El papel del sector público en la promoción de nuevos sectores. El

TÍTULO: El papel del sector público en la promoción de nuevos
sectores. El enfoque de políticas estratégicas aplicado a la
biomedicina.
Autores: María del Carmen Sánchez Carreira, Xavier Vence Deza y Óscar
Rodil Marzábal
Institución: Universidad de Santiago de Compostela
Contacto: Departamento de Economía Aplicada, Facultad de Ciencias
Económicas y Empresariales, Avenida do Burgo s/n, 15782, Santiago de
Compostela. ESPAÑA
Email: [email protected], [email protected], [email protected]
Palabras clave: políticas estratégicas, sector público, biomedicina, cluster.
Resumen:
Esta comunicación tiene por objetivo analizar las políticas estratégicas dirigidas
a la promoción de sectores novedosos y de alta tecnología, como la
biomedicina. Se trata de un sector emergente, intensivo en conocimiento y, con
alto potencial de crecimiento, que constituye un eje estratégico para los
gobiernos de muchos países y regiones.
Este trabajo desarrolla el enfoque novedoso de políticas estratégicas, una
perspectiva sistémica y evolucionista, centrada en los procesos de emergencia
de estructuras multiagente. El enfoque estratégico también se basa en la teoría
del ciclo de vida ampliado de una industria, que considera las distintas fases de
un sector, desde su génesis hasta la madurez.
Basándonos en el estudio de cuatro casos exitosos a nivel internacional
(Medicon Valley, Carolina del Norte, Escocia y Singapur), se trata de identificar
los principales elementos necesarios para la emergencia y desarrollo exitoso
del sector biomédico. Los casos se seleccionaron teniendo en cuenta las
distintas condiciones iniciales y la diversidad de trayectorias seguidas, pero
también porque comparten algunas características, como el protagonismo del
sector público en la promoción del sector. Debe tenerse presente que no hay
una receta universal que conduzca al éxito y que sea plenamente aplicable en
cualquier ámbito; tanto las políticas que se pueden aplicar como las
capacidades reales y potenciales son diversas en cada caso. Pero el enfoque
estratégico permite proponer en un marco complejo y cambiante, una
estrategia adaptada a un contexto específico, basada en una valoración
realista de los recursos y capacidades propios.
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Área Temática: Política Económica y Construcción Europea
Coordinadores: Aurelia Mañé (Universidad de Barcelona; [email protected],
y Albert Puig (Universidad Oberta de Cataluña; [email protected])
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1. Introducción
El objetivo de este paper consiste en analizar las políticas estratégicas dirigidas
a la creación y desarrollo de nuevos sectores, en los que se pueda basar el
crecimiento económico. Como indica Rodrik (2004), el crecimiento económico
solo es sostenible si se apoya en la creación de nuevos sectores; proceso en el
que las políticas públicas tienen un papel relevante.
La biotecnología es un sector emergente, intensivo en conocimiento, de alto
valor añadido y con alto potencial; que ocupa un lugar preferente en la agenda
de crecimiento económico de la mayoría de los países y regiones, debido a su
potencial contribución al crecimiento económico, al tiempo que repercute en la
mejora de la salud y de la calidad de vida. La complejidad que caracteriza a
este campo emergente, relativamente novedoso, multidisciplinar y, con
numerosas aplicaciones potenciales, provoca que presente una serie de retos
específicos, que se añaden a los típicos de los sectores innovadores y al actual
contexto global y cambiante. El sector público adquiere mayor relevancia en un
campo caracterizado por esos retos específicos, tanto desde la perspectiva de
la regulación, como de la oferta (como prestador del servicio sanitario) y la
demanda.
Las políticas públicas orientadas a la promoción de ese sector se analizan
desde el enfoque de políticas estratégicas (targeted policies), perspectiva
sistémica y evolucionista, centrada en los procesos de emergencia de
estructuras multiagente y basada en la teoría del ciclo de vida ampliado de una
industria.
El estudio de las políticas de promoción del sector pretende identificar los
principales elementos necesarios para la emergencia y desarrollo exitoso de un
clúster de biomedicina. Para ello, se realiza un análisis comparativo de cuatro
casos de éxito a nivel internacional, como son Carolina del Norte, Medicon
Valley, Escocia o Singapur. Estos casos se seleccionaron, porque a pesar de
las distintas condiciones de partida y la diversidad de trayectorias seguidas,
comparten el protagonismo del sector público en el diseño e implementación de
la estrategia de desarrollo del sector. Basándose en esas diversas
experiencias, se obtienen recomendaciones para el diseño de políticas
estratégicas de innovación que permitan el desarrollo de un clúster de
biomedicina en otro país o región, siendo conscientes de las particularidades
de cada caso (recursos, capacidades, instituciones) y la necesidad de
adaptarse a ellas.
2. El enfoque de políticas estratégicas
Siguiendo a Rodrik (2004), el crecimiento económico solo es sostenible con la
creación de nuevos sectores. Además, ese proceso ha sido estimulado con
frecuencia por las políticas públicas. Por eso, considera que las políticas se
deben centrar en apoyar nuevas industrias frente al declive de las tradicionales.
Las políticas estratégicamente orientadas constituyen una nueva perspectiva
de la política tecnológica y de innovación, basada en el concepto de targeted
policies de Avnimelech y Teubal (2008). Se trata de una perspectiva sistémica
y evolucionista, centrada en desencadenar, reforzar y mantener procesos
evolucionarios de emergencia de estructuras multiagente conducidos por el
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mercado. Las estructuras multiagente (clúster, sectores, mercados, industrias,
clases de producto, …) constituyen el fundamento del cambio estructural y del
desarrollo económico basado en la innovación y el conocimiento. Una nueva
industria es más que un sistema de empresas que suministran una nueva clase
de productos o servicios. Se trata más bien de una institución social orientada a
la oferta de nuevos productos o servicios. Eso implica definir la clase de
producto o servicio, contar con masa crítica de empresas, instituciones de
apoyo, infraestructuras e interacciones (entre empresas, entre empresas y
clientes, proveedores e instituciones de apoyo). La existencia de una masa
crítica de recursos, de habilidades, de agentes y de las actividades que puedan
iniciar un proceso acumulativo de emergencia constituye un elemento crucial
para la aparición de una nueva industria. Antes de la aparición de la industria,
el nivel de interconexiones, los spillovers y, el aprendizaje colectivo entre
diversos agentes del mercado son muy bajos. Para progresar hacia la
emergencia, debe haber coordinación entre las actividades realizadas por el
mercado. En la mayoría de los casos, esos problemas de coordinación se
abordan directamente por los agentes públicos. Por ello, las intervenciones
públicas se dirigen a corregir los distintos fallos (de mercado y sistémicos), que
aparecen en diferentes fases del proceso.
Las políticas estratégicas de innovación tratan de identificar y establecer
prioridades estratégicas y articularlas para el diseño de nuevas políticas y
programas. El enfoque estratégico también se basa en la teoría del ciclo de
vida extendida de una industria, que parte del carácter evolutivo de un sector a
lo largo de su desarrollo. Siguiendo este enfoque, podrían distinguirse hasta
cinco fases:
1. Génesis: Constituye la fase anterior a la aparición de un sector, en la
que están presentes o se están formando las precondiciones iniciales.
Su importancia se deriva de que las acciones que se realizan en ella
ayudan a crear y unir los recursos y capacidades que se dedicarán al
nuevo sector.
2. Pre-emergencia: Esta fase muestra el comienzo del sector, al aparecer
actividades de desarrollo inicial, cierta especialización en I+D, inicio de
alguna actividad comercial y de la inversión. Se caracteriza por una base
científica fuerte, su transferencia a la actividad comercial y el desarrollo
de la acción emprendedora.
3. Emergencia: En esta etapa el sector cuenta con masa crítica tanto en el
ámbito investigador como empresarial. La investigación y los
intercambios comerciales pierden su carácter excepcional y provisional,
constituyendo un paso previo para que el sector se convierta en
estandarizado.
4. Crisis y reestructuración: En esta fase las nuevas condiciones
económicas exigen un cambio en las actividades de un sector
establecido.
5. Consolidación: La última fase supone la potencial reestructuración y
expansión de un sector establecido.
La principal diferencia de la teoría del ciclo de vida industrial ampliado con la
convencional no es la existencia de cinco fases, sino que la atención se centra
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especialmente en las fases previas a la emergencia del sector. Según el
enfoque del ciclo de vida industrial extendido, se considera que un sector pasa
por un ciclo de vida, desde su génesis hasta la madurez. En cada fase se
desarrollan los elementos o factores impulsores necesarios para el paso a la
siguiente etapa. Por lo tanto, a lo largo de las distintas fases de evolución,
coexisten múltiples y diversos factores que pueden impulsar al sector hacia su
madurez. Esos factores pueden abordarse como dimensiones de la política
estratégica y constituyen elementos clave para la toma de decisión y el
establecimiento de políticas eficaces para el desarrollo del sector. Estas
dimensiones pueden ser tanto de tipo estratégico como táctico.
En lo que se refiere a las dimensiones de política estratégica, se contemplarían
aquellas acciones que van desde la propia toma de conciencia sobre la
situación y evolución del sector (visión) hasta el establecimiento de objetivos
estratégicos realistas. Este tipo de acciones deberían tomarse en el máximo
nivel de decisión posible (ministros, representantes del sector, ...). Entrarían
dentro de esta dimensión los siguientes aspectos: la decisión oficial, el
compromiso político (de largo plazo, manifestado tanto en el presupuesto como
en el consenso político), la evaluación realista del sector y la visión.
Entre los niveles estratégico y táctico, se encuentra la necesidad de identificar
a los agentes que puedan desempeñar la función de Comité Estratégico o
Coordinador. Este Comité sería la organización (o consorcio) encargada de
guiar, evaluar y asesorar sobre las diferentes medidas de política necesarias
para conseguir los objetivos establecidos en el mapa estratégico.
Las dimensiones de política táctica se refieren a los pasos necesarios para
poder completar de forma exitosa el proceso de desarrollo estratégico. Se trata
del conjunto de acciones o actividades de carácter táctico que deberían ser
consideradas por parte de los decisores políticos con el objetivo de contribuir al
desplazamiento del sector a través de las diferentes fases de desarrollo. Este
tipo de acciones deberían llevarse a cabo tratando de adaptarse a la visión y
evolución del sector en un contexto global dinámico y cambiante. Entre los
aspectos que incluye, se encuentran la identificación de los agentes
involucrados en el sector; la identificación de puntos críticos o debilidades; el
diseño y ejecución de medidas relativas necesarias para alcanzar objetivos
específicos (mejora de la base científica y de recursos humanos, aspectos
relativos a la financiación, capital riesgo, aspectos relativos a la cooperación y
fomento de las actividades colaborativas,...) y la evaluación.
El enfoque estratégico conducirá a un mapa de ruta estratégico que puedan
utilizar los diseñadores de políticas para determinar los cambios, intervenciones
y cooperación para que resulten en un sistema de innovación biotecnológico
operativo. Es fundamental conocer la situación real del sector y si se reúnen las
condiciones para pasar a la siguiente fase. También resulta crucial el
establecimiento de mecanismos de evaluación de todo el proceso de desarrollo
estratégico, con el objetivo de permitir el feedback entre los decisores políticos
y la efectividad de las políticas implementadas. La evaluación debe abordarse
desde una perspectiva evolutiva, sobre la base de un enfoque sistémico de
todo el proceso desde el principio; así como desde una perspectiva global, en
un ejercicio de benchmarking comparativo, que tenga en cuenta la evolución de
otros clúster similares.
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La existencia de buenas precondiciones debe considerarse condición necesaria
para la emergencia de un nuevo sector o de las estructuras multiagente; pero
probablemente no sea suficiente para su surgimiento, pues se requieren otros
factores. Así, la política estratégica orientada debe considerar la oferta, la
demanda, las condiciones del marco institucional y otras precondiciones.
Es importante distinguir los cambios institucionales de los incentivos. Los
cambios institucionales se refieren a cambios en las reglas del juego (como el
régimen de propiedad intelectual). Los incentivos incluyen exenciones fiscales,
ayudas de I+D a empresas y otras medidas para promover la innovación.
Dentro de los programas de incentivos, hay que distinguir dos tipos: horizontal
y estratégicamente orientados (o targeted). Los programas horizontales son
favorables al mercado y, apoyan la I+D y la innovación en el sector empresarial
sin especificar a priori el sector, la tecnología o la clase de producto (Teubal,
1997). En cambio, los programas estratégicamente orientados se centran en un
sector o tecnología particular, siendo su objetivo principal la creación de una
nueva estructura multiagente. Su diseño y puesta en marcha son complejos,
pues sus necesidades específicas son difíciles de identificar. Además su
impacto puede depender fundamentalmente de la acumulación previa de
condiciones favorables. Por ello, la literatura sugiere que la política de
innovación debe implementar primero programas horizontales y; una vez que
se acumula experiencia, puede ser conveniente cambiar hacia programas
estratégicamente orientados o programas horizontales más selectivos (Teubal,
1997; Avnimelech y Teubal, 2008).
Las políticas estratégicas implican el diseño e implementación de programas
orientados a promover la aparición de una estructura multiagente, como puede
ser una nueva industria o un clúster. El concepto de clúster se ha convertido en
habitual en la literatura económica, desde su utilización por Porter (1991) para
designar la concentración de empresas, instituciones y demás agentes,
relacionados entre sí por un mercado o producto, en una zona geográfica
relativamente definida, de tal modo que conforma en sí misma un polo de
conocimiento especializado con ventajas competitivas. La definición clásica de
Alfred Marshall considera un clúster el resultado de las tradicionales economías
de aglomeración; así, las empresas localizadas en el clúster se benefician de
las facilidades de acceso y reducción de costes de ciertos recursos colectivos,
como la infraestructura o el mercado de trabajo local especializado en esas
habilidades (Porter, 1998).
Según el propio Porter, el origen del clúster puede ser muy diferente 708; pero su
crecimiento parte del fortalecimiento de los recursos existentes. Las empresas
constituyen el elemento clave. De hecho, el origen de un clúster tiende a
encontrarse en la existencia de alguna empresa tractora. Ese papel central del
sector empresarial no implica excluir al sector público, que puede actuar de
catalizador del desarrollo del clúster. Así, la intervención pública ha sido crucial
en el éxito de los clúster biotecnológicos de Singapur, Israel, Alemania, Suecia,
Dinamarca, Francia o Washington (Rosiello y Orsenigo, 2008). Por otra parte,
el clúster parece ser más eficaz, cuando además de las empresas, se implican
708
Hay que tener presente la falta de consenso sobre el origen de un clúster, que también afecta al papel
del sector público en ese proceso de emergencia y desarrollo. Ello puede atribuirse a la dificultad de datar
el origen exacto y de identificar el acontecimiento crítico inicial que da lugar al surgimiento del clúster.
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otros actores, como universidades, centros de investigación, instituciones
públicas y privadas que contribuyan a la creación, difusión y transformación del
conocimiento en actividad económica viable. Por ello, en el ámbito de las
políticas de innovación para la creación y desarrollo de un clúster, se adopta el
enfoque de sistema de innovación, que “engloba todos los factores
económicos, sociales, políticos e institucionales que influyen en el desarrollo,
difusión y uso de conocimiento nuevo y económicamente útil localizado dentro
de las fronteras nacionales” (Lundvall, 1992). El enfoque del sistema de
innovación, que se inserta en el marco teórico de la economía evolutiva y
enfatiza el papel de las instituciones, considera la innovación un proceso
acumulativo, dinámico e interactivo, dependiente de la senda y del contexto, en
el que el aprendizaje y la interacción son fundamentales.
Los elementos que constituyen un sistema de innovación (sea a nivel nacional,
regional o incluso sectorial) son la organización interna de las empresas, las
relaciones entre empresas, el sector público, el sistema financiero, el sistema
educativo y la intensidad en I+D (Lundvall y Johnson, 1992; Vence, 1998).
Esos elementos pueden reforzarse entre sí, promoviendo los procesos de
aprendizaje e interacción o, por el contrario, pueden bloquear esos procesos
(Vence, 1998, pp. 33-34). Por lo tanto, además de los tradicionales fallos de
mercado, pueden existir fallos sistémicos, si faltan elementos clave, si su
dimensión no es suficiente o si las relaciones entre esos elementos son
deficientes. Esos fallos justifican la intervención del sector público, con políticas
dirigidas a mejorar la organización y el funcionamiento del sistema. Esas
políticas deben contribuir a crear condiciones para favorecer la innovación, a
través de instrumentos dirigidos a crear y mejorar la dotación de
infraestructuras de innovación, los recursos humanos, la capacidad
tecnológica, la disponibilidad de recursos financieros o la relación de
cooperación entre los diversos agentes y la fluidez de información y de
conocimiento dentro del sistema. En ese marco, la política de innovación en
sentido amplio se convierte en central709 (Vence, 1998; Vence, 2007).
Existen cinco factores considerados claves para determinar el éxito de un
clúster, que cobran más relevancia en el caso de una actividad innovadora
como la biomedicina. Dichos factores son el nivel y la calidad de la
investigación; la disponibilidad de fuerza laboral con habilidades y capacidades
adecuadas; la existencia de infraestructura apropiada; la comercialización de
los resultados de la investigación y; el acceso al capital financiero, en particular,
al capital riesgo.
3. La biotecnología como sector emergente
La biotecnología es un ámbito emergente, de desarrollo reciente y cambiante,
interdisciplinar, de gran complejidad y con múltiples aplicaciones y relaciones
con otras áreas afines, lo que provoca que existan dificultades para definirla
con precisión e identificar claramente las delimitaciones o fronteras que
separan los distintos ámbitos. Esas dificultades también se manifiestan en la
709
Incluye toda intervención pública dirigida al sistema productivo. También puede entenderse como la
confluencia de las políticas industrial y tecnológica (Vence, 2007, pp. 77-79).
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heterogeneidad y comparabilidad de las estadísticas existentes, pese al
esfuerzo realizado en este ámbito por instituciones como la OCDE.
Entre las variadas definiciones de biotecnología, destaca la de la OCDE (2005,
p. 9), que define la biotecnología como “la aplicación de la ciencia y la
tecnología a organismos vivos, así como a partes, productos y modelos de los
mismos, con el fin de alterar materiales vivos o inertes para el desarrollo de
conocimiento, bienes y servicios”. La Organización Mundial de la Salud
entiende por biotecnología cualquier “aplicación tecnológica que usa sistemas
biológicos, organismos vivos o sus derivados, para crear o modificar productos
y procesos para usos específicos”. En el ámbito español, Muñoz (1994, p. 13),
pionero en la dinamización y desarrollo del sector biotecnológico en España,
tanto desde la perspectiva científica como empresarial, define biotecnología
como “la tecnología que aplica la potencialidad de los seres vivos, y su
eventual modificación selectiva y programada, a la obtención de productos,
bienes y servicios”.
Teniendo en cuenta el objetivo de este trabajo, solo nos referiremos a dos de
las clasificaciones de la biotecnología: atendiendo a su alcance o al sector al
que se aplique. Según su alcance, puede hablarse de la biotecnología
tradicional o moderna. La biotecnología tradicional se basa en la utilización de
organismos vivos para la obtención de un bien o servicio útil para la
humanidad. La biotecnología moderna surge en la década de los ochenta y,
utiliza técnicas derivadas de la investigación en biología celular y molecular,
incluyendo la ingeniería genética.
Dependiendo del sector en que se aplique la biotecnología, se distinguen varios
tipos que pueden identificarse con colores: la biotecnología roja (o biomedicina)
se refiere a su aplicación a la salud; la biotecnología verde al sector
agroalimentario; la biotecnología blanca, a las aplicaciones industriales
(fundamentalmente industria química); y la biotecnología azul para el sector
marino y la acuicultura. Esta clasificación cada vez es menos utilizada, porque
van apareciendo nuevos colores y también actividades que podrían incluirse en
dos o más tipos de biotecnología.
La complejidad inherente al sector biotecnológico provoca que presente una
serie de retos específicos, adicionales a los que muestran otros sectores. En
primer lugar, hay que destacar la complejidad y diversidad de actividades
incluidas en la biotecnología e incluso en la biomedicina; que pueden variar
desde las terapias con células madre hasta cualquier tipo de dispositivo médico
para discapacitados; pero también aplicaciones agrarias o medioambientales. A
esa complejidad se une el hecho de ser un sector muy regulado, con un largo
período de maduración, con elevados costes de desarrollo de nuevos
productos y con unos niveles de riesgo y fracaso muy elevados. Al tratarse de
un sector novedoso, gran parte de la ciencia es nueva y muchos productos
potenciales están cambiando continuamente. También se debe considerar el
cambiante panorama empresarial. No se puede obviar el papel de la demanda,
pues el tamaño del mercado potencial es un factor relevante; ni el papel del
sector público como prestador del servicio sanitario, usuario y comprador.
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4. La actuación pública en el sector biomédico
Centrándose en las políticas dirigidas al desarrollo de la biotecnología, Löfgren
y Benner (2005) afirman que este sector depende crucialmente de la
intervención pública. Para Stankiewicz (2001), se trata de una actividad
caracterizada por fuertes interconexiones tanto entre investigación pública y
privada, como entre empresas; por la importancia de los derechos de
propiedad intelectual y por estar afectada por la regulación establecida a
distintos niveles.
El papel del gobierno en el desarrollo de la bio-economía puede considerarse
global, pues abarca múltiples facetas, como el fomento de la comercialización,
el éxito industrial, la regulación, medidas para influir en las actitudes sociales y
culturales y, para debatir sobre los beneficios potenciales y los riesgos de la
nueva tecnología y la dirección futura de la investigación. El apoyo público a la
actividad de I+D constituye un activo central para la evolución de los complejos
bio-industriales (Löfgren y Benner, 2005).
Siguiendo a Orsenigo (2006), se pueden distinguir dos tipos de actuaciones: en
primer lugar, aquellas acciones dirigidas a disponer de los elementos clave
para que exista un clúster exitoso; y, en segundo lugar, las intervenciones
centradas en los procesos de interacción entre los elementos, que pueden
generar crecimiento autosostenible e innovación. Por otra parte, las políticas se
pueden orientar a crear incentivos a la innovación o a crear capacidades y
oportunidades para la innovación. Las políticas basadas en los fallos de
mercado tienden a actuar sobre los elementos y los incentivos, mientras que
las sistémicas se orientan a los procesos y las capacidades.
En el proceso de emergencia de un bioclúster se pueden observar dos
enfoques: la acción política como respuesta a los fallos de mercado
relacionados con las actividades innovadoras; y una perspectiva sistémica en la
que el funcionamiento de los agentes individuales no depende de la actuación
de los mercados, sino de la forma en que los agentes cooperan y aprenden.
Mientras que en el primer enfoque la acción pública se centra en la reducción
del riesgo de la inversión en I+D y la protección sobre la propiedad intelectual;
el segundo se dirige a mejorar la conectividad entre los actores que tienen
conocimiento, recursos y capacidades complementarios (Rosiello y Orsenigo,
2008).
Löfgren y Benner (2005) detectan un cambio en la intervención estatal en las
actividades de alta tecnología hacia políticas públicas que tienen como fin la
coordinación dentro de redes, medidas horizontales de apoyo a las pequeñas y
medianas empresas y, programas y actividades para crear un ambiente
favorable para la dinámica industrial (Hart, 2002). También se observa una
tendencia a la descentralización del sector público hacia gobiernos locales y
regionales, que implementan programas para fomentar los clúster en sectores
como la biotecnología (Asheim y Gertler, 2004). Otro objetivo que cobra
relevancia consiste en facilitar la comercialización de la investigación realizada
en el ámbito público, considerándose un instrumento importante para ese fin el
fomento de redes de emprendedores alrededor de centros de I+D. Si los
centros de I+D son suficientemente activos y visibles internacionalmente, el
territorio será atractivo para la localización de inversiones de alta tecnología
extranjeras. Las inversiones siguen el ambiente dinámico de la I+D, que en
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general se financia con recursos públicos y también se gestiona, en gran parte,
de forma pública (Cooke, 2004).
Rosiello y Orsenigo (2008) se plantean si se pueden crear clúster
biotecnológicos con políticas públicas. Reconocen que la mayor parte de la
literatura sobre bioclústers destaca la importancia de algunos elementos que
actúan como motores para su aparición. La base científica, el espíritu
emprendedor, el capital riesgo, un régimen favorable de derechos de propiedad
intelectual, los vínculos con grandes compañías y otras industrias, las
infraestructuras que apoyan y promueven el espíritu emprendedor, las redes
eficaces, las instituciones, las políticas, son elementos importantes para
transformar la ciencia en un activo comercial viable. La investigación empírica
ha mostrado que los bioclúster crecen a través de procesos acumulativos que
llevan a la concentración de una masa crítica de empresas privadas, de
profesionales, de intermediarios experimentados; y al desarrollo de una
infraestructura adecuada para apoyar actividades de I+D. Las políticas públicas
y especialmente las políticas de innovación pueden incidir sobre esos factores
considerados fundamentales para la existencia, desarrollo y consolidación de
un clúster biotecnológico. No obstante, las características estructurales de los
bioclúster existentes y la dinámica del proceso que condujo a su aparición
pueden ser muy diferentes.
5. Estudio comparado de experiencias exitosas en el desarrollo del
sector de biomedicina
En este epígrafe se analizan los modelos de desarrollo de la biomedicina en
distintos casos considerados exitosos: Carolina del Norte, Medicon Valley,
Escocia o Singapur. Estos casos se seleccionaron teniendo en cuenta las
distintas condiciones iniciales y la diversidad de trayectorias seguidas que
parecen conducir al éxito, pero también porque comparten el protagonismo del
sector público en el diseño e implementación de dicha estrategia. De hecho, un
caso exitoso como el de Cambridge no se analiza, no porque carezca de
relevancia, sino debido a que se trata de un típico caso de desarrollo bottomup.
5.1.
El caso de Carolina del Norte
Se trata de un caso mixto, caracterizado por la colaboración público-privada y
que se puede considerar un ejemplo exitoso del enfoque estratégico aquí
propuesto.
Desde comienzos de los años ochenta, el estado norteamericano de Carolina
del Norte considera una prioridad estratégica la creación de un sector
biotecnológico que creara empleo. También se pretendía que el desarrollo de
ese sector sirviera para convertirse en líder global en biotecnología. La
inversión en el sector de biotecnología en los últimos 25 años se aproxima a los
2.000 millones de dólares; la mayoría de esos recursos (el 70%) se invirtieron
en investigación.
Conviene destacar la denominada Research Triangle Area (Área del Triángulo
de Investigación), en la que se encuentran tres Universidades (North Carolina
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State University, Duke University y University of North Carolina en Chapel Hill),
que actuaron como un elemento muy destacado para la localización
empresarial, debido a su reconocida investigación y a la oferta de fuerza de
trabajo cualificada. En 1959 se creó el parque científico Research Triangle
Park, que ha acogido a numerosas empresas de alta tecnología y, que se
considera uno de los centros de investigación y empresas de alta tecnología
más importantes de Estados Unidos. En su creación participaron los gobiernos
(tanto estatal como local), las universidades y el empresariado local.
La fuerte colaboración entre gobierno, universidad y sector empresarial
representa un elemento muy destacado, desde el inicio de la estrategia de
promoción de la biotecnología hasta la actualidad. Las Universidades ofrecen
un elevado número de trabajadores con alto nivel de competencias en el
ámbito biotecnológico, así como la base científica que absorben las empresas.
En el año 1963 se crea el Comité Nacional de Ciencia y Tecnología (NCBTS),
con el objetivo de desarrollar una economía intensiva en conocimiento, que
pueda crear empleos, que sustituyan los que se destruyen en las industrias
tradicionales (especialmente la de tabaco). Este organismo constituirá la base
para la definición e implementación de la estrategia biotecnológica.
La iniciativa para el desarrollo de la biomedicina comienza en el año 1981,
cuando se establece un comité específico para valorar su potencial en ese
ámbito. Por lo tanto, existe una institución encargada de la coordinación, la
planificación estratégica, el diseño de políticas en el área biotecnológica y la
adaptación de esa estrategia a las nuevas circunstancias.
Dicha iniciativa se centró inicialmente en fortalecer la investigación básica,
construir la infraestructura educativa e incluso fortalecer la actividad
empresarial en el sector. Desde mediados de los años noventa, el sector
biotecnológico crece más rápidamente, debido al incremento en la creación de
start-ups y al desarrollo de la industria de capital riesgo. Se pone más énfasis
en el crecimiento de las compañías start-ups, al ampliarse los préstamos a
estas compañías y crear un fondo de inversión en biociencias. La nueva visión
se centra en convertirse en líder mundial en bioprocesos y en contratos de
investigación. Además, se pretende fortalecer los sectores agrícola y forestal,
basándose en el desarrollo del sector biotecnológico.
Actualmente el clúster de biotecnología de Carolina del Norte representa una
de las comunidades biotecnológicas más dinámicas, interactivas y productivas
del mundo. Ocupa el quinto lugar de EEUU en la mayoría de los indicadores e
incluso asciende al tercer lugar en número de empresas biotecnológicas. Se
trata de un bioclúster completo, al estar presentes todas las actividades:
empresas químicas que actúan como proveedoras, empresas de
descubrimiento y desarrollo de medicamentos (empresas farmacéuticas y
biotecnológicas), ensayos clínicos y aprobación de medicamentos (CRO 710),
fabricación de medicamentos (CMO711), empresas de comercialización, ventas,
710
Las CRO son organizaciones que prestan servicios de apoyo a la industria farmacéutica y
biotecnológica, al permitir externalizar actividades de investigación clínica.
711
Las CMO son organizaciones que atienden las necesidades de la industria farmacéutica y ofrecen a los
clientes servicios integrales en todo el proceso de desarrollo de un medicamento hasta su producción.
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distribución y otros servicios o compañías de seguros. También están
presentes los hospitales.
Las 550 empresas de ciencias de la vida existentes emplean a unos 58.000
trabajadores. Su impacto económico se estima en 45,8 miles de millones de
dólares en 2008, generando 180.000 empleos (directos e indirectos).
Predominan las empresas que realizan I+D (63% del total), destacando las de
aparatos médicos (45%) y desarrollo de medicamentos (35%). Trece
compañías han salido al mercado de valores a través de IPOs712 y
aproximadamente 50 fueron adquiridas. Se trata de un clúster dinámico y
autosuficiente, donde el 90% de las empresas son locales.
La investigación universitaria en ciencias de la vida supone 1.300 millones de
dólares anuales. Las patentes concedidas anualmente en el ámbito de las
biociencias superan las 140.
5.2.
El caso de Medicon Valley
Medicon Valley se considera el tercer clúster biotecnológico de Europa. Una
importante singularidad de este clúster la constituye el hecho de ser binacional,
lo que tiene efectos desde el punto de vista de las políticas. Se localiza en
Øresund, región transfronteriza entre Dinamarca y Suecia713. El peso del
clúster difiere notablemente entre estos dos países. Así, según Vinnova
(2007a), se estima que la parte danesa del clúster representa el 80% de la
actividad de biotecnología de ese país, mientras que la parte sueca solo
supone el 20% de la actividad biotecnológica correspondiente a ese país.
Dinamarca y Suecia son países líderes en el ámbito de la biotecnología, desde
el punto de vista de la investigación y de la industria, como manifiestan las
estadísticas e informes internacionales (European Comission, 2002; OCDE,
Ernst & Young).
Medicon Valley se considera un caso mixto, basado en la combinación de las
fuerzas de mercado con el apoyo de las políticas implementadas. La base del
clúster se encuentra en la tradicional presencia de la industria farmacéutica,
tanto local como multinacional. Las empresas farmacéuticas actúan como
empresas ancla, debido a la acumulación de talento y base científica.
Las empresas farmacéuticas tienen un papel muy relevante a través de de las
siguientes vías:
712
•
Aseguran un flujo de trabajadores de alta cualificación (investigadores,
técnicos o ejecutivos) hacia las pequeñas empresas biotecnológicas.
Así, una encuesta muestra que el 42% de los empleados de empresas
biotecnológicas de Medicon Valley proceden de grandes empresas
farmacéuticas.
•
Invierten en empresas biotecnológicas, pues nuevas empresas se
crearon como spin-outs de empresas farmacéuticas.
IPO (Initial Public Offering en inglés) significa oferta pública inicial de activos financieros.
713
Comprende la isla de Selandia en el este de Dinamarca y una parte de la región de Escania en el sur de
Suecia.
Página 1256 de 1374
•
Elevan el nivel de investigación del clúster, directamente a través de la
colaboración en proyectos de investigación académicos; e
indirectamente a través de la financiación y comercialización de los
resultados de la investigación.
•
Su gran conocimiento en el desarrollo de medicamentos (know-how) se
transfiere a las empresas de biotecnología locales, constituyendo un
factor clave para la atracción de inversiones internacionales.
Sobre esa base industrial, a comienzos de los años noventa se inicia la
decisión política de orientarse a la biotecnología, cuando las autoridades
regionales deciden centrarse en dicho sector para coordinar los esfuerzos y
reforzar las capacidades, ventajas y sinergias. El Comité Øresund se creó en
1993 como un foro político para promover la cooperación regional
transfronteriza. Ese Comité decidió centrarse en la biotecnología, debido a su
potencial y para impulsar el proyecto Interreg Medicon Valley, iniciado en 1995
por las Universidades de Lund y Copenhague para estimular la formación de
una bio-región transfronteriza. Este clúster puede considerarse ejemplo de la
visión conjunta de los gobiernos danés y sueco de crear una región que se
convirtiera en central para el sector de ciencias de la vida en Europa.
Las principales fortalezas que presenta el clúster son la excelente base
científica; la experiencia en investigación clínica; la larga tradición de industria
biotecnológica y, en particular, farmacéutica; un entorno favorable al
empresariado y la innovación, la disponibilidad de talento y de capital para la
creación de nuevas empresas; la historia de colaboración entre universidad,
hospitales e industria en la transferencia; y el buen funcionamiento del Estado
de Bienestar y, en particular, de los servicios públicos de salud. La región
combina calidad científica y crecimiento industrial, destacando el alto número
de publicaciones, start-ups y empleo.
En la fase inicial, el desarrollo del sector biotecnológico se apoyó básicamente
en un amplio conjunto de políticas horizontales, dirigidas a mejorar el ambiente
innovador. El compromiso con la biotecnología se manifiesta en el apoyo a la
investigación, los recursos humanos y la transferencia de conocimiento. El
papel de las políticas públicas (desde los distintos niveles de gobierno) parece
incrementarse a medida que el clúster se desarrolla. A mediados de los años
noventa, las políticas son más intensas y completas, con mayor orientación
biotecnológica, pues aparecen programas específicamente orientados a ese
ámbito. Siguen apoyando la investigación (sobre todo aplicada, pero también
se promueve en el marco de programas interdisciplinares) y la educación, y
ponen más énfasis en el apoyo al emprendedurismo y la creación de spin-offs,
la financiación para las nuevas empresas, la comercialización de la
investigación y la colaboración. En los años más recientes, se implementaron
nuevos programas biotecnológicos para fortalecer los recursos humanos,
emprendedurismo y la comercialización. Aunque muchos de los instrumentos
incluyen entre sus objetivos fortalecer la colaboración entre investigación
pública e industria, existen iniciativas específicas para estimular la colaboración
en el ámbito biotecnológico. Las principales políticas dirigidas al crecimiento de
la biotecnología en Medicon Valley son la promoción de la investigación
biotecnológica básica, instrumentos de apoyo a la creación de empresas e
instrumentos financieros para los sectores de alto crecimiento.
Página 1257 de 1374
En el ámbito financiero, conviene destacar el establecimiento de agencias
públicas para ofrecer capital y préstamos a las iniciativas innovadoras e incluso
actuar como entidades de capital riesgo. Industrifonden se creó en Suecia en
1979 y Vækstfonden en Dinamarca en 1992. También garantizan hasta el 50%
de las inversiones para compensar las posibles pérdidas.
Debe destacarse la perspectiva sistémica adoptada en el diseño de las
políticas en un doble sentido. Por un lado, las políticas implementadas
consideran todos los elementos del sistema de innovación, incluidas las
interrelaciones entre ellos; por otro lado, cada instrumento político tiende a
atender a varios objetivos. La perspectiva sistémica y el compromiso
equilibrado entre las distintas áreas políticas contribuyen a alcanzar los
objetivos y a mejorar la efectividad de las políticas.
La mayoría de los instrumentos políticos implementados se evaluaron durante y
después de su implementación, aunque desde una perspectiva general, al no
establecerse objetivos específicos y cuantitativos para ser conseguidos. La
existencia de esas evaluaciones muestra el compromiso del gobierno para
alcanzar los objetivos y mejorar en lo posible el funcionamiento de las políticas.
En general, los resultados de las evaluaciones avalan la efectividad de las
políticas implementadas en relación con los objetivos planificados. Los
instrumentos tiendan a mantenerse en el tiempo, lo que muestra el activo
compromiso político con el desarrollo del sector.
Los principales actores responsables de administrar recursos para las
actividades de investigación e innovación son los consejos de investigación,
agencias y fundaciones. Los consejos de investigación daneses financiaron la
investigación biotecnológica con iniciativas específicas desde mediados de los
años ochenta. Más tarde, esos programas también se implementan en Suecia,
a través de consejos, fundaciones y agencias. Entre las agencias hay que
destacar Vinnova, agencia estatal sueca que tiene como objetivo promover el
crecimiento sostenible. Aunque la mayoría de sus iniciativas son horizontales,
presta especial interés a algunas áreas, como la biotecnología. Así, Vinnova
cuenta con un departamento de biotecnología y programas específicos para el
sector, gestionando el 20% de la financiación pública para biotecnología. Las
fundaciones privadas, en muchos casos pertenecientes a las empresas
farmacéuticas en el caso danés), contribuyen a financiar la investigación
pública, la formación de recursos humanos y las infraestructuras. Incluso
algunas de ellas han creado recientemente entidades de capital riesgo.
Medicon Valley Alliance es una red público-privada creada en 1997, que
agrupa a los principales agentes del sector con el objetivo de promover la
cooperación y la buena imagen de la región. En el ámbito de la colaboración y
desde una perspectiva internacional, se ha implantado el programa
Embajadores de Ciencias de la Vida, con el objetivo de aumentar la
colaboración y el intercambio de información con clúster de ciencias de la vida
líderes a nivel mundial714.
Medicon Valley se considera el clúster más denso de Europa, por la amplia
variedad de agentes concentrados en un ámbito geográfico pequeño. De las
714
Los cuatro clúster unidos al programa son Kobe-Kansai (Japón), British Columbia (Canada), Seoul
(Corea del Sur), Boston (USA). Estará plenamente implementado en 2012, con 12 clúster integrados.
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477 empresas que conforman el clúster, 350 pertenecen al sector de ciencias
de la vida. Hay que destacar la amplia variedad de actividades que realizan: 84
empresas de biotecnología roja, 27 empresas farmacéuticas (7 de ellas
grandes multinacionales), 166 empresas de tecnología médica, 67 CRO y 29
CMO. En 2006 el sector de ciencias de la vida emplea a 40.000 personas.
Como se puede observar en la tabla 1, las empresas y, especialmente, los
empleados tienden a concentrarse en el lado danés, indicando también un
tamaño medio mayor de las empresas danesas. Predominan las empresas
pequeñas, aunque las empresas grandes e incluso multinacionales tienen una
presencia significativa. De hecho, las treinta compañías más grandes715
representan el 75% del empleo en este sector.
Tabla 1. Empresas y empleo en el sector de las ciencias de la vida en Medicon Valley en 2009
Parte danesa
Parte sueca
Medicon Valley
Empleados
33.800
6.200
40.000
Número de empresas
215
135
350
Fuente: Vinnova (2009)
En el ámbito universitario, Medicon Valley cuenta con doce universidades, de
las que cinco ofrecen formación en el campo de las ciencias de la vida. Eso
supone aproximadamente 45.000 alumnos en titulaciones relacionadas con las
ciencias de la vida y 7.000 graduados por año.
Medicon Valley posee una fuerte base científica en el sector biotecnológico,
tanto en el ámbito público como aún más en el privado. La investigación
universitaria es de alto nivel con un elevado número de publicaciones
biomédicas (3.200 artículos publicados por año), el 45% en revistas de alto
impacto. La investigación biomédica pública universitaria tiene un presupuesto
mínimo de 300 millones de euros anuales. Aunque la investigación pública
corresponde mayoritariamente a las universidades, también se realiza en los 10
institutos de investigación y en los 12 centros de excelencia creados en los
últimos años. Hay que destacar la infraestructura de alto nivel prevista: dos
centros de investigación en la ciudad de Lund (la Fuente de Espalación
Europea y el Max-4) y un nuevo centro en Copenhague dedicado al desarrollo
de las nuevas formas de tratamiento basadas en células madre. El clúster tiene
treinta y tres hospitales (once universitarios), que realizan investigación clínica
de gran calidad.
El sector privado invierte más que el sector público en I+D, aproximadamente
el 60%. Según Medicon Valley Alliance (2009), este clúster representa el 13,5%
de la actividad de I+D biotecnológica en la UE. Su actividad de investigación se
concentra en las áreas de diabetes y metabolismo, neurología, cáncer,
inflamación y alergias. Se encuentra a la vanguardia de la medicina
personalizada y es referencia en bioinformática e investigación con células
madre.
En lo que se refiere a la estructura de apoyo, cuenta con siete parques
tecnológicos y seis incubadoras. Dos de esos parques y tres incubadoras se
715
Todas empresas superan los 250 empleados, aproximándose algunas a 10.000. Entre ellas están Novo
Nordisk, Lundbeck, Leo Pharma, Nycomed, Ferring, AstraZeneca, Pfizer o ALK Abelló.
Página 1259 de 1374
centran en el sector de biotecnología/ciencias de la vida. El parque científico
Copenhagen Bio Science Park inició sus actividades a finales del año 2009 y
cuenta con incubadora. Este nuevo agente es el resultado de la visión política
del Ministerio danés de Ciencia, Tecnología e Innovación y la región de
Copenhague, para consolidar las capacidades biotecnológicas de la región. Las
universidades y los principales hospitales disponen de oficinas de transferencia
de tecnología.
Diez de las entidades de capital riesgo se dedican específicamente a la
biomedicina en Dinamarca y cuatro en Suecia. Conjuntamente gestionan 1,6
millones de euros. El desarrollo y funcionamiento de este sector en Suecia y
sobre todo en Dinamarca es de los más dinámicos de Europa. El sector ha sido
impulsado por la creación de entidades públicas de capital riesgo.
El clúster ha mostrado una evolución positiva, con un crecimiento sustancial en
el número de empresas y empleados. La mayoría de las empresas de
biotecnología se crearon desde mediados de los años noventa, teniendo su
origen en la universidad (spin-offs). La creación de spin-outs,
fundamentalmente de la industria farmacéutica es relevante en la parte danesa.
La mayoría de las nuevas empresas están activas, mostrando un buen
comportamiento. El empleo se incrementó un 10% en la parte danesa desde
2003 y, un 5% en la sueca; aunque desde 2006 se ha observado una reducción
de unos 2.300 empleos, concentrada en la parte danesa y que afecta tanto a
las grandes farmacéuticas como a empresas propiamente biotecnológicas.
Otros indicadores como ingresos, beneficios, valor añadido o, gasto en I+D
también muestran ese crecimiento. Hay que destacar la cartera de productos
en desarrollo, con 200 productos en las distintas fases, representando el mayor
crecimiento de Europa en este indicador en 2008. Doce compañías se han
incorporado al mercado de valores desde 1996 a través de IPOs. Las
empresas biotecnológicas han tenido impacto internacional a través de alianzas
con empresas relevantes, fundamentalmente de EEUU.
5.3.
El caso de Escocia
La creación del bioclúster escocés se puede identificar con un objetivo
estratégico de largo plazo por parte de una agencia pública. Ese objetivo se
basa en la fortaleza de la investigación académica escocesa en biomedicina y
la presencia de una industria de tecnologías de la información y comunicación,
cuya experiencia podría aprovecharse en el sector biotecnológico.
En la primera etapa de definición de la estrategia, la orientación a la
biomedicina parte de la capacidad académica y de la convicción de que se trata
de un sector industrial generador de crecimiento. Todo ello aparece avalado
por estudios como el de la Royal Society of Edinburgh’s Commercialization o el
Monitor Report, que desde 1993 analizan las capacidades biotecnológicas en
Escocia. Dichos informes reconocen la capacidad en la industria de química
fina y una acreditada investigación académica en el área biomédica, pero
destacan la debilidad comercial del sector.
Página 1260 de 1374
Basándose en los informes y capacidades previas, la Scottish Enterprise716
desarrolla la estrategia biotecnológica, en colaboración con la comunidad.
Dicha estrategia se explicita a finales de 1999 en el documento Framework for
Action (FFA). El plan se diseña para 4 años, con un presupuesto de 40 millones
de libras717. Establece diferentes acciones para trasladar el conocimiento
científico al mercado e incluye objetivos numéricos referidos a la creación de
empleo y empresas.
Se trata de una estrategia consistente y efectiva hacia un amplio rango de
actividades de ciencias de la vida, pues las actividades de las empresas varían
desde el descubrimiento de medicamentos y subsector terapéutico a aparatos
médicos o CRO. Otro objetivo de la estrategia consiste en fortalecer las redes y
relaciones entre los agentes interesados en el sector.
En el ámbito empresarial, se crea un número creciente de empresas locales,
acompañado de la localización de empresas extranjeras, debido a la fortaleza
de la investigación académica, la actividad de los inversores business angels y
la entidad pública de capital riesgo, aunque gradualmente se ha ido
privatizando. El establecimiento de esas empresas permite que el sector tenga
presencia en Escocia, pudiendo constituir el núcleo de la futura industria
biotecnológica.
El sector empresarial alcanzó su máximo apogeo en 2003. De hecho, entre
2003 y 2005, las empresas escocesas dedicadas al descubrimiento de
medicamentos tienen su mayor éxito, al avanzar en el desarrollo de los
ensayos y, atraer un récord de financiación para su salida a los mercados de
cotización, a través de IPOs. Puede considerarse que en ese momento el
bioclúster estaba preparado para la transición a la fase de emergencia, en la
que continuaría el ciclo de inversión y crecimiento de las empresas, requiriendo
menor apoyo público. Pero desde entonces la mayoría de las empresas
escocesas emergentes (especialmente del subsector terapéutico) fracasaron
en sus ensayos y cerraron o redujeron su dimensión. El efecto de ese retroceso
empresarial fue significativo: menor número de empresas creadas, menor
cartera de productos, menor atractivo para los inversores al crearse mayor
aversión al riesgo, la inversión en el sector no se incrementa, apenas hay IPOs,
el número de empleados se reduce y muchas instalaciones de I+D cerraron. El
empleo sigue dependiendo de las grandes empresas multinacionales iniciales,
las CROs y las empresas de servicios. Como resultado, pese a los avances en
los subsectores de dispositivos médicos y CROs, el sector permanece en la
fase de pre-emergencia.
En consecuencia, en los años más recientes, las políticas se centran en el
crecimiento de las empresas existentes, más que en la creación de nuevas
empresas. Actualmente, predomina la inversión en los sectores menos
arriesgados como dispositivos médicos, cambiando la preferencia anterior
716
Se trata de la agencia de desarrollo económico del gobierno escocés. Desde comienzos de los años
noventa se centra en el desarrollo del sector de ciencias de la vida. Antes del lanzamiento de dicha
estrategia, esta entidad había implementado algunos programas dirigidos a mejorar la comercialización
de la investigación con carácter horizontal.
717
Una libra esterlina equivale a 1,15 euros.
Página 1261 de 1374
hacia las empresas terapéuticas y de descubrimiento de medicamentos. Los
programas tienden a centrarse no sólo en la innovación desde la perspectiva
técnica y científica, sino también en la viabilidad comercial, con énfasis en la
capacidad empresarial para cumplir hitos. Se centran en pocas empresas para
convertirlas en compañías de gran escala. También se prima la creación de
valor añadido, como recogen los indicadores utilizados para la evaluación.
La Visión 2020, presentada en 2004, hace patente ese cambio de liderazgo y
de énfasis. El valor añadido bruto se ha convertido en un importante indicador,
usándose para medir el progreso. Dicho indicador se ha incrementado
ligeramente, aunque la mayor parte del incremento se concentra en pocas
empresas existentes desde hace dos décadas o más.
Desde el principio, su objetivo fue conseguir la implicación directa de todos los
agentes (academia, sistema nacional de salud, industria y gobierno). La
industria constituye el núcleo de la actividad y de su crecimiento; de hecho, la
Scottish Enterprise realizó un esfuerzo consciente para aclarar que no se trata
de una estrategia diseñada por ella, sino que está liderada por la industria,
siendo su papel de facilitador.
El ambiente de transferencia tecnológica y comercialización cambió
significativamente con respecto a los años previos. Se establecieron
importantes elementos de apoyo, como un programa de prueba concepto,
instrumentos para invertir en infraestructuras en las etapas iniciales de su
desarrollo, mecanismos de financiación de la I+D, inversión significativa en
parques científicos, una visión cambiante de la comercialización de la
investigación, la existencia de redes activas locales y asociaciones industriales
y la iniciativa innovadora de los Institutos Tecnológicos Intermediarios (ITIs).
Esta iniciativa financiada por la Scottish Enterprise tiene como objetivo
identificar los mercados globales futuros y financiar la investigación y el
desarrollo para satisfacer la demanda futura en esos mercados. Así, busca
anticiparse al mercado a través de la investigación pre-competitiva y gestionar
mejor los activos intelectuales resultantes de la investigación, usándola para
crear nuevas empresas o para ser explotada.
La Visión 2020 reconoce explícitamente fortalezas en los ámbitos de
investigación con células madre, descubrimiento de medicamentos, ensayos
clínicos, fabricación de productos farmacéuticos de alto valor y dispositivos
médicos de alto valor.
A diferencia de la FFA, la Visión no especifica los objetivos concretos a
alcanzar ni los umbrales de éxito, sino que definen medidas centradas en esa
industria y su contribución económica. Las medidas cambian desde una
combinación de factores cuantitativos y cualitativos que muestran el progreso
basado en los programas y, que hasta podrían indicar las redes y la mejora del
entorno, a un énfasis en indicadores cuantitativos como el valor añadido bruto y
otros similares.
La estrategia se revisa en 2008, al considerarse cumplidos los hitos iniciales718.
Esa revisión enfatiza la atracción y retención de individuos con experiencia
718
Crear una Alianza de Ciencias de la Vida; crear y promover una marca de ciencias de la vida escocesa;
generar mayor colaboración y desarrollar infraestructuras clave. Entre ellas hay que destacar el Edinburgh
Página 1262 de 1374
académica y empresarial para desarrollar el sector. El acento se pone en la
excelencia en I+D, incrementar los resultados de la comercialización e incluso
incluir otras tecnologías complementarias para aumentar las oportunidades
para el sector. La estrategia revisada contiene un plan con 50 acciones de
corto, medio y largo plazo. Los objetivos son atraer y asegurar inversiones
alineadas con las fortalezas sectoriales, para alcanzar masa crítica; atraer
inversiones para mejorar la explotación comercial de la investigación
académica y la I+D empresarial y; obtener resultados tangibles de la
colaboración entre los agentes.
También se crea el Life Sciences Advisory Board (LiSAB), como órgano
encargado de desarrollar y liderar una estrategia global en las ciencias de la
vida. La existencia de un equipo conjunto de industria, empresa y gobierno
para seguir la estrategia se considera crucial.
No hay cambio en la visión ni reorientación en las cinco áreas de actividad que
constituyen el núcleo de la estrategia: personas, tecnología, capital,
infraestructura y colaboración. De hecho, se reconoce el esfuerzo previo
realizado en investigación puntera e I+D empresarial.
En 2011 se presenta la Scottish Life Sciences Strategy diseñada por el LiSAB
con el objetivo de duplicar el sector hacia 2020719. Se centra en fortalecer el
desarrollo empresarial y en atraer nuevas inversiones y talento.
Debe destacarse que en el caso escocés, cada etapa dirigida al desarrollo de
una estrategia para el sector implica consulta y discusión. El cambio de
liderazgo en la Scottish Enterprise tuvo un efecto significativo en la forma de
realizar y medir la estrategia.
Actualmente el sector de ciencias de la vida escocés genera un valor añadido
de 1.500 millones de libras y factura 1.300 millones. El sector cuenta con 600
organizaciones (entre ellas, 150 empresas en diagnóstico y aparatos médicos
y, 60 empresas de servicios farmacéuticos, desde multinacionales hasta startups), que emplean a 32.000 trabajadores.
5.4.
El caso de Singapur
El caso de Singapur es digno de estudio, porque aunque se encuentra en una
etapa de pre-emergencia, constituye un típico caso top-down, claramente
dirigido desde el gobierno. Además las características de su modelo de
desarrollo se ajustan perfectamente al enfoque estratégico.
El desarrollo del sector de biotecnología es reciente. La estrategia
gubernamental orientada a la biomedicina se diseña en el año 1999. Se trata
de la Iniciativa Biomédica que comienza en el año 2000, una estrategia de
largo plazo para convertir a Singapur en un referente de la biomedicina en el
ámbito regional. El compromiso del gobierno se manifiesta tanto en el horizonte
BioQuarter, proyecto público-privado en desarrollo que combina hospital, universidad y un parque
científico comercial.
719
En el año 2020 facturaría 6.200 millones de libras y generaría un valor añadido de 3.000 millones de
libras.
Página 1263 de 1374
temporal de apoyo como en el elevado volumen de recursos invertidos para el
desarrollo del sector.
Las capacidades biomédicas tanto en el ámbito de la investigación como de la
industria son casi nulas. Existían tres centros de investigación relacionados con
la biomedicina e incluso alguna empresa farmacéutica multinacional (allí
localizada para aprovecharse del desarrollo de las capacidades electrónicas);
pero su relevancia era menor. Por lo tanto, debido al estado preliminar o de
pre-arranque del sector, la estrategia para el desarrollo de la biomedicina, se
centra inicialmente en la creación (y, en gran medida, importación) de las
capacidades básicas. Así, el plan se centra inicialmente en la creación del
conocimiento científico; después, en las infraestructuras (especialmente,
laboratorios y parques científicos específicos para la biomedicina) y, finalmente,
en el ámbito empresarial. Al mismo tiempo, para poder alcanzar esos objetivos,
fue necesario ir desarrollando las capacidades políticas necesarias para
adoptar un enfoque target.
El desarrollo científico se basó fundamentalmente en la atracción de científicos
internacionales excelentes en el ámbito de la biomedicina a través de un
programa de incentivos económicos (se disponía de hasta 25 millones de
dólares para atraer a cada científico). Muchos de ellos también dirigían los
nuevos centros de investigación.
Para el desarrollo de la actividad industrial, se recurre a una estrategia
semejante: atraer multinacionales, especialmente para establecer centros de
I+D, a través de un sistema de ayudas en la que el gobierno comparte el éxito y
no el riesgo720. Hay que destacar la creación del parque científico Biopolis y de
una empresa pública de capital riesgo para financiar a nuevas empresas en el
campo biomédico.
La segunda fase del plan (2006-2010) se dirige a promover la investigación
traslacional y la relación entre investigación básica y aplicada. El período actual
(tercera fase 2010-2014) se centra en la emergencia de una industria, siendo el
principal objetivo la creación de start-ups.
Desde el punto de vista del diseño de políticas, los diferentes ministros son
responsables de la política al más alto nivel (definición de estrategias y
objetivos), pero no de la formulación e implementación de los programas de
apoyo diseñados para lograr los objetivos propuestos. Estos corresponden a
agencias gubernamentales, que se responsabilizan de objetivos específicos y
con competencias para diseñar programas que permitan alcanzarlos. En
relación con el enfoque estratégico, conviene destacar la separación, pero con
comunicación fluida entre los diferentes niveles de gobierno (político y táctico).
La coordinación entre los variados agentes involucrados en el sector constituye
un prerrequisito fundamental para un enfoque estratégico exitoso. El sistema
utilizado en Singapur favorece la coordinación entre los distintos niveles.
720
En vez de compartir el riesgo, la agencia exige el reembolso de la ayuda si la empresa no cumple los
indicadores fijados, pero se le concedería ayuda financiera adicional, si la compañía cumple con los
objetivos fijados. Este sistema garantiza que las empresas traten de localizar sus mejores proyectos y
realicen el máximo esfuerzo.
Página 1264 de 1374
Debe resaltarse que el proceso de elaboración, implementación y seguimiento
de la estrategia biomédica le corresponde a una agencia pública, con
capacidad para implementar políticas.
Los indicadores de éxito cumplen un papel central. Cada objetivo político
definido al nivel más alto se traduce en un indicador específico en el nivel
táctico. El éxito de los diferentes esquemas de apoyo se mide según el nivel de
consecución de los objetivos. La selección de esos indicadores clave se realiza
por interacción entre los niveles político y táctico. Además, el establecimiento
de esos indicadores permite realizar evaluaciones frecuentes sobre el
progreso. Cuantificar los objetivos facilita la medición del progreso.
6. Conclusiones
Este paper se basa en el enfoque de las políticas estratégicamente orientadas
a la promoción de un nuevo sector, complejo e intensivo en conocimiento, que
integra actividades de investigación, industriales y de servicios avanzadas
vinculadas a la prestación sanitaria, como es la biomedicina. Las políticas
públicas deben centrarse en nuevos sectores con alto potencial de desarrollo,
para alcanzar un crecimiento sostenible. El enfoque de políticas estratégicas
constituye una perspectiva sistémica y evolucionista, basada en el ciclo de vida
industrial ampliado.
Basándonos en el análisis de la experiencia de clúster biomédicos a nivel
internacional, podemos indicar que no hay una única trayectoria que conduzca
al éxito, sino que las peculiaridades de cada caso y, en especial sus recursos y
capacidades reales y potenciales constituyen un elemento clave a la hora de
diseñar e incluso reformular una política estratégicamente orientada al
desarrollo de un sector.
Los casos estudiados son diferentes, tanto en las condiciones iniciales como en
el proceso político y estratégico seguido. Así, mientras en los casos de
Medicon Valley y Carolina del Norte se parte de capacidades industriales
(incluyendo la industria farmacéutica), académicas y tradición de colaboración,
en Escocia solo se cuenta con capacidad académica. En Singapur, se trata de
una estrategia claramente dirigida por el gobierno de construir un bioclúster
creando todas las capacidades, basada en un compromiso de largo plazo y en
el diseño de una estrategia top-down. El caso de Carolina del Norte se
caracteriza por una tradición de colaboración entre los ámbitos público y
privado, coordinada para el diseño de una estrategia orientada a la
biotecnología. En Escocia el gobierno lidera el proceso de diseño de la
estrategia de desarrollo del sector, basada en la fortaleza académica. En las
siguientes fases, la industria protagoniza la estrategia. Medicon Valley es
resultado de la combinación de unas precondiciones críticas y el papel activo
del sector público, implementando políticas horizontales e instrumentos
orientados a la biomedicina. Hay que destacar el compromiso de los dos
gobiernos con la biotecnología, la perspectiva sistémica adoptada en el diseño
de las políticas y la cooperación regional.
Teniendo en cuenta la importancia del contexto propio, el análisis realizado
permite obtener una serie de recomendaciones o pautas que deben tenerse en
cuenta para el diseño de una estrategia de promoción del sector. Así, entre los
elementos comunes en los distintos casos, debemos destacar los siguientes:
Página 1265 de 1374
-
-
-
-
-
La existencia de una agencia u organismo encargado de la definición,
desarrollo y seguimiento de la estrategia; que cuenta con capacidad y
competencias para implementar decisiones, así como para liderar la
estrategia. La forma concreta de organización (pública, privada, mixta) y
su liderazgo varía según el caso e incluso dependiendo del momento.
La existencia de un compromiso de largo plazo con el desarrollo del
sector, compartido por los agentes involucrados en el sector, también los
institucionales y, en particular los políticos y, manifestado en una
asignación presupuestaria.
El seguimiento y adaptación de la estrategia y su evaluación también
aparecen en los distintos casos. Hay que tener en cuenta que esa tarea
de valoración y evaluación de la situación real aporta la flexibilidad
necesaria para adaptarse a circunstancias cambiantes, como el actual
contexto de crisis, la situación de los competidores o los avances en el
propio desarrollo de un campo científico muy reciente. La flexibilidad no
debe entenderse de forma contradictoria con el compromiso de largo
plazo centrado al desarrollo del sector.
El protagonismo del sector público en la promoción y dinamización del
sector. La experiencia demuestra que en aquellos casos en los que no
existía un sector productivo fuerte y arraigado (como la presencia de la
industria farmacéutica, que constituye un factor crucial a la hora de
conseguir un bioclúster completo), la actuación del sector público resulta
crucial a la hora de iniciar y dinamizar ese proceso. En todos los casos
analizados se ha contado con entidades públicas de capital riesgo. Los
instrumentos que se han revelado críticos para el desarrollo de los
bioclúster son los relacionados con la financiación y el apoyo a la
creación de nuevas empresas innovadoras. Pero eso no debe llevar a
olvidar la importancia de la investigación científica. De hecho, la
fortaleza en la investigación científica se ha mostrado como un elemento
clave para el desarrollo de un sector intensivo en conocimiento. Todos
los casos aquí analizados excepto el de Singapur partían de un buen
nivel de capacidades científicas.
El análisis comparado de los casos también muestra que el camino
hacia el desarrollo y la competitividad de un clúster pasa por combinar
los esfuerzos en los distintos ámbitos: la base científica y de recursos
humanos, la estructura y apoyo financiero (sistema de crédito, capital
riesgo, …), las estructuras y acciones de cooperación y colaboración, …
Estos elementos comunes pueden considerase claves en el desarrollo de una
estrategia target. Dicha estrategia puede ser de carácter global (desarrollo de
un bioclúster completo) o concentrarse en un subsector de actividad biomédica
(un nicho de mercado concreto), dependiendo de las capacidades presentes en
cada caso.
Agradecimientos
Los autores agradecen el apoyo financiero recibido por parte del Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) así como de la Xunta de Galicia
(Grupo de Referencia Competitiva 2008/041, Proyecto 08SEC008201PR y
Ayuda CN2011/041).
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Este trabajo es resultado de la participación del Grupo de Investigación ICEDE
en el proyecto europeo “Targeted R&D policy”, financiado por el VII Programa
Marco, en el que también participan el Innogen de la Universidad de Edimburgo
y, coordinado por el Jerusalem Institute for Israel Studies (JIIS).
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