUENTE: V ABCH; entrevistas. CONCLUSIONES PRELIMINARES No ha sido tarea fácil poner y mantener en la agenda pública la temática del Tercer Sector en nuestro país; así, en las décadas del 70 y del 80 cierto segmento de este universo, crece y se multiplica, logrando una institucionalidad gubernamental en el Ministerio de Planificación, con la recuperación de la democracia en los noventa. En estos últimos años, con ires y venires y marchas y contramarchas, pueden exhibirse como logros, las sesiones de Comités Consultivos de Políticas Sociales, entidad aglutinadora de la autoridad gubernamental y de las directivas de las principales redes de organismos no gubernamentales en nuestro país, así como el “Estatuto Tipo”, a través del cual muchas entidades que funcionaban bajo el alero de las iglesias, pudieron conseguir personería jurídica propia. La necesidad de una “política pública”, no sólo para las ONG sino que para todas las organizaciones de la sociedad civil, incentivó la elaboración de una propuesta la que como se ha estipulado, en un proceso de democrática retroalimentación, está en discusión, justamente, estos meses. 40 En síntesis, el contexto es positivo y la tarea de operacionalizar y agendar la política, está en marcha, trascendiendo incluso institucionalidades específicas; más aún, se ha asumido como tarea de país, en la cual están aportando representantes no sólo del Estado sino que también del mundo del Segundo y del Tercer Sector. VI BIBLIOGRAFIA Anaya, A. “El Gasto Social en Bolivia, La Paz.” United Nations Development Program UNDP. Santiago, Chile, 1990. Antezana, Paula. “Algunos elementos para el debate sobre la filantropía en Latinoamérica”. En Conferencia sobre Filantropía Transformadora en Latinoamérica: Memorias. Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. San José de Costa Rica, 1994, pp. 11-16. 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