Manual Juntas Viales Cantonales
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MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES DIVISIÓN DE OBRAS PÚBLICAS DIRECCIÓN DE GESTIÓN MUNICIPAL MANUAL PARA JUNTAS VIALES CANTONALES -segunda edición- ELABORADO POR: LIC. GUILLERMO BADILLA JIMÉNEZ SUBDIRECTOR SAN JOSÉ – COSTA RICA, 2009 1 PRESENTACIÓN En el año de 1996, se empezó a gestar en nuestro país, un movimiento orientado a establecer un FONDO VIAL NACIONAL, de origen tributario, el cual sería financiado a través del impuesto al combustible, apoyándose en las exitosas experiencias alcanzadas en otros países latinoamericanos, cuya responsabilidad de las redes viales locales -para entonces- ya habían sido transferidas por los poderes ejecutivos a las autoridades locales. En esa senda histórica, para el año 1997 se había presentado ante el Primer Poder de la República, un anteproyecto de Ley para crear una institución, proponiéndose al efecto el denominado Consejo Nacional de Conservación Vial, nombre que fue posteriormente sustituido por la Asamblea Legislativa de entonces por el de “Consejo Nacional de Vialidad”, abreviado CONAVI, cuyas tareas no solamente se circunscribirían a la atención de la red vial nacional ya construida, sino que se encargaría adicionalmente de definir, ejecutar y supervisar los nuevos proyectos de infraestructura vial que demandara el país. En el planteamiento original se destinaba un porcentaje de ese fondo vial al mantenimiento de las rutas cantonales, para lo cual la División de Obras Públicas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, coadyuvaría en esas tareas con los Gobiernos Locales, los cuales recibirían un porcentaje de la recaudación para invertir en el mantenimiento de los caminos de su circunscripción territorial y competencial. Y es cuando precisamente, en el marco de esa propuesta, que se promulga finalmente la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, comúnmente denominada Ley N° 8114 publicada el 9 de julio del 2001 en el Alcance N° 53-A de La Gaceta N° 131, mediante la que se redistribuyó el Fondo Vial Nacional para incorporar la gestión vial local de las municipalidades. En cumplimiento de lo dispuesto en la nueva ley, se reglamentó -con posterioridad- el inciso b) de su artículo 5, mediante el Decreto Ejecutivo N° 30263-MOPT, publicado en el Alcance No. 29 de la Gaceta N° 69 del 9 de abril del 2002, el cual vino a regular con claridad las áreas de acción en las cuales el MOPT y las MUNICIPALIDADES, complementarían esfuerzos en la atención de la red vial cantonal. Seis años después, y producto de un gran consenso facilitado por la Dirección de Gestión Municipal a través de los Foros Viales con la participación de todos los sectores involucrados, el MOPT promulgó el Decreto Ejecutivo N°34624-MOPT, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 138 del 17 de julio del 2008, mediante el cual se derogó el anterior reglamento para poner en vigencia una normativa que, a partir de la experiencia acumulada en ese período, respondiera a los nuevos 2 requerimientos y necesidades de inversión que la gestión vial cantonal demandaba, considerando la necesaria modernización, profesionalización y especialización institucional de las municipalidades. Tratando de coadyuvar con los gobiernos locales en el cumplimiento de sus nuevas competencias en la materia, la Unidad Jurídica de la Dirección de Gestión Municipal del MOPT, mediante el esfuerzo profesional y la considerable experiencia de su Subdirector, Lic. Guillermo Badilla Jiménez, elaboró el presente Instructivo dirigido a la Juntas Viales Cantonales, el cual -sin ser exhaustivo y más bien perfeccionable- pretende, con un lenguaje simple y diáfano, servir como marco orientador para que las labores de planificación, inversión, evaluación y rendición de cuentas en materia de obra pública vial en los cantones, se desarrollen bajo los mejores parámetros de eficacia, eficiencia y calidad en el servicio, tal y como lo demanda el derecho -reafirmado por la misma Sala Constitucional- de todas las personas a contar con vías de comunicación óptimas, confortables y seguras. Complacidos con todo el Régimen Municipal y la Sociedad Civil Costarricense, ponemos a disposición de todos ustedes, esta importante herramienta de consulta en la toma de las decisiones de su Municipio. MSc. Francisco J. Jiménez Reyes MINISTRO Lic. Marvin Cordero Soto DIRECTOR GESTION MUNICIPAL San José, noviembre del 2010 3 INDICE Tema Página I Antecedentes Históricos.................................................................................. 7 II Que es una Junta Vial Cantonal (JVC)?...................................................... 12 II.1 Órgano público municipal cuyos integrantes son funcionarios públicos ................................................................................................ 12 II.2 Órgano colegiado, deliberativo y representativo de intereses cantonales.............................................................................................. 14 II.3 Órgano consultivo o asesor sin competencias administrativas.... 15 III Generalidades del funcionamiento y operación......................................... 19 III.1 Período de nombramiento: inicio y finalización.......................... 19 III.2 Sustituciones .............................................................................................. 20 III.3 Desempeño gratuito u honorífico de los miembros. Gastos de viaje......................................................................................................... 21 III.4 Obligaciones de sesionar, su incumplimiento acarrearía la destitución.. ............................................................................................ 23 III.5 Normativa de aplicación supletoria para regular su funcionamiento....................................................................................... 24 IV Miembros de las Juntas Viales ................................................................... 25 V Nombramiento e instalación de la Junta Vial................................................... 26 V.1Procesos previos de acreditación, designación, postulación y elección.................................................................................................. 26 V.2Ejecución del nombramiento o investidura por el Concejo Municipal................................................................................ 32 V.3 Decisiones iniciales: Fijación de sesiones y nombramiento del Director............................................................................................ VI Funciones de las Juntas Viales .................................................................. 34 36 VI.1 Proponer al Concejo toda inversión en caminos y calles cantonales 4 con los recursos de la Ley 8114............................................................ 36 VI.2 Supervisar y evaluar la Gestión Vial de la Municipalidad............. 42 VI.3Rendir cuentas a la sociedad y comunidad...................................... 45 VII Tipos de Quórum en las Juntas Viales Cantonales..................................... 47 VII.1 Quórum para iniciar funciones..................................................... 47 VII.2 Quórum para sesionar................................................................... 48 VII.3 Quórum para votaciones............................................................... 49 VII.4 Conclusiones sobre el quórum en las Juntas Viales Cantonales 49 VIII De las Sesiones............................................................................................ 50 VIII.1 Sesiones ordinarias....................................................................... 50 VIII.2 Sesiones extraordinarias............................................................. 51 VIII.3 Lugar o sede................................................................................. 52 VIII.4 Privacidad de las sesiones. Excepción........................................ 52 VIII.5 Hora de inicio............................................................................... 52 IX Del Directorio o Junta Directiva de la Junta Vial Cantonal....................... 53 IX.1 Funciones de la Presidencia........................................................... 53 IX.2 Funciones de la Vicepresidencia................................................... 54 IX.3 Funciones de la Secretaría.............................................................. 54 IX.4 Funciones de la Secretaría Suplente.............................................. 54 X Facultades y Atribuciones Parlamentarias.................................................... 55 XI Orden del día.................................................................................................. XI.1 Concepto, responsabilidad, cambios. Envío previo para sesiones extraordinarias. Casos urgentes.............................................. 56 56 XI.2 Reglamentación. Modelo................................................................. 57 5 XII Actas de las sesiones.................................................................................... 57 XII.1 Concepto......................................................................................... 57 XII.2 Responsabilidad.............................................................................. 57 XII.3 Contenido........................................................................................ 58 XII.4 Registro en Libro de Actas.............................................................. 58 XII.5 Aprobación...................................................................................... 59 XII.6 Firmas............................................................................................. 59 XII.7 Registro de votos salvados.............................................................. 60 XII.8 Acceso público a las actas...................................................................60 XIII De las Mociones........................................................................................... 61 XIII.1 Concepto....................................................................................... 61 XIII.2 Formalidades................................................................................ 61 XIII.3Tipos de Moción............................................................................ 61 XIV De los Acuerdos........................................................................................... 62 XV De la impugnación de acuerdos................................................................. 64 XV.1 Recurso de Revocatoria............................................................... 64 XV.2 Recurso de Apelación.................................................................... 65 XV.3 Recurso de Revisión...................................................................... 65 XV.4 Recurso Extraordinario de Revisión............................................ 66 6 I.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS En nuestro país la responsabilidad de atender los caminos fue dividida según el tipo de vías que creó la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 promulgada el 22 de agosto de 1972. Desde entonces existen, como parte de la Red Vial Costarricense, las denominadas Red Vial Nacional y Red Vial Cantonal, la primera a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y la segunda bajo administración de las municipalidades. Pese a que la ley, desde hace más de 38 años, estableció la responsabilidad municipal sobre esa Red Vial Cantonal (compuesta por calles locales -cuadrantes urbanos-, caminos vecinales -de tipo rural- y caminos no clasificados -de menor importancia-), no se le otorgaron recursos a los ayuntamientos para su atención por lo que, durante más de 30 años, esa tarea le correspondió en su totalidad al MOPT pese a que su Ley de Creación, Nº 4786 del 5 de julio de 1971, únicamente le obliga a colaborar con las municipalidades en la conservación de sus caminos. El 9 de julio del 2001 entró a regir la llamada Ley de Simplificación y Eficiencias Tributarias, Nº 8114, que -por finle permitió a las 81 municipalidades del país contar con dinero para mantener los 31,406 kilómetros de caminos que tienen en sus cantones. 7 Dicha Ley 8114, en su artículo 5 inciso b), creó el Fondo Vial Nacional, con los dineros recaudados del impuesto a los combustibles, que se cobraba desde 1998, el cual ingresa a la llamada “Caja Única del Estado” administrada por la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda. Ese fondo vial nace originalmente con el 30% del impuesto a los combustibles, dado que el resto se ocupa para otros gastos del Estado, y se destina para todas las vías del país, ya sea a través del MOPT, por medio del CONAVI, para atender las carreteras nacionales, o por medio de las municipalidades para los caminos cantonales. Del Fondo Vial una cuarta parte, o veinticinco por ciento (25%), se destina para que las municipalidades conserven y mantengan los caminos ya existentes y, sólo si sobran recursos, se podrían hacer calles o caminos nuevos. Es decir, el dinero es para mantener lo existente y no para construir obras nuevas, lo cual es lógico considerando la extensión de la red y el poco dinero disponible. Es importante decir que únicamente se pueden usar esos recursos en los caminos que se encuentren inventariados en los registros del MOPT, de allí la urgencia de que cada municipalidad mantenga al día los datos de todas sus vías públicas. Por otra parte dicha Ley fijó dos condiciones para calcular el monto que, del Fondo, le corresponde a cada municipalidad. La primera, y tal vez la más importante ya que pesa el 60% de la decisión, es la cantidad de kilómetros de caminos inventariados que tenga cada cantón, llamado por la Ley como la “Extensión de la Red Vial Cantonal”, cuyos datos son manejados por el MOPT directamente en la Dirección de Planificación Sectorial. La segunda condición, que decide en un 40% sobre la cantidad de dinero a distribuir, es el nivel de riqueza o pobreza del cantón, de tal manera que entre más pobre sea un cantón más recursos le corresponderá, ya que la ley tomó en cuenta lo que se llama “criterio de solidaridad” para asignar más recursos a los cantones más necesitados de ayuda. Este dato toma en cuenta, entre otros, aspectos como salud, educación, servicios, etcétera, es calculado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica -MIDEPLAN- y es llamado por la ley como el “Índice de Desarrollo Social”. Por lo antes señalado se puede concluir que para las municipalidades será importante, para obtener más dinero, el tener sus caminos debidamente inventariados y conocer en cuál posición del Índice de Desarrollo Social se encuentran ya que, para entenderlo mejor, a más caminos inventariados y menor desarrollo…más recursos recibirán. Otro de los temas más importantes que toca la ley, es el que procura que cada municipalidad participe a sus comunidades, también llamada “sociedad civil 8 organizada”, a la hora de decidir todo lo relacionado sobre caminos; es lo que sabiamente llama la “conservación vial participativa”. En el Reglamento a la Ley, que veremos más adelante, se explica más ampliamente el “espíritu” de la ley -que en otras palabras es lo que quiere la ley- y que, para poner algunos ejemplos, busca que las municipalidades participen a sus comunidades para decidir los caminos donde se invertirán los recursos, el apoyo que los pueblos, barrios o distritos pueden dar y la capacitación que deberían recibir para que lo hagan de la mejor forma, así como los informes que deberán darles las municipalidades sobre el uso de los dineros. La Ley finaliza con uno de los logros más destacados, en cuanto a esa buscada participación, con la creación de las Juntas Viales Cantonales (JVC). Esto significa, en primer lugar, que a la hora de decidir en los caminos en que se invertirá, cada Concejo Municipal -que por Ley y Constitución Política tiene el poder de decidir presupuestos- deberá tomar en cuenta la sugerencia que haga cada Junta Vial que se nombre en el cantón. Pero el verdadero valor democrático es que esas Juntas Viales deberán tener representantes de la comunidad, por lo que ya no se trata de instituciones con sólo funcionarios públicos de la Municipalidad o del Gobierno Central como se acostumbraba para estas decisiones. Para que sean considerados verdaderos representantes de los pueblos la ley exige que deban ser elegidos en asambleas públicas y abiertas, con amplia participación de grupos o sectores importantes que siempre existen en todo cantón. Todos los temas que hemos dicho sobre la Ley (Fondo Vial, distribución de recursos, tipos de obras y formas de participación comunal) fueron ampliados y detallados, como se acostumbra para la mayoría de leyes, por medio de un reglamento que fue posteriormente promulgado por el MOPT. Se trata del Reglamento sobre Inversión Pública en la Red Vial Cantonal, Decreto Ejecutivo Nº 30263-MOPT, dictado el 5 de marzo del 2002, el cual profundizó en aspectos como el manejo de los dineros, las funciones de las Juntas 9 Viales Cantonales y Las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal (UTGVM), el papel del MOPT, inventarios de caminos, calidad de obras, entre otros temas que mencionaremos durante este manual. Cuando tocamos aspectos de legislación no se puede olvidar, por la confianza que ello da, el hecho que la Sala Constitucional desde el año 2004 (con el voto Nº 11,165) y después en el 2006 (voto Nº 7995) ha sentenciado que el Ministerio de Hacienda debe presupuestar y girar a las municipalidades la totalidad de los dineros recaudados con el impuesto a los combustibles. Esto ha sido muy importante ya que las municipalidades, desde entonces, tienen seguridad sobre la cantidad de dinero que recibirán y el momento en que contarán con ella, por lo que desde entonces no debería haber problema para planear y ejecutar las obras por ser sentencias que deben cumplirse sin atraso ni discusión. Para finalizar esta parte histórica, se deben mencionar algunos cambios en la Ley 8114 y en el reglamento a dicha ley. La primera de las reformas toca la Ley Nº 8114, modificada a través de la Ley Nº 8603, publicada en La Gaceta Nº 196 del 11 de octubre del 2007. El principal cambio consiste en que el Fondo Vial Nacional pasó de ser de un 30% a un 29% del impuesto al combustible; ello significa que a las municipalidades y al MOPT se les rebaja en un 1% la cantidad de recursos a recibir (0.25% a los ayuntamientos y 0.75% al MOPT), para trasladarlos al Laboratorio Nacional de Materiales -LANAMME- de la Universidad de Costa Rica para asegurar la calidad de las obras que realiza el MOPT por medio del CONAVI. Otro de los cambios importantes con esta reforma es que permite a las municipalidades, si así lo quisieran, hacer convenios con el LANAMME para buscar esa calidad de obras en los trabajos que se hagan en las rutas cantonales. La segunda reforma es al Reglamento, idea que nació en setiembre del año 2005 durante el I Foro Vial organizado por la Dirección de Gestión Municipal del MOPT. En esa reunión, a la que asistieron más de 50 municipalidades y las autoridades del MOPT, IFAM y la Unión Nacional de Gobiernos Locales, los ayuntamientos solicitaron al MOPT efectuar los cambios para mejorar el Reglamento. Las propuestas se recogieron en un nuevo texto publicado, como anteproyecto, en La Gaceta del 16 de noviembre del 2007, a efectos de obtener las observaciones de municipalidades, instituciones, personas, comunidades y organizaciones interesadas. Dicho anteproyecto fue presentado durante el II Foro Vial del 23 de noviembre del 2007, durante el cual el Viceministro de Obras Públicas juramentó una comisión dictaminadora con representación de los sectores involucrados. 10 Las modificaciones al reglamento, que fue promulgado mediante Decreto Ejecutivo N° 34624-MOPT y está vigente desde el 17 de julio del 2008, procuran, en el tema de caminos, darle mayor poder e independencia a las municipalidades, agilidad en el funcionamiento de las Juntas Viales, permanencia y remuneración adecuada de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, importancia a los comités de caminos, capacitación para funcionarios y comunidades, calidad en las obras que se ejecutan pero, sobre todo, definir la urgencia para atender los caminos con base en su importancia y necesidad (según el tránsito, población, producción, organización de las comunidades y el mismo estado de los caminos) para evitar que esas decisiones se tomen con criterios políticos o personales. Finalmente el reglamento reformado fue puesto en conocimiento público en el III Foro Vial, celebrado en setiembre siguiente, del cual surgieron algunas otras reformas que, en estos precisos momentos, están siendo objeto de deliberación por nuevas comisiones que se han constituido para ese propósito. Comentada la historia jurídica más importante de los caminos cantonales en los últimos 38 años y la situación en que hoy se encuentra, estamos en condiciones de iniciar el estudio del tema especial que nos interesará ahora: las Juntas Viales Cantonales, a cuyos miembros se dirige el presente manual. II.- ¿QUÉ ES UNA JUNTA VIAL CANTONAL (JVC)? 1- Órgano público municipal cuyos integrantes son funcionarios públicos. 11 Lo primero que se debe decir sobre las Juntas Viales Cantonales es que, como se mencionó en la parte histórica, fueron creadas en el año 2001 por la Ley 8114 y luego reglamentadas por los Decretos 30263-MOPT, en el año 2002, y 34624-MOPT del 2008. Para entender lo que es una Junta Vial empecemos por estudiar lo que dice el párrafo final del inciso b) del artículo 5 de la Ley 8114 que las creó. Señala lo siguiente: “… Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada Concejo Municipal, una junta vial cantonal nombrada por el mismo Concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, del MOPT y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.” Por su lado el Reglamento a la Ley, Decreto 34624-MOPT, en su artículo 9 define las JVC así: “Junta Vial Cantonal: La Junta Vial Cantonal es un órgano público, nombrado por el Concejo de cada cantón, ante quien responde por su gestión.” Aunque los miembros de las JVC, como lo indica el artículo 11 del reglamento, no devenguen salario ni dietas, el artículo 111.1 de La Ley General de la Administración Pública (LGAP) los cataloga como servidores o funcionarios públicos al definir: “Artículo 111.- 1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.” En el caso de estos servidores que son ad honórem (es decir con carácter honorífico o sin pago) la misma Procuraduría General de La República (PGR) -como abogado del Estado- ha señalado que no dejan de ser funcionarios públicos cuando, como en el dictamen C-061-2004 del 20 de febrero del 2004, manifestó: “… el ostentar la categoría de servidor público es independiente de que la actividad respectiva sea remunerada o no. En esos términos, tanto los servidores regulares de la Administración Pública, como aquellos denominados “ad honorem” (sin retribución por el ejercicio de su cargo), son 12 servidores públicos, en atención a los servicios que prestan a favor de la Administración y mediando el acto de investidura que los faculta para ello.” Entonces, de lo indicado por la Ley, el Reglamento y la Procuraduría (cuyos pronunciamientos se llaman jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio) podemos llegar a ciertas conclusiones: a) Al ser nombrada por el Concejo Municipal, la Junta Vial es parte de la municipalidad; en donde la municipalidad es el ente (institución con autonomía) y la JVC es uno de sus órganos (dependencia que pertenece al ente); b) Por ser las municipalidades instituciones públicas, las Juntas Viales serán también órganos públicos. (Así lo definen normas y leyes como la Constitución Política -art. 169-, LGAP-art.1-; Administración Financiera -art.1.e-; Contratación Administrativa -1-; Orgánica de la Contraloría General de la República -arts. 4 y 8-; Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -art.1-; Código Municipal -art.2-; entre otros). c) Los integrantes de las JVC son funcionarios públicos, por cumplir o desempeñar una función pública, aunque no sean retribuidos con dietas, salario o ninguna prestación económica (Así reza el art. 111 de la LGAP) De lo dicho se resume que las Juntas Viales Cantonales son órganos públicos del Estado (ya que las municipalidades son parte del Estado), pertenecientes a un ente público (que tiene autonomía o independencia del Estado en sus decisiones) denominado municipalidad. El nombramiento de las JVC corresponde al Concejo Municipal (como máxima autoridad municipal) de quien depende y que lo nombra para que le proponga el destino de los recursos de la Ley 8114. Por ello, y por administrar fondos públicos, sus integrantes son funcionarios públicos y se les aplica el Derecho Público y Administrativo. 2-Órgano colegiado, cantonales. deliberativo y representativo de intereses Ahora bien, al tratarse las JVC de un grupo o conjunto de personas -y no de un funcionario individual llamado unipersonal- que cumplen una función pública, tanto la ley (artículos 49 a 58 de la LGAP) como la doctrina (que es lo que escriben los expertos del Derecho) les denomina “órganos colegiados”. 13 Para comprender mejor qué es un órgano colegiado, que en muchos casos se conocen en nuestro medio como Juntas Directivas de entes u órganos públicos, demos lectura a lo escrito por un famoso autor español1: " Se llama colegiado un órgano cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad o juicio) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano". El carácter de órgano colegiado de las JVC ha sido reafirmado por la Procuraduría General de la República mediante dictamen C-321-2006 enviado a la Auditoria de la Municipalidad de Aserrí el 10 de agosto del 2006. El hecho de ser grupos de personas que tratan de tomar decisiones que al final serán las del grupo u órgano colegiado, mediante la participación de todos sus miembros mediante un procedimiento que se conoce como “deliberación” o “procedimiento parlamentario”, sus actuaciones deberán guiarse por algunos principios fundamentales como son: ☞ LIBRE DELIBERACIÓN ☞ IGUALDAD ☞ ORDEN ☞ DECISIONES DEMOCRÁTICAS ☞ RESPETO POR LAS MINORÍAS Para finalizar este tema no puede olvidarse que, con base en lo que la doctrina conoce como el “principio corporativo” de los órganos colegiados con representantes de diversos sectores, una vez que cada miembro del órgano ha sido debidamente “nombrado” e “investido” (figuras que explicaremos más adelante), es decir que entra en plena posesión de su cargo, debe anteponer los intereses del órgano colegiado a los del sector que representa. 1 RENATO, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, página110. 14 Ese principio significa que, en el caso de los miembros de las JVC, una vez que inician sus funciones “dejan” de representar a su sector (alcaldía, concejo municipal o de distrito, unidad técnica, movimiento comunal, MOPT, etc.) para convertirse en representantes de toda la colectividad, es decir todos los habitantes del cantón que tienen derecho a caminos que mejoren su bienestar y calidad de vida, de allí la importancia de que los miembros sepan que representan intereses más amplios que los del sector, institución o grupo que lo postuló. 3-Órgano consultivo o asesor, sin competencias administrativas. Al indicar expresamente el inciso b) del artículo 5 de la Ley 8114 que la misión principal de las JVC es proponer al Concejo Municipal el destino de los recursos, no queda la menor duda de que la ley las concibió como órganos con carácter consultivo, propositivo, recomendativo o asesor, es decir proponiendo (como dice la ley), recomendando o asesorando al referido Concejo en la decisión que deberá tomar sobre el destino de los recursos del impuesto a los combustibles, y en general sobre la inversión y el desarrollo de la Red Vial Cantonal, independientemente del origen de otros recursos públicos y privados. Esa condición se reafirma con lo señalado en el artículo 9 del Reglamento que estableció lo siguiente: “… Es un órgano de consulta en la planificación y evaluación en materia de obra pública vial en el cantón y de servicio vial municipal, que establece el artículo 5, inciso b) de la Ley 8114." En igual sentido el artículo 12 del reglamento contempla que esa “propuesta” de inversión de los dineros de la Ley N° 8114 -mediante los planes que le someta a su conocimiento- puede ser “improbada” por el Concejo Municipal, situación que no puede ser de otra forma ya que el artículo 13, incisos a) y k) del Código Municipal señala que corresponde, en exclusiva, al Concejo la aprobación de presupuestos y planes, dentro de los que se deben incluir los referidos a caminos. Siendo clara la normativa (ley y reglamento) sobre el carácter propositivo y consultivo de las JVC para la toma de las decisiones por parte de los Concejos Municipales, cabe ahora tratar de aclarar cuáles son los alcances de esas competencias. De manera casi generalizada y unánime, la doctrina se ha inclinado por asignarle a los órganos consultivos tareas de asesoría para el dictado de las decisiones por 15 parte del órgano superior o competente. Así por ejemplo Rafael Entrena Cuesta2 ha señalado lo siguiente: "Los órganos activos necesitan, en muchas ocasiones, para llegar a una adecuada formación de la voluntad administrativa, el asesoramiento de otros órganos, especialmente capacitados para ello, por su estructura y por la preparación de sus elementos personales. Tales órganos son denominados consultivos, y su labor la realizan mediante la emisión de dictámenes o informes, verbalmente o por escrito, de carácter jurídico o técnico." En similar sentido ha opinado el ilustre Renato Alessi, que ha definido3 a los órganos consultivos como aquellos que: “...desarrollan una función consultiva asesorando a los órganos activos, preparando así la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la formación de la voluntad del órgano llamado a actuar.” Como puede observarse, existe una evidente diferencia entre los “actos administrativos definitivos” que son los que emiten los órganos encargados de aprobar o decidir, como es el caso de presupuestos y planes que aprueban los Concejos Municipales, y los llamados “actos preparatorios”, como son los de las JVC realizan cuando acuerdan sus propuestas y que son mencionados en el artículo 136 de la LGAP como actos previos a la decisión última. En otras palabras esos actos “preparatorios” lo que pretenden es ayudar al Concejo a tomar su decisión final, y hasta tanto esa decisión no se haya dado los actos de la JVC carecen de eficacia conforme lo indica el ordinal 145.4 de la mencionada LGAP. El carácter de órgano consultivo diferencia a las JVC de los denominados órganos activos, lo cual ha quedado claro en las opiniones de los mencionados tratadistas Entrena y Alessi. Esa diferencia entre órganos consultivos y órganos activos se aclara aún más con el concepto de administración activa que contiene la Ley General de Control Interno, Nº 8292 del 18 de julio del 2002, la cual en su artículo 2, inciso a), la define como: 2 3 Curso de Derecho Administrativo. Editorial Tecnos S.A., 1988, página 147. Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, Bosch Editorial, Barcelona, 1970, pág. 128. 16 “Administración activa: desde el punto de vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia.” Entonces corresponde a la administración municipal, integrada en sus distintas dependencias orgánicas comandadas por el Alcalde, la función decisoria, ejecutiva y operativa, lo que ha sido confirmado por la mencionada Procuraduría4, que ha indicado: “El Alcalde Municipal es el administrador general de la Municipalidad y le corresponde ejecutar los acuerdos municipales, vigilando el debido cumplimiento de las funciones municipales. (…) En virtud de lo cual forma parte de la Administración activa y para los efectos del artículo 37 de la Ley de Control Interno en relación con el numeral 2 de ese mismo cuerpo normativo, actúa como titular subordinado en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos municipales.” En ese sentido debemos indicar que, sólo para mencionar uno de muchos casos que se han emitido en materia presupuestaria, la Contraloría General de La República ha dictaminado5 que la ejecución de los recursos de la Ley Nº 8114 no es responsabilidad de las Juntas Viales Cantonales, por no corresponder al esquema organizacional de los municipios, añadiendo al efecto lo siguiente: “En el Programa III en la ejecución de los recursos de la Ley 8114 se asigna como responsable a la Junta Vial Cantonal. Lo anterior esta incorrecto por cuanto dicha Junta no pertenece al esquema organizacional de ese Municipio. (…) La ejecución presupuestaria es una etapa del proceso cuya responsabilidad es exclusiva de la Administración, la cual debe realizarla con estricto apego a las disposiciones constitucionales, legales y técnicas y ajustada a la programación previamente establecida...” Se concluye entonces que, en materia de ejecución presupuestaria, en las municipalidades dicha competencia corresponde exclusivamente a la administración activa, a través del Alcalde como máximo jerarca administrativo con el apoyo de las diversas unidades dispuestas al efecto, como lo son el Área 4 Dictamen Nº C-048-2004, del 2 de febrero de 2004. INFORME Nº DFOE-SM-2628/2003 del 27 de noviembre del 2003, emitido por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Municipales. 5 17 Financiera, Tesorería, Contaduría, Proveeduría así como otras dependencias creadas por un reglamento aprobado por el Concejo Municipal. Con lo dicho debe quedar claro que las acciones de las Juntas Viales Cantonales deben limitarse, absoluta e ineludiblemente, a las atribuidas a su competencia consultiva y recomendativa, de tal forma que -conforme con el Principio de Legalidad dispuesto por los artículos 11 Constitucional y de la Ley General de la Administración Pública- únicamente están autorizadas para realizar esos actos, como órgano consultivo del Concejo Municipal, quedándole prohibido el ejercicio de actividades de tipo administrativo, que están reservadas -en materia de caminos- a la Unidad Técnica bajo el mando de la Alcaldía la cual, a su vez, se apoya en toda la demás estructura administrativa, para los efectos operativos. ORGANIGRAMA DE LA GESTIÓN VIAL CANTONAL CONCEJO CONCEJO MUNICIPAL MUNICIPAL ALCALDÍA ADMINISTRACIÓN JUNTA VIAL UNIDAD TÉCNICA SECRETARIA TÉCNICA - apoyo - 18 III.- GENERALIDADES DEL FUNCIONAMIENTO Y OPERACIÓN 1.- Período de nombramiento: inicio y finalización. El inciso a) del artículo 11 del Reglamento establece sobre el particular: “Los miembros, una vez juramentados por el Concejo se desempeñarán gratuitamente, por un período de cuatro años y podrán ser reelectos, siempre y cuando ostenten la titularidad del puesto al cual representan. Si en algún caso venciera el período de alguno de los miembros, se nombrará al sustituto, en un plazo no mayor a un mes.” De la simple lectura del inciso se concluye que el plazo de vigencia del nombramiento de los miembros de las Juntas Viales Cantonales es de 4 años, término que es fijo lo que implica que no puede ser modificado para casos particulares, salvo para los miembros que fueren reelegidos por otro u otros períodos, dado que la norma no fija un máximo de períodos de reelección. Ahora bien, dicho período no hubiera tenido problema alguno si las municipalidades, desde la reglamentación inicial emitida mediante el Decreto emitido el 5 de marzo del 2002 hubieran nombrado, al mismo tiempo y dentro de los siguientes 3 meses las Juntas Provisionales y, posteriormente las definitivas, situación que evidentemente no sucedió pues muchos ayuntamientos incluso demoraron hasta finales del año 2003 para nombrar éstos órganos sin siquiera haber instalado las interinas. Otro inconveniente adicional fue que no todos los sectores que podrían acreditar representantes lo hicieron simultáneamente -lo cual resulta lógico por las particularidades de cada cual- lo que implicó que se integraran las primeras Juntas Viales con ausencia de algunos miembros, hecho que -como analizaremos más adelante- no era procedente ni legítimo. Esta falta de uniformidad, que se hubiera evitado si se hubiera fijado un plazo de inicio de vigencia de todas las Juntas Viales, implica que necesariamente -salvo los casos de pérdida de titularidad que veremos en el ítem siguiente- el cómputo del período debe calcularse para cada miembro de manera individual, a partir del momento en que fue inicialmente juramentado -si es que se dio ese acto como corresponde- o desde que el respectivo nombramiento conste en el libro de actas del Concejo Municipal. 19 Hay que aclarar que dicho plazo de 4 años es autónomo o independiente por lo que, a diferencia de lo que muchas personas han creído, no deben coincidir -aunque podría suceder- con el período de nombramiento del Alcalde o Concejo Municipal. Esta situación fue mejorada en el nuevo reglamento promulgado en julio del 2008 ya que, mediante el transitorio único, se dispuso que a partir del 1° de febrero del año 2009 se integrarían las nuevas Juntas Viales Cantonales, con una representación diferente, por lo que la vigencia de las actuales JVC será, en consecuencia, hasta el 1° de febrero del año 2013 2- Sustituciones. Otra situación que he generado problemas es cuando, por el motivo que fuere, alguno de los miembros vence en su período o pierde su condición de miembro. Al respecto debemos recordar que la sustitución puede ocurrir por diversas circunstancias, de lo cual depende la solución particular que debe dársele al caso, tal y como pasamos a analizar -sin agotar todas las posibilidades que se pudieren presentar- algunas por separado: Vencimiento nombramiento; del período: ocurre al finalizar los 4 años del Renuncia: la cual acaece cuando la persona -expresamente y por escrito como debiera ser- manifiesta su decisión de no continuar en el cargo, manifestación que debe presentarse ante el Concejo Municipal que fue el órgano que lo nombró. Cuando la renuncia ha sido verbal se procede a documentar el hecho mediante actas, documentos, grabaciones, testigos u otros medios de prueba. Muerte: ocurre por el deceso del titular en cuyo caso el Concejo Municipal, una vez comprobado documentalmente o circunstancialmente el hecho, procede con la sustitución. Destitución: la cual opera cuando el Concejo Municipal -como órgano que otorgó la investidura- decide, mediante acuerdo firme, relevar a la persona por algún tipo de causal. Al no establecer expresamente el Reglamento las causales de destitución, se tienen como tales todas aquellas que signifiquen incumplimiento de deberes como ausencias injustificadas a sesiones (recordando que el reglamento exige que se debe asistir a las mensuales y extraordinarias); abandono del cargo (cuando, por ejemplo, aunque asistiendo a sesiones incumple con otros deberes que indica el reglamento) o por otras faltas o irregularidades en el desempeño que ameriten esa decisión. 20 En cualquiera de los casos, por exigencia constitucional del respeto al Derecho a la Defensa, debe otorgarse el debido proceso, por lo cual el Concejo Municipal -directamente o por medio de un órgano director nombrado al efecto- debe instruir un procedimiento administrativo, otorgándole audiencia al afectado, luego de lo cual acordaría la destitución del miembro y su posterior sustitución. Pérdida de la titularidad: sucede cuando -como lo indica el inciso a) del referido ordinal 11- el miembro deja de pertenecer al sector, órgano o institución que representa. Lo anterior obedece a que los nombramientos no recaen en la persona (“intuito personae”) sino en virtud del cargo o representación que ejerce. De tal suerte que si una persona pierde su investidura como Alcalde, miembro del Concejo Municipal o de Distrito, funcionario del MOPT o de la Unidad Técnica, o deja de ser miembro de un sector comunal igualmente pierde su legitimidad en la Junta Vial Cantonal . A partir del momento en que -en cualquiera de las anteriores circunstancias- el Concejo Municipal acuerde efectuar la sustitución empezará a correr el término o plazo de un mes calendario para que, salvo el Alcalde que tiene investidura por ley, el sector, una vez cumplido el procedimiento de postulación o selección que corresponda, proponga al Concejo la ratificación del sustituto. Independientemente de las causales que justifiquen la sustitución, debe quedar claro que el sustituto, una vez investido como hemos advertido, ejercerá el cargo por el resto del período que le faltaba al sustituido para completar el plazo de 4 años para el que fue nombrado ya que, de otro modo, podría prolongarse indefinidamente el plazo originalmente previsto por la norma, lo cual resulta atípico, ilógico, irracional y abusadamente desproporcionado. 3.- Desempeño Gratuito u Honorífico de los miembros. Gastos de viaje. El reglamento, mediante el inciso a) del ordinal 11 trascrito anteriormente, establece expresamente el desempeño gratuito de los miembros de la Junta Vial. Ello significa que, con el reconocimiento moral y altruismo que ello conlleva, son funcionarios Ad Honórem, es decir que no pueden recibir pago, dieta, salario, contraprestación ni retribución alguna por su desempeño. Tal y como se analizó en un capítulo precedente, el hecho de que no exista remuneración o retribución alguna por el cumplimiento del cargo, no es obstáculo para considerar a los miembros de las JVC como funcionarios públicos, ya que tal hecho no es determinante para esa calificación sino la función pública que 21 ejerce o, dicho de otra forma, el servicio público que preste. Ello es así señalado por el inciso 1 del artículo 111 de la LGAP que transcribimos: “ 1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.” Esa condición de funcionarios o servidores públicos, para el caso de agentes sin pago, también ha sido reiterada por la Procuraduría General de la República como por ejemplo mediante el dictamen C-061-2004 del 20 de febrero del 2004. El hecho de que se haya estipulado en el reglamento la prestación honorífica de sus miembros, obedece a que el párrafo final del inciso b) de la Ley 8114, que creó las JVC, no dispuso siquiera el pago de dietas y, como es bien sabido, nuestro ordenamiento sólo autoriza este tipo de compensación económica cuando una ley expresamente lo faculte. De allí que cualquier iniciativa que pretenda estipular este estipendio por la vía del reglamento o decreto no podrá surtir efectos jurídicos, a no ser que se posibilite mediante ley de la República. Ahora bien tal imposibilidad de pago no debería excluir la retribución de otro tipo de erogaciones como es el caso de Gastos de Viaje y Transporte, popularmente conocidos como viáticos, los cuales consisten en: “…aquella suma destinada a la atención de gastos de hospedaje, alimentación y otros gastos menores, efectivamente realizados, que los entes públicos reconocen a sus servidores cuando éstos deban desplazarse en forma transitoria de su centro de trabajo con el fin de cumplir con las obligaciones de su cargo.”6 (Los resaltados son obra nuestra) Lo anterior tiene sentido en el hecho de que, pese a quienes opinan lo contrario, los miembros de las JVC son funcionarios públicos, como ha sido de reiterada cita, quienes prestan un servicio consultivo al gobierno municipal para el cumplimiento de una efectiva gestión vial cantonal. Para reafirmar esa posibilidad el artículo 2 del referido Reglamento de Gastos de Viaje prevé esa posibilidad al conceptualizar a los beneficiarios de este rubro al indicar: “Artículo 3º—Sujetos beneficiarios. Los gastos a que se refiere este Reglamento únicamente serán cubiertos a los funcionarios que prestan sus servicios a algún ente público, como parte de su organización, en virtud de un 6 Reglamento de Gastos de Viaje y Transporte para funcionarios públicos emitido mediante Resolución R-CO-1-2007 de la Contraloría General de la República publicada en La Gaceta N’ 26 de 6 de febrero de 2007 22 acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.” En otras palabras, para la Contraloría -como máximo órgano de control y fiscalización presupuestaria de los entes públicos- lo que determina el pago de esos extremos es el hecho de que la persona haya sido investida como agente público y que preste servicios como tal, indistintamente si es o no remunerada. En todo caso debe aclararse que sería conveniente, como lo ha sostenido el ente contralor, que este tipo de casos especiales, además de ser justificadamente incorporados en el presupuesto y recibir la aprobación respectiva, deben ser objeto de reglamentación por parte del ente que sufraga el gasto -en cuyo caso los Concejos Municipales tienen potestades autónomas de dictar esa normativa- y demostrarse que el gasto se encuentre estrechamente vinculado con el cumplimiento de los deberes del cargo. Evidentemente el cargo de miembro de Junta Vial Cantonal podría demandar la necesidad del gasto de viaje cuando aquel deba desplazarse, en las condiciones que dice el reglamento, a cualquier lugar para el logro de sus cometidos (reuniones; capacitaciones; giras de demostración; inspecciones de caminos o fuentes de material; realización de pasantías; visitas de instituciones públicas relacionadas, etc.). La cita de esas actividades que, para citar sólo algunas de ellas, ocasionalmente desempeñan los miembros de Juntas Viales Cantonales demuestran que no es una función estática, que se circunscriba exclusivamente a la asistencia a sesiones, sino que requiere la realización de un sin número de actividades que el cargo le demanda, o cuya constatación -como órgano consultivo que facilitará la toma de decisiones hacendarias del gobierno municipal- es imperativa, en cuyos eventos debería concederse la prerrogativa de este tipo de gastos. 4.- Obligación de sesionar, su incumplimiento acarrearía la destitución. En lo que corresponde a las deliberaciones de la JVC el reglamento, a través del inciso b) del artículo 11, dispone lo siguiente: b) La Junta Vial Cantonal considerando la disponibilidad de sus miembros, sesionará una vez cada mes y extraordinariamente cuando ésta así lo acuerde, o cuando la convoque los órganos del Gobierno Municipal. (La negrita es propia) 23 Por la forma de redacción del texto (“… sesionará”), se concluye que esta actividad es de tipo imperativa y no facultativa, es decir existe una obligación de sesionar -de manera ordinaria- una vez al mes como mínimo, por lo que no queda a criterio de sus miembros si se reúnen o no. Esa obligación, conforme se examinará al analizar sus competencias, se origina en el hecho de que la Junta tiene, además de la labor principal de tipo presupuestario, funciones de evaluación en la ejecución de la planificación y la rendición de cuentas, tareas que demandan una importante y continua dedicación de tiempo para el análisis de ese tipo de tareas. De igual forma se prevé la posibilidad -ya no como una obligación sino facultativamente- de celebrar sesiones extraordinarias, cuando sus miembros lo consideren apropiado para deliberar temas no ordinarios. Cuando las sesiones extraordinarias deban celebrarse por convocatoria del Concejo Municipal, como máxima autoridad del Gobierno Municipal y órgano superior de la JVC, dejaría de ser facultativa para tornarse obligada. Es preciso advertir que el incumplimiento de sesionar mensualmente de manera ordinaria , sería suficiente para -a cargo del Concejo Municipal previo derecho de defensa- destituir a los miembros por constituir la causal de Incumplimiento de Deberes el cual, según el artículo 332 del Código Penal, se aplica al: “… funcionario público que ilegalmente omita, rehúse hacer o retarde algún acto propio de su función.” Debe notarse que el delito, al indicar “algún acto”, no establece un mínimo de incumplimientos, por lo que por el simple hecho de dejar de sesionar por una sola vez, de manera injusticada, se configuraría la causal de destitución. De igual forma es preciso recordar que tal omisión podría inhabilitar al incumpliente para el ejercicio de cargos públicos durante un período de uno a cuatro años. En todo caso, el incumplimiento de cualesquiera de los miembros de asistir, sin justificación, a sesiones de la JVC fue debidamente contemplado como motivo de destitución, al indicar el nuevo inciso d) del artículo 11 del reglamento lo siguiente: “Será causal de destitución de los miembros, el incumplimiento de sus deberes o la ausencia injustificada a 3 sesiones consecutivas o 6 alternas en el plazo de 1 año calendario, previa comunicación que hará la Junta Vial; el Concejo Municipal, otorgando el derecho de audiencia, procederá a efectuar la sustitución correspondiente a la brevedad posible” 24 5.- Normativa de aplicación supletoria para regular su funcionamiento. Para finalizar este apartado el inciso c) del artículo 11 dispone que lo no regulado por ese reglamento será resuelto por las normas de la LGCP para los órganos colegiados, por lo que las atribuciones de sus miembros, el directorio, convocatorias, realización de sesiones, votaciones, actas e impugnaciones serán regidas por los artículos 49 a 58 de la referida Ley, que citaremos en lo sucesivo cuando corresponda. IV.- MIEMBROS DE LAS JUNTAS VIALES Actualmente la integración de las JVC está dispuesta por el artículo 10 del reglamento que define las personas o funcionarios en quienes recae la misma, a saber: a) El Alcalde (sa) Municipal, quien la preside. b) Un miembro del Concejo Municipal, con voz pero sin voto. c) El Director Regional de la Región o de la Macro Región del MOPT, o su representante. d) Un representante de los Concejos de Distrito. e) Un representante de las Asociaciones de Desarrollo Integral del Cantón. f) El Director de la Unidad Técnica de Gestión Municipal. Esta integración de 6 miembros modificó la que existía en el anterior reglamento y que estaba compuesta de 8 representantes. Dicho cambio fue uno de los más discutidos durante la redacción de las reformas en el año 2008, dado que a simple vista- pareciera que va en contra de los principios democráticos al eliminar la representación de 2 sectores sociales como lo son los usuarios y empresarios. Al respecto hay que explicar que el principal motivo para esos cambios fue que, en una importante cantidad de cantones, las Juntas Viales pasaban meses sin sesionar por falta de quórum, recordando que anteriormente eran necesarios 5 miembros para poder reunirse. Al tratar de buscar una respuesta a ese comportamiento se logró comprobar, con base en estadísticas que –obtenidas de los reportes mensuales de sesiones- posee la Dirección de Gestión Municipal, los sectores que reportaban más ausencias eran 25 precisamente los representantes de los usuarios y empresarios. Y es que las ausencias de esos sectores podrían responder a que, con muy pocas excepciones en el país, los empresarios y usuarios no poseen una estructura formal, con organizaciones debidamente constituidas e inscritas en algún registro público, lo que significaba que sus representantes no tenían a quién dar informes de sus actos o los de la misma Junta Vial, como si se sucede con el resto de representantes quienes son parte de organizaciones o instituciones a las que deben dar cuentas de lo que sucede. En otras palabras representaban a sectores llamados “de hecho” y no ”de derecho” por lo que la vigilancia de su representación es muy difícil. Fue por esta razón que, se hizo necesario reducir el número de integrantes de la JVC con la finalidad de poder lograr el quórum legal que se necesita para sesionar y que ahora, con las reformas efectuadas, bajó de 5 a 4 miembros, notándose en los últimos meses una mejoría en la celebración de las reuniones. Por otra parte es necesario recalcar que, de la revisión de la lista de miembros, es un cuerpo colegiado de 6 miembros, en la cual están representados los 3 sectores definidos en el inciso b) del artículo 5 de la Ley 8114, a saber: Municipalidad (4 miembros) MOPT (1 representante y ) y Comunidad (1 integrante) Esa distribución en la representación no es proporcional en la composición tripartita, dado que la representación municipal dispone el 66% y, por otra parte, la comunidad y el MOPT apenas el 33.3% de la representación total, aún y cuando de la lectura del texto legislativo supondría que su espíritu pretendía composición paritaria. Tal y como se analizó en líneas anteriores, los integrantes conservarán su calidad de miembros de la JVC en el tanto mantengan la titularidad del sector, órgano o institución que representan de forma que, en caso de perder -por cualquier circunstancia- esa titularidad, de igual forma cesará su legitimidad como representante y, consecuentemente, su carácter de miembro colegiado. A partir de las dificultades para lograr el quórum legal, estructural y funcional, según la explicación que de cada una de ellas se repasará adelante, en el proceso de reforma reglamentaria se ha propuesto disminuir la cantidad de miembros, para lo cual ha existido unanimidad, no obstante la discrepancia que deberá dirimirse será en la definición del sector o sectores que verían mermada su representación. 26 V.- NOMBRAMIENTO E INSTALACIÓN DE LAS JVC 1.- Procesos previos de acreditación, designación, postulación y elección. A continuación analizaremos los mecanismos mediante los cuales se definen los miembros de las JVC, de acuerdo con la integración actual establecida en el reglamento vigente. a)- Alcalde (sa): Por corresponder a un cargo establecido por los artículos 169 constitucional y 14 del Código Municipal, y de elección popular a partir del 2002, lo que procede es su ACREDITACIÓN ante el Concejo Municipal para que éste proceda con su investidura, no como Alcalde -cuyas credenciales ya fueron otorgadas por el Tribunal Supremo de Elecciones- sino como Miembro que Preside la Junta Vial Cantonal. Debe tenerse presente que ambos cargos representan competencias diferentes por lo que el proceso de investidura es igualmente diferente, por lo que no debiera ser su investidura de forma automática ni oficiosa sino que debe procederse mediante acto solemne de investidura a cargo del Concejo, como órgano superior de la JVC. También es importante recordar que el Alcalde puede ausentarse en 2 situaciones. En ausencias temporales (vacaciones, licencias o permisos, incapacidades, etc.) sería sustituido interinamente por el correspondiente Alcalde Suplente, debidamente ratificado mediante acuerdo del Concejo Municipal. En ausencias definitivas (renuncia, muerte, inhabilitación, destitución o cualquier otra causal de pérdida de credencial) será sustituido por el Alcalde que será oficialmente investido por el Tribunal Supremo de Elecciones. Lo anterior es relevante dado que no es posible que simultáneamente funjan 2 Alcaldes titulares, por lo que sólo en los casos anteriores procede la sustitución del titular a efectos de llenar la vacante en la JVC. De ahí que sea improcedente la práctica de Vice Alcaldes fungiendo en las Juntas, mientras el Alcalde titular se encuentra fuera del cantón o atendiendo otras actividades, dado que no ha sido oficialmente relevado del cargo. En esos casos, por tratarse de un cargo creado constitucionalmente, no procede la delegación según el artículo 86 de la LGAP. 27 En ese sentido es preciso aclarar que con la reforma operada recientemente al Código Municipal el primer Vice Alcalde tampoco podría asumir su representación dado que la modificación legal lo que lo faculta es para atender tareas o competencias de tipo administrativo que, como vimos al inicio, son diferentes a las que realiza la Junta Vial, que son de naturaleza consultiva de un órgano político como es el Concejo Municipal. b)- Miembro del Concejo. En este caso lo que procede no es ya la acreditación -como en el caso del Alcalde que es funcionario unipersonal- sino la DESIGNACIÓN del Concejo Municipal, miembro que igualmente debe ser investido como miembro de la JVC ya que es un órgano distinto del indicado Concejo. Al indicar el reglamento que es un miembro de ese órgano colegiado, implica que el designado debe tener credencial de regidor, ya sea como propietario o suplente, ya que estos últimos también forman parte del Concejo conforme al artículo 171 constitucional. En relación con el representante del Concejo, como se analizará más adelante, el reglamento promulgado en el año 2008 le suprimió el derecho a voto en la JVC, lo cual se justificó en el hecho de que podía estarse presentando la anomalía denominada “conflicto de intereses” ya que, en el reglamento anterior, se le permitía a ese representante votar -sobre todo cuanto se conocían los planes de inversión- en forma doble, primero en la JVC como, posteriormente, en el mismo Concejo para definir los proyectos. Este doble ejercicio de voto incluso provocó, no en pocas ocasiones, que ese representante votaba en forma diferente según fuera que estuviera en sesión de Junta Vial o del Concejo, contradicción que comprobaba ese conflicto de intereses en donde era, como se dice popularmente, juez y parte a la misma vez. Para tal designación debería mediar un acuerdo firme del Concejo en que conste la designación del caso. c)El Ingeniero Director de la Macro región o Región del MOPT, o su representante. Al igual que como en el caso del Alcalde Municipal, por tratarse de un funcionario previamente definido, el procedimiento es el de ACREDITACIÓN, recayendo el nombramiento en el Director de la Región o Macro Región de Obras Públicas del MOPT (existen 10 regiones y 3 macro regiones definidas por este Ministerio). 28 Esa acreditación debería materializarse mediante nota formal del Director de la División de Obras Públicas del MOPT, o del mismo Director Regional o Macro regional, remitida al Concejo Municipal. Sobre este representante del Ministerio debemos señalar que el nuevo reglamento cambió las reglas del juego ya que, ante la imposibilidad en muchas ocasiones de que el Director de la Región o Macro Región (que debe ser ingeniero civil) pudiera ser sustituido en la JVC por otro profesional de la misma zona, se permite que esa representación se pueda delegar en otro (a) servidor (a) del MOPT en la región, sea o no profesional. Ese cambio tiene, como es lógico, su razón de ser en la escases de profesionales en ingeniería que tiene el MOPT en sus distintas regiones, así como el hecho de que hay Directores que tenían que asistir mensualmente a sesiones de Juntas Viales Cantonales hasta en 20 cantones, lo que no les permitía cumplir con esa obligación. Ahora bien el hecho de que se haya posibilitado que el Director pueda delegar en otra persona su representación -lo cual debería acreditar por escrito en nota que enviaría al Concejo Municipal- implicaría que el Concejo deba juramentar tanto al titular como al representante que lo sustituiría. De igual forma debe aclararse que al indicar el inciso c) en forma clara “o su representante” eso significa que se refiere solamente a UN representante, por lo que no podría nombrar a varios representantes para una misma Junta Vial, hecho que -de todas maneras- sería inconveniente para el debido seguimiento y comprensión de los asuntos que allí se conocen. d) Representante de los Consejos de Distrito. En este caso el mecanismo a emplear es la DESIGNACIÓN, la cual debe recaer en un miembro -propietario o suplente- de un Consejo de Distrito, el cual puede ser síndico o simple miembro, pero en cualquier caso debe ostentar la respectiva credencial extendida por el Tribunal Supremo de Elecciones. La forma de efectuar la designación es mediante una Asamblea de Consejos de Distritos, la cual -en virtud de las relaciones de colaboración y enlace- debería ser convocada, mediante acuerdo firme, por el correspondiente Concejo Municipal, recordando que habrá tantos Consejos como distritos haya en el cantón según lo dispone el artículo 54 del Código Municipal. Es conveniente, a los efectos de documentar la prueba correspondiente que se remitiría al Concejo Municipal, el levantamiento de un acta en la cual se deje constancia de todos los detalles relevantes tales como fecha, hora, lugar, 29 asistencia, nominaciones, intervenciones y designación definitiva, así como las firmas de quienes coordinen o dirigen la actividad. e) Representante Asociaciones de Desarrollo Integral del cantón. En relación con este representante comunal hay variaciones importantes en relación con el reglamento anterior, particularmente lo referido a la selección del referido representante, pasando de una terna de candidatos -o postulación como sucedía anteriormente- al de elección directa del representante por parte de una Asamblea. De igual forma se dispone que, en ausencia de Unión Cantonal de Asociaciones el elegido, será producto de la decisión de una Asamblea de las Asociaciones de Desarrollo Integral que se encuentren vigentes en el cantón. Es importante aclarar que, en caso de que se utilice la Unión Cantonal para convocar a las Asociaciones, se debe convocar a todas las que se encuentren vigentes, o con personería al día, y no solamente a las que estuvieren afiliadas a la Unión. Ello es así ya que la norma lo que persigue, según está redactada, es que la persona electa represente a todas las que existan en el cantón, sobre todo considerando que hay cantones en que la afiliación de la Unión Cantonal no es mayoritaria en relación con la totalidad de agrupaciones que funcionan en la jurisdicción cantonal. El hecho de que se utilice la Unión Cantonal es, como se dice en el lenguaje jurídico, para “efectos instrumentales”, lo que quiere decir es para aprovechar la existencia de la Unión para efectos de convocatoria únicamente, y no para definir las Asociaciones que pueden participar en la Asamblea por cuanto repetimos- el artículo habilita a todas las Asociaciones que “existan en el cantón.” Sobre este procedimiento es importante hacer algunas observaciones adicionales. En primer lugar es importante que la Unión Cantonal, a la hora de hacer las postulaciones, verifique que los candidatos pertenezcan a Asociaciones de Desarrollo Integral que dispongan de personería jurídica vigente, requisito que debería igualmente acreditar la referida Unión Cantonal. Ello por cuanto, según los artículos 28 y 29 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad Nº 3859 de 7 de abril de 1967 y 17 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo Nº 26935, supeditan el funcionamiento de esas asociaciones a su inscripción en el Registro de Asociaciones de Desarrollo, siendo ineficaces las actuaciones de las organizaciones que carezcan de ese requisito. 30 En segundo término, al no señalar la norma que persona debería ser postulada, ello quedaría a criterio de la Unión Cantonal, no obstante la persona debería pertenecer a una Asociación de Desarrollo Integral, indistintamente que sea miembro de su Asamblea General o de su Junta Directiva, ya que esa pertenencia sería la que otorgaría legitimidad sectorial al representante en la Junta Vial Cantonal. En tercer lugar al no establecer el inciso el procedimiento que debería utilizar la Unión Cantonal para seleccionar, quedaría a criterio de esa organización el medio empleado, siendo lo deseable -por criterios de representatividad- que se convoque a una Asamblea General de Asociaciones de Desarrollo Integral para ese propósito. Por último, y no menos importante en virtud de haberse presentado varios casos, es el problema cuando no existe en el cantón la Unión Cantonal o tenga vencida su personería jurídica. Sobre el particular es nuestra opinión que, con base en los criterios de interpretación que señala el artículo 10 de nuestro Código Civil, la solución de convocar -a cargo del Concejo Municipal- directamente a las Asociaciones de Desarrollo Integral existentes en el cantón cumpliría con el espíritu perseguido por el inciso e) del artículo 10 del reglamento, pues se cumpliría con la presentación de postulaciones provenientes “… de las Asociaciones de Desarrollo Integral del cantón…” como lo señala dicha norma. Adicionalmente esta solución cumpliría con uno de los principios del derecho administrativo, contenido en el artículo 10 de la LGAP, el cual indica que las normas deben interpretarse de la forma en que mejor garantice la realización del fin público y, en este caso, el fin público perseguido es la integración de Juntas Viales con representantes de las Asociaciones de Desarrollo Integral del cantón. g) El Director de Gestión Vial Municipal. Este cargo corresponde a un funcionario administrativo municipal, previamente nombrado, el cual prestaría sus servicios en la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal creada mediante el artículo 13 del Reglamento y que, a partir de las modificaciones del Decreto 34624-MOPT, resulta obligado el nombramiento del citado Director así como el de los demás funcionarios (Promotor Social y Asistente Técnico como mínimo) de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal. Ese cambio reglamentario; así como el deber de nombrar dichos funcionarios en propiedad, a tiempo completo y con un régimen salarial adecuado, 31 reflejan el interés por darle permanencia, estabilidad y profesionalismo a los (as) servidores (as) de dicha dependencia municipal para mejorar su eficiencia y desempeño. De la misma forma que ocurre con el Alcalde y el Director Regional o Macro Regional del MOPT, el mecanismo para su determinación es la ACREDITACIÓN, mediante nota que remitiría al Concejo Municipal el Alcalde o el mismo Director de Gestión Vial Municipal. Por la heterogeneidad y asimetría organizacional en las distintas municipalidades, dicho funcionario no siempre se desempeña en la Unidad Técnica sino que, en virtud de ser estructuras más complejas, funge en otras dependencias de mayor rango. Con base en la autonomía administrativa del régimen municipal esa decisión sería válida, no obstante -con base en criterios de eficiencia y funcionalidad- sería recomendable que, en estos casos, exista una relación de jerarquía o adscripción entre el Director de Gestión Vial y la referida Unidad Técnica de tal forma que exista vinculación de competencias y de autoridad o mando. Pero más allá de toda discusión sobre la organización de la Unidad Técnica y su Director, hay que tener presente que otra de las modificaciones reglamentarias operadas consiste en que el mencionado Director necesariamente debe ser Ingeniero Civil, incluso Ingeniero en Construcción -con otro cambio que se promulgó- dado que no se podría entender una Unidad Técnica sin la presencia de un profesional en ingeniería ya que, precisamente, la naturaleza de sus funciones son estrictamente en la construcción de obras viales, en donde otros profesionales no tienen la preparación académica, conocimientos ni la competencia para dirigir esas actividades, según lo exigen otras leyes como son las de Construcciones, Planificación Urbana, Caminos Públicos y Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. Y es también con base en esas características, que son de las más importantes para que las Unidades Técnicas y Juntas Viales propongan los proyectos de obra, es que se reintegró en el derecho al voto -que antes no tenía- al Director de la UTGVM, lo cual no tenía sentido dada la responsabilidad en la orientación técnica que le debe brindar a sus compañeros (as) de la JVC a la hora de definir las inversiones que se propondrán al Concejo Municipal. 2.- Ejecución del Nombramiento o Investidura por el Concejo Municipal. Una vez que se hayan definido los representantes de los sectores en la Junta Vial Cantonal, mediante los procedimientos de acreditación, designación, postulación y 32 elección que se han mencionado líneas atrás, el paso siguiente es el acto de ejecución del nombramiento. La ejecución del nombramiento es lo que se denomina “investidura” que es un requisito que no puede faltar para que los miembros de las JVC puedan ejercer el cargo. Recordemos que, como analizamos en un capítulo anterior, ese requisito de investidura lo exige el artículo 111 de la LGAP para que cualquier persona sea considerada como funcionario público. Ese acto de investidura no es otra cosa que la aceptación del cargo y que, según los artículos 11 y 194 de nuestra Constitución Política, se refiere a la juramentación que deben prestar todos los funcionarios públicos. En otras palabras, no basta con que se haya definido los miembros de las JVC sino que deben ser juramentados por los Concejos Municipales lo que, según la Sala Constitucional7, es un requisito para tener como válido o ejecutado el nombramiento. Esto lo aclara un famoso jurista nacional8 que nos dice: "El acto de investidura otorga al individuo el derecho a la ocupación del cargo, no todavía los derechos nacidos de esa ocupación. La plena efectividad de la relación orgánica y de servicio está supeditada todavía a una ulterior condición, la aceptación del cargo por el beneficiario del acto,(…). El derecho de exigir la fiel y eficiente prestación del servicio, propio del ente público, así como todos los demás deberes y derechos del servidor, nacen con la aceptación del cargo por éste (...) Es posible que el ordenamiento exija la juramentación del servidor previamente a la toma de posesión. En CR el juramento (bajo invocación divina) es de fidelidad a la CP y a la ley (artículo 194 de la CP); el ateo podrá jurar por lo más sagrado de su vida espiritual. El juramento supone una aceptación del cargo y es una condición de eficacia del acto de investidura. Una vez hecho, nace inmediatamente la relación orgánica, con la capacidad del servidor de actuar a nombre y por cuenta del ente." (los énfasis no pertenecen al original) El juramento, según el artículo 194 constitucional, debe pronunciarse así: 7 Voto Nº 2621-95 del 23 de mayo de 1995 y Voto 2958- 96 de 18 de junio de 1996 Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Stradmann, San José, 2002. p.p. 159-169.) 8 33 “¿JURAIS A DIOS Y PROMETEIS A LA PATRIA, OBSERVAR Y DEFENDER LA CONSTITUCION Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, Y CUMPLIR FIELMENTE LOS DEBERES DE VUESTRO DESTINO? ·SI, JURO.” SI ASI LO HICIEREIS, DIOS OS AYUDE, Y SI NO ÉL Y LA PATRIA OS LO DEMANDEN. Entonces es importante concluir que mientras un miembro de JVC no haya sido juramentado en sesión del Concejo Municipal, significa que no ha aceptado el cargo, por lo que no está formalmente nombrado, lo que no le obliga ni autoriza para cumplir sus funciones. Cumplido ese requisito del juramento pueden -y deben- entonces los miembros iniciar en su cargo y cumplir sus funciones. 3.- Decisiones iniciales: fijación de sesiones y nombramiento del Directorio. Habiéndose juramentado todos los miembros, que como veremos en un capítulo posterior deben estar nombrados en su totalidad para poder iniciar como Junta Vial, significa que han entrado en posesión de sus cargos por lo que resulta necesario que, en su primera sesión como órgano colegiado, acuerden aspectos organizativos que serán necesarios para su posterior funcionamiento, tal y como se analizará de seguido: a)- Fijación de fechas para sesiones ordinarias: Tal y como se comentó en otro capítulo, las JVC tienen la obligación de sesionar, de manera ordinaria, como mínimo una vez al mes según lo dispone en el artículo 11 inciso b) del reglamento. Para cumplir con ello es necesario que, desde un principio, sus miembros acuerden los días o fechas en que se realizarán esas reuniones mensuales y así evitar que tenga que estarse convocando individualmente para cada sesión. Lo anterior, que es lógico, además está señalado en el artículo 52 de la LGAP que indica que cuando no está previsto en una norma -como es este caso en donde el reglamento no lo hace- las fechas de sesión deben ser fijadas por los miembros, para no tener que hacer convocatorias especiales para cada reunión. 34 En la práctica muchas JVC, en su primera sesión, acuerdan los días (Ejemplo: los primeros lunes de cada mes) o las fechas (Ejemplo: los días 15 de cada mes) para llevar a cabo sus reuniones y, desde ese momento hacen y distribuyen el cronograma de reuniones entre sus miembros, de tal forma que desde el inicio ya todos están enterados de ello. En todo caso no deja de ser recomendable que alguno de sus miembros, o alguno de los funcionarios de apoyo de la Unidad Técnica, recuerden a los miembros -por escrito o telefónicamente- de la JVC esas fechas o confirmen la asistencia con anterioridad. Para el caso de sesiones extraordinarias no se aplica esa regla ya que lo fijan los miembros para cada caso, cuando sea necesario, cumpliendo un procedimiento especial que dice la ley y que veremos en otro capítulo. Hay que recordar, tal y como se mencionó líneas atrás, que con el nuevo reglamento se sanciona la inasistencia de los miembros a las sesiones siendo que, si en un año se presentan 3 ausencias seguidas o 6 no seguidas, el miembro perderá la condición de integrante de la Junta Vial, una vez que ella lo comunique al Concejo Municipal, según se estableció en el artículo 11.d reglamentario. Con esa modificación se pretende recordar la obligación de asistir a sesiones y ordenar la situación cuando se presenten ausencias reiteradas que perjudican la celebración de las sesiones. b)- Nombramiento del Directorio o Junta Directiva: Es recomendable que, también desde la primera sesión, la JVC se organice en puestos ya que, conforme ha sucedido en la práctica, en algunas ocasiones algunos miembros no asisten y no saben quién debe abrir y presidir las sesiones o levantar las actas cuando faltan los miembros responsables de ello. Esa situación está definida legalmente en los artículos 49, 50 y 51 de la LGAP, que señala que debe nombrarse un Directorio, o Junta Directiva, compuesta por Presidente, Vicepresidente, Secretario y Secretario Suplente. Como esos artículos lo indican, es una obligación hacer esos nombramientos de forma tal que no queda a criterio de la Junta si lo hace o no. En el caso de las Juntas Viales no es necesario nombrar un Presidente, ya que ese puesto corresponde al Alcalde, pero sí el Vicepresidente para que lo sustituya cuando aquel no asiste. Es estos casos debe quedar claro que no es que se sustituyen las funciones del Alcalde, ya que ello sólo lo pueden hacer los vice alcaldes, sino la Presidencia de la Junta Vial. 35 Las funciones -que la ley denomina facultades y atribuciones- de esos puestos serán examinados en otro capítulo dedicado especialmente a ello. VI.- FUNCIONES DE LAS JUNTAS VIALES 1.- PROPONER AL CONCEJO TODA INVERSIÓN EN CAMINOS Y CALLES CANTONALES, SEAN O NO RECURSOS DE LA LEY 8114. 36 a) La recomendación de la JVC no exige al Concejo aprobarla pero sí lo obliga a justificar cuando no la apruebe. La principal función de las Juntas Viales Cantonales, según lo indica claramente en inciso b) del artículo 5 de la Ley 8114, es PROPONER al Concejo Municipal el destino de los recursos del impuesto a los combustibles que el Ministerio de Hacienda les gira a las municipalidades. Pero la propuesta no se limita sólo a los dineros del impuesto a los combustibles sino a todos aquellos que se destinen a caminos y calles del cantón, sin importar el origen o la fuente de donde provengan (recursos libres, transferencias varias, partidas específicas, impuestos al banano, por descarga en puertos, cemento, o cualquier otro impuesto o ingreso que perciba la municipalidad). Esa potestad de proponer todas las inversiones municipales en la red vial cantonal, incorporando otros dineros que no sean sólo los del impuesto a los combustibles de la Ley 8114, fue establecida claramente por los artículos 9 y 12.a del nuevo reglamento. El hecho de haber ampliado las competencias de las Juntas Viales a todos los recursos para vías públicas cantonales, se debe a que en algunas o muchas municipalidades ingresan recursos que son invertidos en caminos pero que son manejados por estructuras diferentes a las JVC y Unidades Técnicas, sin las regulaciones o exigencias técnicas, deliberaciones internas, sin planificación adecuada o sin necesidad de rendir cuentas como sucede con los fondos de la Ley 8114. Con ese cambio, además de mejorar esos aspectos, se eliminan duplicidades de esfuerzos y se atienden todas las vías en una forma integral con un verdadero concepto de red vial en su conjunto. Esa facultad de proponer al Concejo cualquier inversión que se haga en caminos o calles cantonales se explica en que el reglamento así lo estableció al indicar, el inciso b) del artículo 12, como una de sus responsabilidades: “Conocer y avalar los proyectos de presupuesto anual de la gestión de la Red Vial Cantonal que existe en el cantón.” (El subrayado es propio) Es decir, la gestión de la JVC no se limita a la que se haga con los recursos de la Ley Nº 8114, sino a toda la gestión vial del cantón, independientemente del origen de los recursos, aspecto que ya ha sido incluso dictaminado por la misma Contraloría General de La República en varios estudios realizados, particularmente en el año 2006 en la Municipalidad de San Carlos. 37 También es importante aclarar que cuando se efectúen modificaciones o variaciones a los planes o presupuestos aprobados por el Concejo (para aumentar, disminuir o cambiar partidas para agregar, eliminar o modificar proyectos o inversiones) de igual forma se requiere que sea objeto de análisis -antes de ser elevados al Concejo- por parte de la Junta Vial. Por otra parte, para entender esta función debemos conocer el significado del término “PROPONER”. Según la Real Academia Española9 esa palabra significa: “Manifestar con razones algo para conocimiento de alguien, o para inducirle a adoptarlo.” En otras palabras proponer es recomendar, con razones, algo a quien tiene que tomar la decisión. Para el caso de las JVC entonces tenemos que su función (en términos jurídicos “competencia”) dada por ley consiste en recomendar al Concejo Municipal la inversión, es decir el empleo o gasto según la Real Academia, de los recursos provenientes de la Ley 8114 y otros recursos destinados a los caminos y calles cantonales. Esa función también se cumplirá cuando se efectúen modificaciones a los planes y presupuestos. De allí que, conforme vimos al inicio de este instructivo, se califique a las JVC como “órgano consultivo” para facilitar las decisiones finales del Concejo Municipal. Y es que esa función consultiva, asesora o recomendativa no podría ser de otra manera ya que el mismo El Código Municipal indica, en el artículo 13 incisos b) y k), que corresponde a los Concejos Municipales el aprobar y acordar los planes y presupuestos, por lo que la Ley 8114 no podría contradecir al Código. 9 Real Academia Española; Diccionario de la Lengua Española, vigésima segunda edición, visible en el portal de Internet: www.rae.es/ 38 El hecho de que la recomendación no es vinculante, lo que quiere decir que no debe ser acatada o aceptada, es también mencionado en el artículo 12 del reglamento que indica que la propuesta de inversión que hace la Junta Vial puede ser “improbada” por el Concejo Municipal. Sobre esta improbación -o desaprobación que es lo mismo- que dice el reglamento hay que aclarar que el Concejo Municipal tendría 2 opciones: aprobar o improbar, lo que implica que el Concejo no podría “modificar” sino que, por ejemplo, en caso de improbarla debería devolverla nuevamente a la Junta para que efectúe las modificaciones para, posteriormente, volverla a elevar al Concejo. Lo anterior no quiere decir que el Concejo Municipal pueda actuar “discrecionalmente” -lo que quiere decir que pueda rechazar libremente a su antojo-, ya que, según el artículo 136 incisos 1 y 2 de la LGAP, en caso de desaprobar una propuesta el Concejo Municipal debería motivar, o justificar, las razones que tuvo para ello. Dicho con otras palabras, sería nulo un acuerdo tomado por el Concejo Municipal improbando la recomendación de la Junta Vial, si no se indican los motivos para ello, y cabría responsabilidad (penal civil y/o administrativa) para el (los) funcionario (s) que ejecute (n) un acuerdo en esas condiciones, conforme lo establecen los ordinales 158,166 y 170 de dicha ley administrativa. Aunque la ley exija que deban explicarse las razones para no aprobar las propuestas de la JVC, para que exista más claridad ello y así evitar que se sigan presentando esos casos, en la reforma al reglamento se incluyó, en el artículo 11.b, la obligación de los miembros de los Concejos Municipales de explicar las razones técnicas o legales para improbar la propuesta de inversión y devolverla a la Junta Vial para que ésta proceda a subsanar el error, si fuera del caso. De tal forma que con la reforma reglamentaria queda claro que, no sólo por disponerlo antes la ley sino ahora también el reglamento, no podrían rechazarse planes de inversión en forma antojadiza o discrecional, sino que hay que razonar el voto en contrario para que ello sea posible. b) Aspectos a tomar en cuenta antes de hacer la propuesta de inversión. Antes de elaborar las propuestas es necesario que las JVC tomen en cuenta algunos aspectos que indica el inciso b) del artículo 5 de la Ley 8114, tales como: 39 Los recursos deben destinarse exclusivamente mantenimiento de la Red Vial Cantonal existente; a conservación y Si sobran recursos, después de atender los caminos y calles existentes, se podrían hacer obras nuevas; No se pueden invertir dineros en la Red Vial Nacional que administra el MOPT a través del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI); Sólo se pueden invertir recursos en los caminos debidamente inventariados (se comprueba con el código del camino) según los registros que lleva el MOPT en su Dirección de Planificación Sectorial; Entre más kilómetros de caminos inventariados tenga un cantón, más recursos recibirá la municipalidad del impuesto a los combustibles; Al ejecutarse los recursos debe participarse a la comunidad. c) ¿Cómo debe hacerse y qué debe contener la propuesta de inversión de los recursos? Para elaborar la propuesta de inversión es necesario considerar lo siguiente: 1. Debe solicitarse la colaboración de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal (UTGVM) para la elaboración de los Planes de Desarrollo y Conservación Vial (artículo 14 inciso a) y r) del reglamento); 2. Con base en dichos planes se elaborará el presupuesto (art. 5 del reglamento y oficio circular N° D-1-2002-CO-DFOE de la Contraloría General de la República10); 3. Los planes son de 2 tipos: anuales y quinquenales, es decir para períodos de 1 y 5 años (art. 6 del reglamento); 4. Deben confeccionarse también los denominados Planes Reguladores de Emergencia Vial; (art. 14, inciso z) del reglamento); 5. Antes de elaborarse los planes deben tomar en cuenta, si existieran, los Planes Reguladores del cantón, el Plan de Desarrollo Municipal (con 10 Directrices que deben observar las municipalidades a la hora de incorporar los recursos de la Ley 8114 en sus presupuestos los recursos de la Ley 8114. 40 el que debe coincidir el propuesto por el Alcalde para elegirse) y las directrices del MOPT y el Concejo Municipal (art. 6 reglamento). 6. Los planes11 deben indicar (art. 6 del reglamento): Políticas u orientaciones, es decir lo que se busca, para lo cual se deben citar metas que se puedan medir (Ej: kilómetros a intervenir), y modalidades de ejecución (obras por contrato, por convenio, por administración o por varias de ellas); El presupuesto de las obras y actividades y cómo se va a financiar: deben incluirse además de los recursos de la ley, los aportes del MOPT y las comunidades; Los montos por proyecto; Los planes de mantenimiento y rehabilitación de los caminos existentes; Los planes de desarrollo o mejora de la red vial cantonal a futuro; El programa de formación y capacitación para Concejo, Alcaldía, Junta Vial, Unidad Técnica, Concejos de Distrito, y los demás involucrados con la gestión vial cantonal; Cómo se va a dar seguimiento y evaluación a los proyectos (informes, reuniones, asambleas, inspecciones, etc.) incluyendo a la comunidad y al MOPT para ello. 7. Para incluir esos planes viales dentro del plan general de la municipalidad (llamado Plan Operativo Anual) debe hacerse un detalle de las obras, con base en lo dispuesto en el artículo 12.b del nuevo reglamento y el siguiente formato o tabla diseñada por la Contraloría (circular): Nombre de la obra Descripción de la obra y meta Modalidad de ejecución Costo total Monto presupuestado Plazo estimado y fecha de inicio 11 Sobre los proceso de planificación municipal se recomienda, por ilustrativo, analizar el Informe DFOE-SM-02-2007 de la Contraloría General de La República 41 Ejemplo: Mantenimiento rutinario Ej: Bacheo de 1 km en camino xxx Ej: Por convenio Ej: Ej: Ej: ¢10,000,000 ¢5,000,000 Ley 8114 Duración obras: 22 días ¢3,000,000 MOPT Inicio: 1 de abril ¢1,000,000 Asoc. D.I. 2011 8. Se pueden presupuestar recursos para los gastos operativos de la Unidad Técnica -salarios, equipo y materiales de cómputo y oficina, viáticos, equipo de trabajo, vehículos, remodelaciones, etc.-, siempre y cuando sean razonables, es decir justificados, y proporcionados, o sea que sean necesarios para ejecutar las obras. (art. 13 del reglamento y directrices 1.9 y 1.10 de la circular de la Contraloría). 9. Es posible adquirir equipo, maquinaria y otros bienes, siempre y cuando se garantice que sean utilizados únicamente en caminos. El desvío de esos recursos para otras actividades -aunque sean para una necesidad o interés público- constituyen la falta o delito de malversación de fondos públicos y puede ser sancionado civil -reintegro de dinero-, administrativa -suspensión, despido o pérdida de credenciales- y penalmente -prisión e inhabilitación para ejercer cargos públicos-. (directriz 1.11 de la circular CGR y arts. 110 Ley Administración Financiera y 356 del Código Penal y párrafo 4 del artículo 13 del nuevo reglamento). 2.- SUPERVISAR Y EVALUAR LA GESTIÓN VIAL DE LA MUNICIPALIDAD. a)- La supervisión y evaluación se realiza sobre los planes, presupuestos y proyectos aprobados por el Concejo Municipal y la normativa vial. Esta función tiene su fundamento en los incisos c), d) y g) del artículo 12 del reglamento que señalan entre sus responsabilidades: “ c) Velar por el cumplimiento de las políticas, normativa y reglamentación aplicable en gestión vial, emitida por el Concejo, el MOPT y otros entes competentes. d) Conocer los informes de la evaluación de la Gestión Vial Municipal, que prepara la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal g) Solicitar al Concejo la realización de auditorías financieras y técnicas, cuando las circunstancias lo ameriten.” 42 (La negrita no es del original) Para llegar a esa conclusión de su función supervisora, en primer lugar, hay que recordar que -según la Real Academia- “velar” es “cuidar” y “observar atentamente”, de ello que la JVC debe cuidar y observar que se cumpla con la legislación y las políticas -o directrices- de las autoridades como son el Concejo y el MOPT. En segundo lugar, se le impone a la JVC que, de una forma muy concreta, evalúe la gestión en caminos y calles, mediante los informes que deberá recibir en las sesiones por parte de la Unidad Técnica, como la oficina encargada de ejecutar lo aprobado por el Concejo Municipal en el plan y presupuesto de inversión. En tercer lugar se le faculta a la Junta Vial para que, en caso de sospecha de irregularidades en el manejo de los recursos o en la ejecución de los proyectos u obras, o simplemente como una forma de verificar la gestión, pueda solicitar al Concejo Municipal que ordene la realización de auditorías para que se revisen aspectos financieros o técnicos. Dicho de otra manera, esa responsabilidad significa -por ejemplo- que una vez que la JVC recomendó el uso de los recursos al Concejo Municipal y éste lo aprobó, deja de ser un órgano colaborador en materia de planificación y presupuestación para asumir un papel fiscalizador, supervisor y evaluador del cumplimiento de lo aprobado y de toda la normativa (ley, reglamento y otras disposiciones) relacionada con las labores en la gestión de caminos y calles cantonales. b)- La JVC debe rendir informes periódicos de evaluación al Concejo Municipal el cual es responsable de vigilar que cumpla su labor. Al ser subordinado al Concejo Municipal, que lo nombró, debe brindarle informes sobre sus todas sus acciones. Ello es así al señalar el artículo 9 del reglamento que la JVC es un órgano: “… nombrado por el Concejo de cada cantón, ante quien responde por su gestión.” (El subrayado es propio) 43 La forma de responder de su gestión es informando al Concejo, como su superior, de las labores que realiza. Dichos informes son la base para que el Concejo fiscalice el cumplimiento de la gestión vial cantonal y el funcionamiento de la Junta Vial que nombró, es decir la “vigilancia del inferior” que en Derecho se conoce como “responsabilidad in vigilando”. Hay que tener presente que esa vigilancia significa que el Concejo Municipal es responsable del cumplimiento de las obligaciones y el desempeño de la JVC, de tal forma que sus actividades -así como cualquier irregularidad o falta- debe ser del conocimiento del Concejo para garantizar la eficiencia o efectuar los correctivos en caso de incumplimientos o desviaciones. En caso de que no se cumpla con esa vigilancia, el Concejo compartiría la responsabilidad por las consecuencias (civiles, penales o administrativas) de un mal desempeño de la Junta Vial que nombró y debió supervisar, según lo dispuesto en el artículo 112 de la LGAP. Esto implica que las evaluaciones que realiza, en sus reuniones, de la gestión vial cantonal debe enterar al indicado Concejo. Aún y cuando ni la ley ni el reglamento lo indican, lo ideal sería que en el momento en que el Concejo efectúa el nombramiento y juramentación de las Juntas Viales, en el acto -mediante acuerdo firme- le imponga el deber de informarle con cierta periodicidad, ya sea mensual, bimensual, trimestral o la que el Concejo acuerde. Si ello no fuere así lo recomendable sería entonces que la Junta acuerde con que periodicidad envía sus informes al Concejo o le solicita audiencia para ello. c)- El deber de supervisar y evaluar significa que la JVC no puede participar de la gestión administrativa. Además de ser un órgano consultivo o asesor, sin competencias administrativas como vimos al principio, el hecho de tener que ejercer una labor supervisora y evaluativa de la gestión de caminos y calles le inhibe o impide asumir funciones de la administración activa ya que, por el contrario, deberá evaluarla, fiscalizarla y supervisarla para determinar si está cumpliendo con lo aprobado en los planes y presupuestos aprobados. Esa prohibición debe quedar bien clara en los miembros de las JVC por cuanto ha sido común observar como algunos miembros se involucran en la gestión administrativa (nombramiento de funcionarios de las Unidades Técnicas, 44 determinación de salarios de servidores, participación en procesos de contratación administrativa de proyectos o inversiones -revisión de carteles, evaluando ofertas o recomendando adjudicaciones-, girando “órdenes” a funcionarios de la UTGVM o municipalidad, etc.) lo cual es incompatible -es decir que no es apto- con la responsabilidad de evaluar, fiscalizar y supervisar que posteriormente deberán hacer de esa misma gestión administrativa o ejecutiva. d)- La supervisión y evaluación de la gestión vial es con criterio técnico y procurando la calidad de las obras. Con las reformas al reglamento, incluyendo los nuevos incisos h) e i), se establece para la JVC la obligación de vigilar que las obras se realicen por profesionales competentes en las labores de planeamiento, diseño y construcción y, a diferencia del reglamento anterior que no lo mencionaba, tratando de que los proyectos tengan garantía de calidad, indistintamente que se realicen por administración, convenio o por contrato. Con esas nuevas disposiciones lo que se busca es que las obras se hagan con sentido técnico y profesional y que tengan durabilidad o, como se dice ahora, sostenibilidad en el tiempo, evitando aquellas obras hechas apresuradamente, sin criterio profesional o ejecutadas con materiales o procedimientos de dudosa calidad. 3.- RENDIR CUENTAS A LA SOCIEDAD O COMUNIDAD. La rendición de cuentas es una de las formas más democráticas para que los pueblos evalúen a las instituciones y funcionarios públicos. Consiste en la información de la gestión que realizan esas instituciones ante la sociedad. Este deber sobre todo para exigir reza, sobre ha tomado mayor importancia en los últimos años en nuestro país, a partir del año 2000 cuando se reformó nuestra Constitución Política su cumplimiento. A partir de esa reforma el artículo 11 constitucional este tema, lo siguiente: “La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas." (Los énfasis no son del original) 45 Para el caso de la gestión de caminos y calles en los cantones, el reglamento contempló que los informes deben ser brindados por las Juntas Viales al Concejo Municipal y a la sociedad civil, en forma anual, en asambleas con amplia participación de sectores importantes de la comunidad. Al respecto el inciso f) del artículo 12 obliga a dichas Juntas a: “Presentar en el mes de enero ante el Concejo Municipal un informe anual de rendición de cuentas. Con el mismo propósito, publicará durante ese mismo mes, en un medio de comunicación colectiva, local o nacional, un resumen o el texto íntegro del informe anual de labores, así como la convocatoria para asamblea pública y abierta, que deberá realizarse a más tardar un mes después de esta publicación, en la que la JVC presentará el informe de rendición de cuentas.” Anteriormente analizamos que la JVC debe rendir informes periódicos al Concejo Municipal, a lo que se le suma un informe anual que debe someter a su conocimiento. Pero, además del Concejo, quizá lo más importante es que existe la obligación de las Juntas Viales de convocar cada año a una magna asamblea cantonal, con amplia participación de organizaciones y sectores sociales, para rendir cuentas mediante un informe de la gestión de caminos y calles en el período. En este punto hay que aclarar que esa obligación es de la Junta Vial en pleno, lo que quiere decir que esa responsabilidad -conforme lo establece la redacción inicial del artículo 12 reglamentario- no se puede delegar o encomendar en alguno de sus miembros, en la Alcaldía o en el Concejo Municipal, es decir que todos los miembros de la JVC deben presentarse o concurrir a dicha asamblea a dar el informe anual a la sociedad o comunidad. Es vital agregar que el nuevo reglamento, a efecto de garantizar que a la Asamblea Informativa acuda la mayor cantidad de habitantes posible, estableció la obligatoriedad de que debía estar convocada, con un mes de antelación, mediante una publicación masivamente en un medio de comunicación colectiva, responsabilidad que recae en los miembros de la JVC. Esa claridad la deben tener presentes los miembros de las JVC ya que, lamentablemente, ha sido común observar como en algunas municipalidades ese informe no se brinda sino que la Alcaldía lo incluye dentro de su informe anual de 46 labores que presente al Concejo en marzo, según lo exige el inciso g) del artículo 17 del Código Municipal. Dicha conducta irregular podría incluso constituirse, además del delito de Incumplimiento de Deberes establecido en el Código Penal, en el ilícito Fraude de Ley dispuesto por el artículo 5 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, ya que pretende eludir o burlar -de forma engañosauna disposición legal actuando de otra forma a como lo indica la norma. VII.- TIPOS DE QUÓRUM EN LAS JVC Uno de los temas que ha causado más inconvenientes para el inicio y funcionamiento de las JVC es el relativo al quórum. Según la Real Academia Española el quórum es el “número de individuos necesario en un cuerpo deliberante”, es decir es la cantidad necesaria que requiere un órgano colegiado -como son las Juntas Viales- para ciertas actuaciones. Tradicionalmente se ha creído que dicho quórum es el que se necesita para sesionar, no obstante -tal y como se ha insistido desde el año 2004 en las capacitaciones de la Dirección de Gestión Municipal del MOPT- hay 3 tipos de quórum que se deben tomar en cuenta en las Juntas Viales. Recientemente la Procuraduría General de la República, ante consulta que le formulara la Auditoría de la Municipalidad de Aserrí, ratificó que para las Juntas Viales Cantonales se aplican esos tipos de quórum, según lo dicho en el dictamen C-321-2006 de fecha 10 de agosto del 2006. No habiendo ya duda sobre ello, analicemos cuáles son esos tipos de quórum: 47 1.- QUÓRUM PARA INICIAR FUNCIONES. Es el quórum necesario para que una JVC pueda tenerse como correctamente nombrada para iniciar en sus labores. En el lenguaje jurídico se conoce como “quórum pleno o legal” y consiste en que para tener por válida la integración de una JVC deben haber sido nombrados, y debidamente juramentados, todos los 6 miembros que indica el artículo 10 del reglamento. Sobre este quórum inicial en Las Juntas Viales señaló la Procuraduría lo siguiente: “En ese sentido, quede claro que, el cuerpo no tiene existencia legal ni puede ejercer las competencias que le son propias, si todos los miembros previstos por la ley –independientemente que tengan o no derecho a ejercer el voto– no están previamente nombrados, sea, ante la ausencia de algún nombramiento, no sería factible siquiera sesionar válidamente.” (La negrita y subrayado es propio) Lo anterior quiere decir que, como lo advertimos en un capítulo anterior, si una Junta Vial no tiene nombrados a la totalidad de sus 6 miembros -y juramentados formalmente por el Concejo Municipal-, no existe jurídicamente hablando, por lo que no puede iniciar en sus funciones. En ese sentido vale afirmar que el funcionamiento de una Junta Vial incompleta es de mucho riesgo ya que sus actos serían relativamente nulos según lo dispuesto en los artículos 167 y 168 de la LGAP. 2.- QUÓRUM PARA SESIONAR. Es el número necesario de miembros para que una JVC pueda sesionar. Se le llama “quórum estructural” que, para el caso de las Juntas Viales, el artículo 11 del reglamento dispone: “c) Dicha Junta sesionará válidamente con la presencia de la mayoría absoluta, es decir con mitad más uno del total de sus miembros.” (El subrayado no es del original) 48 Tendríamos entonces que, de un total de 6 miembros que la componen, para sesionar las JVC se requiere que estén presentes 4 miembros. Uno de los temas que ha dado mayores discusiones es que para hacer el quórum para sesionar no tiene importancia que uno de sus integrantes -el representante del Concejo Municipal- no tenga voto. Al respecto señaló la Procuraduría en el dictamen mencionado lo siguiente: “En todo caso, el que uno o varios miembros de un órgano colegiado no tengan derecho a emitir su voto, no resta importancia a su presencia en las sesiones, a fin de que se conforme el quórum necesario para poder sesionar válidamente.” (La negrita es obra nuestra) Finalmente es necesario aclarar que los 4 miembros “…deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión”, conforme advirtió la Procuraduría, por lo que si -una vez abierta o iniciada la sesión- en algún momento se ausentan miembros y la Junta queda con menos de los 4 integrantes, se rompería el quórum con lo que no podría continuar sesionándose. 3.- QUÓRUM PARA VOTACIONES. Se refiere a la cantidad de votos que se requieren para que, una vez iniciada las sesiones, la JVC pueda tomar acuerdos en sus deliberaciones o discusiones. En el lenguaje jurídico se le conoce como “quórum funcional”. Al respecto el inciso b) del artículo 11 del reglamento reza: “Los acuerdos serán aprobados por mayoría simple de los miembros presentes, salvo los casos en que la legislación establezca una votación más calificada y en caso de empate, el presidente ejercerá el voto calidad”. Esa disposición quiere decir que en las JVC para tener por aprobado un acuerdo debe tenerse la opción que tuvo la mayor cantidad de votos afirmativos de los miembros presentes, sin contar el Representante del Concejo Municipal a quien el artículo 10 del reglamento no le concedió derecho a votar. En caso de empate el voto del Presidente se contabiliza doble. Acá hay que evitar confundir la mayoría simple con la mayoría absoluta. Siendo que en las Juntas Viales se requiere la mayoría simple no quiere decir que sea obligada la mitad más uno de los presentes sino la opción que tuvo más votos. Ello por cuanto es posible que para una votación existan 3, 4, 5 o más 49 propuestas, en las que sería imposible exigir la votación de la mayoría de los presentes, por lo que la mayoría simple se define con la moción que tuvo más votos favorables. 4.- CONCLUSIONES SOBRE EL QUÓRUM EN LAS JVC. De lo analizado tendríamos los siguientes quórum para las Juntas Viales Cantonales: Para iniciar en sus funciones deben haberse nombrado y juramentado todos los 6 miembros de las Juntas Viales Cantonales. (QUÓRUM PLENO O LEGAL) Una vez nombrados y juramentados todos los integrantes, para sesionar se requieren que estén presentes -como mínimo- 4 miembros, para lo cual cuenta el Representante del Concejo Municipal. Ese mínimo de miembros debe mantenerse durante toda la sesión. (QUÓRUM ESTRUCTURAL) Una vez iniciada la sesión para tomar acuerdos se tiene como aprobada la opción que cuente con más votos favorables, sin contar el voto del Representante del Concejo Municipal que no tiene derecho a voto. (QUÓRUM FUNCIONAL) VIII.- DE LAS SESIONES 1.- SESIONES ORDINARIAS. En un capítulo anterior analizamos que, de acuerdo al inciso b) del artículo 11, la Junta Vial debe sesionar ordinariamente al menos una vez por mes, lo que implica que es un deber hacerlo por lo que no queda a criterio de los miembros si lo hacen o no. El incumplir con esa obligación podría acarrear la destitución por incumplimiento de deberes. 50 De igual forma, analizamos en otro apartado, que las sesiones ordinarias, conforme lo indica el artículo 52 de la LGAP, son las que se celebran en los días o fechas que acuerden los miembros en su primera sesión para evitar que tenga que estarse convocando para cada sesión. Debe tenerse presente que en las sesiones ordinarias se tratan todos los asuntos que están incluidos en un orden del día -el cual analizaremos más adelante- que se ha definido previamente para todas las sesiones. Para tomar acuerdos en asuntos no incluidos en la agenda, y que sean declarados de urgencia, será necesaria la votación de 2 terceras partes, es decir 4 miembros (art. 54 LGAP). Generalmente se conocen en este tipo de sesiones los asuntos normales y permanentes para el cumplimiento de las responsabilidades de la JVC como serían: Planes y presupuestos de la gestión vial cantonal; Análisis de los informes de evaluación que presente la Unidad Técnica; Análisis de informes financieros de la gestión vial cantonal; Elaboración y presentación de informes -periódicos o anuales- de la gestión vial cantonal ante el Concejo Municipal; Elaboración y presentación de informes anuales ante la comunidad; Solicitudes al Concejo para la realización de auditorías técnicas o financieras; Supervisión y evaluación técnica así como el control de calidad de la gestión vial. 2.- SESIONES EXTRAORDINARIAS. Las sesiones extraordinarias se celebran generalmente para tratar asuntos urgentes y de mucha importancia. El artículo 11, inciso b), del reglamento señala que la JVC sesionará extraordinariamente cuando así lo acuerden sus miembros, o cuando sea convocada por los órganos del Gobierno Municipal que -según la Constitución Política y Código Municipal- son la Alcaldía y el Concejo Municipal. En el último caso las sesiones deben realizarse obligatoriamente. En relación con las sesiones ordinarias, las extraordinarias tienen algunos requisitos o características especiales: 51 Serán convocadas por el Presidente -Alcalde- (art. 49.d LGAP); Sólo podrán conocerse los asuntos para las que fueron convocadas; Para conocer otros asuntos no convocados, será necesario que asistan todos los miembros y acuerden por unanimidad alterar el orden del día para ello (art. 52.4 LGAP); Deben convocarse por escrito con, al menos, 24 horas de antelación, acompañando a la convocatoria el orden del día o agenda de la sesión (art. 52.3 de la LGAP); En casos de urgencia extrema se pueden prescindir o dejar de exigir la convocatoria escrita y la agenda (art. 52.3 LGAP); Cuando estén presentes todos los miembros, y así lo decidan por unanimidad, podrán sesionar sin necesidad de convocatoria por escrito (art. 52.4 LGAP); Si no hubiere quórum a la hora convocada, en casos de extrema urgencia se puede sesionar 24 horas después o media hora después de la hora convocada, pero en ambos casos es necesario que esté presente las dos terceras partes de los miembros, es decir 4 miembros (art. 53.2 LGAP). 3.- LUGAR O SEDE. Según lo establecen los artículos 268 de la LGAP y 37 del Código Municipal las sesiones de la JVC deben celebrarse en la sede de la municipalidad, generalmente en las instalaciones de la Unidad Técnica, salón de sesiones del Concejo u otro lugar apropiado con las condiciones adecuadas para las deliberaciones. No obstante, por razones de necesidad, podrían celebrarse las sesiones en cualquier otro lugar, siempre y cuando sea dentro del cantón. Sería también procedente celebrarse sesiones en comunidades o distritos cuando sea necesario para tratar asuntos relacionados con esas localidades. 4.- PRIVACIDAD DE LAS SESIONES. EXCEPCIÓN. Las sesiones de las JVC -según lo exige el artículo 54 de la LGAP- deben ser siempre privadas, es decir que a ellas solamente pueden asistir sus 6 miembros titulares. 52 De igual forma podrían asistir los funcionarios de la Unidad Técnica que, como Secretaría Técnica de la Junta, se requieran para prestar asistencia a la realización de las sesiones (brindar informes, colaborar con el Secretario en el levantamiento de actas, prestar apoyo logístico, etc.). La excepción a esta regla podría darse cuando, por unanimidad de los miembros presentes, se permita la presencia de público en general o de determinadas personas. Para ello la Junta deberá decidir, y así anunciarlo a los invitados, si tendrían derecho a participar en las deliberaciones o discusiones que se presenten en el desarrollo de la sesión. 5.- HORA DE INICIO. En líneas precedentes se ha determinado que las JVC sesionan en las fechas que sus miembros decidan, decisiones que supone que han determinado una hora en particular para reunirse, de acuerdo con sus necesidades y posibilidades. Para ello se recomienda tomar en consideración que existen miembros que no son funcionarios municipales por lo que hay considerar sus circunstancias particulares. Una vez fijada la hora -para sesiones ordinarias o extraordinarias- la sesión debe iniciarse dentro de los 15 minutos siguientes a la hora señalada, conforme a ese lapso de tolerancia que -al ser omisa la LGAP sobre ello- establece el artículo 38 del Código Municipal, lapso que coincide con el señalado por el Código Procesal Civil. Para determinar la hora será necesario consultar el reloj del despacho (oficina o lugar donde se celebra la reunión); si no existiere se comprobará en el reloj de la Presidencia o, finalmente, en consulta telefónica de la hora oficial. Por último es importante señalar que el determinar el inicio de la sesión es una facultad de quien actúe como Presidente de la JVC y corresponde a un acto formal que debe ser acreditado con exactitud en el libro de actas que debe llevar el Secretario. IX.- DEL DIRECTORIO O JUNTA DIRECTIVA DE LA JVC En otro apartado anterior analizamos la importancia de que en la primera sesión la JVC se organice en puestos para lo cual deberán elegir Vicepresidencia -ya que la Presidencia la ostenta la Alcaldía-, Secretaría y Secretaría Suplente, puestos que son exigidos por los artículos 49, 50 y 51 de la LGAP. Los 2 restantes miembros tendrían los puestos de Directores. 53 Al no señalar la Ley 8114 ni su reglamento las funciones para cada uno de los puestos será necesario describirlas según lo dispuesto en dicha ley administrativa. 1.- FUNCIONES DE LA PRESIDENCIA. Según el artículo 49 de la LGAP le corresponde al Presidente: Presidir las sesiones; Velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos que regulen a las JVC y la gestión vial cantonal; Fijar directrices generales, es decir las orientaciones de la JVC; Impartir instrucciones sobre la forma (el cómo) de funcionamiento; Convocar a las sesiones extraordinarias; Elaborar la agenda u orden del día de las sesiones para lo cual deberá atender las peticiones que le presentes los demás miembros con, al menos, 3 días de antelación a la sesión; Ejecutar los acuerdos. 2.- FUNCIONES DE LA VICEPRESIDENCIA. El numeral 51 de la LGAP establece que el Vicepresidente en caso de enfermedad, ausencia o cualquier otra causa justificada, sustituirá al Presidente en sus funciones. Hay que recordar que, tal y como advertimos en otra oportunidad, se suplen las funciones de la Presidencia y no las de la Alcaldía. 3.- FUNCIONES DE LA SECRETARÍA. Por su parte el artículo 50 de la LGAP enumera las funciones del Secretario así: Levantar las actas de la sesiones y, Comunicar las resoluciones o acuerdos. 54 Es importante aclarar una confusión que se ha dado con las funciones de la Secretaría en relación con el carácter de Secretaría Técnica de la Unidad Técnica. El Secretario de la JVC es el responsable de la confección, constatación y firma de las actas de las sesiones así como su inclusión en el Libro de Actas que debe llevarse al efecto. La tarea de la Secretaría Técnica que harían los (as) funcionarios (as) de la Unidad Técnica consistiría en el apoyo logístico que se le brindaría a la Junta para su desempeño. En otras palabras, es posible -y deseable- que de la Unidad Técnica se designe a un (a) funcionario (a) para que ayude al Secretario (a) de la Junta Vial para grabar la sesión, llevar la minuta o borrador de lo que suceda en la misma, así como para transcribir el acta, entre otras colaboraciones que sean necesarias. Pero la responsabilidad de lo consignado en el acta definitiva -es decir la veracidad y fidelidad de lo consignado-, la recolección de las firmas del acta así como por la existencia, actualización y custodia del Libro de Actas es responsabilidad exclusiva del Secretario de la Junta, en su calidad de miembro de la Junta Vial designado para esa función específica. 3.- FUNCIONES DE LA SECRETARÍA SUPLENTE. Le corresponde, según el ordinal 51 de la LGAP, sustituir al Secretario en caso de ausencia o enfermedad. X.- FACULTADES Y ATRIBUCIONES PARLAMENTARIAS Las facultades, atribuciones y deberes de todos los miembros de las Juntas Viales ya han sido objeto de comentario cuando analizamos sus funciones y competencias. 55 Para el cumplimiento concreto de las mismas pueden o deben, según sea el caso, utilizar los mecanismos que prevé el procedimiento parlamentario o deliberativo, entre los cuales mencionaremos algunos de ellos tales como: Concurrir a las sesiones. Hacer uso de la palabra y concretar sus intervenciones. Formular mociones. Impugnar los acuerdos. Votar los asuntos que se sometan a ello. Desempeñar las funciones y comisiones encargadas. Para ello es importante tener presente que el procedimiento parlamentario consiste en reglas que regulan las actuaciones de un grupo colegiado con la finalidad de que las deliberaciones, discusiones o debates se realicen en una forma ordenada y respetuosa. Ahora bien, al no existir un reglamento único para esas regulaciones en las JVC es recomendable que los Concejos Municipales, con base en su autonomía para dictar este tipo de normas, promulguen los reglamentos por los cuales se oriente el accionar parlamentario de las Juntas Viales, considerando las características de su municipalidad, comunidad y cantón. Para esos efectos hay que tener algunas pautas generales tales como: Fomentar la relación armoniosa y ordenada en las discusiones, actuaciones y deliberaciones; Permitir la libre participación; Recordar que los miembros actúan en un plano de igualdad; Respetar la decisión de la mayoría; Facilitar y respetar la expresión de la minoría. XI.- ORDEN DEL DÍA 1.- CONCEPTO, RESPONSABILIDAD, CAMBIOS. ENVÍO PREVIO PARA SESIONES EXTRAORDINARIAS. CASOS URGENTES. 56 El orden del día, también conocida como Agenda de la Sesión, es el documento en donde de planean previamente los temas o asuntos que se tratarán de manera exclusiva durante la sesión. Su elaboración es responsabilidad del Presidente de la JVC quien debe prepararla antes de la sesión y deberá tomar en cuenta los temas que propongan los demás miembros con, al menos 3 días, de antelación a la sesión, según lo expresa el artículo 49.e de la LGAP. Debe ser aprobada al inicio de la sesión cuando sea anunciada por el Presidente. Durante las sesiones sólo se podrán tratar los temas contenidos en el Orden del Día salvo que, durante su lectura al inicio de la sesión, se apruebe -por unanimidad- Moción de Alteración de Orden del Día para incorporar otros temas. Pese a la posibilidad de tratar otros temas, para votar asuntos urgentes que no estaban incluidos en el orden del día, conforme al artículo 54.4 de la LGAP, sólo es posible si están presentes 4 miembros de la JVC -que corresponde a 2/3 del total- y aprueban declararlo urgente para luego someterlo a votación. En sesiones extraordinarias el orden del día debe enviarse, con por lo menos 24 horas de anticipación, a todos los miembros junto con la convocatoria escrita. Para casos urgentes puede dispensarse -no elaborar ni enviarla previamentedel Orden del Día, siempre y cuando estén presentes los 6 miembros de la JVC y lo acuerden así de manera unánime. 2.- REGLAMENTACIÓN. MODELO. Al igual que para todo el procedimiento parlamentario, es conveniente que los Concejos Municipales, en uso de su autonomía constitucional que les permita dictar normas internas, reglamenten las sesiones de las Juntas Viales, incluyendo un temario para el Orden del Día, tomando en cuenta las disposiciones legales que se comentaron en el punto anterior. Aún y cuando no existe un modelo único o perfecto, ya que ello varía de acuerdo a cada caso en particular, a continuación se propone un ejemplar de Orden del Día que podría ser útil para las Juntas Viales: 1) COMPROBACIÓN DEL QUÓRUM 2) APERTURA DE LA SESIÓN 57 3) APROBACIÓN DEL ORDEN DEL DÍA 4) LECTURA Y APROBACIÓN -firma- DEL ACTA ANTERIOR. 5) ASUNTOS URGENTES 6) ATENCIÓN DE AUDIENCIAS 7) LECTURA DE CORRESPONDENCIA 8) ASUNTOS PENDIENTES 9) INFORMES (Unidad Técnica y otros) 10) MOCIONES Y ACUERDOS 11) CIERRE DE LA SESIÓN XII.- ACTAS DE LAS SESIONES 1.- CONCEPTO. El acta es un documento formal y trascendental para el funcionamiento de los órganos colegiados ya que es la “relación escrita de lo sucedido, tratado o acordado en una junta directiva”12. 2.- RESPONSABILIDAD. La función de levantar, que es lo mismo que redactar, las actas corresponde al Secretario(a), según lo establece el artículo 50 de la LGAP. Para el caso de las Juntas Viales puede ser auxiliado por funcionarios (as) de la Unidad Técnica la cual, como se ha dicho, tienen el carácter de Secretaría Técnica, cuya función es colaborar y apoyar la gestión de las JVC. Por la responsabilidad de las actas, se sugiere que las mismas se respalden mediante grabaciones de tal forma que, en primer lugar, sean transcritas conforme a lo realmente sucedido y, en segundo término, que sean prueba complementaria de lo actuado durante la sesión. 3.- CONTENIDO. Según el artículo 56 de la LGAP el acta debe contener lo siguiente: 1) Personas asistentes (que debería acompañarse con una nómina de firmas); 12 Diccionario de la Lengua Española, Tomo I, Madrid, Espasa-Calpe, 1998, pág. 34. 58 2) Lugar, fecha y hora de celebración de la sesión; 3) Puntos principales de las deliberaciones o discusiones; 4) Forma (pública, secreta, nominal) y resultado de la votación; 5) Contenido de los acuerdos. Sobre las deliberaciones o discusiones deben incluirse o trascribirse lo principal, en forma resumida, clara y precisa. Únicamente deben constar las intervenciones en forma íntegra, fiel o total cuando el miembro lo solicita o cuando se trate de una intervención de mucha importancia. 4.- REGISTRO EN LIBRO DE ACTAS. Las actas de las JVC deben registrarse en un libro especialmente dedicado a ese fin, el cual debe ser legalizado, con razones de apertura y cierre, por el Auditor Interno Municipal, conforme lo establecen los artículos 63.a de la Ley Orgánica de la Contraloría General de La República y 22.e de la Ley General de Control Interno. Según la Procuraduría General de La República13, los libros pueden ser empastados desde su inicio pero también es posible que se lleve en hojas sueltas pero que deberán encuadernarse o empastarse al final. En cualquiera de los dos casos las hojas deben estar foliadas, es decir numeradas. Pueden ser transcritas en forma manuscrita, mecanografiadas o mediante procesador informático; no deben contener tachaduras, borrones ni alteraciones y deben ser de lectura corrida, es decir no deben dejarse espacios o renglones en blanco. Cuando se cometan errores deben ser corregidos mediante nota al final del acta, antes de las firmas correspondientes. 5.- APROBACIÓN. Las actas deberán ser aprobadas -según el artículo 56.2 de la LGAP- en la siguiente sesión ordinaria, por lo que no se admite la aprobación en sesiones extraordinarias. 13 Dictamen C-043-99 59 Según ese mismo numeral los acuerdos no tienen firmeza, y por lo tanto no pueden ejecutarse, a menos que por votación de 4 de los miembros (2/3 partes del total de la JVC) se acuerde dar firmeza al acuerdo en el mismo momento. Finalmente es importante aclarar que únicamente los miembros que estuvieron presentes durante la sesión, pueden aprobar -con su voto- el acta en la siguiente sesión. En ese sentido la referida Procuraduría ha señalado14 lo siguiente: "… solo están habilitados para deliberar y aprobar el acta los directores que estuvieron presentes en la sesión anterior. Son ellos, a ciencia cierta, quienes saben si lo que se consigna en el acta corresponde a lo deliberado y acordado en la sesión. (…) Todo lo contrario ocurre con un miembro ausente, quien no conoce, de primera mano, lo discutido y lo acordado en la sesión” (Los énfasis son obra nuestra) 6.- FIRMAS. Al tenor de lo expresado en el artículo 56. 3 de la LGAP las actas deben ser firmadas, por el Presidente (que estuvo presente en la sesión según vimos antes) y por los miembros que voten acuerdos en contra. Ahora bien, por haber sido el responsable del levantamiento del acta, sería conveniente la firma del (de la) Secretario (a), ya que se entiende que tiene “fe pública administrativa”15, es decir deja constancia de todo lo acaecido en la sesión y del trámite legal de la misma, incluyendo la votación y la mayoría. 7.- REGISTRO DE VOTOS SALVADOS. Hay oportunidades en que algunos miembros quieran salvar su responsabilidad sobre la votación de acuerdos que no comparte. En esos casos, que se llaman “votos salvados”, se debe solicitar que ello conste en el acta e indicando los motivos que tuvo para votar en contra, lo cual -conforme lo indica el artículo 57.1 de la LGAP- los libera o exime de responsabilidad. 14 Dictamen 053-2000 del 16 de marzo del 2000 ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradmann, S.A., San José, 2000, pp. 82-83 15 60 8.- ACCESO PÚBLICO A LAS ACTAS. Es muy común que exista temor entre los miembros de las JVC cuando cualquier persona, agrupación o institución les solicita copia de actas o transcripción de éstas. No obstante hay que tener presente que, de acuerdo a los artículos 27 y 30 de nuestra Constitución Política, todo ciudadano (mayor de edad) tiene derecho de pedir y obtener de los órganos públicos información de interés público. Ese derecho ciudadano ha sido incluso objeto de bastante análisis, por ejemplo mediante el dictamen C-04-97 emitido por la Procuraduría General de La República y reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, en donde se ha sentenciado que tal derecho de examinar los libros de actas se basa en el principio de publicidad para dar transparencia y claridad a las actuaciones de los funcionarios públicos. XIII.- DE LAS MOCIONES 1.- CONCEPTO. La moción es una propuesta concreta, escrita y firmada, presentada por uno o varios miembros de un órgano colegiado o directorio, que procura que sea la voluntad general del órgano mediante su decisión a través de una votación. 2.- FORMALIDADES. 61 En virtud de que la LGAP no menciona cómo deben ser las mociones, se examinará las regulaciones contenidas en el Código Municipal, como norma supletoria, para el caso de los Concejos Municipales. Los artículos 44 y 46 del Código únicamente establecen que las mociones deben presentarse por escrito y debidamente firmadas por quien o quienes las presentan o proponen. Se presentan ante el Secretario quien anotará la presentación para ser conocidas según el orden de presentación. Ahora bien, como todo acto administrativo, las mociones deben ser regladas -es decir con ciertos contenidos mínimos- y motivadas16. Pese a que no existe un formato o modelo único, conforme a las formalidades usuales en el procedimiento parlamentario podría consistir en la siguiente estructura: a) Considerando: Son los argumentos, antecedentes o motivos que existen para justificar o respaldar la propuesta. b) Propuesta: Es el aspecto mas importante de la moción, pues constituye la parte resolutiva o definitoria que se propone. c) Firma: Al final del texto deben suscribirse con las firmas de los proponentes. 3.- TIPOS DE MOCIÓN. Advirtiendo que tampoco esta clasificación está sustentada en norma alguna, ni pretende ser única, podemos agrupar las mociones en los siguientes tipos: Mociones de Forma: son aquellas relacionadas con el estilo, orden, presentación o redacción de actas, acuerdos, mociones, etc. Mociones de Fondo: Se refieren a las utilizadas para proponer y justificar mociones importantes o sustanciales. Mociones de Orden: Se utilizan para regular y armonizar los debates. XIV.- DE LOS ACUERDOS 16 Artículos 132, 136 y concordantes de la LGAP. 62 El acuerdo es la forma de expresar la toma de decisiones, mediante el cual se indica la voluntad de la Junta Vial a través de un procedimiento de votación. Para el caso de las JVC la aprobación se obtiene por mayoría simple, en virtud de lo preceptuado en el artículo 11, inciso b del reglamento que a la letra dice: “ b) La Junta Vial Cantonal sesionará… Los acuerdos serán aprobados por mayoría simple de los miembros presentes, salvo los casos en que la legislación establezca una votación más calificada y en caso de empate, el presidente ejercerá el voto calidad.” (La negrita no corresponde al original) Para comprender de mejor forma las reglas en que opera o se obtiene la MAYORÍA SIMPLE, resulta necesario reiterar algunas conclusiones anteriormente explicadas, con ciertas ejemplificaciones como son las siguientes: La MAYORÍA SIMPLE significa que para aprobar un acuerdo debe determinarse la opción que tuvo la mayor cantidad de votos afirmativos de los presentes, sin contar el Representante del Concejo Municipal, quien no tiene ese derecho. Ello implica, por ejemplo, que ante una asistencia de 5 miembros perfectamente puede obtenerse un acuerdo con solamente 2 votos a favor en contraste con 1 voto en contra y 2 abstenciones. Otro ejemplo sería que, con una asistencia de 5 miembros, para un mismo punto existan 4 mociones, en cuyo caso triunfaría la que tenga 2 votos contra el voto único de las 3 restantes. No debe confundirse esa mayoría simple con la mayoría absoluta que es la mitad más uno de los presentes. En caso de empate el voto del Presidente se contabiliza doble. Por otro lado la mención de “UNA VOTACIÓN MÁS CALIFICADA” que la mayoría simple se aplica para ciertos casos, establecidos por ley, como son: Sesionar extraordinariamente sin necesidad de convocatoria ni orden del día cuando estén presentes todos los 6 miembros de las Juntas Viales y todos aprueben sesionar en esas condiciones, es decir por unanimidad. Supuesto previsto en el artículo 52.4 de la LGAP. 63 Acordar la presencia de público o ciertas personas con derecho o no de intervenir en las discusiones; para lo cual se requiere también de votación unánime de los presentes. Posibilidad dispuesta en el artículo 54.1 de la LGAP. Acordar asuntos no incluidos en el orden del día en cuyo caso debe declararse la urgencia con la presencia y voto de 4 miembros de las JVC (2/3 del total de miembros). Caso previsto en el ordinal 54.4 de la mencionada ley. Declaratoria de firmeza en el mismo acto de los acuerdos adoptados en una sesión, para lo cual se requiere la aprobación de 4 miembros de la Junta Vial (2/3 del total de miembros), según se estipula en el artículo 56.2 siguiente. Para finalizar este apartado es de mérito volver a recordar que, de acuerdo con el artículo 56.2 de la LGAP, los acuerdos adquieren firmeza hasta en la siguiente sesión ordinaria en donde se apruebe el acta en donde se adoptaron, salvo en caso de firmeza aprobada en el acto que se comentó en el párrafo anterior. Tampoco tendría firmeza un acuerdo, aunque se apruebe el acta en la sesión siguiente, si se ha interpuesto o presentado recurso de revisión contra el mismo, conforme se analizará en el siguiente capítulo. Este requisito tiene su relevancia ya que acuerdos sin firmeza carecen de eficacia jurídica, es decir sin efectos ni validez por lo que no pueden ejecutarse. 64 XV.- DE LA IMPUGNACION DE ACUERDOS Se conocen con ese término los medios y formas que el ordenamiento jurídico establece para oponerse a los acuerdos dictados por los órganos colegiados, en este caso por las Juntas Viales, con la finalidad de que se revoquen, revisen, rectifiquen, modifiquen o anulen esos acuerdos. Del análisis conjunto de la Ley General de la Administración Pública como, supletoriamente del Código Municipal, podríamos afirmar que los acuerdos de las Juntas Viales pueden ser impugnados, según veremos a continuación, mediante los Recursos de Revocatoria, Apelación, Revisión y Recurso Extraordinario de Revisión, según sea el tipo de acuerdo al que se dirige. 1.- RECURSO DE REVOCATORIA. Como lo sugiere el nombre, este recurso -que esta contemplado en los artículos 58 de la LGAP y 161 del Código Municipal- tiene el objetivo de que la JVC ”revoque” algún acuerdo previamente adoptado. En otras palabras es un intento por derogar -lo que quiere decir eliminar- o variar -lo que significa modificar- el criterio anteriormente aprobado mediante acuerdo, lo cual puede ser sobre la totalidad del acuerdo o sobre una (s) parte (s) del mismo. Dicho recurso sólo se puede interponer contra los acuerdos firmes y debe ser presentado, con las justificaciones o razones del caso, dentro de los 5 días hábiles después de haber sido declarado firme. Al respecto hay que recordar que un acuerdo es firme cuando se puede ejecutar (es eficaz), y, para ello, debe haber sido aprobada el acta en donde se adoptó o también que haya sido aprobado en firme en la misma sesión. Los motivos para justificar este tipo de recursos son de legalidad (el acuerdo es contrario a la ley o a otras normas del ordenamiento jurídico), oportunidad (es decir que es el momento para una decisión de ese tipo), mérito (implica que merece revocarse) o conveniencia (lo que significa que resulta ser el mejor camino o decisión), según los indican los artículos 152 de la LGAP y 161 del Código Municipal. Cuando es interpuesto un recurso de este tipo no se suspende la ejecución del acuerdo hasta que la JVC decida sobre ello, lo cual debe ocurrir en la siguiente sesión ordinaria tal y como -al igual que sucede con los acuerdos del Concejo Municipal- lo indica el ordinal 156 del Código dicho. 2.- RECURSO DE APELACIÓN. 65 A diferencia del anterior, el Recurso de Apelación lo decide el Concejo Municipal -como superior- y no la Junta Vial. El mismo está regulado, al igual que el de revocatoria, por los artículos 58 de la LGAP y 161 del Código Municipal. Puede presentarse en el mismo escrito del recurso de revocatoria (llamándose entonces ambos “recurso de revocatoria con apelación en subsidio”) o también puede hacerse por separado, una vez que la Junta Vial decida negativamente la revocatoria o que no haya decidido el asunto en la siguiente sesión ordinaria después de presentada la revocatoria. En este último caso la apelación se presenta ante el Concejo Municipal dentro de los 5 días hábiles posteriores a la decisión negativa de la JVC o de la fecha de la sesión en que debió decidirse, y no se hizo, la revocatoria por parte de la Junta Vial. El Concejo debe resolver o decidir el recurso en la siguiente sesión ordinaria que celebre. 3.- RECURSO DE REVISIÓN. Este recurso se presenta únicamente contra aquellos acuerdos que haya adoptado la JVC, siempre y cuando ello suceda antes de la aprobación del acta en donde está incluido el acuerdo. Es decir es conocido internamente por la JVC sin que pueda intervenir el Concejo Municipal. Como vimos en el capítulo anterior, los acuerdos adquieren firmeza en la siguiente sesión en que se tomaron, con la aprobación del acta, o incluso hasta en la misma sesión en que se tomaron, siempre y cuando así lo hayan decidido -al menos- 4 miembros de la Junta Vial Cantonal. Esto implica que el Recurso de Revisión tiene que interponerse por alguno de los miembros en la sesión en que se toma el acuerdo o, a más tardar, en la siguiente sesión, antes de que se apruebe definitivamente el acta. Podría darse que, a criterio del Presidente de la JVC, el recurso tenga que ser decidido en una sesión extraordinaria, según lo establece el artículo 55 de la LGAP. 4.- RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. Aunque se llame parecido al anterior, el Recurso Extraordinario de Revisión se presenta únicamente contra los acuerdos firmes de la JVC, a condición de que no se hayan presentado ninguno de los anteriores 3 recursos, según lo establece el artículo 163 del Código Municipal. 66 Este tipo de recursos debe interponerse o presentarse únicamente ante el Concejo Municipal quien podrá anular el acuerdo de la Junta Vial, siempre y cuando no haya transcurrido más de 5 años desde que el acuerdo adquirió firmeza. En caso de resolver anular un acuerdo el Concejo Municipal, debería solicitar el criterio de la Contraloría General de La República, si se trata de un tema relacionado con fondos públicos, o de la Procuraduría General de la República, si la anulación es por vicios o defectos de ilegalidad evidente, según lo indica el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. 67
