Sistema de dirección superior

I.− PLANIFICACIÓN, DIRECCIÓN Y GERENCIA
• EL MOMENTO TÁCTICO OPERACIONAL
Las tendencias modernas proponen un concepto de planeación como mediación entre el conocimiento y la
acción. En esta noción de la planeación, a diferencia del concepto clásico, la acción cobra una especial
relevancia como parte inseparable del proceso de planificación, por lo que debe ser tratada con el mismo rigor
metodológico que se aplica a la fase de conocimiento.
Este actuar no debe entenderse sólo como la ejecución de lo planeado, sino como un proceso continuo e
incesante de CÁLCULO* ACCIÓN* EVALUACIÓN* CORRECCIÓN* ACCIÓN, en el cual se debe dar
cabida a la improvisación táctica y donde es necesario recurrir a la capacidad de reaccionar rápidamente frente
a cambios en la situación. El plan mejor calculado no resiste el contacto con la realidad y siempre necesita
enriquecerse con los componentes que sólo la práctica puede aportar. La clave está en abrir espacios a la
improvisación necesaria sin que ella desborde el cálculo planificador.
En la propuesta metodológica de la Planeación Estratégica Situacional, fundamentada en el concepto citado
anteriormente, la fase de conocimiento queda satisfecha en los momentos explicativo, normativo y estratégico,
mientras que el momento táctico−operacional propone instrumentos que permiten formar decisiones en la
coyuntura, conjugando las restricciones dominantes en el momento de la acción, la obligación de avanzar en
el cumplimiento de los compromisos plasmados en el plan de mediano plazo, la previsión de consecuencias
prácticas de las decisiones presentes y la precisión de situaciones de partida para acciones posteriores.
En el momento táctico operacional se cumplen principalmente dos tares: La apreciación situacional en la
coyuntura y la resolución sobre problemas y operaciones, ambas soportadas en los cálculos producidos en los
momentos de la fase de conocimiento.
• La apreciación situacional en la coyuntura es un juicio que permite captar y evaluar la realidad en el
momento de la acción, apreciar el desarrollo inicial de nuevos problemas y evaluar la direccionalidad
del proceso. Es un momento de post−evaluación, pues en el se verifican los efectos de nuestras
propias acciones, de las acciones de otros y del azar y estos resultados se comparan con los resultados
anunciados en el plan.
• La resolución sobre problemas y operaciones es un momento de preevaluación de los impactos que
puede causar la acción planificada en determinada coyuntura. También es el momento de corregir
planes, bien sea en su direccionalidad o en aspectos coyunturales, pero siempre mediante decisiones o
acciones concretas.
El momento táctico operacional constituye un compendio de los otros tres momentos. De hecho, en el
momento de la acción, explicamos una coyuntura (momento explicativo) y diseñamos o corregimos el diseño
previo de acciones y tácticas para alcanzar determinados objetivos (momentos normativo y estratégico).
Existen algunos principios básicos, aparentemente contradictorios pero realmente complementarios, que
deben orientar las evaluaciones coyunturales y la conformación de las decisiones concretas. Estos principios
son:
• Concentración estratégica, que significa mantener siempre presente la visión de los objetivos
previstos en los planes de acción
• Flexibilidad táctica, improvisación de acciones para sortear restricciones u obstáculos emergentes en
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la coyuntura.
La aplicación combinada y dosificada de estos principios, asegura la subordinación y articulación de la
improvisación respecto al plan y evita que ésta se independice completamente de la planeación hasta el punto
que pase a dominar la toma de decisiones.
Allí está la clave de la unidad indisoluble entre planeación, dirección y gerencia. El dirigente o gerente se
apoya en el cálculo que produce la planificación para definir opciones estratégicas, pero necesita tomar
decisiones concretas y cotidianas para poner en movimiento el proceso de producción institucional a favor de
dichas opciones. El trío dirección−planificación−gerencia, debe conformar un sistema articulado para evitar
que las decisiones de coyuntura, dominadas por las restricciones del presente, construyan un camino no
deseado y desviado de los propósitos y compromisos anunciados en los planes. El cálculo del plan y la
práctica en la acción deben estar asociadas para que aquella no se agote en elucubraciones sin contacto con la
realidad y la acción no se produzca sin un cálculo que supere el inmediatismo propio de la improvisación
pura.
Bajo las consideraciones precedentes, la exploración del momento táctico operacional requiere el estudio del
comportamiento de las fuerzas que decretan el dominio de la improvisación o del plan en la toma de
decisiones y de la organización que surge cuando la eficacia, continuidad y estabilidad de las acciones
necesarias para alcanzar determinados objetivos sobrepasa las capacidades de un individuo.
• LA ORGANIZACIÓN Y LA DIRECCIÓN ESTRATÉGICA
Podemos decir que el éxito o fracaso de una organización en la afectación de los problemas que está llamada a
atender o la prestación de los servicios que constituyen su razón de ser, depende de las decisiones y acciones
que produzca cotidianamente. La calidad de las decisiones y de las acciones está condicionada por el acervo
de recursos (acumulaciones) de toda índole con que cuenta la organización. Las reglas dominantes, casi
siempre consuetudinarias y en ocasiones contradictorias con las reglas escritas, determinan las acumulaciones
y acciones posibles dentro de la organización.
A su vez, tanto las reglas como las capacidades de producción son producto de las acciones que realiza la
organización, bien sea en un proceso deliberado de ampliación de capacidades y cambio en las reglas
institucionales, o como producto de una acumulación de resultados no planificados.
El siguiente gráfico ilustra el proceso de producción institucional:
Toda organización constituye, en sí misma, una acumulación creada deliberadamente para desarrollar
determinadas acciones destinadas a realizar su misión y generar impactos en el sistema social. Por ejemplo, la
administración pública constituye la organización de la cual se vale el Estado para conseguir sus fines. A su
vez, las organizaciones poseen un acervo de recursos tangibles e intangibles cuya magnitud y grado de
desarrollo determinan el alcance y calidad de la producción institucional.
Con diferente contenido, en todas las organizaciones existen las tres siguientes reglas básicas:
• La regla de direccionalidad, que define la razón de ser o fin último de cada organización, mejor
conocida como misión.
• La regla de competencia, que define el grado de control que tiene la organización sobre las variables
relevantes para el cumplimiento de su misión.
• La regla de responsabilidad, que define los compromisos que asume cada parte de la organización en
la realización de sus objetivos.
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Las estructuras, modos de funcionamiento y calidad de la producción institucional dependen del contenido y
características particulares que adopten estas reglas básicas.
Las reglas básicas que enunciamos anteriormente dan origen a siete principios que rigen lo que Matus (1992)
denomina MACROORGANIZACIÓN. Estos principios son:
a.− Principio de la responsabilidad
En una organización, la obligación de prestar y rendir cuentas por resultados debe ser cumplida en todos y
cada uno de sus niveles. Esta obligatoriedad se desprende de la regla básica de responsabilidad tal como la
enunciamos anteriormente y es ella la que genera la demanda efectiva por planificación.
En un sistema dominado por reglas de baja responsabilidad, donde no se evalúa la gestión por resultados, la
planeación está relegada a un papel ritual, por el contrario, la presión que ejerce la obligación de rendir
cuentas exige la planeación rigurosa de la acción y la previsión de resultados propia de la planificación.
b.− Principio de descentralización y creatividad.
Cada problema cuasiestructurado debe ser enfrentado en un nivel donde se le garantice un tratamiento no
rutinario. Si un problema es tratado de manera poco creativa y resulta una carga injustificada en determinado
nivel decisor, es necesario descender en la estructura macroorganizativa hasta ubicarlo en el nivel en que el
problema tenga el valor suficiente para ser abordado de manera creativa.
c.− Principio de centralización
Los problemas cuasiestructurados que pueden disolverse en espacios o ámbitos de acción más amplios, deben
ser tratados en aquel nivel donde exista mayor visión de conjunto, responsabilidad y control de las variables
envueltas en su enfrentamiento.
La conjunción de los principios de centralización y descentralización se resume en la siguiente expresión:
Todos los asuntos que están bajo la responsabilidad de un determinado nivel decisor deben ser lo
suficientemente valiosos para ser tratados creativamente en dicho nivel y cada instancia debe poseer visión de
conjunto, competencias y responsabilidad adecuadas al tipo de asuntos que se le asignan.
d.− Principio de normatización
Todo problema que puede ser enfrentado en serie, es decir, mediante un algoritmo, protocolo, manual o
modelo matemático, debe ser objeto de normatización y esa norma debe ser conocida en cada nivel para ser
aplicada descentralizadamente.
La inversión en normatización libera tiempo para dedicarlo a tratar los problemas que exigen juicio
estratégico.
e.− Principio de modulización
La organización puede enfrentar problemas estructurados o cuasiestructurados nuevos o repetitivos. En cada
caso, las acciones que debe desarrollar son distintas, de acuerdo como se expresa en el cuadro siguiente:
PROBLEMAS BIEN
ESTRUCTURADOS
REPETITIVOS
Se aplican normas previamente
establecidas
NUEVOS
Se califican como tales y se
invierte en normatización.
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PROBLEMAS
CUASIESTRUCTURADOS
Adaptación de módulos
semiprocesados
Inversión de tiempo en nuevos
procesamientos.
El principio de modulización consiste entonces, en que las respuestas de la organización a los problemas
cuasiestructurados repetitivos que enfrenta, deben ser producto de una inversión previa en módulos de
planificación semiprocesados y de una adaptación de dichos módulos a las circunstancias y visión del
dirigente de turno. Este principio es la clave de la continuidad en el enfrentamiento de problemas reiterativos
y su correcta aplicación permite reservar el uso del juicio estratégico y tiempo para los problemas
cuasiestructurados nuevos.
f.− Principio de la planificación
La planeación se refiere al cálculo que precede y preside la acción frente a problemas cuasiestructurados
nuevos, seleccionados a partir de una referencia direccional denominada gran estrategia, en tanto que la
programación corresponde a problemas normatizados. La planeación es, entonces, selectiva mientras que la
programación es extensiva o totalizante. Ambas actividades son indispensables para la conducción acertada de
una organización.
g.− Principio de subordinación de la organización a las prácticas de trabajo.
La organización real se impone sobre la formal porque aquella se sustenta en prácticas de trabajo arraigadas.
Son los modos como se hacen las cosas en una organización las que en definitiva condicionan su estructura
real y no las formalidades normativas. En este principio está la clave de la explicación de las discrepancias
entre la estructura organizativa y funcional formal, expresada en manuales y organigramas, y la estructura
real, muy comunes en nuestras instituciones.
• II.− EL SISTEMA DE DIRECCIÓN SUPERIOR
El sistema de dirección estratégica es un conjunto de dispositivos y tecnologías de producción institucional,
cuya existencia y calidad está determinada por las tres reglas básicas y los siete principios que señalamos
anteriormente. Por esta razón, la modificación del sistema de dirección superior casi siempre lleva aparejada
la tarea de alterar las reglas de funcionamiento de la organización.
La dirección superior constituye un elemento muy importante de la capacidad de gobierno, la cual, junto con
el proyecto de acción y la gobernabilidad, conforma el denominado Triángulo de Gobierno (Matus, 1994).
EL TRIÁNGULO DE GOBIERNO
PROYECTO DE GOBIERNO
Objetivos y medios necesarios
para alcanzarlos.
Si establecemos un símil entre la organización y el cuerpo humano, podemos decir que el sistema de dirección
superior o de dirección estratégica constituye el cerebro y el sistema nervioso central de la institución. Es allí
donde se producen las decisiones más importantes para la vida y ejecutorias de la organización, donde se
gestan y administran las relaciones estratégicas de la organización con su entorno y donde se produce el
encuentro cotidiano entre los principios de concentración estratégica y flexibilidad táctica.
Los atributos que posea y el modo de funcionamiento de este sistema imponen el techo de calidad de toda la
gestión de la organización (Matus, 1997), pues de él dependen la posibilidad de imaginar y calcular proyectos
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de gobierno ambiciosos, creativos y viables, mas allá de la simple administración de situaciones, y la
capacidad de construir espacios de gobernabilidad coherentes con los proyectos diseñados.
Por estas razones, la estructura y funcionamiento de un sistema tan vital para la vida de la organización deben
ser pensados cuidadosamente, de tal modo que llene los requisitos indispensables para que pueda cumplir
cabalmente su propósito.
En su obra El Líder Sin Estado Mayor (1997), Matus propone un diseño para un sistema de dirección superior,
funcional al enfoque metodológico de la Planeación Estratégica Situacional, conformado por diez dispositivos
básicos, tres de los cuales constituyen lo que el Triángulo de hierro.
Entre los diez dispositivos existen relaciones de oferta y demanda, se necesitan mutuamente y entre todos
generan una sinergia tal que la ausencia de alguno de ellos condena a los otros a un papel meramente formal o
ritual.
• EL TRIÁNGULO DE HIERRO.
El reflejo principal del dominio de reglas de responsabilidad en una organización es la presencia, de tres
dispositivos básicos en el sistema de dirección:
• El sistema de conformación de la agenda
• El sistema de cobranza de cuentas por resultados
• El sistema de Gerencia por operaciones.
Entre estos dispositivos, el de petición y rendición de cuentas por resultados constituye la médula espinal del
sistema de dirección estratégica, pues es el principal generador de demanda y receptor de la oferta del resto de
los dispositivos.
• SISTEMA DE CONFORMACIÓN DE LA AGENDA DEL DIRIGENTE.
• La Agenda del dirigente: Concepto y precisiones.
La Agenda es el dispositivo del sistema de dirección estratégica que administra el recurso tiempo y el foco de
atención del dirigente.
La variable tiempo en un período de gobierno puede ser analizada en dos planos:
• El lapso que otorga la Ley para el cumplimiento del período de gobierno.
• El recurso mas preciado y escaso de un líder
El siguiente párrafo pertenece a Charles Paul Light, quien se refiere al período del presidente de los Estados
Unidos de una manera que revela claramente el drama del dirigente frente a la escasez de tiempo:
Se debe descontar un año para la campaña electoral, otros seis meses para los períodos intermedios, seis
meses para el despegue inicial y uno o dos meses para las vacaciones ocasionales. Esto deja solo dos años de
gobierno
El asunto es mas grave aun si a la escasez de tiempo le sumamos las dificultades que tiene el dirigente para
centrar su foco de atención en las importancias. El siguiente fragmento retrata fielmente esas dificultades:
El horario y el calendario de nuestros gobernantes son indicio, si no prueba, por sí mismo, del desgobierno
de España. No obstante, y a mayor abundamiento, conviene insistir en que este sistema de vida conduce
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necesariamente y por encima de las condiciones individuales−quiza extraordinarias− de los directores, a
secar las dos fuentes esenciales del gobierno: la reflexión y las ideas como presupuesto de la acción.
En las áreas de poder no se piensa: se improvisa. El gobernante se entera de los asuntos en el momento de
sentarse a la mesa de trabajo. Recibe informaciones rápidas y sesgadas y ha de resolver sin más. Si el tema
exige reflexión y queda pendiente, la espera es inútil, puesto que en la agenda no queda un hueco libre para
pensar...
Esto justifica plenamente la necesidad de desarrollar ciertas capacidades para utilizar el recurso tiempo a favor
del desarrollo del proyecto de acción, del cumplimiento de las promesas de gobierno y alcance de los
objetivos que se propone el dirigente y la institución. El sistema de conformación de la agenda hace parte de
esas capacidades institucionales de gobierno, pues su presencia intenta responder a la necesidad de
administrar el recurso tiempo de una manera eficiente y eficaz, esto es, de asegurarle a las importancias, o
asuntos que marcan la direccionalidad del gobierno, espacio suficiente en el tiempo y de atención del
dirigente.
• Los problemas más comunes de la Agenda.
a.− Sobrecarga cualitativa y cuantitativa de trabajo.
El dirigente se siente abrumado por múltiples compromisos, tareas, urgencias y presiones que exigen
utilización del recurso tiempo. Trabaja muchas horas al día y cada día debe enfrentar situaciones y tomar
decisiones que exigen juicio estratégico. Estos son los principales síntomas de la sobrecarga cualitativa y
cuantitativa de trabajo originada en factores tales como:
• Centralización de decisiones en la cabeza del sistema, muchas de ellas de escaso valor y altamente
consumidoras de tiempo útil.
• Proliferación de reuniones para tratar asuntos no bien procesados o no procesados en absoluto.
• Excesiva duración de las reuniones de trabajo en relación con los productos que se generan en ellas.
• Sobrecarga de información.
• Débil soporte en la toma de decisiones en el día a día.
b.− Dispersión del foco de atención.
Las urgencias y rituales no piden permiso para entrar en agenda, mientras que las importancias quedan
relegadas si no cuentan con buenos defensores.
A medida que transcurre el período de gobierno, muchos dirigentes sienten que se le escapan oportunidades y
que pierden la perspectiva principal de su proyecto de acción. Esto se debe en parte, a que los asuntos que
realmente marcan la direccionalidad del gobierno no tienen asegurada su entrada en la agenda de dirigente,
pues:
• Son muy consumidoras de tiempo.
• Tienen plazos no urgentes o postergables
• Producen señales de atención silenciosa.
• Producen incomodidad o desagrado.
• Exigen creatividad para su enfrentamiento.
• Son desplazadas por asuntos rutinarios, de poco valor o urgencias que deben enfrentarse muchas
veces sin los dispositivos adecuados a las tensiones situacionales que representan.
Una agenda típica tiene casi siempre, la distribución del tiempo y foco de atención que se presenta en el
cuadro siguiente:
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Rituales y rutinas
perentorias
Atención de urgencias
Pausas (dormir, comer,
descansar, etc.)
Atención de importancias
30%
30%
30%
10%
Tanto como la cantidad de tiempo que se reserva para las importancias, importa la manera como se abordan.
En realidad, aun en los sistemas de dirección mejor organizados, el porcentaje no llega mas allá de un veinte
por ciento, pero ese tiempo se aprovecha a máximo si la toma de decisiones se apoya en procesamientos
tecnopolíticos adecuados.
• Modos de intervención sobre la Agenda.
No existe un procedimiento o manual que regule el funcionamiento del sistema de conformación de la agenda.
Mas aún, sería contraproducente intentar un diseño de tal naturaleza, pues cada caso es distinto y cada
dirigente tiene rasgos de personalidad que es necesario respetar en el momento de crear un dispositivo que
atañe a un aspecto tan personal como la distribución de su tiempo y foco de atención. Sin embargo, existen
algunos principios cuya observancia permiten conformar un sistema que garantice el cumplimiento del rol de
la agenda en un sistema de dirección superior; la apertura de espacios para las importancias y para la toma de
decisiones que exigen juicio estratégico.
Esos principios se constituyen también modos de intervención para mejorar el funcionamiento de la
conformación de la agenda, los cuales pueden clasificarse en medios directos y medios indirectos:
• Medios Directos de intervención sobre la Agenda.
a.− Profesionalización de responsabilidades sobre la conformación de la Agenda.
Así como no se deja en manos de novatos la administración de los recursos financieros de una institución,
mucho menos se puede encomendar a manos inexpertas la administración de un recurso cuya importancia
quedó demostrada en los puntos anteriores. Mas aún, los errores de administración de recursos financieros
admiten corrección, mientras que el despilfarro del recurso tiempo es totalmente irreparable. Por esta razón, el
sistema de conformación de la agenda debe ser regentado por un personal calificado como profesional
tecnopolítico, cuyas características serán descritas mas adelante.
En algunos casos, se requiere la figura del denominado Jefe de Gabinete, una de cuyas funciones es la de
conformar la agenda de trabajo del dirigente. Pero la presencia de un funcionario de esta naturaleza puede
resultar contraproducente si funciona aislado del resto de los dispositivos de dirección estratégica, muy
especialmente de los que realizan la función de soporte tecnopolítico.
b.− Regulación de las audiencias
Una de las actividades que más tiempo consume al dirigente es la concesión de audiencias y es precisamente
uno de los aspectos que se trata con mayor descuido en las oficinas de dirección superior.
Regular las audiencias no es sólo establecer el orden en que el dirigente recibe, ni llegar al extremo de
establecer barreras infranqueables que refuercen el aislamiento propio de las posiciones de liderazgo, sino de
establecer reguladores de valor y sobre todo de calidad de procesamiento, para que el tiempo utilizado en
audiencias no sea un gasto ineficiente, sino una inversión productiva en términos de gobierno.
• Aplicar filtros de valor implica hacer juicios sobre los asuntos en los cuales vale la pena la
intervención directa de dirigente y la utilización de su tiempo. No hay reglas ni recetas para guiar
estos juicios y las que puedan establecerse mucho dependen de la personalidad e intereses del
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dirigente, del proyecto de gobierno, de aspectos coyunturales y del grado de centralización o
descentralización dominante en el sistema.
• El filtro de procesamiento es mucho más sencillo en su definición y aplicación, pues significa la
observancia del principio según el cual nada debe llegar a manos del dirigente sin un cierto grado de
procesamiento previo que lo apoye en la formación de sus propios juicios y la toma de decisiones
sobre los asuntos que llegan a su consideración.
Si pretendemos que buena parte del tiempo dedicado a las audiencias pueda ser capitalizado a favor de las
importancias, es indispensable que quienes asumen la función de administrarlas estén provistos de formación,
criterios, habilidades, experiencia y conocimiento profundo de la situación para desempeñarla con la debida
eficacia. También debe mantener estrecha conexión con el resto de los dispositivos de alta dirección.
c.− Mejorar la conducción de reuniones de trabajo.
Una de las quejas mas comunes de los dirigentes es la proliferación de reuniones ineficientes, por que el
tiempo que se invierte en ellas no se corresponde con los productos que finalmente generan. Incluso en
sistemas de dirección de madurez ejemplar, como es el caso de la presidencia norteamericana, se da este
fenómeno. El Presidente Carter, por ejemplo, prácticamente suprimió las reuniones con su equipo de
colaboradores en pleno para sustituirlas por contactos individuales.
Se percibe, además, una discontinuidad entre lo acordado en reuniones de trabajo y lo que ocurre después de
ellas. Esa percepción de discrepancia entre lo hablado y las acciones posteriores, acentúa la sensación de
despilfarro de tiempo en reuniones que no producen ningún resultado en términos de acciones concretas.
Existen ciertos desarrollos tecnológicos que permiten establecer contactos y discusiones entre personas
físicamente distantes, incluso algunos llegan hasta el monitoreo de los compromisos asumidos en
conversaciones. Pero esta tecnologías son verdaderamente útiles si están soportadas en practicas de trabajo
que las demanden. Sin estas últimas son solo juguetes que rápidamente se dejan de lado o simplemente
contribuyen a que se realice con mayor velocidad una acción que realmente no es necesaria. Por otra parte, en
muchos casos es indispensable la presencia física para que los contactos sean provechosos.
Así, pues, La solución de fondo no está en evitar reuniones para aprovechar mejor el tiempo en acciones, sino
en actuar sobre las causas que las hacen improductivas e injustificadamente prolongadas. La principal de esas
causas es la inadecuada preparación, la deficiente conducción y la casi ausencia de seguimiento de los
resultados de las reuniones.
De nuevo aparece la necesidad de la aplicación de filtros de valor y procesamiento y la vinculación con el
resto de los dispositivos de dirección estratégica para quienes tienen encomendada la función de apoyo
técnico en las reuniones de trabajo del dirigente.
d.− Monitoreo periódico de la agenda.
Así como es necesario un seguimiento continuo de la acción para detectar y corregir oportunamente las
desviaciones insatisfactorias, también la agenda debe ser objeto de monitoreo y evaluación constante para
verificar si se ha dejado espacio suficiente para la entrada de las importancias, detectar cuales son las
prioridades reales en un momento determinado y establecer comparaciones entre estas y las prioridades
declaradas.
La configuración de la agenda también puede contribuir a explicar ciertos resultados no deseados que se
observen en la marcha general del gobierno.
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• Medios Indirectos de intervención sobre la Agenda
Los llamamos medios indirectos de intervención sobre la agenda por que son acciones dirigidas a resolver
problemas o mejorar el funcionamiento de las estructuras organizativas y funcionales de la institución o del
resto de los dispositivos de dirección estratégica. La repercusión del resto de los dispositivos del sistema de
dirección superior sobre la agenda quedará demostrada en la exposición particular que hagamos de cada uno
de ellos, por este motivo no nos detenemos en mayores detalles al respecto en este punto. Sin embargo,
podemos adelantar que la intervención indirecta sobre la conformación de la agenda requiere:
a.− Reestructuración organizativa y funcional del despacho del dirigente.
En muchos casos las oficinas o despachos del dirigente están organizadas de un modo poco funcional a las
verdadera necesidades de soporte técnico que requiere, no cuentan con el personal con los perfiles idóneos o
tienen asignadas funciones impropias de sus responsabilidades principales. Esto repercute en forma muy
notable sobre la conformación de la agenda de trabajo, pues las disfuncionalidades de los despachos
contribuyen a reforzar el cerco de aislamiento que se instala alrededor de las posiciones de liderazgo y se
erigen en barreras adicionales para cerrarle el paso a las importancias.
El origen del caos organizativo de las oficinas de dirección superior puede encontrarse en el proceso aluvial
que sufren las unidades organizativas de apoyo al dirigente, sobre todo en instituciones cuya máxima
autoridad es producto de una elección popular; Cada dirigente concentra en su oficina o distribuye ciertas
funciones de acuerdo con criterios personales o de interés coyuntural, y muchas veces se aprovechan los
consuetudinarios procesos de reforma para colocar a ciertas personas lo mas cerca posible del líder en la
estructura organizativa y funcional. Así, cada administración va dejando sedimentos cuya acumulación
construye despachos hipertrofiados, con unidades o funcionarios cuya misión no está clara ni se relaciona con
la misión de la oficina del dirigente, que duplican o multiplican funciones que cumplen otros centros de
responsabilidad y que sólo contribuyen a generar presiones de carácter administrativo y entorpecer el
desempeño del despacho.
Seria aventurado proponer una estructura típica de un despacho de alta dirección, pero si podemos definir
algunas funciones indispensables para el correcto funcionamiento de dichas unidades. Las variaciones en cada
caso responderían a la peculiaridades de cada institución y el ámbito de gobierno que le corresponde. Las
funciones principales serían:
• Administración de audiencias y giras.
• Comunicaciones (correspondencia y telefónica)
• Coordinación técnica de reuniones de trabajo.
• Conformación y monitoreo de la agenda de trabajo.
• Apoyo administrativo
b.− Descentralización
Antes afirmamos que uno de los elementos que mayor presión ejercía en la sobrecarga cualitativa y
cuantitativa de trabajo es la centralización en la cabeza del sistema de problemas y decisiones de valor
insignificante en este nivel y que copan innecesariamente su tiempo y foco de atención. En estos casos,
mejorar el funcionamiento del sistema agenda lleva aparejada la necesidad de un verdadero proceso de
reestructuración institucional, pero no al estilo tradicional, sino mediante una alteración las reglas de
responsabilidad dominantes y la aplicación de los principios de centralización y descentralización que
señalamos en su oportunidad.
c.− Establecimiento del sistema de procesamiento tecnopolítico.
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La composición y funciones de este dispositivo serán objeto de análisis detallado en otra parte del presente
documento. Sin embargo, podemos decir que a ellos compete la aplicación de filtros de valor y calidad y la
tarea de soporte en el procesamiento de decisiones en la coyuntura, cuya necesidad para mejorar el
funcionamiento de la agenda quedó suficientemente demostrada.
d.− Establecimiento del sistema de cuentas por resultados.
La experiencia ha demostrado que es este el sistema que genera los impactos más fuertes en el mejoramiento
de la conformación de la agenda, pues es el que garantiza la constancia en el seguimiento y evaluación de los
resultados de la acción y en la toma de decisiones para la adaptación y corrección de planes de gobierno. La
cuenta por resultados constituye, entonces una avenida para la entrada de las importancias en la agenda.
e.− Fortalecimiento del sistema de planeación, con las características que señalaremos mas adelante.
El sistema de planeación cumple una función insustituible en el procesamiento de los problemas y decisiones.
También contribuye en la definición de las importancias que deberían ser incluidas en la agenda.
f.− Implantación del sistema de gerencia por operaciones, necesario para distribuir responsabilidades
concretas sobre la ejecución de los planes de gobierno. Si esta acompañado por el sistema de cuentas por
resultados, los mismos responsables por el desarrollo de las operaciones que conforman el plan se convierten
en defensores de las importancias en sus propias agendas y en la de la cabeza del sistema.
• Un caso de intervención sobre el sistema Agenda en una Gobernación:
d.1− Situación inicial
El primer monitoreo de la Agenda del Gobernador reveló la siguiente composición general:
actividad
1.− Atención de asuntos relacionados con el cumplimiento del
programa de gobierno
2.− Atención de audiencias
3.− Atención de asuntos administrativos
4.− Urgencias e imprevistos
5.− Protocolos y rituales
6.− Descansos, pausas y asuntos personales"
porcentaje
5%
40%
10%
20%
5%
30%
" En este ítem se incluyen las horas de sueño, de comidas (excluidas las comidas combinadas con reuniones
de trabajo), compromisos sociales no clasificables como protocolares, horas de viaje, actividades familiares y
estrictamente personales.
d2.− Intervención.
La intervención sobre el sistema de conformación de la agenda en este caso se produjo como parte de un
proceso de modernización y fortalecimiento de la capacidad institucional de gobierno de la gobernación, el
cual abordó simultáneamente la transformación del sistema de dirección superior, de la estructura organizativa
y funcional de la institución y de los procesos que se desarrollan en ella mediante la aplicación de la teoría y
técnicas del mejoramiento continuo y calidad total.
Cada uno de estos componentes del proceso influyó sobre la agenda a través de las siguientes acciones:
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a.− Establecimiento de procedimientos para la concesión de audiencias.
• Asignación de días de audiencia: Las audiencias se clasificaron por grupos y se establecieron días
para las entrevistas con funcionarios de la gobernación, diputados de la Asamblea Departamental y
representantes de la comunidad. Por razones obvias esta regla no se aplicó ni a los secretarios ni a las
personas que se incluyeron en el listado protocolar.
• Elaboración del listado protocolar: Atendiendo a un conjunto de criterios y de común acuerdo con el
Gobernador, se elaboró una lista de personas a quienes se concedería audiencia en cualquier día, salvo
los reservados para la comunidad.
• Procedimiento de audiencias con la comunidad: Se diseñó un procedimiento cuyo propósito principal
era procesar previamente las solicitudes que la comunidad deseaba presentar al gobernador en las
audiencias que se realizaban cada quince días. Este procedimiento permitió elevar la eficiencia en el
uso del tiempo dedicado a las audiencias con la comunidad, establecer compromisos concretos en el
mismo momento de la audiencia y desviar muchas solicitudes hacia otras instancias, sin que el
gobernador perdiera contacto con la población.
b.− Creación de la Unidad de Procesamiento Tecnopolítico.
• Composición: Dos personas, un funcionario de nivel directivo, larga trayectoria en la gobernación y
alta calificación técnica y una persona con experiencia como dirigente político y de absoluta
confianza del gobernador.
• Principales Funciones:
• Filtro de valor y calidad.
• Apoyo en la toma de decisiones y preparación de reuniones de trabajo.
• Apoyo en el sistema de cobranza de cuentas por resultados.
• Procesamiento previo de los asuntos que entran a la consideración del Consejo de Gobierno y la
Agenda del Gobernador.
• Monitoreo periódico de la agenda.
c.− Transformación de la Secretaría General en Secretaría General de Coordinación y Control de Gestión, con
funciones entre las cuales destacaban las siguientes:
• Proponer y aplicar estrategias y procedimientos para mejorar la coordinación intra e interinstitucional.
• Diseñar y monitorear, conjuntamente con cada dependencia, los procedimientos y métodos de control
interno pertinentes en cada caso.
• Ejercer las funciones de secretario del Consejo de Gobierno, esto implicaba:
• Elaborar el calendario de los Consejos ordinarios.
• Convocar, por orden del Gobernador, los Consejos extraordinarios.
• Preparación técnica de lar reuniones de consejo ordinario y extraordinario, conjuntamente con las
dependencias pertinentes y el equipo tecnopolítico.
• Elaborar las actas de los consejos de gobierno.
• Comunicar las decisiones que se adopten en los consejos
• Seguimiento de las decisiones adoptadas en los consejos de gobierno.
• Coordinar la Comisión creada para hacer el seguimiento de ciertas leyes departamentales.
• Agilización y seguimiento de algunos convenios que celebrados entre la Gobernación e instituciones
nacionales e internacionales.
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• Atender solicitudes de audiencia con el Gobernador en los casos especiales y urgentes.
• Mantener actualizada la lista de personas que son atendidas por el Gobernador sin necesidad de
solicitar audiencia.
• Manejo de la correspondencia dirigida al Despacho del Gobernador.
e.− Implantación del sistema de cobranza de cuentas por resultados y evaluación general de la marcha del
gobierno.
• En la agenda del gobernador, al principio del año, se fijaban un día cada quince para la rendición de
cuentas por resultados. En la preparación de estas sesiones intervenían el equipo tecnopolítico, la
Secretaría de Planeación y los responsables de los proyectos a quienes le correspondía cuenta en cada
oportunidad. Además, cada vez que el Gobernador lo solicitaba, se realizaban sesiones extraordinarias
de cuenta.
• Cada seis meses se dedicaba un día a un Consejo de Gobierno ampliado convocado con el propósito
de hacer una evaluación general de la marcha de gobierno. Dicha reunión tenia una fase de
preparación que duraba aproximadamente un mes.
Estas fueron las acciones que mayor repercusión tuvieron en el aumento del porcentaje dedicado al proyecto
de gobierno, no solo en términos cuantitativos, sino principalmente en el aspecto cualitativo.
f.− Reforma del sistema de planificación.
Esta reforma permitió establecer un puente de comunicación eficaz entre el Gobernador, la oficina de
planeación central y las unidades de planeación de cada dependencia.
g.− Capacitación a la alta dirección.
Todos los miembros de la alta dirección, comenzando por el propio Gobernador recibieron formación en
planeación estratégica, sistema de monitoreo y cobranza de cuentas por resultados. Esta acción tuvo una
repercusión decisiva, no sólo en el mejoramiento de la conformación de la agenda, sino en todo el proceso de
fortalecimiento institucional, entre otras cosas, porque facilitó la comunicación entre el personal técnico y los
funcionarios políticos.
i.− Reforma organizativa y funcional de la gobernación.
Esta reforma permitió descargar al Despacho del Gobernador de funciones impropias para este nivel.
A pesar de no haber sido considerado inicialmente en el plan de mejoramiento de la conformación de la
agenda, la introducción de conceptos de calidad de servicio en todos los niveles de la gobernación que se
estaba cumpliendo en un proceso paralelo al de modernización del sistema de dirección estratégica constituyó
un elemento coadyuvante sumamente útil, pues contribuyó muy fuertemente a elevar el grado de
responsabilidad personal y calidad del servicio de los funcionarios del despacho y de las demás dependencias
que de alguna manera se relacionaban con la conformación de la agenda.
d3.− Resultados
Un monitoreo de la agenda realizado dieciocho meses contados a partir del inicio de la intervención mostró
los siguientes resultados:
12
actividad
1.− Atención de asuntos relacionados con el cumplimiento del
programa de gobierno
2.− Atención de audiencias
3.− Atención de asuntos administrativos
4.− Urgencias e imprevistos
5.− Protocolos y rituales
6.− Descansos, pausas y asuntos personales
porcentaje
20%
20%
5%
20%
5%
30%
Nótese cómo aumentó considerablemente el tiempo dedicado a las importancias en detrimento de los asuntos
administrativos. Este aumento es consecuencia, principalmente de la implantación de la cuenta periódica,
mediante la cual se aseguró un espacio para centrar la atención del dirigente sobre la marcha de las acciones
que conformaban el plan de acción y para la toma de decisiones al respecto. Además, el incremento en el
tiempo fue acompañado por un aprovechamiento más efectivo, pues tanto en las audiencias con la comunidad,
como en las sesiones de cuenta, se trabajaba sobre propuestas de decisión y acción previamente procesadas.
• SISTEMA DE PETICIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS POR RESULTADOS
Su misión es hacer efectivos los compromisos que asume cada centro de responsabilidad. Es el dispositivo
que da vida a la regla de responsabilidad y viabiliza en control de la gestión institucional. Si los dirigentes y
gerentes no saben o no se sienten obligados a pedir cuenta a sus subordinados o rendir cuenta ante instancias
superiores, no existen posibilidades de control de gestión institucional.
Es común que la rendición de cuentas se asocie sólo con los aspectos meramente administrativos, al estilo
tradicional los órganos contralores cuya misión es vigilar y evaluar la ejecución de recursos presupuestarios
asignados a determinados centros de responsabilidad. Para nosotros, sin embargo, la cuenta excede lo
meramente administrativo para convertirse en el proceso formal y periódico a través del cual se solicita y
provee la información necesaria para evaluar la concordancia entre planes o compromisos de acción y
resultados obtenidos en la gestión con el propósito de corregir oportuna y eficazmente resultados
insatisfactorios o potenciar los logros obtenidos.
En realidad, lo que se denomina cuenta en nuestros sistemas de dirección superior tienen poco que ver con el
dispositivo que proponemos, por lo cual han recibido el epíteto de sesiones de cuentos. Para que un sistema de
petición y cobranza de cuentas por resultados pueda ser considerado propiamente como tal, debe reunir las
siguientes características y requisitos.
• Requisitos de la cuenta por resultados.
a− Debe centrarse principalmente en los compromisos asumidos mediante el plan
Para que la cuenta sea realmente rigurosa, es necesario que el plan establezca criterios para evaluar la
información que se presenta. Así, la cuenta no sólo se refiere al uso de fondos presupuestarios, sino que
también abarca desde la ejecución física hasta la eficacia de la acción.
Esta afirmación nos permite deducir la estrecha vinculación que existe entre sistema de petición de cuentas y
sistema de planeación. Sin planeación la cuenta por resultados es imposible, pues no existe una pauta de
comparación rigurosamente definida para evaluar el desempeño de quien rinde cuentas, o se convierte en la
práctica meramente ritual o simbólica que se observa generalmente e nuestras instituciones, en las cuales se
denomina cuenta a una sesión en la cual el cuentadante relata las actividades que ha ejecutado durante un
período de tiempo, informa sobre ciertos asuntos cuya relevancia en el enfrentamiento de los problemas que
constituyen la misión de la institución y respecto al proyecto de gobierno no está claramente definida y
13
solicita autorización del jerarca para realizar determinadas gestiones de carácter administrativo.
Básicamente, los temas que no pueden faltar en una verdadera rendición de cuentas por resultados son los
siguientes:
• La relación entre promesas (ofertas electorales), compromisos (planes de mediano y corto plazo),
productos y resultados de las acciones ejecutadas durante un período determinado.
• Causas de las discrepancias entre promesas, compromisos y resultados.
• Eficacia, eficiencia y oportunidad en el enfrentamiento de los problemas.
• Decisiones pertinentes para corregir desviaciones entre compromisos y resultados o potenciar
resultados obtenidos. La cuenta da origen a nuevos compromisos y directivas que pasan a formar
parte del plan de acción.
• Relación entre presupuesto asignado y ejecutado y entre ejecución financiera y productos alcanzados.
Con esto el sistema de cobranza de cuentas por resultados introduce una exigencia muy fuerte al sistema de
planificación; la demanda de responsabilidades por los compromisos asumidos mediante un plan, obliga a
meditar y calcular los resultados que se ofrecen con mayor rigor, vale decir, a la utilización de técnicas de
planificación que permitan calcular compromisos de acción y ofertas de una manera responsable.
b.− Debe constituir una práctica institucionalizada
La cobranza de cuentas por resultados debe formar parte de las prácticas regulares de trabajo dentro de la
organización y ser formalizadas como una obligación de todos y cada uno de los funcionarios en las normas y
procedimientos institucionales.
Este es quizá uno de los pocos requisitos que cumplen los mal llamados sistemas de cuentas en nuestras
instituciones públicas, al menos en la formalidad legal. En las leyes, reglamentos y manuales de cargos de
todas nuestras instituciones se pueden encontrar normas que imponen la obligación de rendir cuentas. Nuestra
constitución incluso, contiene artículos que se refieren a las cuentas que debe rendir el Presidente y algunos
altos funcionarios de la República. Sin embargo, son sólo prácticas formales−rituales, aunque funcionales a
las reglas que dominan el sistema.
c.− Debe estar presente en todos los niveles de la organización
Todo funcionario que pide cuentas está, a su vez, en la obligación de rendirlas. Así, por ejemplo, el Presidente
de la República pide cuentas a sus ministros, pero está obligado a rendirlas frente a la ciudadanía bien
directamente o través del órgano de representación popular.
De hecho esta obligación también se cumple en el plano formal, pues todos los años, en cada aniversario de la
toma de posesión presidencial, asistimos a un acto denominado cuenta que consiste en un discurso que, en el
mejor de los casos, se limita a una enumeración de lo que el gobierno hizo durante el período, sin establecer
relaciones con el enfrentamiento de problemas concretos, ni con los planes de la nación y mucho menos con
las ofertas electorales. En el mismo acto, cada ministro entrega uno o dos tomos donde se recoge la memoria y
cuenta del ministerio, cuyo destino probablemente sea un anaquel en la biblioteca del Congreso, pues su
volumen y modo de presentación no admiten el más ligero análisis.
d.− Debe ser homogénea
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Desde el punto de vista metodológico, la cuenta debe ser rendida de igual manera por todos los obligados.
Tanto el método de cobranza de cuentas como los criterios de evaluación, deben ser conocidos por quienes la
piden y la rinden.
e.− Debe estar sustentada en información verificable.
De este requisito surge la demanda por sistemas de monitoreo cuyas características y funcionamiento
expondremos posteriormente.
f.− La evaluación de los resultados de la cuenta debe dar lugar a premios y sanciones.
La cuenta, además de servir como instrumento para el control y para la toma de decisiones oportunas, se
convierte en un instrumento casi insustituible en la evaluación por desempeño de cada centro de
responsabilidad y de los funcionarios a cargo. Este es uno de los requisitos totalmente ausente en nuestros
sistemas de cuenta.
g.− Debe ser pública.
Los resultados de la cuenta, sobre todo la de instancias superiores debe ser de fácil acceso para el examen y la
evaluación por parte de los mandantes.
Además de elevar la responsabilidad en el sistema donde se aplica la cobranza sistemática de cuentas, también
puede tener efectos motivadores, siempre que se cumpla el requisito de relacionarla con el sistema de premios
y castigos, se realice en todos los niveles de la organización en forma homogénea, se convierta en un espacio
para la discusión abierta entre los que en ella participan y se cumplan los mutuos compromisos que se asumen
en de cada sesión.
• SISTEMA DE GERENCIA POR OPERACIONES.
Es el distribuidor de responsabilidades por resultados concretos y reflejo de los principios de centralización y
descentralización. De su funcionamiento depende el dominio de la rutina o la creatividad en la producción
institucional.
En la práctica, este sistema implica una organización basada en la asignación de responsabilidades por el
entrenamiento de problemas, dejando en manos de cada centro de responsabilidad la decisión de como
enfrenarlos, es decir, sobre los medios que aplicarán para ello.
En consecuencia, la distribución de responsabilidades por objetivos lleva implícita la desconcentración en la
toma de decisiones y la creación de ciertos espacios de autonomía relativa para los gerentes de operaciones,
limitadas sólo por las directrices establecidas por el nivel inmediatamente superior. A su vez, trae consigo un
cambio profundo en la mentalidad burocrática tradicional que trabaja por procesos y no en función de
resultados.
• Ventajas de gerencia por objetivos
Gaebler y Osborne, en su libro La Reinvención del Gobierno, apuntan certeramente una conjunto de ventajas
del gobierno inspirado en objetivos por sobre el gobierno inspirado en reglas afirmando que libera a los
funcionarios para ponerlos en condiciones de perseguir los objetivos de la organización con los métodos mas
eficaces que puedan encontrar, lo cual trae como consecuencia que:
• Son mucho más eficientes en el uso de los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos.
• Producen mejores resultados.
15
• Abren espacios para la innovación.
• Son más flexibles.
• Tienen la moral más alta.
A estas consideraciones se puede agregar que la gerencia por objetivos:
• Incrementa la capacidad de reacción rápida ante cambios en la situación e imprevistos y la fluidez en
la toma de decisiones.
• Libera a los niveles de dirección superior de tareas rutinarias para dedicar el tiempo que requieren las
decisiones con sentido estratégico.
• Contribuye a elevar el grado de responsabilidad institucional.
• Constituye un elemento altamente motivador.
• Facilita la coordinación interna y con otras instituciones.
• Requisitos
Para que funcione un sistema de gerencia por objetivos con las ventajas descritas anteriormente, es necesario
que concurran una serie de condiciones. Estos requisitos son:
a.− Debe existir un plan concebido modularmente.
El plan, además de constituir una pauta para la acción es también un instrumento de organización, pero para
que cumpla esta última función es necesario que sea estructurado por módulos bien definidos.
En la propuesta de PES, el plan se divide en módulos explicativos y módulos de acción. Los módulos
explicativos son los problemas, mientras que los módulos de acción se clasifican de la siguiente manera:
• Proyecto de acción: es el módulo mas agregado del plan y su papel es principalmente comunicacional.
Es un conjunto de operaciones que resume el contenido de la acción dirigida a enfrentar un
determinado problema.
• Operaciones: son los módulos operacionales mas agregados. Constituyen el compromiso de acción
para enfrentar una o varias de las causas claves o nudos críticos de los problemas.
• Acciones y subacciones: son módulos desagregados de las operaciones. Técnicamente pueden
definirse como compromisos de acción destinados al enfrentamiento de las causas claves de los nudos
críticos.
Esta división puede expresarse gráficamente de la manera siguiente:
PLAN DE ACCIÓN
P3 P4
P1
OP1 OP2 OP1 OP2 OP1 OP2
P2 OP3 OP4 0P3 OP4 OP3 OP4
OP1 OP2
16
OP4
A4.1 A4.2 OP5 OP6
SA4.3.1
A4.3
SA4.3.2
INTERSECCIÓN ENTRE P1, P2 y P3
INTERSECCIÓN ENTRE P1 y P2
En el ejemplo el plan de acción está compuesto por cuatro proyectos de acción, cada uno integrado por cuatro
operaciones, salvo el P2, que contiene seis. En el proyecto P2, la Op4 está dividida en 4 acciones, entre las
cuales la acción 4.3 contiene dos subacciones.
Las intersecciones entre proyectos de acción están bien definidas, pues siempre se dan en algún módulo
operacional concreto (una operación, una acción o subacción). Esto revela claramente las necesidades y
facilita la coordinación entre centros de responsabilidad distintos.
Cada módulo operacional debe tener un gerente definido cuyas responsabilidades van desde la explicación de
la situación que origina el proyecto, hasta la precisión del contenido de los módulos operacionales, el logro de
sus respectivos productos, la rendición de cuentas por resultados y la propuesta de correcciones necesarias en
cada circunstancia. Todo esto según las directrices emanadas del nivel inmediatamente superior. Así, el nivel
de dirección superior emite directrices generales de gobierno, el responsable de proyecto define las
correspondientes a su ámbito de acción en concordancia con las directrices generales y así sucesivamente
hasta el nivel menos agregado.
b.− Cada gerente de módulo operacional debe contar con los recursos materiales y conocimientos necesarios
para cumplir su misión o con el suficiente capacidad para conseguir dichos recursos.
Este requisito nos remite a otro de los dispositivos del sistema de dirección estratégica: el sistema de
asignación de presupuesto, el cual será tratado mas adelante.
c.− Cada centro de responsabilidad debe intervenir directamente en la formulación de los módulos
operacionales que se le asignan.
Sobre este particular volveremos cuando nos refiramos al sistema de planeación estratégica.
d.− Cada gerente de módulo operacional debe tener suficiente libertad y autoridad para desarrollar las
acciones que le competen y la obtención de los resultados esperados.
En este punto radica la diferencia entre entregar responsabilidades por tareas y trabajar por objetivos. En este
último caso sólo constituyen datos las directrices generales y particulares que se establezcan y los resultados
que se esperan. Se deja en manos de cada centro de responsabilidad las decisiones que debe tomar para
cumplir su cometido y el manejo de las circunstancias que puedan comprometer la eficacia de las acciones
que debe desarrollas. Sólo se remite a niveles superiores aquellas decisiones que exceden el ámbito de
capacidades y competencias de cada nivel particular.
e.− Debe existir un control periódico de productos y resultados.
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Este requisito genera la demanda por el dispositivo de cobranza de cuentas por resultados. Si el sistema de
gerencia por objetivos no está acompañado por el de cuentas, se genera una situación de desorden e
ineficiencia que puede llegar a la anarquía.
• DISPOSITIVOS COMPLEMENTARIOS AL TRIÁNGULO DE HIERRO
A partir de la piedra angular que constituye el triángulo de hierro, se construyen los seis dispositivos restantes
del sistema de dirección estratégica:
• El sistema de planeación estratégica, compuesto a su vez por:
• El sistema de procesamiento tecnopolítico, cuyo rol es el del soporte en las decisiones de coyuntura.
• El sistema de planeación de corto y mediano plazo, y
• Centros de gran estrategia, cuya función es proveer las referencias direccionales a largo plazo que
alimentan el sistema de dirección estratégica.
• Sistema de asignación de recursos económicos.
• Sistema de monitoreo, básico para hacer el seguimiento continuo de la situación general y los
resultados del plan.
• Manejo de crisis, ofrece métodos especiales para el caso en que la tensión situacional desborde la
normalidad del funcionamiento de los sistemas anteriores.
• Como soporte al sistema de dirección estratégica se requiere el funcionamiento de un décimo
elemento que, si bien no hace parte del sistema de deliberaciones propiamente tal es el que asegura su
viabilidad, proveyendo de los recursos humanos y de los desarrollo teóricos y metodológicos
necesarios para mantener el funcionamiento del sistema de dirección superior y su mejoramiento
continuo. Este dispositivo es la escuela de gobierno o centro de formación del cuerpo dirigente.
• EL SISTEMA DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA
El sistema de planeación estratégica cumple las siguientes funciones:
• Establecer la direccionalidad a largo plazo del cambio situacional.
• Traducir esa referencia direccional en planes estratégicos de acción
• Mediación entre el conocimiento que aportan las dos funciones anteriores y la toma de decisiones en
la coyuntura.
Estas funciones las cumple a través de tres dispositivos claramente diferenciados:
• El sistema de procesamiento tecnopolítico.
• El sistema de planeación de mediano y corto plazo.
• Los centros de gran estrategia.
Estos tres elementos conforman una cadena cuyo punto terminal es el propio dirigente, según aparece en el
siguiente cuadro tomado del El Líder Sin Estado Mayor
Si la cadena se rompe en algún punto, vale decir, si no existe o no funciona correctamente alguno de los
dispositivos que la conforman, las consecuencias son las que se muestran en el cuadro siguiente:
FALLA EN LA CADENA
CONSECUENCIA
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UPT−− Equipo tecnopolítico de la oficina de
planeación
Equipo tecnopolítico−− Equipo de planeación de
mediano y corto plazo.
Equipo de planeación−− Centro de gran estrategia.
Inmediatismo y superficialidad
Desconexión entre planeación y agenda del dirigente.
Planeación cortoplacista, sin direccionalidad
estratégica.
• El sistema de procesamiento tecnopolítico
• Características
El principal rol del este dispositivo es apoyar al dirigente en la toma de decisiones en el día a día. No se trata
sólo de lo que comúnmente se conoce como sistemas de soporte a las decisiones, sino de una Unidad de
Procesamiento Tecnopolítico como un grupo de asesores que funcionan de un modo similar a los grupos de
estado mayor en ámbito militar.
Como equipo, debe reunir básicamente las siguientes características:
• Formación académica en disciplinas especializadas, combinadas con formación en ciencias y técnicas
de gobierno.
• Sensibilidad para el análisis político y experiencia en este campo.
• Absoluta lealtad para con el dirigente y compromiso con el proyecto de gobierno.
• Experiencia y conocimiento de las funciones de gobierno.
La unidad de procesamiento tecnopolítico no tiene responsabilidades administrativas ni jerarquía respecto a
ninguna otra dependencia. Funciona directamente con el dirigente y no emite ningún tipo de directriz u orden,
aunque colabora con el dirigente en la formación de decisiones de esta índole.
Por su parte, los sistemas de soporte a las decisiones también cumplen un rol importante dentro del dispositivo
de procesamiento tecnopolítico en los casos en que es necesario manejar una base de datos muy extensa y
compleja o se requiere algún cálculo computacional en el proceso de formación de las decisiones. Se
complementa con la UPT en los casos en que se requiere juicio estratégico para reconocer cual es el problema
y donde el aspecto normatizado libera el tiempo necesario para elaborar dichos juicios.
Existen notables experiencias en países como Gran Bretaña, Australia y Canadá en los que los primeros
ministros han recibido apoyo de grupos creados especialmente para la asesoría en la formación y manejo de
políticas públicas. Todos estos grupos tienen en común la misión de pensar como lo hace el dirigente, es decir,
sintetizar distintas perspectivas y dominios para producir una decisión destinada a traducirse en acciones
concretas. Esta misión fue muy bien descrita por el Profesor David Kemp, integrante de la unidad de apoyo al
Primer Ministro Fraser de Australia, cuando señaló que el Privy Council Office (Oficina del Consejo Privado
del Primer Ministro) tiene como función Ofrecer el insumo político para entender problemas desde el punto de
vista del primer Ministro. El Privy Council Office fue diseñado para hacer lo que el primer Ministro haría si
tuviese mas tiempo
También en América Latina existen algunas experiencias en la conformación de unidades de apoyo
tecnopolítico. Concretamente, algunas gobernaciones y alcaldías han intentado conformar equipos de esta
naturaleza, aunque con resultados mucho más limitados que en los casos antes citados. A pesar de estos
resultados, un tanto desalentadores, no puede negarse que los equipos de asesoría tecnopolítica constituyen un
apoyo insustituible en el proceso de formación de decisiones, sin que ello signifique desestimar el papel de los
asesores por departamentos. El consejo técnico o político que los asesores especializados, internos o externos
ofrecen, debe ser complementado con el procesamiento de síntesis, labor de los grupos de apoyo
tecnopolítico.
19
• Funciones
La Unidad de Procesamiento Tecnopolítico cumple básicamente las siguientes funciones:
a.− Cálculo situacional de síntesis.
Apoya al dirigente en las tareas propias del momento táctico operacional, es decir en la postevaluación de los
efectos de la acción y la preevaluación de la situación de coyuntura para la producción de los movimientos
siguientes en el proceso de ejecución del plan, conjugando los aspectos eminentemente técnicos con las
consideraciones de orden político, lo táctico con lo estratégico, los criterios de corto plazo con las
consideraciones de largo plazo y valores e ideologías disímiles.
El cálculo situacional de síntesis representa un freno contra los extremos del barbarismo tecnocrático, del
barbarismo político, del inmediatismo y la ceguera situacional y es indispensable para vigilar y mantener lo
que Matus denomina balances de gobierno.
b.− Defensa de las importancias frente a las urgencias.
El equipo de apoyo tecnopolítico constituye el principal defensor de la importancias en la agenda del dirigente
mediante la aplicación de filtros de valor y procesamiento y llamando la atención sobre decisiones críticas.
c.− Procesamiento veloz de ideas, propuestas, iniciativas e imprevistos.
El equipo de procesamiento tecnopolítico interviene en los momentos es que es necesario ofrecer una
respuesta rápida ante situaciones no consideradas en los cálculos que elabora el sistema de planeación, con un
procesamiento interdisciplinario y sistemático, ofreciendo opciones de decisión analizadas bajo los mismos
criterios señalados para el cálculo de síntesis.
d.− Mediación entre el dirigente y el sistema de planeación.
En ocasiones el diálogo entre el dirigente y los técnicos es difícil debido a la diferencia en los lenguajes y
criterios que maneja cada parte. El equipo tecnopolítico constituye un canal de comunicación efectivo entre
ambos.
e.− Apreciación situacional permanente.
Se vale del sistema de monitoreo, especialmente de los indicadores generales, para elaborar previsiones y
juicios sobre la situación general y formular recomendaciones de acción para sortear amenazas, aprovechar
oportunidades y enfrentar o prevenir problemas actuales o potenciales.
f.− Soporte en la cobranza de cuentas por resultados y evaluación general de la marcha de gobierno.
La UPT colabora en la interpretación de los resultados expuestos en las cuentas y evaluaciones generales de la
marcha de gobierno y en la producción de las decisiones de adaptación y corrección consecuentes con los
resultados observados.
• El sistema de planeación de mediano y corto plazo
Se ocupa de la formulación de planes de acción para el mediano plazo, es decir, para el período de gobierno y
para el corto plazo (períodos anuales, semestrales, etc.), mediante el procesamiento tecnopolítico de
problemas en distintas dimensiones (global y específico). Constituye el eslabón intermedio entre la gran
estrategia y la unidad de asesoría directa al dirigente.
20
El principio básico del sistema de planeación es el de la descentralización, con ello se hace coherente con el
sistema de gerencia por objetivos. Cada centro de responsabilidad hace parte del sistema de planeación
estratégica puesto que formulan sus propios planes de acción, limitados sólo por el respeto a las directrices
generales de gobierno, las directrices particulares del área y las competencias propias de su ámbito de acción.
La aceptación de este principio modifica notablemente el papel que tradicionalmente se le ha asignado a las
oficinas centrales de planeación y determina sus estructuras organizativas y funcionales, las capacidades de
producción que requieren para cumplir su misión y sus relaciones con la dirección superior y el resto de las
dependencias de la organización.
Tradicionalmente se concebía el sistema de planeación encabezado por una dependencia cuya misión era la de
formular los planes que el resto de las dependencias debía ejecutar. Así, se establecía una separación
injustificada y perniciosa entre planeación y ejecución, cuyos resultados son obvios; las oficinas de planeación
estaban sobrecargadas de trabajo al inicio del período de gobierno, mientras cumplían con la obligación
formal−ritual de elaborar el libro plan, y al final de cada año, en la oportunidad de preparar la memoria y
cuenta. El resto del tiempo permanecían casi en receso, cumpliendo funciones de investigación o, en el mejor
de los casos, de preparación de informes cada vez que alguien lo solicitaba. Esto también explica la poca
importancia que se les daba a estas unidades y que muchas de ellas llegaran a convertirse en una especie de
patio de la chatarra al cual eran enviados aquellos funcionarios de menor nivel de desempeño o que
representaban un estorbo para el gerente de turno en las unidades operativas.
Por su parte, el destino de los libros planes no era mejor. Nadie asumía el plan que le correspondía ejecutar
como propio, puesto que poco participaban en su formulación y todas las unidades operativas los sustituían
por una improvisación que juzgaban mas práctica. Así se decretaba el divorcio entre dirección, planeación y
gerencia.
En un sistema de dirección moderno se concibe al sistema de planeación encabezado por la alta dirección y
donde cada centro de responsabilidad asume un papel de protagonista en la formulación, evaluación y
corrección de los planes de acción. En síntesis, se concibe el sistema de planeación estratégica vinculado
inseparablemente de la dirección y la gerencia.
Estas consideraciones no significan en modo alguno la desvalorización de las oficinas centrales de planeación.
Por el contrario, en la concepción que proponemos la oficina central se revaloriza, trabaja en forma continua y
se vincula estrechamente tanto con la alta dirección como con las unidades operativas, aunque con un rol
substancialmente distinto al de las oficinas tradicionales. Ese rol se realiza a través de las siguientes funciones
básicas:
• Procesar centralizadamente y como apoyo directo al dirigente, el macroproblema y los
megaproblemas y formular planes de acción globales de corto y mediano plazo, en función de la gran
estrategia.
• Construir y mantener el archivo del plan, mediante la inversión en módulos semiprocesados y la
recopilación y actualización constante de los planes descentralizados.
• Apoyar técnicamente la formulación de directrices generales de gobierno y velar porque ellas sean
seguidas en la formulación de los planes para el enfrentamiento de problemas específicos.
• Formular las directrices metodológicas y las normas para que el sistema de planeación funcione en
forma coherente.
• Asistir técnicamente a los grupos de planeación descentralizada en la formulación y actualización de
sus planes.
21
• Formular y aplicar los indicadores generales del sistema de monitoreo, prestar asistencia técnica a los
grupos de planeación descentralizada para formular y aplicar indicadores específicos, compatibilizar
indicadores elaborados por distintas dependencias y llevar el archivo central del sistema de monitoreo,
alimentado por la información que se produce en cada centro de responsabilidad.
• Identificar y remitir a la unidad organizativa responsable de la normatización los problemas bien
estructurados que aún no han sido normatizados y consumen tiempo al dirigente
• Prestar soporte técnico en la preparación de las cuentas por resultados y evaluaciones generales de la
marcha del gobierno.
• Por medio de la unidad tecnopolítica de la oficina de planeación, elaborar propuestas ejecutivas de
acción, establecer enlaces con la UPT y velar porque las propuestas de decisión lleguen
suficientemente procesadas al dirigente.
• Mantener actualizada la situación objetivo global esperada para el final del período o para fechas
claves de evaluación y compararla con la situación objetivo propuesta inicialmente.
• Producir las información básica necesaria para soportar el procesamiento del macroproblema, los
megaproblemas y los problemas específicos.
Por su parte, cada gerente o centro de responsabilidad por objetivos cumple el siguiente rol en el sistema de
planeación estratégica:
• Procesar tecnopolíticamente y formular propuestas de acción para el enfrentamiento de los problemas
específicos, según las directrices sustantivas emanadas de la dirección superior y las pautas
metodológicas señaladas por la oficina central de planeación.
• Proponer directrices específicas para sus ámbitos de acción coherentes con las directrices generales.
• Diseñar y aplicar los indicadores específicos para el seguimiento de las acciones bajo su
responsabilidad.
• Centros de gran estrategia
Su función es la de imaginar, a largo plazo, la direccionalidad de los planes de acción a términos más
cortos.
La gran estrategia exige razonamientos y técnicas que difieren substantivamente de las que son
apropiadas para la planeación estratégica. No se trata de calcular acciones en situaciones donde pesa
mucho el juego de intereses entre actores ni circunstancias cambiantes, sino de un ejercicio de
imaginación y creación libre, menos dominada por restricciones presentes que por las limitaciones de
la imaginación, en el que la audacia se requiere para hacer propuestas innovadoras sobre el futuro y
las grandes líneas de acción posibles y no para calcular las mejores jugadas. De esto se desprende que
las técnicas de procesamiento tecnopolítico, absolutamente indispensables para la tarea de los demás
componentes del sistema de planeación, no resultan pertinentes para el trabajo de los centros de gran
estrategia, en los cuales se requiere personas con dominio de técnicas de prospectiva y del
conocimiento de vanguardia en distintas disciplinas, con una personalidad visionaria e irrespetuosa de
las restricciones presentes. El símil que utiliza Matus en El Líder sin Estado Mayor para referirse a los
centros de gran estrategia ilustra muy bien las diferencias entre estos y el sistema de planeación
estratégica. Dice este autor que mientras el planificador estratégico coloca su mirada mas allá de la
curva, el gran estratega mira mas allá del camino conocido.
Es en los centros de gran estrategia donde se puede satisfacer aquella urgencia de inventar o errar
22
según decía el Maestro Simón Rodríguez. No en balde los países que hoy consideramos líderes se
preocuparon desde hace mucho por crear y mantener centros de pensamiento de los cuales surgieron
muchas de las ideas que han contribuido a situarlos a la cabeza mientras que los demás somos simples
seguidores.
En el mundo existen centros de pensamiento estratégico de muy bien ganada fama. Algunos son de
origen privado, como la mayoría de los estadounidenses, otros han sido creados y sustentados por
instituciones públicas, gobiernos o partidos políticos, como en el caso de los centros de pensamiento
estratégico europeos y asiáticos, pero todos tienen en común el propósito de generar propuestas de
visión a largo y muy largo plazo para sus países.
En América Latina existen algunas experiencias, sobre todo en los países mas grandes del
subcontinente, pero aún son incipientes y aisladas. El drama está en que el inmediatismo que
lamentablemente ha caracterizado a la gran mayoría de nuestros dirigentes no demanda ni siquiera de
planeación estratégica, mucho menos centros de pensamiento a largo plazo. De modo que las pocas
organizaciones que existen con este propósito funcionan en centros académicos sin vinculación con
los gobiernos o para aspectos muy específicos, casi siempre ligados a actividades económicas donde
existen intereses de algunos países desarrollados que han financiado instituciones para investigar
sobre el futuro de dichas actividades.
• SISTEMA DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS ECONÓMICOS.
Formaliza la asignación de recursos económicos presupuestarios a los módulos de planeación que
requieren de ellos. Constituye un elemento central en lo que se refiere a la evaluación de eficiencia.
La única forma de establecer una vinculación real entre plan y presupuesto es la utilización de
presupuestos inspirados en resultados, es decir, el presupuesto debe ser elaborado según los productos
que es necesario generar para el enfrentamiento de los problemas del plan. Esto plantea una notable
diferencia con la técnica presupuestaria tradicional, basada en partidas correspondientes con unidades
organizacionales.
No nos detendremos en la explicación de la técnica de presupuesto por programas, lo cual exigiría un
espacio mucho mayor para su exposición. Simplemente señalaremos algunos requisitos básicos para
que funciones. Estos requisitos son:
♦ Las categorías presupuestarias deben ser compatibles con las categorías del plan, para facilitar
la asignación de los recursos necesarios.
♦ Es necesario precisar el espacio de producción institucional, para distinguir cuáles son las
adquisiciones que provienen de fuera del espacio institucional.
♦ Es preciso definir las redes de producción institucional, para diferenciar los productos
terminales de los intermedios.
El presupuesto inspirado en objetivos tiene ventajas notables frente al presupuesto tradicional. Las
principales de esas ventajas son las siguientes:
♦ Aseguran un manejo mas eficiente y transparente de los recursos.
El presupuesto inspirado en objetivos facilita la evaluación de la eficiencia de la producción (relación
insumo−producto), la eficiencia institucional (relación entre producción intermedia y terminal) y la
eficacia (relación productos−problemas). Esto permite establecer con claridad como se gastan los
recursos disponibles, contribuye a reducir las discrecionalidades en el manejo presupuestario y
analizar la correspondencia entre presupuesto asignado y prioridades declaradas.
♦ Son más flexibles
23
Al producirse la correspondencia entre categorías presupuestarias y categorías del plan, resulta más
fácil efectuar los cálculos y ajustes necesarios para ajustar el presupuesto al plan cada vez que este
sufre modificaciones producto de la evaluación continua de la acción y sus resultados.
♦ Obligan a la gerencia a concentrarse en objetivos y no el la competencia por el monto de
recursos.
La utilización de presupuestos por objetivos elimina las tradicionales luchas entre distinta
dependencias por obtener mejores porcentajes del monto de recursos disponibles. En efecto, las
discusiones sobre cómo distribuir los recursos se resuelven en función de las prioridades calculadas
tecnopolítcamente en el plan, es decir en una discusión sobre cuales problemas es necesario enfrentar,
cuánto cuesta generar los productos necesarios para ello y cual es el monto de los recursos necesarios
para generar esos productos, lo cual resulta mucho mas trascendental que debatir como se distribuyen
los recursos entre partidas o ítems sectoriales.
• SISTEMA DE MONITOREO
El sistema de monitoreo está conformado por un conjunto de indicadores y de procedimientos para el
flujo de información diseñados para hacer el seguimiento de un proceso o de un plan de acción.
La vinculación del sistema de monitoreo con el de petición y rendición de cuentas es obvia. La
información que provee el sistema de monitoreo fundamenta dos aspectos esenciales de la rendición
de cuentas: la evaluación de los resultados obtenidos y las decisiones de corrección que surgen a partir
de dicha evaluación.
La retroalimentación en la toma de decisiones implica examinar el pasado reciente para redefinir la
situación inicial antes que nuevos cambios alteren la realidad y, así, actuar en conocimiento de la
nueva situación. Sólo mediante el seguimiento de la coyuntura y la renovación de las propuestas de
acción en función de ese conocimiento, es posible mantener la vigencia de un plan de mediano plazo.
La necesidad de contar con un sistema de medición continua de resultados queda plenamente
justificada en los siguientes principios enunciados por Gaebler y Osborne en su libro La Reinvención
del Gobierno. Dicen estos autores que:
♦ Lo que no se mide no se hace
♦ Si no se miden los resultados, no es posible distinguir entre éxito y fracaso.
♦ Si no se puede reconocer el éxito, no se puede recompensar.
♦ Si no se puede recompensar el éxito, probablemente se recompense el fracaso.
♦ Si no se puede reconocer el éxito, no se puede aprender de él.
♦ Si no se puede reconocer el fracaso, no se puede corregir.
♦ Si no se pueden exhibir resultados, no se puede ganar el apoyo social
• Sistema de monitoreo y sistema de información estadística
Tanto el sistema de información estadística como el de monitoreo son indispensables para el buen
funcionamiento del sistema de dirección superior y el soporte en la toma de decisiones. Pero sus
características, propósitos y modos de funcionamiento son distintos. Las principales diferencias entre
uno y otro son las siguientes:
CARACTERÍSTICA SISTEMA DE MONITOREO
USUARIOS
Se diseña a la medida de las necesidades
de un usuario específico; el dirigente que
pretende hacer el seguimiento de un plan
de acción, cuyos resultados constituyen
SISTEMA DE INFORMACIÓN
No tiene usuario previamente
definido. Está destinado a servir a
cualquier interesado, sea un
investigador, un planificador, etc.
24
la base de su compromiso y la pauta para
la cobranza y rendición de cuentas.
Se refiere a un proceso particular.
Contiene información selectiva, es decir,
aquella que es necesaria para seguir y
CONTENIDO
evaluar el desarrollo e impacto de un
plan de acción o de un proceso de toma
de decisiones.
Depende de su recepción en tiempo
eficaz o, en ciertos casos, en tiempo real.
El lapso de eficacia de la acción o
corrección consecuente con la
VALIDEZ DE LA
información que provee el sistema de
INFORMACIÓN
monitoreo, determina el tiempo máximo
de atraso permisible para que la
información conserve su validez y
utilidad en el proceso de conducción.
El monitoreo se realiza mediante flujos
laterales, descentralizados y rápidos.
Esto implica que cada responsable de un
ORGANIZACIÓN módulo de gestión es productor y
usuario de información de monitoreo. El
sistema de monitoreo sólo funciona si es
descentralizado.
Puede revestir distintos grados de
complejidad y sofisticación, desde el
simple monitoreo visual, apropiado para
GRADO DE
procesos de menor complejidad, hasta
PROCESAMIENTO
información procesada de alto
DE LA
significado. En este último caso, la
INFORMACIÓN.
información primaria se transforma en
indicadores compuestos, que se
comparan con indicadores norma.
Debe estar estructurado en forma
extensiva, contiene datos útiles para
fines no necesariamente
determinados con antelación.
El atraso permitido es menos
rigurosos pues de los datos que
aporta no depende la corrección de
un proceso en marcha.
El sistema de información tiende a
ser centralizado.
Contiene, principalmente, datos
primarios
• Componentes del sistema
• Indicadores
En virtud de su función dentro sistema de dirección estratégica, el sistema de monitoreo debe cubrir,
básicamente, los siguientes aspectos:
a.− Seguimiento de problemas o proyectos específicos
a1.− Indicadores sobre eficacia terminal o de primer nivel.
a2.− Indicadores sobre eficacia intermedia o de segundo nivel.
a3.− Indicadores sobre el desempeño operacional o de tercer nivel (referidos a recursos y productos de
las operaciones)
a4.− Indicadores sobre eficiencia y calidad de las operaciones.
25
b.− Seguimiento de la situación general
b2.− Indicadores sobre el contexto, lo cual permite la interpretación correcta del monitoreo sobre el
problema específico.
b1.− Actores relevantes para el proceso (motivación y vectores de peso).
b3.− Indicadores sobre la imagen general del gobierno y del dirigente.
En esta oportunidad, centraremos nuestra atención en los indicadores para el seguimiento de
problemas o proyectos específicos.
a.− Eficacia terminal o de primer nivel.
En términos comunes, la eficacia terminal de un plan o proyecto constituye el impacto que éste tiene
sobre la situación o problema que motivó la formulación del proyecto en cuestión.
En el caso de planes formulados siguiendo la metodología PES, la eficacia terminal se refiere al
cambio que experimenta la descripción del problema como consecuencia de la aplicación del plan
diseñado para modificar o eliminar esos resultados insatisfactorios. Así, para cada descriptor del
problema se diseña uno o mas indicadores apropiados para medir y evaluar el cambio en la situación
que describen. Es decir, que permitan comparar el VDP con el VDR esperado para cada momento de
evaluación.
Supongamos, por ejemplo, un problema definido como sigue:
"DESNUTRICIÓN INFANTIL "
cuyo único descriptor es:
d1.− 38% de niños entre 1 y 6 años presentan desnutrición de I y II grado.
El indicador de eficacia terminal o de primer nivel quedaría definido de la siguiente manera:
− % de niños entre 1 y 6 años que presenta desnutrición
cuya fórmula de cálculo sería:
Niños entre 1 y 6 años desnutridos
−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−− x 100
Total de niños entre 1 y 6 años
b.− Eficacia intermedia o de segundo nivel.
La eficacia intermedia se refiere al impacto de la operación o acción sobre cada una de las causas que
generan el problema.
En los problemas procesados por PES, la eficacia intermedia se mide a través del cambio que
experimentan los nudos críticos, mas específicamente, en el VDNC. Para cada VDNC se construye un
indicador que se compara con los indicadores norma del VDNC* previsto para cada momento de
26
evaluación.
El diseño de un indicador de eficacia o efectividad depende, siempre, de la forma en que han sido
expresadas las variables del problema analizado.
Imaginemos que uno de los nudos críticos del problema del ejemplo es el siguiente:
Nc1. La mayor parte de las familias de bajos ingresos no tienen acceso a la leche.
cuyo VDN se define así:
vdnc1.− 40% de las familias de bajos ingresos no consumen leche.
El indicador de eficacia intermedia se expresaría así:
% de familias que no tienen acceso a la leche
Cuya fórmula de cálculo es:
Número de familias que no pueden adquirir leche
−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−
x100
Número total de familias
En este ejemplo, el dimensionamiento del descriptor y del nudo crítico se expresan en porcentajes.
Los cambios deseados en estos porcentajes constituirán los indicadores norma contra los cuales se
compararán los resultados reales alcanzados con las operaciones del plan.
Supongamos que, en un escenario definido y en un horizonte de tiempo determinado, se propone
disminuir al 20% el porcentaje de familias que no pueden adquirir leche, lo cual produciría una
reducción del 15% en el porcentaje de menores que presentan cuadros de desnutrición. Esto se
lograría mediante una operación denominada "op1: Distribución de 2.000.000 de envases de 1 kg. de
leche en polvo durante un año, en los barrios marginales". Si transcurrido el tiempo pertinente para la
evaluación, los datos para los indicadores son los siguientes:
♦ Eficacia intermedia:
28% de familias de bajos ingresos no tiene acceso a la leche
♦ Eficacia terminal:
30% de los niños entre 1 y 6 años presentan desnutrición.
la medición de eficacia intermedia puede expresarse como sigue:
♦ En términos de porcentaje:
DPESAL mt 12
−−−−−−−−−−−−−−−− x100 = −−−−− X 100 = 60%
DPESAL pt 20
27
donde:
DPESALmt: Disminución del porcentaje de familias sin acceso a la leche medida en el tiempo t.
DPESALpt: Disminución del porcentaje de familias sin acceso a la leche planificado para el tiempo t.
El porcentaje que se obtiene (60%) es un indicador de la eficacia de la operación para alcanzar el
objetivo propuesto. Mientras mayor sea el porcentaje, mayor será la eficacia de la misma.
La misma fórmula se aplica al indicador de eficacia terminal.
♦ Por comparación con la norma o resultado esperado
Otra forma de evaluación consiste en precisar el grado de desviación del resultado real alcanzado con
respecto a la norma.
En el ejemplo, la comparación sería como sigue:
Eficacia Intermedia
Esperado
28%
Alcanzado
20%
Desviación
(−) 8
Alcanzado
23%
Desviación
(−) 7
Eficacia Terminal
Esperado
30%
a2.− Desempeño Operacional
El sistema de monitoreo debe contener indicadores cuya finalidad es evaluar el estado de ejecución de
las operaciones. En este caso, los indicadores de tercer nivel o de desempeño operacional, permiten
responder a las siguientes interrogantes:
♦ ¿Se han ejecutado integralmente las operaciones en el tiempo previsto?
♦ ¿El presupuesto asignado a la operación está siendo recibido por los beneficiarios en forma
satisfactoria?
♦ ¿Son suficientes los recursos asignados?
Existen distintos tipos de indicadores apropiados para este análisis. Su especificidad y forma de
cálculo dependerán de las necesidades del usuario, la disponibilidad de información para su
procesamiento y de las capacidades para manejarlos en forma útil. En general, los indicadores mas
utilizados son:
i− Indicadores de ejecución física
ii− Indicadores de ejecución presupuestaria
iii− Indicadores de eficiencia
iv− Indicadores de calidad
i.− Indicadores de ejecución física
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Con ellos se mide el avance en la ejecución de la operación a través del producto de la misma. En el
ejemplo que venimos desarrollando, el indicador de ejecución física para la Op1, sería el siguiente:
Kg de leche en polvo entregados
Nótese que con los indicadores de ejecución física sólo se pretende monitorear si la operación se
realiza y está alcanzando el producto esperado. El efecto que ese producto genera se mide a través de
los indicadores de eficacia intermedia y terminal.
Se puede establecer la relación entre el producto planificado y el producto realmente alcanzado en un
momento determinado.
Producto obtenido
−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−− x100
Producto esperado
El resultado precisa el porcentaje del producto obtenido con la ejecución de la operación.
Retomemos el ejemplo del problema "Desnutrición infantil" y la operación Op1: Distribución de
leche en polvo.
♦ Producto esperado: 2.000.000 kg. de leche en polvo distribuidos (en un año)
♦ Producto obtenido: 1.500.000 Kg. de leche distribuidos.
♦ Porcentaje de ejecución física:
1.500.000
−−−−−−−−−−−−−− X100 =75%
2.000.000
Otra forma de evaluación consiste en analizar la desviación entre el producto obtenido y esperado.
Producto esperado
2 millones de Kg.
Producto alcanzado
1.500.000 kg.
Desviación
500 mil Kg..
ii.− Indicadores de ejecución presupuestaria
Establecen la relación entre el presupuesto ejecutado y el programado para una operación en un
determinado período de tiempo. Permite conocer cuanto presupuesto ha sido aplicado en relación con
lo previsto para una operación determinada. Se expresa de la siguiente manera:
Presupuesto ejecutado en el tiempo t
−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−− x 100
presupuesto programado para el
tiempo t
También puede medirse en términos de desviación del gasto con respecto al presupuesto programado.
29
Combinados con los indicadores de ejecución física, son un instrumento muy valioso para el control
de la gestión de proyectos.
A menudo resulta útil conocer las variaciones en el volumen o cuantía de recursos exigidos por las
operaciones, desde el diseño hasta su ejecución. En este sentido, podemos analizar las variaciones
para introducir correctivos, según sea necesario:
Variación de costos = Costo unitario real
−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−− x 100
Costo unitario planificado
Variación de tiempo = Tiempo de ejecución por unidad
−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−− x100
Tiempo planificado de ejecución
iii.− Indicadores de eficiencia
Miden la relación existente entre los productos operacionales y los insumos empleados para
obtenerlos. Estos insumos y productos son de diversa naturaleza, lo cual da origen a distintos criterios
de eficiencia.
Eficiencia = Producto obtenido
−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−− x 100
Recursos utilizados
El coeficiente que se obtenga se compara con algún indicador norma que el evaluador acepte como
válido.
iv.− Indicadores de calidad
Se distinguen dos tipos: indicadores sobre la calidad de los productos y sobre la calidad de los
procesos.
Los primeros miden el grado de satisfacción de los beneficiarios con el producto de la operación. En
el ejemplo, podríamos construir algún indicador que permitiera evaluar la satisfacción de la población
que recibe la leche en polvo con el servicio que recibe (puntualidad, regularidad, calidad de la leche,
etc.)
Los indicadores sobre la calidad del proceso se refieren a la forma como se realiza la operación y
permiten medir y controlar errores en el proceso. En el ejemplo, se puede medir la cantidad de Kg que
se pierden por mal manejo o que no llegan a sus destinatarios.
Muchas veces, los indicadores de calidad ayudan a explicar desviaciones en los resultados obtenidos
en la ejecución física.
• Procedimientos para el flujo de información
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No basta con tener indicadores diseñados para cada uno de los niveles (eficacia terminal e intermedia
y desempeño operacional). Para que exista y funcione un verdadero sistema de monitoreo, es
indispensable que se definan, normaticen y respeten procedimientos para que la información necesaria
para los indicadores fluya a quien debe llegar en forma oportuna y confiable.
En términos generales, esos procedimientos deben reunir los siguientes requisitos:
a.− Se establecen en el mismo momento en que se diseñan los indicadores.
b.− Deben ser conocidos por todos los que participan en ese procedimiento.
c.− Es indispensable formalizarlos
d.− Deben ser confiables.
• Relaciones entre el sistema de monitoreo y la cobranza de cuentas por resultados.
Cuando nos referimos a los requisitos del sistema de petición y rendición de cuentas señalamos entre
ellos el que la cuenta debe estar soportada en información verificable. Esa información es provista por
el sistema de monitoreo.
Esto es lo que permite afirmar el carácter descentralizado del sistema de monitoreo, pues cada
obligado a rendir cuentas es el principal interesado en producir la información que necesita para
hacerlo con propiedad. Cada responsable o gerente de módulo operacional está obligado a definir los
indicadores que considere pertinentes para efectuar el seguimiento continuo de sus acciones y los
procedimientos necesarios para que la información que requiere fluya de manera oportuna y
confiable.
Por otra parte, la cuenta se presenta de tal manera que los indicadores aparecen claramente
relacionados en función de la explicación de los resultados obtenidos en cada caso. Esta secuencia se
expresa en el denominado árbol de acción sobre un problema.
En la oportunidad de hacer seguimiento a los resultados que se han obtenido de la acción sobre el
problema 1, se procedería de la siguiente manera:
♦ Mediante indicadores de eficacia terminal, se analizan las variaciones experimentadas en los
descriptores del problema y se comparan con los indicadores norma establecidos para los
resultados esperados para el momento y escenario concretos. Ese análisis se practica a la luz
de los indicadores generales que sean pertinentes para el problema en cuestión.
♦ Las discrepancias o coincidencias entre resultados reales y esperados se explican por la
variación que han experimentado los VDNC, las cuales se verifican a través de los
indicadores de eficacia intermedia y se interpretan de acuerdo con los indicadores del
contexto relevante para cada nudo crítico.
♦ A través de indicadores de tercer nivel, se analizan los productos obtenidos en la ejecución de
la operación o acciones y se comparan con los esperados para el momento.
♦ El seguimiento de los actos de habla es necesario para explicar dificultades actuales o
potenciales en el desarrollo de las operaciones.
De este modo, la información que aporta cada nivel permite explicar los resultados obtenidos en un
momento determinado de la ejecución del plan y rastrear las posibles causas de las discrepancias entre
estos y los resultados esperados, con el fin de detectar en donde es necesario corregir el plan.
• SISTEMA DE MANEJO DE CRISIS.
31
El sistema de manejo de crisis puede considerarse como un dispositivo de excepción, que provee
métodos especiales para los otros dispositivos de dirección estratégica en situaciones de emergencia,
en las cuales las practicas de trabajo regulares se ven alteradas por tensiones situacionales.
Las situaciones de emergencia se dan generalmente:
♦ Cuando ocurre algo imprevisto en tiempo acelerado (una catástrofe, una sorpresa buena o
mala, etc.)
♦ Cuando ocurre algo previsto, pero que genera una tensión inusual o se presenta en tiempo
acelerado.
En ambos casos se hacen ineficientes los sistemas normales de planeación, aun los de coyuntura,
monitoreo y cobranza de cuentas por resultados, pero exigen información y análisis en tiempo eficaz,
que muchas veces es tiempo real.
Constituir un sistema de manejo de crisis supone la generación de capacidades para responder eficaz y
coherentemente a situaciones de emergencia, formular rápidamente o activar planes de contingencia
preelaborados y monitorear en tiempo real los resultados de dichos planes. Esto exige
fundamentalmente la conformación de grupos de personas especialmente entrenadas para este tipo de
funciones y equipamiento tecnológico.
Los sistemas de manejo de crisis revisten distintos tipos de sofisticación según sean mas o menos
complejos los ámbitos de gobierno que corresponden a la organización. Uno de los tipos mas
sofisticados de dispositivos para el manejo de crisis es la llamada sala de situaciones. Este es un
sistema especial de soporte a las decisiones para el enfrentamiento de problemas cuasiestructurados
en tiempo eficaz. Básicamente está compuesta por:
♦ Un personal entrenado para el manejo de crisis, lo cual implica una selección cuidadosa de
personas que muestren ciertas habilidades, como la capacidad de mantener sangre fría aun en
situaciones extremas, y capacitación especial para el procesamiento de decisiones bajo
presión intensa.
♦ Un local con equipamiento tecnológico y procedimientos definidos y conocidos para todo el
personal que maneja la sala, en el cual se aíslan del calor de la crisis, pero mantienen
comunicación con la realidad mediante un sistema de información en tiempo eficaz y estrecha
vinculación con el grupo de alta dirección, a quienes corresponde tomar las decisiones
procesadas en la sala.
Una de las críticas mas frecuentes a las salas de situaciones es que constituyen una inversión en
capacidades que permanecerían ociosas en situaciones normales. Sin embargo, este recurso podría ser
utilizado también para el procesamiento tecnopolítico de problemas, especialmente para el momento
estratégico y para modalidades especiales de seguimiento de la acción de gobierno.
• SISTEMA DE ENTRENAMIENTO CONTINUO EN CIENCIAS Y TÉCNICAS DE
GOBIERNO.
En rigor, no constituye un dispositivo de dirección estratégica, pero es la base sobre la cual se asienta
y la fuente de los recursos humanos que exige su funcionamiento cabal. Está representado,
fundamentalmente, por lo que podríamos denominar Escuela de Gobierno.
Es preciso aclarar que la escuela de gobierno tiene un propósito distinto al de las tradicionales
escuelas de gerencia pública y al de los centros de formación de militantes que poseen algunos
partidos políticos, en el sentido que la primera tiene como misión la formación de profesionales y
dirigentes, en funciones o potenciales, en las denominadas ciencias y técnicas de gobierno.
32
Cuando nos referimos a la Unidad de Soporte Tecnopolítico del dirigente afirmamos que el perfil
ideal para ocupar una posición en dicha unidad era el de un profesional tecnopolítico, con formación
académica en alguna disciplina básica conjugada con capacitación en materias tales como planeación
estratégica, prospectiva, teoría y técnicas de juegos, presupuesto por programas, análisis de políticas
públicas, negociación, análisis político, entre otras. Esa formación como tecnopolítico no es ofrecida
actualmente por las instituciones académicas existentes pues, las universidades, las escuelas de
gerencia pública, y los centros de formación de dirigentes de los partidos en el mejor de los casos sólo
ofrecen retazos o segmentos de dicha formación.
De allí surge la idea de crear centros de formación especializados en ciencias y técnicas de gobierno,
en los cuales además, se generarían investigaciones que contribuyan a enriquecer las teorías y
métodos que sustentan los dispositivos de dirección estratégica.
En América Latina, particularmente en países como Venezuela, Colombia y Brasil, existen algunas
experiencias que apuntan en esa dirección. Algunas han naufragado en la incomprensión de la idea
que las sustenta y otras han sobrevivido gracias a las capacidades y habilidades personales de quienes
han sido designados para dirigirlas.
Esas experiencias nos inducen a pensar que la suerte de las escuelas de gobierno, al menos en las
circunstancias actuales, depende mucho de la responsabilidad con que el dirigente asuma su
compromiso de gobierno, que lo lleve a valorar, aunque sea por simple intuición, la necesidad de
ampliar las capacidades institucionales de gobierno, o de la formación previa al ejercicio del mandato
que el dirigente haya recibido en ciencias y técnicas de gobierno. Esta última condición muy rara vez
se cumple.
• PRINCIPIOS BÁSICOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES
INSTITUCIONALES DE GOBIERNO.
Para finalizar, queremos exponer algunos principios básicos para iniciar y desarrollar procesos de
ampliación de las capacidades de dirección estratégica. Esos lineamientos son producto de la
experiencia que han acumulado algunas personas que han participado en procesos de tal naturaleza en
instituciones públicas.
1.− Es preferible una reforma integral que la reforma individual de cada sistema.
Cuando se emprende un proceso de fortalecimiento de la dirección estratégica es necesario intentar la
construcción de todos los dispositivos señalados, pues si se intenta por partes, se pierde la fuerza
sinérgica que comentamos en las consideraciones generales sobre el sistema de dirección estratégica y
se corre el riesgo de la degradación de los sistemas reformados por no tener demanda institucional y
por generar una oferta que no es aprovechable.
2.− Lo único que genera cambios efectivos es la alteración de las prácticas de trabajo y la cultura
organizacional.
De nada sirve decretar formalmente la existencia de dispositivos de dirección superior si no se trabaja
en la alteración de las reglas que dominan la institución. Por el contrario, una formalización prematura
puede incluso llegar a matar la iniciativa por la rigidez innecesaria que le imprime a su desarrollo.
Por otra parte, las exigencias técnicas para el montaje de los dispositivos de dirección estratégica no
son tan difíciles de cumplir como la generación de la cultura que las debe respaldar. Así, por ejemplo,
crear un sistema de monitoreo es relativamente sencillo, lo complicado es inculcar la cultura del
seguimiento y medición de resultados en instituciones que, en el mejor de los casos, sólo practican el
33
seguimiento de la ejecución física de sus acciones.
De allí que todo proceso de modernización debe arrancar con una fuerte inversión en capacitación y
un esfuerzo sostenido en ese sentido durante su fase crítica. Ese esfuerzo de capacitación debe llegar a
todos los niveles, comenzando por la alta dirección y se consolida solo con la presencia de la escuela
de gobierno.
3.− La cabeza de la institución no sólo debe estar comprometida con el proceso, sino que debe
comprenderlo en términos teóricos y prácticos.
Ampliar las capacidades institucionales de gobierno es una iniciativa que exige perseverancia,
voluntad y una buena dosis de audacia. Es un proyecto que no reporta efectos inmediatos frente a la
opinión pública pero que, a la larga, constituye la inversión de recursos mas rentable en términos
políticos, pues mayores capacidades institucionales de gobierno repercutirán en los resultados que se
obtengan en el enfrentamiento de los problemas que mas interesan a la población.
De modo que toda la plana mayor de la institución, debe ser entrenada para manejar ciertos conceptos
y prácticas en un nivel les permita comprender la evolución del proyecto. Es deseable, incluso, que
ese dominio llegue a posibilitar un diálogo directo con el personal técnico.
4.− Es indispensable mostrar resultados concretos en un plazo que no puede exceder el período de
gobierno.
Quizá es esta la condición mas difícil de cumplir, pues la alteración de las reglas de funcionamiento
de las organizaciones exigen períodos de maduración mucho mas largos que el de los períodos
legales. Sin embargo, es la única manera de asegurar que los dispositivos creados con tanto esfuerzo
se mantengan independientemente de quien suceda al iniciador de la reforma.
5.− No existen recetas.
Ninguna experiencia, por exitosa que haya sido, debe ser replicada mecánicamente en instituciones
distintas. Siempre es necesaria una adaptación de la propuesta a las peculiaridades propias de cada
situación, aunque respetando los principios teóricos básicos que aseguran la sinergía del sistema.
6.− El proceso debe ser planificado.
Así como se procesan tecnopolítcamente los problemas terminales, es necesario el análisis concreto
de la capacidad institucional de gobierno en cada organización y la formulación de planes y
estrategias propios para enfrentarlo. El desarrollo de los planes de formación y consolidación del
sistema de dirección estratégica debe ser estrictamente seguido a través de un sistema de monitoreo y
cuentas por resultados.
7.− El proceso debe ser participativo y público.
Nada despierta más suspicacia que un proceso de reforma institucional. Para evitarse enemigos a
priori, es necesario recurrir a la participación del mayor número de personas posible, bien como
receptores de capacitación, como gerentes de las operaciones que componen el plan de
fortalecimiento, como participantes en los grupos que procesan los problemas que originan los planes
o simplemente, suministrándoles información clara, precisa y de boca del cuerpo de alta dirección,
sobre el significado y beneficios del proyecto.
Frente a la opinión pública, que con sobrada razón valora poco este tipo de proyectos, es preciso
34
desarrollar estrategias de posicionamiento y venta del mismo, con el fin de hacerles comprender la
utilidad de la reforma como medio para generar las capacidades necesarias para enfrentar los
problemas que si les interesan.
8.− De preferencia, se debe acompañar el proceso de fortalecimiento de la dirección estratégica con
planes de modernización administrativa y procesos de mejoramiento continuo de la calidad del
servicio.
La confluencia de estos tres procesos genera una sinergía a nivel global parecida a la que produce la
instauración de los dispositivos de alta dirección. Ahora bien, intentarlos simultáneamente puede
llegar a producir desequilibrios institucionales que es preciso saber manejar con sabiduría, pues de lo
contrario podrían provocar un estrepitoso fracaso en los tres procesos.
De nuevo en este caso es válido el principio de la planeación cuidadosa del proceso general, para
asegurar su desarrollo en forma coordinada y controlada.
♦ BIBLIOGRAFIA
Carucci, Flavio
Gaebler y Osborne:
Matus, Carlos
Nieto, Alejandro:
Obregón y Montilva:
Obregón, Sonia:
Manual Práctico para Gerentes Municipales. Instituto Latinoamericano de
Investigaciones Sociales−PROGECI. Caracas, sepetiembre de 1995.
La Reinvención del Gobierno. Paidós. Madrid, 1994.
El Líder Sin Estado Mayor. Fondo Editorial ALTADIR. La Paz, 1997.
El Plan Como Apuesta. Revista PES. #2. Caracas−Bogotá, abril de 1993.
Guía de Análisis Teórico. Instituto Latinoamericano de Investigaciones
Sociales. Caracas, 1992.
La Nueva organización del Desgobierno. Ariel. Barcelona, 1996.
La Planificación Estratégica Situacional en los Sitemas Locales de Salud.
Mimeo. Caracas, 1988.
El Papel de las Escuelas de Gobierno en los Servicios de Asesoría que
Sustentan la Toma de Decisiones en el Sector Público Ponencia
presentada en el I Encuentro Internacional de Escuelas de Gobierno.
Maracaibo, mayo 6 al 9 de 1997
INDICE
I.− PLANIFICACIÓN, DIRECCIÓN Y GERENCIA
Citado por Matus, Carlos: El Líder Sin Estado Mayor, pag. 123
Nieto, Alejandro: La Nueva Organización del Desgobierno, págs. 48−49
Por gobierno inspirado en reglas entienden aquellos sistemas organizados bajo el modelo burocrático
tradicional en los cuales la producción de cada centro de responsabilidad está exhaustivamente
reglamentada.
Matus: Ob. Cit. Pag. 153
Citado por Patrick Weller en Support for Prime Ministers: A Comparative Perspective (Extraído y
traducido libremente por la autora, del material suministrado por el Profesor William Plowden para el
35
tema La Oficina del Dirigente en el marco del III Curso Internacional Alta Dirección, realizado en
Caracas −1991− bajo los auspicios del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales.)
48
ACCIONES
CAPACIDADES
RESULTADOS
REGLAS
GOBERNABILIDAD
Grado de control que tiene la organización sobre las variables de las cuales depende la realización del
proyecto de acción
CAPACIDAD DE GOBIERNO
Acervo de recursos con los que cuenta la organización para la realización de su proyecto
AGENDA
PETICIÓN Y RENDICION DE CUENTAS
GERENCIA POR OPERACIONES
PROCESAMIENTO
TECNOPOLÍTICO
PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA
MONITOREO
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
GRAN ESTRATEGIA
MANEJO DE CRISIS
MANEJO DE CRISIS
GRAN ESTRATEGIA
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
MONITOREO
PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA
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PETICIÓN Y RENDICION DE CUENTAS
GERENCIA POR OPERACIONES
PROCESAMIENTO
TECNOPOLÍTICO
AGENDA
ENTRENAMIENTO CONTINUO
UNIDAD DE SOPORTE TECNOPOLÍTICO
(asesoría directa al dirigente)
EQUIPO TECNOPOLÍTICO DE LA OFICINA DE PLANEACIÓN
(Elabora propuestas ejecutivas)
EQUIPOS DE PLANMEACIÓN DE MEDIANO Y CORTO PLAZO.
(Formula planes de acción)
CENTROS DE GRAN ESTRATEGIA
(referencia de largo plazo)
ENTRENAMIENTO CONTINUO EN CIENCIAS Y TECNICAS DE GOBIERNO
37