Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2003 PANORAMA GENERAL hI i Ñ1! 1 et a;S i st it ll¿i)n Ks I cci ¡o.t I 1. Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized : t) ' idia lía l e ii . . a ~~~~~~~ ..~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~.' .. jb - W~~~r am-: sw-w~ ~~1_ 7> e * z* DES ARROLLO SOSTENIBLE EN UN MUNDO DINÁMICO Informe socbre el desarrollo mundial, 2003 Panorama general Banco Mundial Washington, D.C. C 2002 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A. 23405040302 Diseño de portada: Debra Naylor, Naylor Design, Inc. Imágenes de la portada: La portada, que es un montaje de dos imágenes de satélite, muestra las luces de asentamientos humanos y la variación de temperaturas en la superficie del mar (el 14 de mayo de 2002). La imagen ilustra varios temas del Informe sobre el desarrollo mundial, 2003: la relación entre crecimiento y medio ambiente (mayores ingresos correlacionados con mayor uso de energía), el continuo desafío socioeconómico que plantea la reducción de la desigualdad y la pobreza (enorme disparidad entre el uso de energía de los países desarrollados y el de los países en desarrollo), la interconexión e impacto de la actividad humana (uso de energía obtenida de combustibles fósiles, la cual eleva las temperaturas de la superficie marina), y la necesidad de recoger información (como la que proporcionan los sensores satélite) para anticiparse y hacer seguimiento a los problemas, si queremos que el mundo se reoriente hacia un desarrollo más sostenible. La imagen de luces de ciudad es cortesía de Defense Meteorological Satellite Program Digital Archive, National Geographic Data Center, U.S. National Oceanic and Aeronautics Administration. La imagen de las temperaturas de la superficie del mar es cortesía de U.S. National Climatic Data Center. Diagramación y artes de interior por Barton Matheson Willse & Worthington, Baltimore. Producido en los Estados Unidos Primera impresión, agosto de 2002 Este documento sintetiza el Informe sobre el desarrollo mundial, 2003, una co-publicación del Banco Mundial y Oxford University Press. Si bien es producto del personal del Banco Mundial, los juicios contenidos en él no necesariamente reflejan las opiniones de su Junta Directiva ni de los países que ella representa. El Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualesquiera consecuencias de su uso. ISBN 0-8213-5190-7 e Contenido del Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 Logr s y desafíos El de afio del desarrollo esencial Actue mos ahora, aun sobre problemas a largo plazo 2 Man jo de una cartera de activos más general Soste iibilidad, un marco en evolución Medi -ión de la sostenibilidad Impo rtancia de una serie de bienes ¿Por (lué la necesidad de manejar una cartera de activos más general? Trueq ues y desarrollo sostenible Algur os bienes se usan en exceso o su provisión es escasa, ¿por qué? Corre cción del uso excesivo o la escasa provisión de bienes importantes 3 Instit uciones para el desarrollo sostenible Instit iciones coordinadoras de la conducta humana Instit iciones protectoras de los bienes Capt ción de señales, equilibrio de intereses e implementación de decisiones Supe ación de barreras a la coordinación Prom Dción de la inclusividad Catal zadores para el cambio 4 Mejo ramiento de los medios de vida en tierras frágiles Inclu sión, innovación y migración Mane jo de tierras frágiles para mejorar los medios de vida Vida 1lborde: las planicies áridas Vida -n un precipicio: las montañas Fome nto de los activos escuchando... y habilitando a las comunidades para actuar Fome nto del capital humano de la mujer Apro echamiento del capital social tradicional Uso de recursos locales no renovables Equil brio de intereses entre gobiernos, compañías y comunidades Asoci ción para el cambio IV CONTENIDO 5 Transformación de instituciones relacionadas cori tierras de cultivo Restricciones de tierra y agua Eliminación de la pobreza rural y preparación de emigrantes Intensificación del uso de la tierra Intensificación del uso del agua Cómo ponerse a la cabeza de la frontera Conclusión 6 Cómo obtener lo mejor de las ciudades Desafíos de la vida urbana Luces de ciudad: faros de esperanza y reflejos de advertencia Creación de electores informados para atender a los desbordamientos y anticipar los riesgos Equilibrio de intereses para proveer bienes públicos urbanos Inclusión y acceso a activos: desafío a las raíces institucionales de los barrios bajos Instituciones para el desarrollo urbano sostenible Conclusiones 7 Fortalecimiento de la coordinación nacional Promoción de la inclusividad Creación de un sano clima de inversión Manejo del medio ambiente Manejo de los recursos naturales y uso efectivo de la ayuda Cómo evitar el conflicto violento Conclusión 8 Problemas globales y preocupaciones locales Diseñío de instituciones para resolver problemas globales Conservación de la biodiversidad Mitigación y adaptación a los riesgos del cambio climático Conclusión 9 Sendas hacia un futuro sostenible Actuar hoy Diálogo en curso: una visión y un acuerdo globales Diálogo en curso: algunas preguntas abiertas Nota bibliográfica Indicadores seleccionados del desarrollo mundial Panorama general El desarroloes sostenible si las reglas deljuego son transparentesy eljuego inclusivo. uante los próximos 30 años, 2.000 millone s de personas se sumarán a la población mundial, y durante los 20 años subsiguientes 1.000 millones más. Todo este incremento se producirá en los países en desarrollo, y casi íntegramente en áreas urbanas. Hoy, 2.800 millones de personas de 1 s países en desarrollo viven con menos de US$2 por día. El desafio central para el desarrollo sostenible -s asegurar una mejor calidad de vida para toda esa ge nte, a la vez que responder a las aspiraciones de bie nestar de todos. Esto demanda un crecimiento sU tancial de los ingresos y la productividad en los países en desarrollo. Al mismo tiempo, es necesario soste ier servicios cruciales de los ecosistemas y fortalecer e1 tejido social que apuntala el desarrollo. El Info me sobre el desarrollo mundial, 2003 trata sobre mejc rar el bienestar y proteger lo que la gente valora y qt iere traspasar a sus hijos. Sus mensajes, en pocas pala ras, son éstos: Para que la gente prospere los bienes lienen que prosperar. Para que el desarrollo sea sosteni ble -y debido a los umbrales y complementaried des entre los bienes-, es necesario manejar responsabl mente una cartera general de activos -fisicos, financ eros, humanos, sociales y ambientales-. a Instituc ones tales como los derechos de propiedad y el Estado de Derecho son esenciales para la creación de activos de factura humana y para que los me cados operen eficientemente como una instituci ón coordinadora. u Se necesitan otras istituciones para coordinar y asegurar una oferta suficiente de los activos que los mercados no proveen espontáneamente: bienes ambientales (agua limpia, aire limpio, pesca y bosques) y bienes sociales (confianza mutua, habilidad para trabajar en red y seguridad de las personas y de la propiedad). a Las instituciones competentes para la coordinación captan las señales de problemas, equilibran justa y eficientemente los intereses en la formulación de políticas, y ejecutan las políticas de una manera responsable. Tales instituciones habilitan a las sociedades para negociar caminos hacia oportunidades ganador-ganador -caminos que pueden resultar elusivos cuando no se compensan los costos para algunos grupos. a La distribución de los activos es crucial para determinar a quién sirven las instituciones y cómo se forman las políticas. Cuando los intereses son dispersos o cuando algunos grupos de la sociedad son pobres o desfranqueados de alguna otra manera, las instituciones suelen estar ausentes o resquebrajadas. Los grupos que carecen de activos tienden a carecer también de voz, seguridad y participación en la sociedad en general, lo que impide que las instituciones desempeñen sus necesarias funciones de coordinación. Esto puede resultar en círculos viciosos que se auto-refuerzan, en la medida en que instituciones parcializadas implementan políticas que conducen a una distribución más desigual de los activos y a una mayor polarización. Aunque dificil, es posible desarrollar políticas que incrementen la voz y el acceso a los activos reorientando la dinámica del desarrollo, 1 2 PANORAMA GENERAL Figura 1 litarían esa coordinación. Tal acuerdo prometería asistencia adicional más apropiada y sostenida, siem- Circuito políticas-instituciones-activos Las políticas Políticas moldean las instituciones y La distribución nsttuc esI la distribución de los activos moldea las instituciones y las políticas de círculos viciosos a círculos virtuosos y hacia una mayor sostenibilidad (ver figura 1). Cuando se escucha a más gente, se desperdician menos bienes. Puesto que el mundo viene pareciéndose a una única comunidad, estas lecciones pueden ser válidas aún a nivel global. Lo que esto implica para las estrategias de desarrollo y la asistencia para el desarrollo es que debe darse mayor énfasis a: * Identificar los círculos viciosos que mantienen lento el ritmo del crecimiento y desigual la distribución de activos, y desarrollar intervenciones estratégicas para romper esos círculos viciosos. * Invertir en proyectos, programas e iniciativas que saquen adelante instituciones mejores y más inclusivas, y que aseguren el aprendizaje sistemático. * Apoyar la evolución de un ecosistema de organizaciones que aprendan, y aplicar ese aprendizaje a mejorar políticas y proyectos. Estrategias de desarrollo que enfaticen la inclusividad, el crecimiento compartido y mejor gobernación, plantearán grandes demandas a los líderes y las comunidades de los países en desarrollo. La introducción de regímenes más acogedores de comercio, ayuda, migración y participación del conocimiento en los países industrializados -para facilitar el crecimiento de los países en desarrollo- acarreará grandes demandas para los líderes y votantes de los países industrializados. La superación de la inercia que impide abordar estos difíciles problemas -los temores y riesgos conectados con la acción unilateralrequiere mayor coordinación. Una visión común audaz y un compromiso mutuo, auto-reforzador y de largo plazo con un acuerdo global a 50 años, faci- pre que se ahonde en la reforma, y daría la seguridad de que se profundice en ésta siempre que haya asistencia por llegar. El Informe asume una perspectiva de 20 a 50 años, reconociendo con ello los largos períodos de encauzamiento que implica la evolución y transformación social. En esta escala de tiempo, las acciones actuales determinarán la evolución de las tecnologías futuras y las preferencias individuales y sociales futuras. Esta perspectiva permite el análisis del impacto acumulativo de cambios incrementales que afectan la sostenibilidad, y reconoce el horizonte de tiempo más largo que requiere la reforma institucional. Debido a que el Informe mira a un horizonte más largo, muchos de los parámetros de política se convierten en variables. Por ejemplo, las preferencias y tecnologías que pueden asumirse como fijas en el corto plazo, no pueden asumirse como fijas en el largo plazo. Similarmente, no puede establecerse una separación nítida entre las cuestiones de asignación (tema de la economía) y la negociación en torno a problemas de distribución (tema de la política). El Informe no se centra en políticas ni diseños organizacionales específicos, ni evalúa proyecciones basadas en diferentes escenarios de política u organizacionales. El documento reconoce la importancia de las políticas e incentivos económicos para el cambio de conducta, pero arguye que a causa de debilidad institucional no se han adoptado o implementado políticas apropiadas. Por esta razón, se centra en los puntales de instituciones buenas, que pueden disefñar, adoptar e implementar respuestas sostenibles, y en cómo esas instituciones emergen y se adaptan a problemas y oportunidades. La premisa de este enfoque institucional es que problemas y soluciones de desarrollo que ni siquiera son previsibles hoy, pueden atenderse mejor, y sostenidamente, si los cimientos institucionales son fuertes. El Informe se basa en las muchas innovaciones institucionales que se están adelantando en todo el mundo, para ilustrar las oportunidades y los catalizadores. Las soluciones durables no emergen de arreglos rápidos. Gaanis sinifctenídes Durante los últimos 30 años, 2.000 millones de personas se sumaron a la población mundial, la mayoría PANORAMA GENERAL de ellas er países en desarrollo. Este crecimiento vino acompañ ldo de logros significativos en bienestar humano. En los países de bajos y medianos ingresos la tasa de mortalidad infantil se redujo a la mitad, del 11% al 6 /o de los nacimientos con vida; el analfabetismo gen eral cayó del 47% al 25%, y entre las mujeres, del 5 7% al 32%. El ingreso real per cápita (en dólares ponderados por población) se elevó de US$989 en 1980 a US$1.354 en 2000. Y mucha de la gente clel mundo disfruta hoy de más libertades y de mayo] es oportunidades de participación en los procesos delemocráticos que hace tres décadas. Tambi 'n ha habido casos exitosos en la reducción de presio nes sobre el medio ambiente; por ejemplo, en protección de la capa de ozono y en doblegamiento d la lluvia ácida transfronteriza. La polución del aire u rbano está decreciendo en Ciudad de México y en nluchas de las ciudades chinas de rápido crecimiento. La mayoría de los países han programado el retiro escalonado de la gasolina. En sólo los últimos 10 años, en los países de bajos y medianos ingresos 1 acceso a servicios sanitarios se elevó del 44% al 5 2%. Pero algunas tendencias sociales y ambientales asociadas con estrategias pasadas de desarrollo, en países tar.to industrializados como en desarrollo, no son soste nibles. Hay todavía 1.200 millones de personas ext emadamente pobres (que viven con menos de un d lar por día), pese al éxito alcanzado en la reduccióil de esta cifra como mínimo en 200 millones dura ite las dos últimas décadas, aún con el enorme creci miento de la población total durante el mismo pe ríodo. El ingreso promedio de los 20 países más rico,, es 37 veces el de los 20 países más pobres -razón -sta que se ha duplicado en el curso de los últimos 40 años, debido principalmente a la falta de crecimie ito de los países más pobres-. En los años 1990, 46 países vivieron conflictos armados, primordialment civiles. Entre éstos estuvieron más de la mitad de los países más pobres (17 de 33). Esos conflictos tie nen costos muy altos, puesto que destruyen logros de l desarrollo pasado y dejan un legado de bienes dañados y de desconfianza corrosiva que impide el progreso futuro. Más de 1.000 millones de personas de países de bajos y medianos ingresos carecen de ac ceso a agua potable y 2.000 millones carecen de se rvicios sanitarios adecuados, lo que las hace vulnerabl es a enfermedades evitables y muerte prematu a. 3 Las condiciones ambientales también se han deteriorado en muchos lugares en todo el planeta y seguirán empeorando si continúan las tendencias actuales. Desde los años 1950 se han degradado cerca de 2 millones de hectáreas de tierra en todo el mundo (el 23% del total de tierras de cultivo, pastoreo, bosques y maderables). Poblaciones más grandes y más sedientas recurren a fuentes finitas de agua dulce y en algunas regiones asoman conflictos por agua y la pérdida de ecosistemas fluviales. Para el año 2025 tres cuartas partes de la población mundial podrían estar viviendo a 100 kilómetros o menos del mar, lo que significaría una inmensa presión sobre los ecosistemas costeros. Dos terceras partes de todas las áreas de pesca son explotadas más allá de sus límites sostenibles, y la mitad o más de los arrecifes de coral del mundo pueden perecer en este siglo. Cada década se tala otro 5% de los bosques tropicales. Más de un tercio de la biodiversidad terrestre se aprieta en fragmentos de su hábitat que cubren apenas el 1,4% de la superficie de la Tierra, y podría desaparecer si esos fragmentos se pierden. Los humanos estamos cambiando el clima del mundo, amenazando con ello a las poblaciones costeras e isleñas al elevar el nivel del mar, y a los residentes de las áreas semiáridas, con la desertización. Y cientos de ciudades de países en desarrollo tienen un aire malsano que causa muertes prematuras que podrían evitarse a un módico costo. cómoeapovehrla El próximo medio siglo ofrece una oportunidad de transformar el patrón global de crecimiento económico, de manera que permita eliminar la pobreza y pasar al uso sostenible de una cartera de activos más general. Para sus medios de vida y su bienestar, la gente depende de los activos -naturales y de factura humana; comunales, individuales y públicos-. Los suelos, la pesca y los bosques que benefician directamente a los pobres, pueden degradarse inútilmente cuando la gente carece de seguridad y de una perspectiva de largo plazo. De igual manera, la inversión en máquinas y capital humano necesita del apoyo de instituciones tales como leyes dignas de crédito y derechos de propiedad que eleven la confianza. El freno requerido tiene que ver con importantes problemas de compromiso, dado que los bienes próspe- 4 PANORAMA GENERAL ros son blancos tentadores para la apropiación de parte de individuos, firmas, y gobiernos y sus funcionarios. Y, puesto que ningún conjunto de actores es perfecto, las instituciones tienen que compensar. Motores del camnbio y la transforinación De los muchos motores interrelacionados de cambio y transformación socioeconómicos, sobresalen cuatro: la innovación científica y tecnológica, y el crecimiento del ingreso (que son ambos procesos continuos), y el crecimiento demográfico y la urbanización (que son transiciones momentáneas). * Innovación cientifica y tecnológica. La ciencia y la tecnología tienen el potencial para habilitar a los países en desarrollo para aprender más rápido unos de otros y de los países industrializados -para mejorar la salud y la productividad de los pobres y mitigar el cambio climático y la degradación ambiental-. El que lo hagan depende en gran medida de decisiones colectivas sobre financiación, implementación y difusión de la innovación tecnológica. * Crecimiento del ingreso. El crecimiento proyectado del ingreso global, del 3% anual durante los próximos 50 años, implica la cuadruplicación del producto interno bruto (PIB) mundial. Este crecimiento requerirá inversiones mayores en nuevo capital de factura humana, para expandir la capacidad y reemplazar la ya existente a medida que envejezca. Haciendo que estas inversiones (muchas de las cuales son de larga vida) sean más sensibles ambiental y socialmente, mediante criterios de inversión apropiados, se avanzará un largo trecho en la tarea de desplazar el desarrollo hacia un camino más sostenible -oportunidad ésta que tiene que aprovecharse. * Transición demográfica. Es posible que en este siglo se estabilice la población mundial entre 9.000 y 10.000 millones de personas -el 85% de este crecimiento ocurrirá para el año 2025-. Esta es una oportunidad histórica. La desaceleración del crecimiento demográfico y el crecimiento proporcional de la población en edad productiva, significan que los gobiernos que estaban luchando para conseguir apenas mantenerse al ritmo de las crecientes poblaciones, pueden pasar a centrarse en mejorar la calidad de vida de todos sus ciudadanos. Sin embargo, esta oportunidad depende de asegurar que la gente sea educada y tenga empleo y oportunidades de inversión. a Transición urbana. Para el afño 2050, por primera vez en la historia, la mayoría de la gente de los países en desarrollo estará viviendo en pueblos y ciudades (ver figura 2). Las áreas urbanas de buen funcionamiento son motores del crecimiento de la productividad, de empleo y de transformación social. La duplicación proyectada de las poblaciones urbanas hará necesario renovar el longevo ambiente creado de las ciudades. Las inversiones en infraestructura y otras inversiones de capital afectarán el uso de la tierra, el espacio público y la energía, y la calidad de vida tanto de los residentes urbanos como de los no urbanos. Las transiciones demográfica y urbana también abrirán una ventana mayor de oportunidad para revertir la expansión de la agricultura en los ecosistemas terrestres, pero crearán tensiones sobre los ecosistemas fluviales y costeros. Tomar las medidas correctivas con anticipación a estas tendencias conocidas puede evitar lamentaciones futuras. Desafíos mayor-es por superar en los próximos 50 anos Dondequiera que vive gente, surgen problemas y oportunidades -en pueblos de montafña y en áreas secas, en comunidades isleñas y costeras, en asentamientos rurales y periurbanos, en pueblos y ciudades. Los siguientes son algunos de los desafios claves, con implicaciones locales y globales, que enfrentará la población mundial en las próximas cinco décadas. * Hoy, 1.300 millones de personas viven en ecosistemas frágiles y a menudo remotos -zonas semiáridas, montañas y bosques- y esa población está creciendo más rápidamente que la de áreas rurales más favorecidas. ¿Podrán esas gentes superar la pobreza, mejorar sus medios de vida y adaptarse a nuevas oportunidades -siempre que sea necesario- mediante su emigración, o se las dejará agotarse? * La población de las ciudades y megaciudades del mundo en desarrollo crecerá a más del doble. ¿Harán gala los centros urbanos de su potencial como motores dinámicos del crecimiento y de la modernización social, o quedarán atascados en la pobreza, la polución, la congestión y el crimen? 5 PANORAMA GENERAL Figura 2 ¿Oportu lidades aprovechadas.., o perdidas? Transiciones demográfica y urbana Población ( n miles de millones) La población 9*____________ 8 7- <global se estabiliza 54 Megaciudades - _ 29 Ciudades Pueblos Otros asentamientos rurales 6 5- Tierras frágiles 15 Rápido recimiento urbano 4-- 4- H 3- 2 - DTC OECD 50 DTC OECD 1970 , 4 2 DTC OECD 2000 DTC OECD 2030 DTC 5 =Todavía i iS muchos en áreas frágiles OECD 2050 Nota: DTC e refiere a países en desarrollo y en transición (developing and transition countries); OECD se refiere a países industrializados de altos ingresos (y o todos miembros de la Organización para la Cooperación y el desarrollo Económicos - OECD). Los números a la derecha de las columnas corresp nden a la cantidad de megaciudades. Se consideran pueblos los centros urbanos con menos de 100.000 habitantes; ciudades, centros con una pob ación de 100.000 a 10 millones, y megaciudades, las que tienen más de 10 millones de habitantes. Fuente: Las royecciones de la población global se basan en estimaciones del Banco Mundial. Las estimaciones de cambios en la población de áreas urbanas y ru ales se basan en datos de las Naciones Unidas. * ¿Se m nejarán los recursos naturales renovables como uentes sostenidas de medios de vida y de bienes ar, o se agotarán los bosques, los suelos, el agua 1. biodiversidad y las zonas de pesca? * ¿Serán las sociedades elásticas, con mirada al futuro y c eativas, capaces de promover un desarrollo más ec uitativo y de hacer frente a golpes inesperados a Snedida que experimentan transformaciones genera es en los patrones de crecimiento y migración, c se volverán intolerantes y hostiles a nuevos inmig antes, valores e ideas, o se lanzarán a una lucha or los recursos? * ¿Podrán los países pobres acelerar su crecimiento sin crear tensiones sociales y ambientales desestabilizado as? ¿Generará la perspectiva de un PIB mundial de US$100 millones de millones a mediados del sig o, menores tensiones sociales y ambientales que la ucho menor economía global de hoy? La acció tiene que empezar ahora,paraenfirentar problem s emergentes que tienen consecuencias mnuy dn rderas... Tradicio almente, las instituciones diseñadas para proteger activos y facilitar transacciones se han desa- rrollado en el curso de períodos largos, frecuentemente con lamentables retrasos. Las despilfarradoras carreras por madera o pescado -tolerables cuando las existencias son abundantes- se convierten en amenazas inminentes cuando el agotamiento de los árboles o de la pesca está a la vista. Se requieren medidas urgentes para atender problemas ambientales y sociales agudos, sea que éstos tengan horizontes cortos o largos. El progreso en ese sentido es posible. Las condiciones de vida en los barrios bajos pueden mejorar rápidamente si los residentes cuentan con una tenencia segura del terreno y si los gobiernos y los servicios públicos están dispuestos a trabajar con ellos. La polución industrial del agua puede reducirse sustancialmente y a un costo relativamente bajo siempre que se tengan procedimientos vigentes de seguimiento y de cumplimiento forzoso. La deforestación ilegal puede vencerse siempre que haya apoyo popular para hacerlo. Para ninguna de estas acciones es pre-requisito el crecimiento de los ingresos y para ninguna es éste una panacea. En pocas palabras, el progreso rápido es posible siempre que haya en funcionamiento instituciones competentes que habiliten la acción pública. PANORAMA GENERAL 7 6 PANORAMA GENERAL Para otros problemas agudos se necesitan ahora medidas urgentes, precisamente debido al largo tiempo introductorio que se requiere para reorientar instituciones que funcionan deficientemente. Son ejemplos de esto la eliminación de subsidios y tarifas refractarios de países industrializados sobre produc- tos en los que los países en desarrollo tienen una ventaja comparativa; la conservación de zonas pesqueras y de bosques sobreexplotados; y la reducción de la extrema desigualdad en los países en desarrollo. A lo largo del tiempo, sobre cada asunto han surgido fuertes partidarios de resultados que son insostenibles o indeseables, los cuales conducen a un "cerco" político que es difícil de revertir. La reforma comercial puede tomar décadas y también pueden necesitarse décadas para lograr reducciones pacíficas de la desigualdad en la distribución de los activos. Algunos de los problemas más difíciles aún no son severos y tienen largos períodos introductorios. Pero serán difíciles de atender si la acción se difiere hasta que el problema sea evidente. Por ejemplo, es posible que las autoridades de manejo de las cuencas hidrográficas lleguen a crearse sólo después de que toda el agua de un río principal haya sido apropiada y el río esté literalmente seco en su desembocadura. A ese punto, y habiendo un fuerte cabildeo de agricultores e industriales usuarios del agua, es difícil reasignar suficiente agua para mantener los ecosistemas ribereños y costeros. El cambio climático ofrece una conmocionante ilustración de la necesidad de pensar a largo plazo pero actuar ahora (ver figura 3). ...ypara atender problemas que requieren compromisos por mayores horizontes de tiempo Los problemas arduos no se atienden con arreglos tecnológicos rápidos, ni con transferencias de una cultura o de una localidad a otra de soluciones listas para aplicar. También es motivo para pensar el hecho de que puedan perderse las ganancias de los últimos años, como está sucediendo en los muchos Estados en conflicto. El desafio es acelerar el progreso y poner en funcionamiento instituciones profundamente asentadas que puedan resistirse al retroceso antes de que éste empiece. Cambios políticos de primer orden, como los tendientes a reformar sistemas educativos, manejar ecosistemas, o cambiar el uso del espacio urbano, se realizan a lo largo de décadas. Para asegurar que las instituciones creadas hoy puedan soportar mejores 8 PANORAMA GENERAL Figura 3 Pensemos a largo plazo; actuemos ahora (miles de millones de toneladas equivalentes a carbono) 35 - Incremento de 30 - Escenario intensivo 25 - en combustible temperatura de +3°a +70C 20 - / / Escenario sin dañ climático 5 - ° n ¡ 1 1¡ ¡ ¡ 1 ¡ o°o de +1 a+3 C ¡1 1 1 , Tiempo para Tiempo para desarrollar nuevas renovación tecnologías delcapital Fuente: Para emisiones de CO2, escenarios IPCC A1FI y Bl, en Nakicenovié y Swart (2000); para temperatura, Stott y Kettieborough (2002). resultados en el futuro, tienen que ser durables y adaptables. La durabilidad implica que las instituciones estén dotadas de las capacidades y estructuras de incentivos necesarias para replicar sus efectos benéficos en el futuro. Debido a que es imposible predecir el rango completo de problemas, necesidades y oportunidades que hayan de surgir, las estructuras institucionales también tienen que ser capaces de aprender, evolucionar y adaptarse sin perder su mandato central. La mayor productividad y prosperidad dependen del mejoramiento de las muchas dimensiones del bienestar humano -tanto riqueza material como los aspectos no materiales del bienestar personal y social-. Mejorar el bienestar así definido requiere el manejo de una cartera de activos diversos -físicos, humanos, financieros, sociales, naturales e intelectuales-. La razón para tener una cartera diversa es que los bienes con frecuencia son complementarios. Los individuos que viven serias privaciones de educación o salud no pueden aprovechar íntegramente cualesquiera bienes naturales y físicos que puedan tener. La vivienda urbana se devalúa con el aire enrarecido, aguas subterráneas contaminadas, o la pérdida de humedales moderadores de crecidas de los ríos. Aunque cuente con fuerza laboral educada y recursos financieros a su disposición, un país o región no PANORAMA GENERAL puede aval zar si las instituciones sociales se ven devastadas por enemistades y conflictos que corroen la confianz y la cooperación. La Ps InZYi ii de activosfinancieroses escasa deb.ido a desborodlmsie.F¡tos... Los bienes ambientales y sociales suelen tener características de propiedad común. Es posible que los individuos que usan esos bienes no consideren los efectos de desbordamiento que pueden tener sobre otros. Por ejemplo, alguien que tale bosque y haga quemas pi ede perjudicar bienes de otra gente: los campos, si el fuego se extiende; la salud, debido a la calina y el humo, y el abastecimiento de agua, como resultado de la sedimentación. Lo mismo es válido para la pc lución del aire por parte de plantas de energía y Xehículos. ... y es pro >ensa a ser objeto de despilfnarradoras Carr7erasp r su conltrol Tradiciona lmente, muchos recursos naturales han sido considerados como abiertamente disponibles para todo el mundo y como si fueran infinitamente renovables. Cuando bienes tales como bosques, pesca o ti erra parecen inagotables para todos los usuarios p tencialmente interesados, puede resultar aparentem ente innecesario asignar y defender derechos de c ntrol para manejar su uso. Pero a medida que las ac ividades económicas se integran nacional y globalme nte, y que se incrementa la capacidad tecnológica cLe la actividad humana, incluso a niveles locales, ta nbién se incrementa la presión sobre los recursos n aturales y su capacidad regenerativa. Al darse cue ta de la creciente escasez, muchos grupos de interés compiten por asir los bienes y hacer valer su control mediante ocupación o mediante derechos de priorid ad para la extracción de bienes naturales (madera, reservas forestales, pesca, solares urbanos y agua). Aut el uso de "vertederos" ambientales para la descarga de desechos (en tierra, aire o agua) es objeto de una competencia por derechos de propiedad -los pri meros polucionadores dejan menores opciones y a mayores costos para los que vienen después, com puede verse en el desequilibrio global en emisiones de carbono. La atenciónía estos problemnas exige coorídinación Para todos sería mejor tener soluciones cooperativas para evitar estos desbordamientos y competencias. 7 Ejemplos de ese tipo de soluciones son acordar límites para la captura de peces; mantener un sistema de irrigación o de drenaje de cuya buena operación todos puedan beneficiarse; recolectar y evacuar los desechos sólidos de manera segura, para reducir los peligros ambientales para todos los residentes rurales o urbanos. Es esencial que haya instituciones que restrinjan la toma de activos -mediante normas o bajo amenaza de castigo- para que los bienes prosperen, ya se trate de bienes de factura humana o naturales, y sean éstos negociados en el mercado o no. Por ejemplo, la restricción es necesaria para que las zonas forestales y acuíferas puedan rendir beneficios sostenidos cuando la densidad de la población, cambios en la tecnología y en las preferencias, y otros desarrolíos incrementen la demanda de su uso. Las instituciones que aseguran tal restricción permiten que los activos prosperen. Pero debido a que los beneficios que ellas generan son dispersos, dichas instituciones no emergen fácilmente. Las instituciones protectoras definen y apoyan los derechos de control para el acceso a, y el uso de activos esenciales para el bienestar humano -quién puede apacentar sus vacas en dónde; quién controla una fábrica; quién se lleva a casa los beneficios finales; a quién y cuándo y dónde se le permite descargar emisiones-. * Un subconjunto especial de instituciones protectoras, los derechos de propiedad privada, incorpora derechos claramente delimitados de uso y toma de decisiones para el "dueño", y típicamente incluye el derecho a vender o arrendar un bien. Tales instituciones conllevan un compromiso de la sociedad (familia extensa, vecinos, campesinos y gobiernos) de ayudar a proteger esos derechos. En un Estado moderno, este compromiso implica la obligación activa del gobierno de imponer cumplimiento forzoso (policía, jueces y otras autoridades) y el gobierno tiene que respetar los derechos. Por esta razón, la seguridad de los derechos de propiedad está estrechamente asociada con el Estado de Derecho, al permitir a la gente hacer asunciones acerca de lo que será respetado como suyo. * También surgen instituciones protectoras para manejar bienes que no son susceptibles a la propiedad privada. Una agencia de control de la polución 8 PANORAMA GENERAL define y protege derechos de control del aire. Un banco central protege la integridad de un sistema monetario y financiero. Y, como lo demuestra la literatura sobre manejo de recursos de propiedad común y sobre capital social, las comunidades locales pueden solucionar problemas de coordinación y permitir que los activos prosperen. Los mercadospueden jugar un papelpositivo en algunas circunstancias Donde los derechos de propiedad son respetados, el mercado funciona bien como institución coordinadora para proveer ciertos tipos de activos, bienes y servicios, tales como alimentos y ropa. El mercado comunica las preferencias dispersas de consumidores individuales y equilibra la oferta y la demanda, a través del mecanismo de los precios y el incentivo de las utilidades. Y funciona mejor cuando, además de claros derechos de propiedad, hay acceso disponible a la información, las fuerzas competitivas son fuertes, y no hay desbordamientos de polución, por ejemplo (ver Informe sobre el desarrollo mundial, 2002). No obstante, para muchos problemas de la esfera ambiental y social estas condiciones no se cumplen totalmente. Sin embargo, a veces pueden estructurarse partes de un problema de manera que permita el uso de instrumentos del mercado. Por ejemplo, estableciendo topes de emisión y expidiendo permisos de polución que sean negociables, una institución pública crea escasez de emisión de polución y tiene que imponer su cumplimiento. Una vez que esto sucede, los mercados en los que se negocien los permisos pueden servir bien para cumplir el tope de polución al mínimo costo. Pero no siempre es posible compensar las imperfecciones del mercado y entonces se necesitan instituciones ajenas al mercado. Las políticaspueden corregirfallas del meercado pero a suz v,ez pueden tenerfallas propias Las políticas pueden corregir muchas fallas e imperfecciones del mercado, mediante impuestos o regulaciones para desestimular desbordamientos negativos, o mediante subsidios para estimular actividades que tengan desbordamientos positivos. Pero a menudo no se adoptan -o no se implementanlas políticas apropiadas. En otros casos puede haber fallas de política (como subsidios refractarios que favorecen intereses privados mezquinos, por encima de los intereses generales de la sociedad) cuando decisores bien intencionados carecen de la información necesaria o cuando las instituciones son objeto de captura. En términos más generales, estos problemas reflejan la inhabilidad de los intereses dispersos de la sociedad para lograr que se escuchen sus puntos de vista y para conseguir apoyo para la adopción y cumplimiento forzoso de las políticas adecuadas. En otras palabras, son inexistentes o débiles los mecanismos institucionales que podrían equilibrar los intereses en competencia entre los pocos individuos que se benefician de la situación presente, por ejemplo los que hacen explotación forestal o vertimiento de desechos ilegalmente, y las cantidades mucho mayores que se beneficiarían de un acuerdo cooperativo. Así, las soluciones cooperativas, atractivas a los ojos de cualquier observador objetivo -tales como políticas "ganador-ganador" que favorecen tanto el medio ambiente como la eficiencia económica (según se describen en el Informe sobre el desarrollo mundial, 1992)- se ven obstaculizadas. Esto puede suceder debido a problemas de distribución (quién carga con el costo y quién se lleva los beneficios), debido a intereses que son demasiado dispersos para permitir un consenso articulado, o debido a que no sería posible un cumplimiento forzoso digno de crédito, de un acuerdo sensato. Se necesitan instituciones competentes para desempeñarfinciones clave Las instituciones coordinadoras son fuertes cuando desempeñan bien tres funciones interrelacionadas: a Captar señales, detectando y anticipando problemas, y escuchando los mensajes de las partes sociales y geográficas marginales de la sociedad. * Equilibrarintereses, movilizando intereses dispersos y proveyendo foros en los que todas las partes puedan expresar sus intereses, evaluar opciones y estrategias, y hacer negociaciones mutuamente aceptables. En algunos casos es necesario elaborar los acuerdos de tal manera que los ganadores compensen a los perdedores y provean aseguración para los actores que tienen aversión al riesgo. * Ejecutar acuerdos, cumpliendo lo que se ha decidido. Esto requiere compromiso, responsabilidad y aprendizaje. PANORAMA GENERAL 9 Figura 4 ¿Qué suc de cuando fallan las instituciones protectoras? Casos de las pesqueras de bacalao de Terranov y de Enron Captura d bacalao de Terranova (toneladas) 1850-2000 Fuente: Hann sson Enron, valor comercial, 1985-2002 (2002); para Enron, CRSP, Un versidad de Ch cago, datos originales de la Bolsa de Valores Por el ontrario, la coordinación falla cuando: * No hay medios para que los actores asuman compromis s a largo plazo dignos de crédito • Interes s dispersos no tienen medios de canalizar sus pu itos de vista ni de contrarrestar intereses localiza dos * Alguno grupos, carentes de activos y de voz, son excluid s de participación en la sociedad. El col pso de las pesqueras de bacalao de Terranova, así omo el de Enron, la gigantesca compañía estadouni ense comercializadora de energía, en sus disímiles dominios, ilustra problemas comunes cuando f llan las instituciones protectoras. Bienes potencial nente renovables -pesca en un caso y crédito en el otro- fueron rebajados para beneficio de algunos a corto plazo, pero para pérdida de la sociedad a lar o plazo (ver figura 4). arces calosdad Vozos en tituional e inclusividad: En socie des polarizadas es difícil alcanzar acuerdos cooperat os. La extrema desigualdad en el acceso a los activo , y la exclusión social y económica impiden el surgim ento y el crecimiento de instituciones fuertes que p iedan captar señales, equilibrar intereses y ejecutar r,olíticas mediante compromisos dignos de crédito, t ndientes a asegurar la sostenibilidad a largo plazo. Po el contrario, las instituciones son impermeables alas señales provenientes de grupos pobres o de New York. desfranqueados (que podrían ser mayoría) e indiferentes a sus intereses. I)ebido a que los pobres y excluidos no pueden desarrollar su capital humano ni otros activos, su potencial se desperdicia, y no desarrollan un interés propio en la sociedad en general, lo que hace a la sociedad como un todo más vulnerable a choques por ingresos y a conflictos y crimen. Patronesdelpasado estáin presentes en ciclos viciosos Patrones pasados de desigualdad -en acceso a la tierra, educación o voz política- tienden a reducir la eficiencia económica y a atrapar a las sociedades en la perpetuación de instituciones inequitativas que pueden durar mucho tiempo. En las Américas, las sociedades que empezaron con mucha desigualdad en la propiedad de los bienes (tierra y dinero) al principio de la colonización, generaron instituciones que subsecuentemente restringieron las oportunidades de la mayoría de la población para avanzar, por ejemplo, mediante el acceso a educación. En la mayor parte de Latinoamérica el acceso amplio a la posesión de tierra, a la escuela pública y a los derechos de votación se dio mucho más tarde que en Norteamérica, lo que nmantuvo por siglos distribuciones sumamente sesgadas de la riqueza y el ingreso. En muchos otros países se han encontrado patrones similares de larga duración que vinculan la desigualdad en el acceso a tierra y educación con crecimiento reducido. De esto también hay evidencias recientes. Mientras más desiguales son los ingresos y los activos en el 10 PANORAMA GENERAL sector rural (como resultado de la concentración de Recuadro 1 la propiedad de la tierra), menos potente es el efecto Expansión de la inclusividad en Malasia del crecimiento del ingreso rural en la reducción de la pobreza. En áreas urbanas en las que grandes segmentos de la población carecen de tenencia segura y Sudáfrica de la tierra, esos mismos residentes carecen también deesos la tierra, mismos residentes carecen también de derechos reconocidos a servicios urbanos y a protección política formal -y a medidas protectoras que promuevan el mejoramiento de la vivienda y el compromiso comunit'rio-. Es posible romper malos hábitos creando más ciclos virtuosos Revertir la exclusión social y económica puede cons- tituir un ímpetu particularmente poderoso para el cambio institucional. Esta reversión puede darse mediante una reforma agraria negociada, como en Brasil, Colombia y Sudáfrica, o mediante un mayor Brasil Colombia >~ apoyo a los pequeños propietarios, como en los principales países del sudeste asiático durante los últimos 30 años. En Brasil y en muchos otros países, la protección a los residentes de los barrios bajos y los asentamientos informales del desalojo involuntario sin el debido proceso legal, les da a ellos la seguridad que necesitan para hacer inversiones privadas en sus casas y barrios, y los derechos y responsabilidades que les como corresponden contribuyentes que les corresponden como contribuyentes acreedoacreedores a servicios. En Ait Iktel, Marruecos, los campesinos -súbitamente capaces de articular y movilizar respuestas a sus demandas de nuevos bienes, incluidos agua,escuelas vías, electricidad, y acceso al conodos agua, vías, electricidad, escuelas y acceso al cono- cimiento- crearon una dinámica de desarrollo que elevó su confianza y capacidad. La remoción de obstáculos informales y formales a la educación y los de la mujer también abre nuevas derechos ae la muJer tamDIén aDr nuevas oportuní-. dades, como en las áreas montañosas semiáridas de Túnez, donde trabajadoras de extensión agrícola por primera vez logran llegar a mujeres productoras. Revertir la exclusión social y económica puede constituir un ímpetu particularmente poderoso para el cambio institucional. Los mecanismos para el cambio pueden crear los cimientos más profundos para instituciones sostenibles, mediante la expansión del acceso a bienes e influencia (recuadro 1). Entre los catalizadores para mejorar las instituciones están: * Empoderamiento mediante acceso mejorado a los bienes. Esto puede cumplirse incrementando el acceso a la educación; proveyendo tierra cultivable Las sociedades altamente desiguales no valoran el potencial de mucha de su gente, y carecen de voceros para los activos que benefician a esa gente. Ello constituye una situación de despilfarro y posiblemente inestable. En primer lugar, los beneficios del statu quo se hallan concentrados. La expansión de la inclusividad beneficia a los pobres que carecen de voz, y a largo plazo asegura una distribución más amplia de los beneficios. En segundo lugar, las partes negociadoras enfrentan problemas de cre- dibilidad. ¿Puede el grupo excluido comprometerse a la moderación una vez empoderado? Puede la gente de cualquiera de las partes confiar en que sus líderes hacen lo que es mejor para ella? ¿Pueden los líderes confiar los unos en los otros y en su capacidad de entrega? En Malasia, tensiones -amenazadoras en ese momento- galvanizaron una estrategia de desarrollo a largo plazo, para usar los ingresos por recursos naturales para el crecimiento compartido y para forjar estabilidad política mediante desarrollo de base general, con énfasis en la escolaridad y la salud. En Sudáfrica, en la medida en que el creciente conflicto doméstico y la política global generaron presiones y sanciones más efectivas, resultó clara la necesidad de abandonar la segregación racial (apartheid) y la exclusión. Los líderes con visión se dieron cuenta de la necesidad de crear confianza y tomaron medidas para afirmar la confianza: primero reuniones secretas; enseguida, procesos participativos prolongados y abiertos, y luego la creación de la Comisión para la Verdad y la Reconciliacióin (Truth and Reconciliation Commission) encabezada por el Obispo Desmond Tutu. Fue decisiva una cultura política que enfatiza los derechos humanos y la reconciliación. En Malasia son evidentes los significativos beneficios a largo plazo del crecimiento compartido: oportunidades de inversión y empleo respaldadas con estabilidad, y la reducción de la pobreza, permitieron a mucha gente aprovechar oportunidades y realizar su potencial. En Sudáfrica, la transición pacífica hacia una sociedad más inclusiva ha sido en sí misma una hazaña y un logro impresionantes. En ambos paises aún tienen retos mayores aunque diferentes, a medida que enfrentan y equilibran decisiones difíciles. Fuente:Sparks(19961. a los pequeñios propietarios y aumentando el acceso de éstos a agua, vías y tecnología agrícola, y protegiendo del desalojo arbitrario a los moradores de los barrios bajos en los centros urbanos. La eliminación de la amenaza de expulsión sumaria hace posible la transformación económica y social de asentamientos bajos informales, al darles a los IPANORAMA GENERAL II Figura 5 Població i rural ubicada en tierras frágiles Densidad de población rural (población por Km F <1 ' 51-250 ) >250 LII] Tierras frágiles Tierras no frágiles 1-50 2 | rz_i Nota: Núme o de personas que viven en tierras frágiles (áreas forestales, tierras áridas, laderas escarpadas o suelos no aptos para la agricultura), por kilómetro cu drado de tierra Fuente FAC Global AEZ Aridity and Soil Maps; USGS / NOAA Slope Map and Land Cover; CIESIN Population M/lap; Estimaciones del personal del Banco Mun ial. resider tes derechos y responsabilidades que cambian s Lsrelaciones con las instituciones formales y entre llos mismos. • Mayor democratización. Los cambios significativos en la gobernación tendientes a incrementar la repres ntación y la responsabilidad (rendición de cuenta ), incluyen movimientos tales como la elecció en vez del nombramiento de alcaldes (Ciud d de México), el cambio de regímenes milita s por elegidos (Cubatáo), e incremento del papel e una prensa libre. tInclusi n y participación.El profundo cambio institucio al ocurre cuando a la mujer, los indígenas y otro grupos en desventaja se les concede voz y se les c a acceso al poder político. Facilitar el sector privad) eliminando barreras de entrada y empoderan o a los gobiernos locales mediante reformas de d centralización bien diseñadas, también puede tener importantes efectos en términos de forjar nstituciones. MEJORAMIENTO DE LOS MEDIOS DE VIDA EN Un cuart de la población de los países en desarrollo -1.300 illones en total- sobrevive en tierras frá- giles, particularmente en zonas áridas y montañosas que presentan limitantes significativas para la agricultura comercial de alto rendimiento. Los lazos de la gente con estas tierras son cruciales para la sostenibilidad de comunidades, praderas, bosques, zonas acuíferas, cuencas hidrográficas y otros recursos naturales. Como lo muestra la figura 5, el este y el sur de Asia tienen la mayor cantidad de gente en tierras frágiles, y Africa Subsahariana, y el Medio Oriente y Africa del Norte tienen las mayores participaciones, cercanas al 40%. Entre las poblaciones ubicadas en tierras frágiles se encuentra mucha de la gente que vive en extrema pobreza (con menos de US$1 al día). Si bien ha habido emigración, muchos permanecen allí y otros están inmigrando a esas tierras. La población estimada de las tierras frágiles se ha duplicado desde 1950. Países que tienen más del 30% de su población en esa clase de tierras han tenido tasas de crecimiento demográfico rural excepcionalmente altas en los últimos 50 años y hoy continúan teniendo altas tasas de crecimiento (ver figura 6). Hace un siglo, la migración internacional era un canal de primer orden para mejorar las oportunidades de quienes vivían en tierras frágiles. Hoy esa I2 PANORAMA GENERAL Figura 6 Tasa de crecimiento de la población rural relativa a la participación de la población total de las tierras frágiles de_____las desapercibida para los decisores. Debido a que se asumía que esa gente se saldría de esas áreas, pocos gobiernos han tomado la iniciativa de recolectar ______tierras__________frágiles__________ 3 1 * $ 0 .*t i jt }< SF $'4-+ + -2 ts + * ts -*3 * *5 - 20 lltv erclca han captado las señales de profunda tensión social y ______________$____ -1 6 oaol datos acerca de sus actividades y necesidades. Hay poca información acerca de sus ingresos, salarios y oportunidades de trabajo, y poca investigación científica empírica acerca de lo que está sucediendo con sus tierras, zonas acuíferas, bosques y otros recursos naturales que sostienen sus medios de vida. Como + resultado, las instituciones nacionales no Tasa promedio de crecimiento anual de la población rural (porcentaje) 4 2 - gbensa 40 60 0 100 Población estimada en tierras frágiles (porcentaje) Fuente: Estimaciones del Banco Mundial para la población ub cada en tierras frágiles; tasas promedio de crecimiento de la población rural para 1995-2000, Secretariado de las Naciones Unidas. opción es restringida. Las tasas salariales reportadas para la fuerza de trabajo agrícola y para trabajadores de la construcción no calificados (dos trabajos típicos para los migrantes de la periferia rural), en la última década se mantuvieron bajas y fijas en muchos países. Cómo hacer visible la periferia El mejoramiento de los medios de vida de los habitantes de tierras frágiles y el incremento de la productividad de su cartera de activos son esenciales para cumplir muchas de las Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas para las décadas entrantes. Estas gentes son vulnerables pero tienen una modesta cartera de activos que puede ayudarles a salir de la pobreza: la tierra (aunque con limitaciones), capital social tradicional, capital humano y conocimiento nativo. Ni siquiera el potencial de estos bienes ha sido cabalmente reconocido por las instituciones nacionales ni por las locales; por ejemplo, no se ha sondeado el potencial de la mujer. Al vivir como lo hacen, en asentamientos dispersos, y al trabajar en la economía informal o de subsistencia, la gente de la periferia rural pasa fundamentalmente ambiental de la periferia, ni han sido capaces de equilibrar intereses (particularmente intereses dispersos) al establecer sus agendas de desarrollo. Durante los últimos 50 años, los gobiernos y el sector privado han centrado la mayor parte de su atención y del gasto agrícola en tierras con potencial comercial, pese a que mucha de la población rural permanece en tierras marginales. En estas áreas remotas, las instituciones nacionales se han centrado en el desarrollo de minerales y del ecoturismo, pero a menudo no han compartido los beneficios con las comunidades locales para mejorar sus capacidades y su calidad de vida. Este enfoque está empezando a cambiar. Fomentar el rendimiento de las áreas frágiles se está convirtiendo en una tarea más apremiante -y más factible-. Están surgiendo nuevos arreglos institucionales más equilibrados para el desarrollo mineral. Pero para poder atender a las necesidades de la gente de las áreas frágiles, se requiere más investigación sobre tecnología y servicios apropiados, y más información sobre las condiciones de esa gente. Muchas de las cabezas de familia en esas áreas son mujeres, y los hogares están limitados por deficientes oportunidades educativas, poca información y falta de tenencia legal de la tierra. La presión demográfica, la falta de conocimientos y el simple temor al cambio, conducen a patrones destructivos en el manejo de los bienes. Entender los problemas y encontrar formas de ayudar a esa gente a salir de los círculos viciosos que llevan a la degradación de los activos existentes, al menoscabo de los medios de vida y al bloqueo de los caminos para salir de la pobreza, son desafios de primer orden. Para liberar estas áreas del círculo vicioso de la pobreza y la negligencia se requieren grandes transformaciones encabezadas por iniciativas de la base hacia arriba, impulsadas por la comunidad, e inicia- PANORAMA GENERAL tivas naci nales e internacionales de la cima hacia abajo. Es más probable que la gente rompa los círculos vicic sos cuando los riesgos y los beneficios del cambio sc n compartidos, y cuando los cambios se introducei gradual pero sostenidamente a través de largos per íodos. Es más probable que el cambio se produzca uando los factores de riesgo se enfrentan abiertamente y de manera que los costos sean Recuadro 2 El papel de los "traductores culturales" en la creación de capital social en un pueblo marroquí El pueblo de Ait lktel está ubicado en las Montañas del Alto Atlas, a unos 100 kilómetros de Marrakech. Su bien más valioso es su capital social tradicional personificado por los mayores del pueblo, quienes administran median- menos gr vosos para los que tienen más que perder. Para miti ar los riesgos, la asesoría y el auxilio monetaric para la experimentación de soluciones te la búsqueda de consenso y la distribución equitativamente compartida de recursos limitados (matorrales, agua y terrenos de pastoreo comunales). Este capital social ha permitido que la comunidad y sus tradiciones sociales, institucio.ales musicales y religiosas sobrevivan a través de los siglos. En 1995, cuando Ait lktel enfrentó una sequía por ter- innovadoras deben ser parte del paquete. Los países también pueden beneficiarse de la asociac ón a largo plazo con instituciones tanto internas como de fuera del país, que les ayuden a reflexiona cer año consecutivo, dos lugareños -Al¡ Amahan, entonces director de Monumentos Nacionales de Fez, y su primo Mohamed Amahan, técnico mecánico de una minuciosamente sobre el proceso. Las compañía explotadora de minas de fosfato en Casablanestrategsas extoacmbnnamgca- organizaron a los hombres del pueblo para construir estrategias exitosas combinan la emigración de unos cuantos niiembros de familia, organización o asociaciones comunitarias, con programas nacionales que mejo ran la modesta cartera de activos de la un pozo, con la ayuda de remesas recolectadas, de migrantes. Asumiendo el papel vital de traductores culturales -personas que entienden los métodos modernos de administración y a la vez arraigados en las tradiciones comunidad. locales-, los dos hombres notaron que las mujeres orga- Combina ,ión de conocimiento práctico, informaci ón y entendimiento de las bases agua y el mantenimiento del pozo, y concluyeron que la comunidad estaba preparada para hacer más. El éxito del proyecto del agua puso en marcha una Institucio es públicas, privadas y de la sociedad dinámica de desarrollo que hoy sigue operando. nizaron espontánea y eficientemente la distribución del civil (nac onal y local) pueden promover mejores oportunid ades: Los lugareños establecieron una asociación, Ait lktel por el desarrollo, que habría de funcionar bajo la autoridad de la asamblea del pueblo. La asamblea, una estructura de Nutrierido todos los bienes disponibles para las autoridad patriarcal tradicional, reúne a todos los jefes de familia, maneja los asuntos del pueblo, resuelve desacuerdos y toma decisiones sobre la base de un acuerdo unáni- comuni dades pobres -compartiendo conocimiento práctico (know-how), mejorando la posición de la mujer, movilizando fuerza de trabajo local y emesas familiares, aplicando investigación a cultiv os especiales, y compartiendo los ingresos provenientes de minerales y otros bienes que generar, beneficios nacionales. * Promov iendo la voz y la inclusión de estos grupos en la toma de decisiones. Sólo de esta forma las instituc iones pueden captar las señales acerca de lo que esti sucediendo en la periferia y diseñar soluciones i propiadas. Creand ambientes que permitan y motiven a la gente emprendedora a presentar ideas que atienda a realidades -económicas, sociales o ambien tales- de las bases. Es particularmente import Lnte el papel de "traductores culturales", quienes pueden ayudar a reorientar el capital social t adicional hacia acciones para el desarrollo comunitario (ver recuadro 2). 13 me. La asociación movilizaría las remesas de migrantes para los proyectos de desarrollo comunitario y crearía un banco de trabajo del pueblo. Cada familia contribuye anualmente con cinco días de trabajo en los proyectos. Una vez terminado el pozo, Ali y Mohamed le plantea- ron a la asamblea la construcción de una escuela para niñas, pero la prioridad del pueblo era mejorar la carretera de acceso y comprar una ambulancia que ayudara a reducir la muerte de madres. Una vez realizados estos dos pro- yectos, los dos hombres nuevamente plantearon la posi- bilidad de crear una escuela para niñas. Una vez más, la asamblea del pueblo tenía otra prioridad: la electricidad. Mohamed diseñó un proyecto acorde con los niveles de ingresos de los pobladores: un pequeño generador para todas las casas del centro, y paneles solares para casas más remotas. Para la creación de capital social era crucial que todos contribuyeran y se beneficiaran del proyecto. En 1997, la noche en que todos estaban celebrando la iluminación del pueblo, la asamblea estuvo de acuerdo en la escuela para niñas. Fuente:Amahan 119981. 14 PANORAMA GENERAL * Estableciendo asociaciones de largo plazo entre el sector público, el sector privado y organizaciones no gubernamentales (ONG), para promover la transparencia, la responsabilidad, la transferencia de conocimiento, y soluciones que equilibren los intereses de todos. • Atendiendo a las presiones demográficas de las áreas frágiles, mediante el estímulo a la emigración. Entre los pasos en esta dirección están una mejor preparación de los campesinos para asumir trabajos no rurales, y el mejoramiento de la capacidad de las áreas urbanas y rurales comerciales ., . para ofrecerle a esa población oportunidades más productivas. Para los habitantes de tierras frágiles, así como para los de áreas comerciales, agrícolas o urbanas, el desarrollo del capital humano es crucial para expandir las opciones de mejores medios de vida. TRANSFORMACION DE INSTITUCIONES SOBRE TIERRAS DE CULTIVO Aproximadamente 2.000 millones de personas viven en áreas rurales con potencial agrícola comercial, ya sea en áreas de frontera donde la agricultura impulsada por el mercado es una novedad que está surgiendo, o en áreas más cercanas a mercados urbanos más grandes. Algunas de esas personas emigrarán a ciudades y muchas vivirán en áreas que serán reclasificadas como urbanas a medida que las densidades de población se incrementen. En total, el número de personas residentes en tales áreas tenderá a permanecer estable durante las próximas tres a cinco décadas. Sin embargo, esas áreas tendrán que ayudar a alimentar a una creciente población urbana mundial de mayores ingresos. Se necesitará un mejor manejo de la interacción entre desarrollo agrícola y medio ambiente, y tendrán que tomarse medidas para asegurar que los pobres tengan mejor acceso a los bienes, de manera que les de mejores oportunidades y una participación (interés propio) en la sociedad. El surgimiento fluido de instituciones relativas a la tierra y al agua es de fundamental importancia, dado que las reglas de posesión legítima de la propiedad determinan el carácter del Estado y de la sociedad. Los países que han distribuido equitativamente la propiedad rural han desarrollado sociedades más igualitarias y democráticas que los que ponen los bienes en manos de Élites rurales relativamente pequeñas. En algunas regiones, particularmente en el norte de Africa, el Medio Oriente y el sur de Asia, se están presentando serias escaseces locales y regionales de agua y tierra (ver figuras 7 y 8). Aun así, las proyecciones relativas a tierra y agua indican que estos recursos serán suficientes para satisfacer las necesidades de una creciente población mundial, a todo lo largo del horizonte de 20 a 50 años que cubre el Informe; y para mejorar la nutrición se necesita mejorar las políticas e instituciones para la asignación de recursos locales cada vez más escasos. ~~~~El problema alimentario es un problema de pobreza El problema mundial de alimentos emana del insuficiente poder adquisitivo que está en manos de los pobres, no de limitantes globales para la producción agregada de alimentos. Si bien, como muchos lo señalan, los incrementos anuales en la producción de alimentos han venido disminuyendo, los incrementos anuales de la demanda han caído aún más rápidamente, lo que ha deprimido los precios de los alimentos hasta niveles mínimos récord. No obstante, 820 millones de personas no reciben alimento suficiente para llevar una vida sana y productiva, y alrededor de 160 millones de niños adolecen de una seria falta de peso para su edad. Eliminación de la pobreza rural y preparación de emigrantes. En las últimas décadas la urbanización ha sido rápida y, en muchos países, migrantes rurales se han ido a las ciudades sin las ventajas de tener bienes fisicos o financieros ni el adecuado capital humano. Tampoco las instituciones han evolucionado para incluirlos en el proceso de desarrollo. En Asia y Africa la mayoría de la gente sigue viviendo en el campo. Allí, una estrategia para fortalecer los bienes de los campesinos simultáneamente atacaría la pobreza rural, generaría una orientación inclusiva en la evolución institucional y prepararía a los migrantes para convertirse en ciudadanos urbanos productivos. Las áreas rurales de la periferia urbana se benefician significativamente de las oportunidades que se generan en la economía urbana. El valor de los activos aumenta mediante investigación agrícola dirigida a los pobres y mediante mejores instituciones agrícolas. En Africa, el mejoramiento de las instituciones agrícolas puede depender 15 PANORAMA GENERAL Figura 7 Disponib lidad de tierras de cultivo Millones de hectáreas 1.200 1.000 - _ _ 800 - _ _ _ _ _ _ _ _ Reserva de tierras _ Total de tierras agotadas _ Tierras insosteniblemente _ 600 - _ 1 cultivadas 200 Tierras en uso para cultivos * _ 400 - Africa Subsahariana Latinoamérica y el Caribe Este de Asia y el Pacífico Sur de Asia Medio Oriente y Africa del Norte Regiones Nota: La "re erva de tierras' incluye áreas potencialmente no aptas para la agricultura debido a limitaciones ambientales tales como cubierta forestal Fuente: IBS AM (2001). de fort mediante y para el para mej ecer primero los valores de inversión, la creación de infraestructura de transporte ontrol del agua, y un programa concertado rar la fertilidad del suelo. Una estimación razonable del costo de un programa de mejoramiento de la fertilidad para aplicar a mayor escala modelos actualmente exitosos, es US$100 millones anuales durante 10 años. Figura 8 Explotac ón de agua utilizable Porcentaje, le países 100Porcentaje de agua utilizable 80 * U Minería*> 100% s Ambientalmente sobreexplotadas, 60-100% * Con amplitud, 20-59% 2 Baja explotación, < 20% 60 - 40- 20- 0 H 'Tasa de extracción superior --Africa Su )sahariana 1 9 países) Latinoamérica y el Caribe (19 países) Este de Asia y el Pacífico (10 países) Regiones Fuente: IW 11(2001). .m_ Sur de Asia (6 paises) - Medio Oriente y Africa del Norte (12 países) a la tasa de reposición i6 PANORAMA GENERAL Intensificación de la producción agrícola. Intensificar la producción agrícola es altamente deseable por tres razones: incrementa la disponibilidad de alimentos para las ciudades; minimiza las presiones sobre la biodiversidad y sobre las áreas agrícolas marginales, y conduce a vínculos urbano-rurales dinámicos. Una mayor densidad de población y fuertes vínculos urbano-rurales hace más efectivas las inversiones en salud y educación rurales, incrementa el potencial de empleo fuera del agro, y ayuda a los campesinos a aceptar riesgos y a innovar. Todos estos argumentos respaldan una política de tenencia de la tierra que promueva el tamaño de finca más pequeño que sea económicamente eficiente. La creciente escasez de agua conducirá al surgimiento de mercados -formales o informales, legales o ilegales, establecidos pacíficamente o a base de violencia-. La tendencia será el uso del agua donde represente su máximo valor, dada la infraestructura vigente. Si se prolonga el establecimiento de derechos, las estrategias de negociación de reclamantes individuales llevarán a un inútil descenso del nivel de recursos y a una inversión prematura, antieconómica, debido al incentivo de "asegurar" las concesiones de agua antes de que otros reclamantes lo hagan -a menudo años, si no décadas antes de que la demanda emergente justifique la infraestructura-. El uso ambiental del agua -esto es, el mantenimiento de flujos suficientes para sostener ecosistemas acuáticos saludables- no será protegido a menos que haya una intervención institucional específica. En ausencia de instituciones protectoras, el precio que se le asigna al uso ambiental del agua es cero; todo otro uso tendrá prioridad sobre éste. Si se quieren mantener los estuarios y los ecosistemas fluviales, hay que poner en operación soluciones institucionales que tengan en cuenta la naturaleza de bien público propia del agua. Cómo ponerse a la cabeza de la frontera. En muchos países, el avance de la frontera agrícola hacia bosques y terrenos forestales refleja una falla en la política de tenencia de la tierra. Las carrera por derechos de propiedad lleva a tamaños excesivos de fincas, subutilización de la tierra y falta de oportunidades en áreas más favorables, más cercanas a las ciudades. Además crea incentivos para despejar nuevas tierras en la frontera. Los resultados son casi todos negativos. En primer lugar, debido a la distancia, el costo y la tran- sitoriedad de las poblaciones colonizadoras, la capacidad del gobierno para ofrecer desarrollo humano en una frontera es extremadamente limitada -y la gente de la frontera es la gran perdedora. En segundo lugar, el bajo costo de la tierra en la frontera conduce a una agricultura extremadamente extensiva. Si en la decisión campesina de despejar nuevas tierras no se tienen en cuenta los valores de la biodiversidad y del carbono, los costos ambientales serán elevados. En tercer lugar, hay una alta probabilidad de que las tierras marginales de frontera que se están abriendo hoy, en el futuro sean abandonadas por antieconómicas. Esto se está haciendo ahora más cierto que nunca, pues las proyecciones globales de alimentos en casi todas partes indican poca necesidad de tierra adicional para atender al crecimiento demográfico y de ingresos previsto. Ponerse a la cabeza de la frontera mediante el establecimiento de parques, reservas, y bosques de producción, ayuda a acabar con este ciclo de transitoriedad y conversión de tierras de bajo valor; estabiliza la economía de frontera; proporciona incentivos para el desarrollo más intensivo cerca de las ciudades; y reduce la pérdida innecesaria de biodiversidad (ver recuadro 3). Creación de oportunidadesfuera del agro. En áreas más cercanas a las ciudades, el empleo rural ajeno al agro será una potente fuerza para la diversificación del ingreso, permitiendo con eso una mayor asunción de riesgos e inversiones. También puede actuar como un escalón para que los trabajadores rurales ingresen al empleo urbano productivo. Las áreas rurales de la periferia urbana se benefician significativamente de las oportunidades que se generan en la economía urbana. Los pequeños propietarios que tienen bienes, consiguen voz y se convierten en jugadores políticos. La historia demuestra que esto genera un camino de desarrollo inclusivo que ayuda a los países a enfrentar posteriores retos. Pero conseguir poner activos en manos de los pequeños propietarios requiere buenas políticas agrarias y de utilización de las aguas. En el mundo en desarrollo las ciudades enfrentan tareas formidables, dada la rápida tasa de crecimiento esperada y las cantidades de residentes urbanos a los que hay que ofrecer empleo, vivienda y servicios. Las ciudades son fuentes de productividad e innova- I7 PANORAMA GENERAL Recuadro 3 rer a operar instituciones a la cabeza Cómo pO de la frontzera: la experiencia del Brasil La carrera por la propiedad de la frontera crea una aguda disparidad entre lo que es bueno para un propietario de tierra indivic ual y lo que es bueno para la sociedad. En primer lugar, es mprobable que el finquero o agricultor tenga en cuenta la pérdida de biodiversidad y de capacidad de almacenamie Ito de carbono. En segundo lugar, las fincas ubicadas en el margen extensivo tienden a estar asociadas con com inidades de baja densidad y transitorias, lo que eleva los costos y reduce la calidad de los servicios del gobierno , y crea pocas oportunidades para forjar capital humano wsocial. En una economía agrícola extensiva, predadora, o bien el Estado incurre en costos muchísimo más altos par brindar servicios humanos equivalentes a los de otras áre s, o bien los servicios son deficientes, lo que conduce a ur a correspondiente pérdida de potencial humano. En la Amazonía brasileña 140 millones de hectáreas (28% del área) se le han quitado a la agricultura de fronte- ra mediante la creación de áreas protegidas -parques nacional s, reservas biológicas, reservas extractivas y formales como informales, y a su capacidad para promover lo positivo y hacer frente a lo negativo. Las áreas urbanas pueden estimular el desarrollo de áreas rurales proveyendo mercados para produc- . . tos rurales, subcontratando actividades que expandan el empleo rural ajeno al agro, y ofreciendo empleo en la ciudad misma. Ciudades y municipios facilitan transformaciones de la sociedad en materia de conocimiento, instituciones y actividad económica. Al aunar diversas gentes y actividades, ofrecen grandes oportunidades para mejorar la calidad de vida. Si han de realizar la promesa de una vida mejor -especialmente para la gente pobre y para los migrantes de áreas rurales- ciudades y municipios necesitan instituciones más fuertes para ofrecer amplio acceso a los activos y para equilibrar los intereses en la provisión de bienes públicos. Algunos desafíos claves de desarrollo urbano reservas indígenas-. El análisis basado en imágenes de Antícipación de, y provisión para el crecimiento urba- satélite y estudios de campo, para detectar signos de ocupación e dentificar potencial forestal y valores de alta bio- no: Cómo iar los nuevos asentamientosparaevitar l diversidad muestra que, sin uso competitivo, 46 millones futuros barrios bajos. Ciudades y municipios de los de hectá eas más (el 9% de la Amazonía brasileña) podrían incluirse en protección a la biodiversidad y 70 millones de hectárea 3 (14%) en producción nacional para la silvicultu- países en desarrollo necesitarán dar cabida a una proyectada duplicación de la población urbana a lo largo de la próxima generación, hasta el ano 2030. ra soster ible. L uv nesó aiaqes eueed aia Si es o se sacara adelante, más de la mitad de la Amazonía est ría dedicada a preservación o bien a uso forestal sostenib e. El gobierno se ha comprometido a hacer de un represen tativo 10% de la Selva Amazónica (41 millones de hectárea s) nuevas áreas protegidas a través de la Alianza Forestal entre el Fondo Mundial para la Vida Silvestre -vVWF (Norid Wildlife Fund) y el Banco Mundial. También está des rrollando un programa forestal nacional para for- La nueva iversión masiva que se requiere de capital accionario de las ciudades será crucial para los resultados ambientales. Los patrones de uso de la tierra, los arreglos de derechos de paso, y los estándares de ., construcción urbanos afectarán el uso de energía y agua. Con frecuencia los gobiernos locales han evadido el reconocimiento (le la necesidad de anticipar talecer E!¡sistema silvicultural y crear nuevos bosques y facilitar el crecimiento de asentamientos de bajos nacional s. La meta a largo plazo es crear un mosaico de uso de I tierra para controlar el avance de la agricultura de front 3ra, forjar comunidades sostenibles a través de actividac es sostenibles, y poner un separador estratégico igresos en vez de dejar que esas áreas se valgan por sí solas. Proporcionar redes de infraestructura después del hecho es costoso, especialmente cuando se para áre s de alta biodiversidad. trata de asentamientos muy densos, con trazados Fuente:\ erlssimo yotros(120001. ción. En ellas surgen actividades industriales y de servicios lorque empresarios y pequeñas firmas pueden com partir mercados, infraestructura, fuerza laboral e nformación. Pero la presencia de grandes grupos de gente y actividades estrechamente próximas también genera externalidades negativas -desperdicio, ?olución, congestión y crimen-. Esto da especial v lor a la calidad de las instituciones, tanto irregulares o donde se requiere reasentamiento. En Bogotá, la agencia de desarrollo urbano estima que instalar redes de drenaje es aproximadamente tres veces más costoso en asentamientos informales que en barrios planeados. Programas de sitios-y--servicios, generalmente iniciados por gobiernos locales o por sus agentes, que proporcionan planos básicos e infraestructura mínima -como instalaciones sanitarias esencialesantes de que se produzca un desarrollo espontáneo, han generado valiosas experiencias en la planeación de asentamientos de bajos ingresos. En Lima, un pro- 24 PANORAMA GENERAL derechos y responsabilidades comunitarios y gubernamentales. Actualmente, en muchas partes del Sur de Asia y de Africa se está haciendo este esfuerzo, mediante manejo forestal conjunto y programas de manejo forestal comunitario. a Hábítatsfragmentados con tenencia menos disputada plantean difíciles cuestiones de política. Se trata de tierras que tienden a ser mosaicos de terrenos agrícolas y hábitat natural en las que tanto el costo de la oportunidad privada como los beneficios sociales del uso sostenible son altos. Entre éstas están algunas de las "manchas calientes" en las que el riesgo de perder un ecosistema entero es máximo. Aquí es esencial contar con mecanismos para lograr y realizar eficientemente visiones de consenso para el desarrollo regional y el uso de la tierra. El Programa de Costa Rica para el Pago de Servicios Ambientales ilustra lo que es hacer que los beneficiarios paguen por la protección de los servicios ambientales. trializados son mucho mayores que las de los países en desarrollo y lo más probable es que continúen siendo más altas durante algún tiempo. Esto genera cuestiones de equidad. En promedio, los ciudadanos de los países industrializados están causando mayores daños al mundo en general que los demás. En segundo lugar, de todos modos las emisiones de los países en desarrollo, en su conjunto, serán sustancialmente mayores que las del conjunto de países industrializados y, consecuentemente, tienen que involucrarse en la implementación. En tercer lugar, para llegar a mitigar los impactos climáticos en el 2100, es esencial comenzar ahora. Una estrategia de mitigación. Una estrategia adaptable para mitigar el cambio climático permitiría correcciones a medio camino, a la luz de nueva información, y daría incentivos para emprender acciones ahora para reducir las emisiones de gases de invernadero en el corto plazo (de 5 a 10 afños), el mediano plazo (de 10 a 20 años) y el largo plazo (de 20 a 50 años). Lo que se necesita hacer es emprender ahora acciones cuyo impacto se produzca en los tres Mitigación del cambio climático y adaptaciónhointsdtem : ~ ~~~~~~horizontes de tiempo: a sus riesgos a susriesgos El cambio en el clima del planeta es un problema esencialísimamente global porque los gases de invernadero se mezclan rápidamente en la atmósfera y tienen el mismo impacto en el cambio de clima independientemente de dónde se emitan. El problema es de largo plazo debido a que la gran inercia de los sistemas social, económico y físico significa que se requerirían décadas para moderar sustancialmente la tasa de cambio. Las zonas áridas y semiáridas de Africa y Asia probablemente enfrentarán mayores temperaturas. La retroalimentación entre pérdida de vegetación y reducción de la pluviosidad podría tener como resultado una desertización más rápida. Si no se chequean, predeciblemente estos impactos van a intensificarse, lo que implica riesgos de diversas clases para los diferentes países. Los efectos recaerán con gran peso sobre muchos de los países en desarrollo, incluidos los que no han contribuido al cambio climático. Se considera que el impacto sobre los países industrializados será variado pero en general negativo. Y existe el riesgo de consecuencias catastróficas del cambio climático que podrían entrar irreversiblemente en juego durante este siglo. Tres puntos son esenciales para entender los problemas de equilibrar intereses y ejecutar acuerdos. En primer lugar, las emisiones per cápita de los países indus- * Perseguir vigorosamente opciones actuales para abatir económicamente las emisiones de gases de invernadero, reduciendo de ese modo la posibilidad de disparar cambios climáticos catastróficos y ganando tiempo para que cojan arraigo acciones más fundamentales, de más largo plazo. Entre otras cosas, esto incluye encontrar formas de acabar con la deforestación despilfarradora que no contribuye al desarrollo sostenible y promover en cambio una agricultura más intensiva pero sostenible. * Crear incentivos para asegurar que la próxima generación de capital social de larga vida (valor de trillones de dólares de infraestructura de transporte, generadores y edificaciones a lo largo de los próximos 50 años) sea energéticamente eficiente; para estimular la intensificación agrícola y el mantenimiento de las existencias de carbono en los bosques; y para que las estructuras urbanas viren hacia el menor uso de energía. * Comenzar ahora con investigación y desarrollo para asegurar que para mediados del sigo se hayan desarrollado y aplicado ampliamente tecnologías energéticas de emisión cero. * Aprovechando los esfuerzos actuales, crear instituciones internacionales adaptables para fomentar la cooperación forestal y el compartir las cargas. PANORAMA GENERAL Adaptac ón. El sistema climático tiene una considerable ine rcia. Aún si hoy se detuvieran mágicamente las emisiones de invernadero, el efecto de las emisiones Easadas continuaría elevando las temperaturas y los niveles del mar durante siglos por venir. Por consig liente, se hacen necesarios esfuerzos de adaptación que tendrán que contar con la asistencia de quienes crearon el problema y tienen la capacidad de pagar al ora. Pero apenas se ha empezado a abordar la agen la de adaptación. Existe el creciente reconocimiento de que los países en d sarrollo, especialmente, no están enfrentando de inanera óptima los riesgos actuales relacionados c n el tiempo, por no hablar de los riesgos futuros. El tonces, los esfuerzos por reducir la vulnerabilidad actual no sólo tendrán resultados inmediatos, sino que además incrementarán la capacidad de los paíse s para manejar la creciente vulnerabilidad al cambio; limático. La form a más general y efectiva de ayudar a los países pob -es vulnerables a adaptarse al cambio climático es Eromover el desarrollo rápido y sostenible. Durante l s próximas décadas, tasas de crecimiento más vigor sas e inversiones aceleradas en capital humano h irán que estos países dejen de ser sectores sensibles al clima y mejorarán su capacidad para adaptarse o.los riesgos relacionados con el clima. CAMINOS HACIA UN FUTURO SOSTENIBLE A una moc esta tasa de crecimiento del 3% anual, en 50 años el tamaño de la economía global será cuatro veces el c e hoy. ¿Generará esa mayor economía menores te nsiones ambientales y sociales que las que genera la economía mucho más pequeña de hoy? La mayor par te del capital físico requerido para la economía de 5O años adelante aún no se ha creado. Esto brinda la oportunidad de incorporar criterios de inclusivida d y sostenibilidad en las inversiones actuales. Ahí está el potencial para cambiar los caminos del de sarrollo, siempre que puedan ponerse en funcionarr iento instituciones que adopten e implementen m ejores políticas. El Info -me muestra que elevar los ingresos puede facilitar Fiero no garantizar mejores resultados ambiental s y sociales; por ejemplo, los países no simplemer ite "crecen hasta salirse" de la polución o el conflictD civil. El Informe muestra también que ingresos b ajos no condenan a la gente a un medio ambiente progresivamente deteriorado ni a un clima 25 social cada vez peor. Pueden acometerse acciones ahora para mejorar la capacidad de las instituciones de identificar, adoptar e implementar políticas que faciliten el crecimiento en tanto que atienden a asuntos ambientales y sociales decisivos. cres ¡ahora! crearse... ¡ahora! Muchas, si no todas las innovaciones institucionales citadas en el Informe ya muestran signos de ser replicables y de poderse aplicar a mayor escala para enfrentar los desafíos que tenemos por delante. Por ejemplo, la experiencia piloto con la seguridad de la tenencia en las favelas, en Brasil, se está extendiendo a cientos de miles de hogares. En China, los programas de acceso público a la información sobre polución, con múltiples partes interesadas, han pasado de dos municipalidades piloto a 13, y se está discutiendo su implementación a nivel de todo el país. La iniciativa campesina en Marruecos se está replicando en una docena de pueblos más. El programa de concesiones forestales en Camerún ha creado un grupo de partidarios de su expansión a otros sectores. Hay en curso mucha creatividad; están surgiendo iniciativas de los sectores público y privado y de la sociedad civil. Nacional y globalmente se necesita un ambiente habilitador para estimular tales iniciativas, facilitar asociaciones y ayudar a movilizar los recursos necesanros para llevar a escala actividades promisorias dentro y a través de los países. El desarrollo sostenible requiere acciones a través de muchos sectores y disciplinas, incluidos agua, energía, salud, agricultura y biodiversidad. El Informe asume un enfoque destinado a complementar y apoyar las perspectivas sectoriales. Su mensaje es que muchos de los problemas son inherentemente intersectoriales y que su severidad varía según el lugar, de manera que proponer y avalar un conjunto de planes de acción son primeros pasos importantes, pero realizarlos implica un aparato institucional que atraviese los sectores. El logro de todas las metas sectoriales generales implicará diagnóstico de problemas, decisiones con consecuencias distributivas, y compromisos coordinados y sostenidos con la acción. Estas capacidades funcionales exigen que se mejoren las instituciones para la coordinación dentro y a través de los países. El Informe muestra que aun con instituciones imperfectas es posible -de hecho, imperativo- aprovechar ahora las muchas innovaciones 2ó PANORAMA GENERAL institucionales ya presentes y mostrar el camino para ir adelante, a través de: * Creación de información para partidarios y partidarios para la información. * Transparencia, reporte de desempefio y responsabilidad (sistemas de certificación para bienes de consumo y sistemas de reporte para firmas privadas y agencias públicas). * Foros y redes para negociación. * Compensación e incentivos. * Aumento de creación de capacidad y solución de problemas en el mundo en desarrollo, mediante organizaciones de investigación-política-acción y redes que promuevan capacidades de aprendizaje y de solución de problemas y que nutran a los empresarios políticos. * Cuerpos de expertos consejeros y hacedores. • Organizaciones de investigación científica que tengan su base en el mundo en desarrollo. * Redes de aprendizaje para compartir conocimientos. * Organizaciones no gubernamentales para el seguimiento y la evaluación del desempeño gubernamental y corporativo. * Integración de las funciones de seguimiento y evaluación a la corriente principal en las agencias del gobierno. * Expansión del alcance de las instituciones de evaluación global para atender asuntos emergentes. • Más voz, y expansión de la participación y la democratización sustantiva. * Mejor distribución del acceso a los bienes. Los procesos dinámicos de crecimiento y desarrollo crean más activos y nuevos tipos de activos. Es mucho más fácil incrementar la inclusividad cuando los pobres y desfranqueados -que incluso pueden ser mayoría- tienen mayor acceso a estos bienes recién creados. Diálogo auenurso : unobales visiónzontes Superar las barreras para resolver más rápida y sistemáticamente los problemas de acción colectiva exige instituciones mucho más fuertes, así como compromiso mutuo de los países en desarrollo y de los desarrollados, con una visión y un acuerdo globales osados para eliminar la pobreza y proteger y manejar una cartera más general de activos que asegure el bienestar de las generaciones futuras. Esta visión es ambiciosa pero alcanzable. La historia enseña que: (1) la prosperidad y el bienestar, así como la paz, son indivisibles y tienen que compartirse si se quieren mantener; (2) y dos generaciones -50 años- son suficientes para el¡minar toda la pobreza y pasar a un camino de desarrollo más sostenible. Equilibrar intereses y forjar compromisos dignos de crédito son tareas difíciles a nivel nacional y aún más a nivel global. Sin embargo, es necesario un compromiso global digno de crédito porque la acción nacional es cada vez más insuficiente para enfrentar la escala de demandas y desbordamientos generados por un mundo más interconectado y una economía global. Iniciativas recientes (MDG, NEPAD, Global Deal, Monterrey, ... ) muestran que hay un creciente reconocimiento de la necesidad de compromisos mutuos y de mejoras aceleradas en indicadores claves de desarrollo. En el espíritu de estas iniciativas y para mantener el ímpetu de las Objetivos de Desarrollo del Milenio más allá del año 2015, el Informe pide extender las metas con la inclusión de: * Eliminación completa de la pobreza global. a Paso de la economía global a un camino de desarrollo más sostenible, para mediados de este siglo. * Y pide también darle continuidad a esto mediante un compromiso y un acuerdo mutuos de largo plazo. Para complementar las iniciativas existentes se agregan dos características: un objetivo más profundo durante un horizonte de tiempo más largo, y una mayor atención al desarrollo institucional. Se requerirán de 10 a 20 años -empezando ahorapara forjar las instituciones que puedan ayudar a cambiar las trayectorias, de caminos insostenibles a caminos sostenibles, durante los siguientes 50 años. Muchas de estas iniciativas que tienen largos horiproducirán beneficios a mediano plazo en apoyo de las Objetivos de Desarrollo del Milenlo. Pero la creación de capacidad exige inversión paciente, porque sus grandes beneficios toman tiempo para realizarse. Reformas fundamentales implican instituciones mejoradas, las cuales evolucionan lentamente. Para estrategias de desarrollo y asistencia para el desarrollo, esto significa dar mayor énfasis a las siguientes acciones: PANORAMA GENERAL * Identif cación de círculos viciosos, los cuales mantie en bajo el ritmo del crecimiento e inequit tiva la distribución de los bienes, y desarrollo e intervenciones estratégicas que rompan esos cí culos. * Inversi n en proyectos, programas e iniciativas que ge eren instituciones mejores y más inclusivas, y ue aseguren el aprendizaje sistemático. * Apoyar la evolución de un ecosistema de organizaciones ue aprendan, y aplicar ese aprendizaje al mejora niento de políticas y proyectos. Estos son esfuerz s de largo plazo que darán fruto al cabo de una o (los décadas, a medida que las instituciones entrenen gente y creen redes densas de confianza y conoci niento. La financiación por parte de donan s y de bancos multilaterales de desarrollo tiene q e acometerse por períodos mucho más largos qu los proyectos tradicionales, y los donantes tienen ue aceptar que los impactos de estas inversiones, aunque potencialmente enormes, serán diferid s y dificiles de cuantificar. El acuer o global es un mecanismo para comprometer a t das las partes a hacer de esta visión global una reali ad. Ello requiere compromisos de acción de parte oLe los países en desarrollo y de los desarrollados, in dividual y conjuntamente, de la sociedad civil y d 1 sector privado. Las principales responsabilidades de cada uno de estos grupos pueden encapsul rse de la siguiente manera: * Los p ises en desarrollo tienen que fortalecer sus nstituniones, promover mayor inclusividad en el acceso a los bienes y asegurar mayor transparencia en el nianejo más efectivo de los recursos (incluidos au ilios). * Los pa íses desarrollados tienen que incrementar la ayuda hacerla más apropiada; reducir la carga de deuda; abrir mercados agrícolas, industriales y labora es, e implementar incentivos para el desarrollo la transferencia de tecnología a los países en des rrollo -incluidas tecnologías para la prevenció de enfermedades, el desarrollo agrícola y la efici ncia energética. * Los pa ses en desarrollo y los desarrollados pueden establ er conjuntamente una asociación global y crear marco para el establecimiento de reglas y las mo alidades de repartición de la carga. 27 a Las organizacionesde la sociedadcivil pueden ayudar a agregar las voces de grupos dispersos de interés y ofrecer verificación independiente del desempeño público, privado y no gubernamental. Es necesario que se reconozca a la academia como jugador clave en el aprendizaje, el seguimiento y la evaluación. a El sector privado puede ayudar mediante la construcción de un marco que provea incentivos significativos y apropiados para que las firmas lleven adelante simultáneamente objetivos económicos, ambientales y sociales. Algunas preguntas abiertas Si un acuerdo de esa naturaleza tiene sentido, entonces el esbozo anterior requerirá un trabajo más minucioso durante los próximos años, para desarrollar un programa factible de ser implementado, que pueda ajustarse a las contingencias sin menoscabar la promesa del acuerdo. Muchos problemas globales de desarrollo sostenible siguen siendo tema de acalorados debates. He aquí cuatro cuestiones importantes y controvertidas para las cuales se necesita progresar en consenso internacional: * ¿Cuándo el consumo es consumo excesivo? A menudo se expresa preocupación acerca del "consumo excesivo" en los países ricos y acerca de las amenazas a la sostenibilidad que se derivan de los crecientes niveles de consumo global. ¿Pero qué clase de consumo clasifica como consumo excesivo? ¿Por qué es perjudicial? ¿Y qué debería hacerse al respecto? ¿Se refiere fundamentalmente el problema al consumo agregado, o está más estrechamente ligado a las tecnologías de producción y a la mezcla de consumo? Una visión del exceso de consumo es que se refiere a externalidades ambientales asociadas con el consumo típico que se da a niveles superiores de ingreso per cápita -por ejemplo, emisiones de gases de invernadero de viviendas y transporte intensivos en el consumo de energía-. Para éstos, hay soluciones conocidas en finanzas públicas. Otra interpretación mucho más difícil de documentar tiene que ver con externalidades sociales. La gente juzga la suficiencia de su propio consumo -ropa, automóviles, vivienda- en parte por comparación con las normas establecidas por otros. Si esto es cierto, el consumo adquiere algunos de los aspectos de una carrera armamentista. Y 28 PANORAMA GENERAL se necesita mejorar muchísimo en la comprensión y grado de esas externalidades antes de que pueda lograrse algún consenso sobre lo deseable y la naturaleza de las acciones para manejarlas. • ¿Cuál es elfuturo de la agriculturay de los organismos genéticamente modificados?Pese a la gran promesa de mejorar la agricultura de los pobres, la biotecnología en general, y la investigación transgenética en particular, escasamente han empezado a trabajar en atender los problemas de los pobres. La aplicación del principio preventivo -equilibrar los riesgos para la seguridad alimentaria y el medio ambiente con los prospectos de desarrollo y de alivio de la pobreza- será una tarea difícil que requiere un debate más general sobre información confiable. * ¿Cómo pueden equilibrarse los intereses para evitar la carrerapor derechos de propiedaden la frontera intelectual? Los derechos de propiedad intelectual -IPR (intellectual property rights) representan un compromiso en el equilibrio de los intereses de usuarios, propietarios y creadores. El acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el ComercioTRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights), un instrumento de la Organización Mundial del Comercio- WTO (World Trade Organization), representa un fortalecimiento global de los derechos de los productores por encima de los de los usuarios. Su efecto inmediato será incrementar los pagos de regalías a los poseedores de IPR, quienes en el mundo industrial son una abrumadora cantidad. Si el régimen emergente de IPR va a ser o no perjudicial para los intereses a largo plazo de los países en desarrollo, es cosa que se debate acaloradamente. En principio, el TRIPS da amplia tolerancia para que un país en desarrollo sintonice un sistema de IPR apropiado a sus necesidades. En la práctica, el espacio para maniobrar de los países en desarrollo puede ser más limitado, y el potencial para resultados de desigualdad es preocupante. * ¿Cuálesson los prospectospara la migración internacional? La desigualdad global, combinada con las tendencias demográficas, creará siempre más presión para la migración, con una creciente oferta y una creciente demanda potencial de fuerza laboral inmigrante durante el próximo medio siglo. Manejar esta presión es un desafio de nivel mun- dial. Hay muchas razones para apoyar tanto la migración a largo plazo como la circular, pero la migración sigue siendo un tema político extremadamente sensible para los países receptores. El problema no puede ignorarse. Conclusión En muchas áreas, los países en desarrollo están haciendo más por atender a las externalidades ambientales que los países industrializados en etapas comparables de desarrollo. Pero limitados recursos internos están forzando a trueques innecesarios que generan tensiones ambientales. A menos que se emprendan acciones ahora, el planeta enfrentará desafíos predecibles que crecerán en intensidad durante las décadas entrantes. Habrá más tensiones ambientales sobre el aire, el agua y la tierra. También habrá más tensiones sociales en la medida en que el ingreso y las esperanzas de los pobres se vayan rezagando con respecto a los de los ricos. Habrá una creciente inhabilidad para tratar problemas tanto conocidos como imprevistos en la medida en que los intereses diverjan y que los trueques se tornen más irrazonables. Esto no necesariamente tiene que suceder. El Informe muestra cómo las instituciones pueden detectar y diagnosticar problemas que requieren acción coordinada, equilibrar intereses de manera justa, y emprender acciones efectivas. El fundamento de esta habilidad lo constituyen el aumento de los bienes y la voz de la gente pobre y excluida a los niveles local, nacional y global. Pero también hay mecanismos institucionales específicos para promover flujos de información y transparencia que se puedan replicar y ampliar a escala. La clave es actuar ahora para iniciar círculos virtuosos en vez de círculos viciosos; crear partidarios de la sostenibilidad, no de la degradación ambiental y la polarización social. Mucho será posible si plantamos ahora las semillas de instituciones durables, adaptables, que respondan a los intereses de todos los ciudadanos. Las ciudades pueden evolucionar como faros de esperanza y crecimiento. La gente de las tierras frágiles puede reclamar medios de vida mejores y más sostenibles. El agua y la tierra pueden asignarse justa y eficientemente antes de que la escasez y el conflicto hagan erupción. Los cambios climáticos pueden anticiparse y manejarse. Y las trayectorias de la producción y el consumo de energía PANORAMA GENERAL pueden dsplazarse en una dirección benigna. Con visión y a plia participación, podemos sacar adelante las tran formaciones que se necesitan para poner a nuestro p aneta sobre un rumbo inclusivo y sostenible. Mie tras más sea la gente a la que se escuche, los bienes que se desperdician. menos so Referenc as para la Panorama general Amahan, A ti. 1998. 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RdSatiCa el Pr1 11--- para¿ el año itlt), (ic lilua poblaciion te los países elncI . mierara ambiental y socialirinceite sostelelric 01 liítuiíc' síllc cl Lao )111ic(Ii1til, 2)00) píatnlta tóio tic e,sprocbabl e tíil e probleiras V l1 l1¡()Iíííí solbrc .c1,o. l alacoiíial v g-ba estcalas (ioccle -a ditii rltíes exa lía la '1)3 20 it _Ií /ti ,ll. I 1Ellí1í(uí/Iit sobrel cl 1tít ¡¡ciiii ceia reí ación e litr-e cclicitivis tic pilítica cii cclii petelítil t publicos. llace énfisi*ci ei y eliiiai lo iiid ear esas barreras. llel1S gve tie '1ilili-1i,2 ' telicitients a elíimiiar \erieralitdatdes sya proveer bieiics acsacoe vaoeia urbanas ) CLuestioines de distriblucion) y revisa las inlnovacionles Instiltu- tlitictiultates para coorirar tciarizatlatinCn so.ciedates dilerenies enltorotis (tierras frál,iles,, tierras cultivables reiativaiciíete leaastal barreras instituciolnles, lilue eitlialies tLiepotdidran aytiar a qtic sLuIrgI y etíitm puetieln POI- 1 unítiaies, p resolverse los problemllas -e]n tic stt anos. Observa qu. s lshan identifticldo mulLchas nio lhani sido aloptaíatis O imipl emnienll- buelía s pero tuli ti cL iii elcrecilililito ecmllcliliío tie asegurr ci- oeoratldc tic! eecsistic a diel plante)a, íimipiica la i ñu a I dtisttcoi cts lci\VIvCs., tic la pichreza N,de la ikxi 1 . '.' ije~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~s Jeannefte 1a r,e Sn-'ir ISN 00803 3lAStlttiJ¡TQN MC C301 BANCO MUNDIAL 3519 01 3 9 80821 _ .. .. . ...... ............ " ............... DC r ,*