LA SIGNIFICACIÓN POLÍTICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

LA
SIGNIFICACIÓN POLÍTICA
DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
CONFERENCIA
PRONUNCIADA
POR
EL.ILMO. SR. DON JUAN AGUIRRE Y
CÁRDENAS, CONSEJERO DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVISIÓN, EN LA
SOLEMNE SESIÓN ESTATUTARIA CELEBRADA EN MADRID POR SU CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN EL DÍA 27
DE FEBRERO DE 1953, CON MOTIVO
DEL XIV ANIVERSARIO DE LA LEY
FUNDACIONAL.
ALKUM1SB0 '
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EXCELENTÍSIMOS E ILUSTRÍSIMOS SEÑORES,
SEÑORAS Y SEÑORES:
A Presidencia tuvo a bien
conferirme el encargo de
preparar esta disertación, y
al mismo tiempo que lo
cumplo con disciplina, debo
agradecer el honor que me hizo, sin lamentar mi falta de dotes por no acusar su desacierto, pero pidiendo perdón por el tono
menor en que habré de expresarme, ya que
no soy capaz de hacerlo en otro. Aunque el
auditorio, la ocasión y el tema requerirían
mayor empaque, conviene a la modestia de
mis medios que no pretenda encumbrarme,
sino que me atenga a aquel consejo de llaneza que daba Maese Pedro al chico del retablo.
¿De qué voy a hablaros? Esta misma fué
la pregunta que formulé a nuestro Presidente, quien, a mi requerimiento, tuvo la
amabilidad de señalarme el tema: La significación política de la Seguridad social.
Confieso que me abrumó y que pretendí
defenderme tomándolo a broma.
A veces damos respuesta con una chanza
a un problema que no sabemos cómo resolver, con lo que la broma no es más que
escudo de nuestra ignorancia y no afecta en
absoluto ni a la seriedad del tema ni al resneto debido a las personas. Así fué cómo,
orevalido de la confianza y amistad con
aue me honra, me permití decir a nuestro
Presidente aue sí me ponía a filosofar—llamémosle así—sobre la Previsión, se me
ocurrían cosas tan peregrinas que no serían
para dichas en la tribuna de este Instituto.
—¿Pues qué ibas a decir?—me preguntó, provocando intencionadamente la humorada que presentía.
—Pues yo diría—le contesté—que la
primera obra de previsión de alguna importancia de que se tienen noticias lo fué
también de soberbia: la construcción de la
Torre de Babel por los descendientes de
Noé para precaverse contra un nuevo diluvio. Se armó un lío espantoso y el nombre
de Babel quedó como sinónimo de confusión y desorden. ¿No será cosa de mirar
con recelo los planes de Previsión demasiado ambiciosos?
Yo diría que el ahorro no es una virtud
y que el atesoramiento, que es su consecuencia, tiene cierto tufillo de avaricia.
Yo diría que si pedimos el pan nuestro
de cada día y lo hacemos así, como aprendimos en el Rípalda, "para quedar necesitados a pedir lo mismo mañana", no armonizan muy bien con esto los cálculos previsores.
Yo diría que es movido por un sentido
de soberbia como pretende el hombre conseguir seguridad contra todos los riesgos,
i como si fuera posible eliminar completamente el dolor en este valle de lágrimas!
Yo diría que el ahorro y la previsión están más cerca del egoísmo, por muy racional que este egoísmo sea, que de la poética
y sublime imprevisión que mana del Evangelio.
Yo diría que el sentimiento cristiano lie va a partir la capa con el mendigo; que las
estadísticas, los cálculos actuariales y las
complicaciones burocráticas en que se cifra
la solución de los problemas, ni tienen el
calor humano del acercamiento personal al
desvalido ni deberían hacernos olvidar que,
en definitiva, "Dios proveerá" y que "basta al día su propio afán", no sea que, a
fuerza de querer asegurar el futuro, desquiciemos el presente y concluyamos como en
Babel...
Estas fueron las proposiciones que, con
aire de broma y pretensión de sofismas, anticipé a nuestro Presidente como inadecuadas para exponerlas en esta tribuna. Pretendí así escabullirme, pero no me valió el tru •
co, porque en vez de relevarme de un encargo que yo amenazaba cumplir en forma
tan desquiciada, se puso repentinamente se-
rio, captó sagazmente el germen de verdad
que, acaso sin yo advertirlo, latía entre la
hojarasca del humor, y me dijo:
—Hay en todo eso más sentido del que
imaginas y todo depende de la forma en
que lo digas.
Así me encontré cazado en mis propias
redes, y ya sin escapatoria posible, me puse
a averiguar cuál fuese el sentido o significación política de la Seguridad social.
* * *
A
NTICIPO que la Seguridad social no
es, desde luego, la previsión popular a que alude el artículo 26 de nuestros
Estatutos cuando impone que en esta sesión conmemorativa diserte un Consejero
"acerca de temas relativos a la previsión popular" y, preferentemente, para exponer
"leyes o libros recientes sobre la materia".
La previsión popular, alusiva a los regímenes de libertad subsidiada, ha quedado
ya muy atrás y los libros recientes—entre
los que he leído con especial interés la Filosofía de la Seguridad social, de Perpiñá—
estudian una institución muy distinta. Anticipo también que la Seguridad social no es
la suma o conjunto de los seguros sociales
obligatorios. De la Seguridad social forma
parte la Previsión, pero la Seguridad social
—tal como este término se entiende por el
mundo y si queremos reservar un nombre
para cada cosa—es mucho más que la Previsión.
¿Pues qué es la Seguridad social? El profesor FLORES ALVAREZ, de la Universidad
de Chile, responde: "Una cosa irreal, todavía inexistente, pero acaso realizable", que
tal vez, una vez bien definida, "cayéramos
^ 1^ menta dp rj"? más valiera renunciar
definitivamente a ella v craedarse, en su lugar, con otra cosa". Esta "otra cosa" a eme
se refiere es sencillamente nuestra clásica
Previsión social, mientras que la Seguridad
social la define como "una nueva organización económica", como "economía del
Estado" o "estatismo económico", v oor el
tono de su artículo, publicado en la Revista
Iberoamericana de Seguridad social que
edita este Instituto, se advierte que la mira
con cierta prevención, en cuanto que pone
en peligro lo que él llama "un estilo de
vida, un patrimonio de verdades, un sistema de ideales que configuran y definen
una cultura".
* * *
la Seguridad social así entendida se
ha referido S. S. Pío XII hace dos
meses, en su Mensaje de Navidad, con palabras que voy a recordaros:
A
"O se hace depender la salvación de una
ordenación rigurosamente uniforme e inflexible, que abrace a todo el mundo, de un
sistema que debería obrar con la seguridad
de una medicina bien experimentada, de
una nueva fórmula social redactada en fríos
artículos teóricos, o, rechazando toda fórmula general, se la entrega a las fuerzas espontáneas del instinto... Sobre ambas supersticiones deseamos llamarla atención...,
pero particularmente sobre la superstición
según la cual se daría por cierto que la sal-
vacíón debe brotar de la organización de
los hombres y de las cosas en una estricta
unidad capaz del más alto poder productivo."
"Donde el demonio de la organización
invade y tiraniza el espíritu humano, en seguida se revelan las señales de la falsa y
anormal orientación del desarrollo social.
En no pocas naciones, el Estado se va convirtiendo en una gigantesca máquina administrativa que extiende su mano sobre toda
la vida... No es, pues, de maravillar que en
este clima de lo impersonal, que tiende a
penetrar y envolver toda la vida, el sentimiento del bien común se embote en la conciencia de los individuos y que el Estado
pierda cada vez más el carácter primordial
de una comunidad moral de ciudadanos."
Para Su Santidad, el origen del estado de
angustia a que se siente arrastrado el hombre moderno se encuentra en su despersonalízación, en que se le ha arrebatado el
rostro y el nombre. Censura Su Santidad
que, a base de cálculos presupuestarios, se
trate de mecanizar las conciencias; se refie-
re a "la presión del aparato administrativo
de la llamada Seguridad social" y a que "la
organización inspirada en el frío cálculo, en
su empeño de aprisionar la vida entre los
estrechos marcos de cuadros fijos, como si
fuese un fenómeno estático, viene a ser negación de la vida misma", pues "la gran
tentación de una época que se llama social
es que las personas, aun creyentes, cuando
el pobre llama a su puerta, lo remitan a la
Oficina, a la Obra, a la Organización, pensando que su deber está suficientemente satisfecho con las contribuciones entregadas a
esas instituciones...".
* * *
E
NTENDEREMOS bien las palabras de Su
Santidad si advertimos que las dos supersticiones a que alude son el anarquismo
liberal y el colectivismo tiránico, los dos
extremos entre los que ha oscilado el péndulo político; que la Seguridad social, concebida como estatismo económico, se encuentra cerca de uno de esos extremos
y que, si llama especialmente la atención so-
bre esta última superstición y no sobre el
abstencionismo liberal, es por tratarse del
error propio de los tiempos que vivimos.
Por otra parte, creo que obraríamos con
prudencia reservando un nombre para cada
cosa y utilizando el de Previsión para designar nuestro sistema de Seguros sociales,
igualmente alejado de los dos viciosos extremos.
Aunque la Seguridad social sea cosa del
día, entiendo que para captar mejor su sentido debemos retrotraernos a finales del siglo XVIII, momento en que el péndulo político se encontraba en el extremo liberal;
poner de manifiesto cómo el liberalismo
provocó la cuestión social y comprobar que
el péndulo apunta hoy al otro extremo y
nos índica la significación política que buscamos.
^
t
*
¡L liberalismo significó, entre otras cosas,
una minoración de lo político.
E
Asociarse políticamente quiere decir cumplir una exigencia sin la que no se pueden
satisfacer los fines de las demás formas de
asociación. Para subsistir frente a los peligros que dimanan de la mera coexistencia,
los hombres se ven precisados a levantar
una cerca y montar una guardia. La cerca
es de normas jurídicas; la guardia tiene que
ser de elementos de autoridad y fuerza.
Pues bien: allá por los finales del siglo XVIII, sobre la base de que el Estado era
un mal, aunque necesario, el liberalismo estableció que no tenía otras misiones que la
meramente obstaculizadora de impedir el
mal y la puramente negativa de no estorbar
el bien que los individuos buscarían por sí
solos. Convirtió así al Estado en un gendarme. Pero en un gendarme que no debía
intervenir más que cuando fuese requerido
para ello. Algo así como un guardia de la
circulación que no se entrometiese a regular
la circulación, sino que sólo interviniese en
caso de atasco para dejar la vía expedita
hasta el atasco venidero, o en caso de atropello, a los solos efectos de prender al culpable y permitir seguidamente la libre cír-
culación hasta el atropello siguiente. Porque lo esencial era mantener, ante todo, la
libertad de circulación. Y todas las demás
libertades.
Estas libertades se concibieron como indeclinables atributos de S. M. el Individuo.
Su formulación tuvo carácter dogmático, y
así se adjetivó la parte de las Constituciones en que se recogieron los "derechos del
hombre y del ciudadano". Derechos no ya
frente, sino contra el Estado: las libertades
se articularon a manera de coraza o escudo
protector contra los ataques del Estado, en
todo momento presentidos como inminentes.
La sumisión clásica a norma y medida
quedó desplazada por la romántica libertad
de lo espontáneo. El individuo no debía
quedar sujeto a otras normas afirmativas
de un quehacer o que le impusieren una cooperación, sino a las que él mismo pactase
libremente con otros. Lo que pactase o conviniese con otros tendría que cumplirlo,
pero libre era de comprometerse o no. Si
formaba parte de una asociación, no sería
porque la realidad le presentase inmerso en
ella, sino porque libremente habría querido
entrar en la misma. Si formaba parte de un
Estado era por el "contrato social"; si creaba una familia era por el "contrato de matrimonio"; si desempeñaba un oficio con
subordinación a alguien era porque libremente había convenido un contrato de trabajo.
* * *
PARALELAMENTE a esta desvalorización
de lo político se produjo, también a
finales del siglo XVIH, una exaltación de
lo económico. La aparición de la máquina de vapor, el telar mecánico y los demás ingenios industriales provocó una revolución simultánea a la política. La
máquina sustituyó a la herramienta, sustitución en la que no hubo solamente un aumento de potencialidad, sino un cambio de
postura del hombre. Psicológicamente, el
hombre, que se valía de las herramientas,
pasó a convertirse en servidor de las máquinas. Si antes un artesano necesitaba tantas
herramientas, luego una máquina necesitaba
tantos hombres. Se pasó de la industria manufacturera a la industria fabril. Ya no era
el artesano quien dejaba la impronta de su
personalidad, la huella de su habilidad, en
el producto, sino la máquina la que dejaba
un tic de amaneramiento en el operario.
La producción sobre encargo se sustituyó
por la fabricación en serie, la fabricación
para el mercado. El artesano producía lo
que tenía vendido, la fábrica produce lo que
habrá de encontrar compradores. Se contaba con una gran capacidad de consumo,
pero, si era necesario, se buscaban nuevos
mercados. A veces se fabricaba lo que no se
necesitaba, pero la necesidad podía crearse.
Los apetitos se despiertan artificialmente
mediante una labor de propaganda, que lo
mismo es capaz de crear un mercado consumidor a la goma de mascar que desmoralizar a un país fomentando el consumo del
opio, sacándole de su atraso por la vía del
envilecimiento.
Todo se compraba y se vendía menos las
conciencias, porque los que hubieran sido
capaces de venderla ya la habían perdido.
Y fueron muchos los que la perdieron, no
porque el sistema oblígase a arrumbarla
como un trasto inútil, sino porque el capitalismo apareció, junto con el liberalismo,
cuando ya estaba el mundo apestado por el
desorden moral del racionalismo y el libre
examen.
Se destronó a Cristo y se entronizó a la
Razón. Se olvidó que la única Razón con
mayúscula es la divina, y se hizo de la razón humana una diosa. O simplemente se
incurrió en la falta de ortografía de escribir
Razón con mayúscula. Sin esta falta de ortografía, tal vez no hubiera sido peligroso
el manejo de aquel juguete mecánico que era
la máquina de vapor. Y he aquí cómo la
"cuestión social", en cuyo origen encontramos faltas de ortografía y juegos peligrosos,
parecería la obra de unos chicos mal educados, si no supiéramos que fueron unos intelectuales muy sabios los de la falta y unos
burgueses muy serios los del juguete.
* * *
N este ambiente de desorden moral,
racionalismo, abstencionismo político
y apetencia de bienes materiales, la libertad de contratación quería decir que,
puesto que nadie estaba obligado previamente, cuando se ligase por el pacto no debía culpar a nadie si le era oneroso el cumplimiento de lo que libremente convino; y
mercado libre quería decir que, sin sujeción a otra ley que la de la oferta y la demanda, los precios naturales eran siempre
justos, porque un alza o una baja anormales, provocando consecutivas contracciones
o ampliaciones de la demanda, se corregían
automáticamente con restablecimiento del
justo precio.
El trabajo era una mercancía más y el
salario normal el determinado por el libre
juego de las fuerzas económicas en el mercado libre. La servidumbre medieval había
desaparecido y el obrero, mayor de edad y
jurídicamente libre, no podía quejarse del
precio en que concertase libremente su fuerza de trabajo.
Claro es que la fuerza de trabajo era una
mercancía de muy peculiares caracteres,
porque la energía no vendida no podía ser
almacenada como, en espera de mejor ocasión de venta, podía hacer el dueño de cualquier otra mercancía. Hay acumuladores
para la energía eléctrica, pero no los hay
para la fuerza de trabajo no empleada. El
obrero tenía que vender al precio que fuera
su día de trabajo, o lo perdía definitivamente. Cada día sin colocación era un día
de vacación forzosa, no retribuida y no
compensable ni recuperable. Y como la
contraprestacíón que el obrero busca, el salario, no era una ganancia que especulativamente le conviniera obtener, sino el medio absolutamente necesario para subsistir,
no podía decir, como cualquier otro vendedor ante un precio ínfimo: "No vendo",
sino que tenía que trabajar como fuera.
* * *
/ \ TENAZADO por su necesidad econó* * mica, aunque jurídicamente libre, el
obrero resultó víctima del egoísmo del
empresario y la reacción de la masa prole-
taria díó origen a la cuestión social, cuya
raíz última habría de buscarse en la ausencia de frenos morales, pero la próxima en
el sistema jurídico liberal.
La reacción proletaria se canalizó por los
sindicatos y organizaciones de resistencia y
los partidos políticos obreros. El remedio
moral fué predicado en vano por el Catolicismo y los sociólogos cristianos. El Estado liberal se vio en trance de poner límites a la libre contratación y vigilar las condiciones en que se prestaba el trabajo. Y
como un primer correctivo de la postura
liberal, pero aun dentro de su propio sistema, surgieron la "legislación obrera" y la
"policía del trabajo".
Se inició la publicación de leyes sobre
salario mínimo, jornada máxima, trabajo
de mujeres y niños, descanso dominical,
responsabilidad por accidentes, etc., con
las que el Estado rectificó su postura rígidamente abstencionista, aunque sin sobrepasar mucho el papel único que se adjudicaba de mero productor de normas. Si la
función que asumió fué algo más extensa
que la puramente represiva del gendarme, no
excedió de la casi ortopédica de contener
abusos, corregir desviaciones, ayudar a que
el sistema marchase aunque fuera sobre
muletas. El Estado liberal, durante todo el
siglo XIX, no abandona su papel de juez de
campo, aunque, advertido ya de la desigual
posición de los contendientes, concede un
handicap a la parte más débil, imponiendo
restricciones a la que de todas formas jugaría con ventaja. Y deja que el juego prosiga.
No tardó mucho en advertirse que la legislación obrera y la policía del trabajo no
bastaban. Cierto que pusieron remedio a las
condiciones, a veces inicuas, en que se prestaba el trabajo, pero la situación peculiar
del asalariado, su mala ventura, no radicaba ni única ni principalmente en su debilidad frente a posibles abusos del empresario
y, aun suprimidos estos abusos, no mejoraba mucho su suerte. Había suerte peor que
la de trabajar en malas condiciones: la del
hombre sano que no encontraba trabajo, la
del que no podía trabajar por enfermedad,
incapacidad o vejez. Estas contingencias,
de las que el trabajador no podía culpar a
su patrono, significaban un mal siempre en
potencia, una constante expectativa de dolor y de hambre, algo inherente a su desventurada condición de hombre "que vive
al día", más que por falta de hábitos previsores, por incapacidad económica para el
ahorro.
Los hábitos podían crearse y, para conseguirlo, los hombres que se preocupaban
por estas cosas emprendieron campanas de
propaganda de la previsión popular, del
pequeño ahorro y del seguro voluntario de
las clases modestas. Se fomentó la previsión
con los regímenes de libertad subsidiada.
Esta labor de propaganda y fomento preparó el ambiente, enalteció la idea de la Previsión...; pero la llamada "previsión popular" no era suficiente ni por su extensión
ni por su volumen económico, y cuando,
para hacerla más eficaz, se impuso la afiliación obligatoria del obrero y se exigió la
aportación económica del empresario, surgió una institución nueva: la Previsión social, los seguros sociales obligatorios.
* * *
| \ | o voy a molestaros con el análisis de
todos y cada uno de los seguros sociales. De una parte, es difícil reducir a unidad los caracteres de todos los seguros sociales; de otra, un mismo seguro presenta
características diversas, no sólo en los distintos países, sino también en las distintas
épocas dentro de un mismo país. Pero, además, ese análisis no es indispensable a los
efectos que persigo. Para presentar en esquema el sentido y la significación del sistema de seguros sociales obligatorios, como
precedente inmediato de la Seguridad social,
bastan unos trazos generales.
Surgieron aquellos seguros en íntima conexión con las leyes laborales, como seguros obreros y apoyados en el contrato de
trabajo. El asegurado había de ser un trabajador por cuenta ajena. La cotización patronal se concibió, con un prurito de no alejarse del marco del contrato de trabajo,
como una parte de la prestación contractual
debida por el patrono, como una porción
del salario, lo que se llamó "salario diferido".
La técnica de los seguros sociales se tomó
del seguro mercantil y, aunque eliminado el
ánimo de lucro, los seguros sociales quedaron sujetos al cálculo de los actuarios, a la
ponderación de primas, riesgos e indemnizaciones, con la única diferencia de que la
técnica actuarial no estaba al servicio de la
rentabilidad de una empresa aseguradora,
sino de la solidez del régimen. Si los cálculos actuariales no hacían falta para asegurar el dividendo de unos accionistas, fueron
estimados imprescindibles para evitar la
quiebra de la institución.
Porque, por otra parte, los fondos públicos no responden del pago de prestaciones,
el Estado queda al margen de toda responsabilidad y, cautelosamente, se establecen
Cajas u organismos autónomos, con patrimonio propio, para que sus fondos no se
mezclen con los fondos públicos, y se entrega por regla general su administración a
representaciones paritarias de empresarios y
trabajadores para hacer patente que se trata
de algo ajeno al Estado, de algo propio de
los elementos implicados en la relación la-
boral, aunque el Estado vigile e intervenga
en mayor o menor medida.
* * *
L
A historia del régimen de seguros sociales obligatorios llena medio siglo
de Previsión social en evolución constante, y no puede pretenderse, ni yo lo pretendo, que el esquema que acabo de trazar
sea exactamente aplicable a todas las manifestaciones del régimen. Si nos fijamos en
sus manifestaciones extremas—el seguro de
accidentes del trabajo, por un lado, y el seguro familiar, por otro—, advertiremos
que quedan fuera del esquema: el primero
porque no entra y el último porque se escapa.
No entra el de accidentes porque no es un
seguro obrero, sino un seguro del empresario. Lo social en materia de accidentes del
trabajo no fué el seguro, sino la declaración
de la responsabilidad patronal. El seguro no
fué sino un añadido a la Ley de Accidentes
que antes mencionamos entre las leyes especiales del trabajo, cuya especialidad signifi-
có que el Estado, abandonando su postura
de juez imparcial, concedió un handicap a
la parte más débil. Esta idea está clarísimamente evidenciada en materia de accidentes. Conforme a los principios del Derecho
civil, el obrero accidentado no podía exigir
nada del patrono sino en caso de culpa de
éste. El Derecho laboral estableció que el
empresario, en caso de accidente, tenía que
indemnizar porque sí, por mera responsabilidad objetiva o responsabilidad sin culpa. Con el artificio técnico de la "inversión
de la prueba" se había liberado al obrero de
una carga procesal. Y se estableció, además,
que la llamada "imprudencia profesional"
del obrero no podía tomarse en cuenta para
negarle la indemnización.
Esto fué lo verdaderamente revolucionario en materia de accidentes, esto fué lo que
tuvo un intenso carácter social, pero el seguro que el empresario concierta, libre u
obligatoriamente, con una entidad aseguradora que, en caso de accidente, pague por
él la indemnización legal, es lisa y llanamente un seguro mercantil, aunque redun-
de o tenga efectos reflejos en el campo
social.
,
En el otro extremo, el Seguro familiar,
mejor llamado subsidio, se sale ya del esquema que hemos trazado, puesto que es
mucho más que un seguro laboral y está
realmente desconectado del contrato de
trabajo.
* * *
CRÍTICAMENTE, los Seguros sociales significaron en su origen una moderada manifestación de intervencionismo. Así
como la acción del Estado frente a la
economía y a la industria pasó de la mera
actividad legislativa a la de policía, la de
fomento, la de intervención y la de planificación, así, en materia social, se ha pasado
de la legislación laboral a la policía del trabajo, al fomento de la previsión con los sistemas de libertad subsidiada, a la Previsión
social con los seguros obligatorios y, últimamente, a los "planes" de la Seguridad
social.
¿Cómo se ha producido esta evolución?
El sujeto protegido fué en un primer
momento el obrero, el trabajador manual
y, más concretamente, el obrero industrial;
limitación que, en un momento posterior,
llegó a sentirse como injusta. No ya porque la separación entre lo manual y lo intelectual esté en desacuerdo, como lo está,
con la propia naturaleza humana, sino
porque, desde el punto de vista económico,
la situación de muchos trabajadores no
manuales, la situación de los modestos empleados burocráticos, de los que ocupaban
los últimos puestos de los escalafones administrativos, era igual y en muchos casos
peor que la de los obreros industriales, de
quienes no se diferenciaban sino en el atuendo, en el uso de corbata y en la menor predisposición a tomar actitudes de rebeldía.
Eran los "pretendientes" y los "cesantes"
ridiculizados por el lápiz de los caricaturistas de fin de siglo.
Los seguros sociales extendieron su protección a los llamados trabajadores intelectuales y, más tarde, la extendieron también
a los que no trabajan bajo dependencia ajena, a los productores autónomos, y los mo-
demos planes de Seguridad social la extienden también a los que no trabajan de ninguna manera: a los vagos, mendigos, maleantes, a los "ex hombres" que constituyen
la capa inferior de la sociedad, los "miserables".
Se extendió al trabajador autónomo porque, aunque no dependa de nadie, tampoco
puede vivir sin trabajar ni su modestia le
permite constituir reservas para los días de
agobio, por lo que, si no está necesitado de
protección jurídica en el terreno de la contratación laboral, sí lo está de amparo en la
desgracia.
En cuanto al grupo de "los miserables",
sea cualquiera la causa de su miseria, frecuentemente culpable, constituye una lamentable y desgraciada realidad a la que los
modernos planes de Seguridad social, al
margen de las medidas de policía, esperan
poner remedio coordinando las instituciones de asistencia con las de Previsión.
* * *
ERO adviértase que, a medida que se va
extendiendo el campo de aplicación, hay
que ir prescindiendo de las características y
de los elementos técnicos de los seguros.
Al incluir a los empleados se desconectó
el Seguro de la legislación obrera; al incluir
al trabajador autónomo hay que prescindir
de la cotización patronal y exigirle una
cuota sin relación con un salario inexistente, con lo que se derrumba la doctrina del
"salario diferido", y cuando el amparo se
extiende al grupo que hemos llamado de
"los miserables", entonces ya hay que independizar absolutamente las prestaciones
asistenciales de toda cotización y ya no queda nada del Seguro.
Por otros caminos se llega también a
prescindir de la cotización.
Afiliación y cotización han sido obligaciones patronales, y si la efectividad de las
prestaciones se condiciona a que tales obligaciones se hayan cumplido, omitidas por
el empresario la afiliación o la cotización,
la prestación deberá negarse. Pero esta consecuencia cada vez se acepta menos. En el
sistema de la Seguridad social se piensa de
otro modo.
El derecho a las prestaciones surge del
hecho de trabajar o de la situación del beneficiario y no del pago de la prima. El empresario, al afiliar a sus productores, desempeña una función pública, y si la incumple incurre en falta y será sancionado, pero
no libera a la Administración o al organismo gestor del pago de las prestaciones. Por
este camino, las cuotas dejan de ser primas
de un seguro y se convierten en impuestos
fiscales, cuyo impago provocará un expediente de apremio pero, naturalmente, no
altera las condiciones en que los servicios
públicos se prestan incluso a los deudores de
la Hacienda.
Y aunque, por regla general, la cotización se mantenga, cada vez más se abre paso
la idea de que allí donde la cotización no
baste, el Estado proveerá con sus medios.
Pero como sus medios proceden del impuesto, en definitiva la aportación del con-
tribuyente, según su capacidad impositiva,
sustituirá a la cotización patronal regulada
por el fondo de salarios.
* * *
J\
L multiplicarse los Seguros sociales y
al aumentar, como aumentan incesantemente, las prestaciones, las cuotas alcanzan un crecido porcentaje de los salarios,
y en muchos países ha habido que echar
mano de los fondos públicos.
El Estado, entonces, no se detiene en la
mera actividad intervencionista, sino que
asume el papel de empresario de los Seguros
sociales.
Y el volumen creciente de los seguros sociales llega a afectar de una manera directa
a la economía general del país; los problemas de la Previsión no se pueden abordar
ya sino en conexión con los económicos y
la Seguridad social se nos presenta como
pieza de un complicado rompecabezas: la
"planificación".
Con lo que la búsqueda de remedios a la
cuestión social provocada por el liberalismo ha hecho oscilar el péndulo desde la posición inicial a una posición radicalmente
opuesta, ya que planificación, nacionalización, estatificación, o como quiera llamarse,
no son más que nombres distintos de una
misma tendencia socializante.
* * *
| ^ J O se crea que incurro en exageración
ninguna al presentar acopladas en
paralelo la Seguridad social y la planificación económica. Mi querido maestro el profesor Gascón y Marín ha hablado de una
mera "interpretación al día" de los Seguros
sociales, suavizando mucho el concepto,
pues aunque esa idea corresponda a la realidad española, a nuestro sistema de Previsión social, lo que en el mundo se entiende
por Seguridad social es algo más grave que
una nueva versión de los Seguros.
1IMIHIIII
|
Frente al problema del paro, por ejemplo, la "política de empleo total" de los
planes de Seguridad social no quiere decir
que el Estado monte un seguro contra el
paro, sino que mediante una reforma económica pretende crear un estado de cosas en
que el número de puestos que vaquen no sea
inferior al de personas que buscan empleo.
Para conseguirlo, el Estado tiene que prever no sólo la oferta y demanda de trabajo,
sino también la producción y el consumo;
tiene que regular la implantación y ampliación de industrias y, como instrumentos de
esta política, recurre al control de las industrias básicas, del crédito, de los transportes, del comercio exterior, y nacionaliza, como ha hecho Inglaterra, la Banca, la
hulla, el acero, los transportes, etc. Esto ya
no es intervencionismo, sino planificación,
cuya diferencia con el socialismo—como se
ha dicho agudamente—es paralela a la que
existe entre hacer uno mismo alguna cosa o
decirle a otro que la haga, y cuyas consecuencias en orden a la propiedad privada
recoge humorísticamente el cuento del campesino ruso que se quejaba de que el Soviet le había quitado su vaca, a lo que un
granjero inglés le respondía que él seguía
siendo dueño de la suya, pero... le obligaban a ordeñarla para el Estado.
No quiere esto decir que Seguridad social
y planificación económica sean la misma
cosa, pero sí que son instrumentos acordados al mismo diapasón. Si me permitís desarrollar este símil músico, os diré que va
cosechando éxitos por los países del Occidente demócrata una orquesta política que
toca un himno muy parecido a la Internacional. La Seguridad social es uno de los
instrumentos de dicha orquesta que sigue la
misma línea melódica que la planificación,
el racionamiento y los demás instrumentos
del conjunto.
* * *
£¡k SÍ entendida la Seguridad social, ¿cuál
es su significación política?
Desde luego, ni la Seguridad social, ni
la seguridad en ningún otro orden de relaciones, pueden existir fuera del Estado, fuera de la paz y el orden establecidos por el
Derecho. Pero cuando se habla hoy de la
Seguridad social no se piensa en un fenó-
meno que el Estado deba regular, sino en
un fin que tiene que cumplir; no se trata
de una nueva materia legislativa, sino de un
nuevo quehacer político. Esto hubiera parecido una afirmación casi herética a los liberales de fin de siglo y, sin embargo, es en
gran parte obra del propio liberalismo, de
fuerzas políticas burguesas que se han visto
impelidas a ser cada vez menos liberales,
menos burguesas y menos capitalistas.
En reacción contra los males económicos
del capitalismo, más que contra los dogmas
políticos liberales, apareció el socialismo
como un credo libertador que aspiraba a la
igualdad económica y a la abolición de la
propiedad privada. Nacieron los partidos
socialistas del maridaje de una nueva filosofía con los sentimientos y aspiraciones de
una masa proletaria disconforme. El movimiento obrero estuvo desde su origen influido por los ideólogos y no sólo por los
intereses materiales de clase, ya que, haciendo abstracción de aquella influencia, las aspiraciones prácticas se hubieran reducido a
cobrar más y trabajar menos.
Así como la burguesía se había apoyado
en la ideología liberal para construir el sistema capitalista, el proletariado se apoyó en
la ideología socialista para reaccionar con
un propósito destructor del orden económico establecido. El combate entre unas y
otras fuerzas constituye lo más trascendental de la lucha de los partidos políticos de
fines del siglo XIX y comienzos del XX.
Aunque sea de advertir, por lo que luego
ocurrió, que pesaban menos en la lucha las
pugnas ideológicas que la contraposición de
intereses materiales, puesto que llega un
momento en que los dogmas del liberalismo se sacrifican por los partidos burgueses
y el credo libertador se olvida por los socialistas revolucionarios, en aras de los respectivos intereses de clase.
En el curso de esa lucha, el capitalismo
advirtió que podía salvar sus intereses renunciando al dogma liberal, tolerando la
intervención del Estado y accediendo al mejoramiento obrero; y los obreros un día encontraron conveniente enderezar la acción
común y emplear su fuerza política en orden al mejoramiento inmediato (jornales,
seguros, etc.), dejando en la penumbra la
aspiración revolucionaria.
Así es cómo partidos burgueses y socíaldemócratas aunan sus esfuerzos y, limadas
las asperezas de unos y las uñas de otros,
tomaron gran incremento los seguros sociales al final de la guerra europea y han surgido los planes de Seguridad social al final
de la última conflagración.
Desde este punto de vista, la Seguridad
social tiene políticamente el significado de
una transacción entre fuerzas distintas que
han encontrado un terreno común de inteligencia.
Claro que para llegar a ella fué necesaria
la previa escisión del socialismo en dos ramas: una gubernamental, integrada por todos los partidos socialistas que actúan en
los países demócratas, y la otra el Partido
Comunista que, convertido en instrumento
del imperialismo ruso, constituye, en cuanto credo libertador, un timo gigantesco de
que se hace víctimas a los proletarios de todos los países y, en cuanto "quinta colum-
na", el coco de burgueses y socíaldemócratas.
* * *
V | I, desde el punto de vista de la lucha
de partidos, la significación política
de la Seguridad social es la de una solución de compromiso dictada por el miedo,
desde el punto de vista de la Política general su significación hay que buscarla en la
doctrina de los fines del Estado. Todo juicio político, decía Jellinek, es un juicio de
valor ideológico. Sí el fin del Estado es la
paz y el orden, hacer posible la coexistencia
y la cooperación entre los hombres implantando un sistema de normas para conseguir
la seguridad jurídica, en el preciso momento en que la sensibilidad social no tolera un
sistema que permite desigualdades estimadas irritantes y en que se piensa que la injusticia económica y la miseria ponen en
riesgo inminente la pacífica coexistencia, es
obvio que el remedio hay que atribuirlo al
Estado.
En tanto que ese remedio pudiera conse
guírse mediante un sistema de normas, no
sería más que una manifestación de los que
Santamaría de Paredes llamó fines permanentes del Estado, por oposición a los fines históricos. La Seguridad social consiste
en mucho más que una actividad meramente normativa. Ni siquiera se reduce a una
actividad de fomento, ayuda o complemento de la actividad de los individuos y los
grupos sociales en orden a conseguir la seguridad económica (fines concurrentes en
la clasificación de Jellinek), sino que consiste en que el Estado asuma la responsabilidad de conseguir, con medios propios, la
Seguridad que se busca. Se trata, en definitiva, de un fin del Estado de los que el
profesor alemán llama fines exclusivos,
aunque histórico en la clasificación de Santamaría.
Esta es la significación que tiende a asumir la Seguridad social.
Porque el criterio político para asignar
al Estado como fin propio el desempeño de
una actividad determinada—según los distintos supuestos de lugar y tiempo—con-
siste sencillamente en que el bien común
exija o no como necesaria dicha actividad
y en que sea el Estado quien únicamente
pueda desarrollarla con eficacia o con mayor ventaja.
Y esto es lo que corresponde al propó
sito de la Seguridad social. Porque al romper los Seguros sociales el molde clásico y
aspirar a la cobertura de los riesgos de todos los ciudadanos; al ampliar las prestaciones económicas y añadir las sanitarias;
al tomar en cuenta la necesidad y no la cotización para que los beneficios sean proporcionales a aquélla y no a ésta; al prescindir de los cálculos actuariales e imponer
la contribución según la capacidad impositiva; al poner el sistema de seguros en conexión con la política de empleo total, con
la política demográfica, con la familiar, con
las funciones asistenciales y la protección
total frente a la miseria; al absorber la Seguridad social una parte cuantiosísima de la
renta nacional, convirtiéndose en una fórmula de redistribución de dicha renta que
influye intensamente con sus repercusiones
en la economía general del país..., la Segu-
ridad social implica un complejo de actividades y un volumen de medios de tal gravedad e importancia, que sólo concebida
como fin propio del Estado podrá intentarse su realización.
Y claro es que este significado se refleja
en la Administración, en la Hacienda, en la
Economía y en todas las ciencias sociales.
Orgánicamente, parece fuera de toda
duda que el desarrollo de aquella función
habrá de confiarse a órganos de la Administración pública, bien se trate de un Departamento ministerial con criterio centralizador burocrático, como en los países anglosajones, o bien, conforme al criterio de
la descentralización por servicios, de un organismo autónomo de administración pública.
Funcionalmente, la administración de la
Seguridad social habrá de realizarse conforme a normas de Derecho público; los derechos y deberes de contribuyentes y beneficiarios habrán de ser tratados como derechos y deberes frente a la Administración;
las responsabilidades de gestores, cotizantes
y beneficiarios tendrán que exigirse con carácter administrativo; las decisiones firmes
habrán de estar dotadas de "vis compulsiva"; el procedimiento será administrativo,
y los litigios, de la competencia de la jurisdicción contencioso-adminístrativa.
Financieramente, se prescindirá del rigor
actuarial y del pago de cuotas o, si se mantienen las cuotas, se exigirán con carácter
fiscal, como contribuciones especiales que,
caso de insuficiencia, se completarán con los
recursos generales provinentes de las demás
fuentes impositivas. El impago de cuotas, sí
se mantienen, dará lugar a la incoación de
expedientes de ocultación o defraudación y
a los apremios fiscales.
* * *
IA significación política que tanto en el
L terreno de la lucha de partidos como
desde el punto de vista teleológico tiene la
Seguridad social queda, a su vez, confirmada con la que se le asigna desde el punto de
vista dogmático.
Puede estimarse ya incontenible la tendencia a llevar a los textos de las modernas
Constituciones, como un nuevo derecho
público subjetivo, el que ampara la pretensión del ciudadano frente al Estado, a la
prestación de medios materiales para un
standard mínimo de vida.
La Declaración de Santiago de Chile de
1942, la Carta de Filadelfia de 1944, las
resoluciones de la reunión celebrada en Ginebra en 1947 por la Asociación Internacional de Seguridad social, y tantas otras
manifestaciones de este movimiento internacional, están imbuidas del mismo espíritu
que llevó a la Asamblea de las Naciones
Unidas a proclamar en 1945, en el artículo 22 de la Declaración de los derechos del
hombre, que "toda persona, como miembro
de la sociedad, tiene derecho a la Seguridad
social".
Esta tendencia se refleja en todos los textos constitucionales promulgados en la última década y en los "planes" británico,
norteamericano, canadiense, neozelandés,
etcétera.
* * *
de cuál sea el resultado final de esta política, es claro
que el inmediato de amparo y socorro en
el infortunio es laudatorio y le ha conquistado ya un ambiente de general aceptación.
Y, sin embargo, aquellos planes, como dije
al comienzo, han sido aludidos por Su Santidad no ya con salvedades respecto de su
significado ético, sino con duras palabras de
censura al "demonio de la organización", a
la conversión del Estado en "una gigantesca máquina" y a la "presión del aparato
administrativo de la llamada Seguridad
social".
PRESCINDIENDO
La razón es obvia. La ética no se satisface con la sola bondad del fin si no hay
pureza en los motivos y acierto en la elección de los medios. No hay pureza en el
móvil cuando por vanidad se contribuye a
una cuestación benéfica, y aunque sea lícito
aceptar el resultado de la cuestación, sería
mendaz aprovecharlo para hacer un canto
a la virtud. Pues con respecto a los móviles,
medios y fines de aquellos planes habría que
hacer muchas salvedades. En cuanto a los
móviles, y como decía Girón en la apertura
del Primer Congreso Iberoamericano de Seguridad social, "quizá no convenga que nos
preguntemos si obedecen a una actitud de
arrepentimiento, a un encuentro providencial con la doctrina de Cristo, o bien si responden a motivos egoístas, utilitarios, especulativos y de seguridad material". En los
medios hay demasiado mecanicismo, frialdad, sequedad técnica y deshumanización.
Y en los fines propuestos, tal como resultan de algunas formulaciones, hay hasta sus
ribetes de soberbia.
A
llegar a este punto, y aunque tal vez
LO fuese necesaria, quiero hacer una
afirmación rotunda: cualquier actitud de
reserva mental o de franca censura frente
a la Seguridad social no puede afectar a la
generosidad de sus planes. No es válida la
postura farisaica de los que combaten al Estado liberal porque daba libertad al pobre
para morirse de hambre y luego, como ha
dicho Carlos Ollero, se rasgan las vestídu-
ras porque al ocuparse de los hambrientos
coarta la libertad de los millonarios.
Nosotros creemos que es necesaria la acción del Estado para garantizar la subsistencia de todos, pero creemos también necesario que no sea aprisionando a los hombres como se asegure su comida y que no sea
la comida lo único que se asegure.
* * *
M
UY otro es el espíritu de la Política
social española, plena de sentido humanista, carente de soberbia en la formulación de sus fines, por humilde consciencía
de los límites de su acción, aunque no los
ponga a su generosidad; que, lejos de tender a una masificación de los españoles mediante la igualitaria sumisión de todos a la
tutoría de una fría burocracia estatal, exalta los valores humanos, y en vez de provocar la despersonalización, de la que, según
advierte Su Santidad, deriva la angustia del
hombre de hoy, concibe al hombre como
portador de valores eternos y pregona para
el productor no sólo la libertad de no mo-
rirse de hambre—que tal vez pudiera satisfacerse por el camino de la colectivización—, sino también la libertad de saber,
elevando su inteligencia; la libertad de mandar, ejercitando su voluntad, y la libertad
de poseer, en cuanto que la propiedad privada es una proyección de la personalidad
sobre las cosas.
La Política social española comienza por
admitir un concepto del trabajo transido
de espiritualidad. Según nuestro Fuero, "ei
trabajo es la expresión más genuina del espíritu creador del hombre", lo que supone
no sólo negar que sea una mercancía, sino
afirmar que es mucho más que un factor
económico. Si sólo fuera esto, la Justicia
quedaría satisfecha con el aumento del salario en cifras absolutas, con la participación en los beneficios o con el aumento de
otras ventajas materiales. Pero la Política
social española no se detiene en este punto,
no cree que el trabajador sea meramente un
hombre con apetito.
Y como, paralelamente, la Empresa es
concebida no sólo como unidad económica,
sino también como conjunto de ilusiones y
aspiraciones, el trabajador debe ser estimado, ni más ni menos, como partícipe en la
obra común, como colaborador, que no se
limita a poner su fuerza de trabajo al servicio de la producción, sino que interviene
en su calidad de hombre entero y total, poniendo en la obra común aspiraciones, proyectos y sueños. En esto se inspiran los Jurados de empresa. El trabajador no está inmerso en la Empresa únicamente en cuanto
que trabaja y come, sino como hombre en
su integridad, que piensa, siente y quiere.
Y se aspira a que comparta con empresarios y técnicos, ilusiones, proyectos, alegrías
y responsabilidades.
Estas afirmaciones, que a algunas mentes
obtusas les parecerán mera literatura y que
han sido formuladas en España apoyándolas sencillamente en un sentido cristiano de
la vida y del hombre, las ha encontrado
confirmadas con sorpresa la sociología experimental de otros países.
Se ha vulgarizado ya el relato de lo ocurrido hace años en una fábrica de Chicago
con ocasión de un estudio de los efectos del
alumbrado sobre la producción. Se colocó
a un grupo de obreras en una sala especial
con alumbrado distinto y se dejó otro grupo en la sala anterior, donde el alumbrado
permaneció invariable. Con asombro de todos, la producción aumentó en ambas salas.
La explicación era sencilla: las condiciones
de trabajo no tenían tanta influencia como
el hecho de que las muchachas sintiesen reconocida su personalidad e importante la
misión que desempeñaban. Se tomaron un
interés que no había existido antes porque,
en vez de ser meros engranajes de una máquina industrial, estaban ayudando en su
modesta esfera a dirigirla. El sentido de la
responsabilidad aumentó hasta el punto de
que, proseguido el ensayo con cambios de
jornada y de sistemas de retribución, la
producción siguió curva ascendente, cualesquiera que fueron los salarios, las horas y
las condiciones de trabajo.
# # #
L
A Previsión social española no es inferior en amplitud a los "planes" extranjeros, ni en cuanto a los riesgos que
cubren sus seguros ni en cuanto al volumen de las prestaciones. Las de tipo sanitario, por la calidad técnica de sus residencias
y riqueza de medios terapéuticos, está a la
altura de los más avanzados planes. Pero,
sobre todo ello, es mucho más generosa y
espiritual y no se detiene en la mera compensación económica de pérdidas de salario
y prestación de medios de subsistencia física. Sobre ser, inicialmente, todo eso, significa también, con palabras del Caudillo,
"campo abierto para todas las vocaciones,
escalas y rangos de la jerarquía social, con
los servicios e instituciones para ello necesarias". A estas palabras corresponde la realidad de la obra afrontada por las Mutualidades y Montepíos laborales, en el camino
de lo que ha bautizado Girón con el nombre de "Previsión ofensiva". Los órganos de
esta labor son ejemplo de libertad substraída a toda dictadura burocrática estatal,
muestra de la capacitación de los productores para el gobierno de sus instituciones de
previsión y negación de la tendencia despersonalízadora que se imputa a otros regímenes.
La labor que corresponde a aquella original concepción de la previsión ofensiva,
labor dirigida a facilitar un movimiento de
ascenso, un mejoramiento intelectual para
el disfrute de los bienes de la cultura, una
capacitación no ya para el oficio, sino para
gozar, sin dejar el oficio, de las satisfacciones que están vedadas al hombre que no recibió la preparación necesaria, y para colaborar con el empresario y el técnico, sin dejar de ser trabajador, en las preocupaciones,
responsabilidades y alegrías de la Empresa;
la labor de facilitar a los productores y a
los hijos de los productores la libertad de
saber, la libertad de mandar, la libertad de
poseer, es la misión atribuida a dos realizaciones de los Montepíos: la Universidad laboral y el crédito laboral.
Ha dicho alguien que definir la Seguridad social no es solamente definir un sistema, sino que es también definirse uno
mismo. Yo no tengo empacho en definir-
me, y me vais a permitir que lo haga: no me
es simpática la Seguridad social y me quedo con la Previsión al modo español. Los
matices afectan a veces a la esencia de las
cosas, y en este caso me basta un matiz diferencial para decidir mi simpatía.
¿Recordáis aquel poema en que se presenta al Cid, con la escarcela vacía, frente
a un harapiento que demandaba su socorro? Se despojó del férreo guantelete y le
dijo: "Hermano: te ofrezco la desnuda limosna de mi mano."
Donde dice limosna poned Justicia, y
ése fué exactamente el gesto del Caudillo
cuando, tras una victoria total y rotunda,
sin hipotecas ni compromisos, despoja su
mano del guante militar y la extiende en
generosa ofrenda de Justicia. Nuestra Previsión social no es fórmula de transacción
dictada por el miedo, sino obra de Justicia
dictada por el único Capitán que, hasta ahora, venció a la fiera en campo abierto y ejecutada por José Antonio Girón con el apasionado fervor que la obra exige para que no
se frustre.
La Previsión social española se realiza
con el señorío y virilidad de un caballero
cristiano que no transige por cobardía, pero
se sacrifica por amor al prójimo.
La Previsión social española no es un gigante y frío rascacielos, sino un hogar con
calor humano que no despersonaliza a quienes acoge.
La Previsión española está henchida de
pasión, aunque no desprecia la técnica, sino
que pretende dominarla; lo que, con palabras de Coca de la Pinera, significa exactamente no dejarse dominar por ella.
La Previsión social española tiene conciencia humilde de los límites de su acción
y de que, como ha dicho don Severino Aznar, "la reforma social no basta".
Por todo ello, sin que la llamada Seguridad social nos aventaje en generosidad y
ambición, yo quisiera permanecer fiel al
nombre y al espíritu de nuestro sistema de
Previsión social.
Yo quisiera que cualquier mirada atenta
al espíritu que lo anima, advierta en nuestro sistema el simbolismo del yugo y de las
flechas, la sujeción ineludible a normas,
pero también la libre vocación de vuelo y
que, como en los versos de Rubén,
... contemple sobre un lejano monte
una Cruz que se eleve cubriendo el horizonte
y un resplandor sobre la Cruz.
Este libro titulado «La Significación
Política de la Seguridad Social»,
acabó de imprimirse en los talleres tipográficos I. G. Magerit, S. A., de Madrid, el
día 30 de Julio de 1953
LAUS DEO
DE
SERVICIOS
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N.°869
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Centro de Estudios y Publicaciones