la dimensión territorial del desarrollo rural

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LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DEL DESARROLLO RURAL
Ponencia presentada en el VII Seminario Internacional de Desarrollo
Rural. Mundos Rurales y Transformaciones Globales: Desafíos y
estrategias de Respuesta.
Foro (I)
Visión Integral del Desarrollo Rural: Una apuesta del Gobierno Nacional
BOGOTÁ, ABRIL 12 DE 2011
LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DEL DESARROLLO RURAL
Ponencia presentada en el VII Seminario Internacional de Desarrollo
Rural. Mundos Rurales y Transformaciones Globales: Desafíos y
estrategias de Respuesta.
Foro (I)
Visión Integral del Desarrollo Rural: Una apuesta del Gobierno Nacional
Autores
Álvaro Francisco Uribe Cálad
Juan Manuel Ospina Restrepo
Gerente General
Dr. Juan Manuel Ospina Restrepo
Subgerencia de Planificación e
Información
Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad
Secretaria General
Dra. Cornelia Nisperuza Flores
Subgerencia de Gestión y
Desarrollo Rural
Dr. Sergio Arturo Trujillo Turizo
Oficina Asesora Jurídica
Dra. Diana del Pilar Morales
Subgerencia de Pesca y Acuicultura
Dra. Alix Amparo Acuña
Oficina Asesora de Comunicaciones
Dra. Alejandra Giraldo Salazar
Subgerencia de Tierras Rurales
Dra. Alexandra Lozano Vergara
Subgerencia de Promoción,
Seguimiento y Asuntos Étnicos
Dra. Paola Jimena Hernández Villalba
Subgerencia de Adecuación de
Tierras
Dr. Jesús Barros Hinojosa
Oficina de Control Interno
Dr. José Manuel Zabala Torres
Asesores de Gerencia
Dr. Andrés Felipe Álvarez
Dr. Carlos Eduardo González
Subgerencia de Planificación e Información
Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad
Dirección Técnica de Planificación,
Presupuesto, Seguimiento y
Evaluación
Dirección Técnica de Información y
tecnología
Dra. Elsa María Acuña Parada
Dr. Oscar Mauricio Cortes Pinzón
Grupo de Desarrollo Organizacional
Grupo de Atención al Ciudadano
Dra. Gloria Inés Orozco Torres
Dra. Luisa Natasha Corrales Gaona
Equipo Interdisciplinario de Desarrollo Rural
Nina Rodríguez Valero
José Aníbal Llano García
Stella Pinto Otálora
Armando Sarmiento Sarmiento
José Dagoberto González Cuellar
Luís Alfredo Muñoz Wilches
Alberto Galvis Reyes
Mandius Romero Carrascal
Hugo Javier Jiménez Díaz
Jairo Ramírez Rojas
Fredy Cantillo Piraquive
Jaime Martínez Reina
Omar Duran Henao
José Luis Briceño Martínez
La Dimensión Territorial del Desarrollo Rural.1
I.
Aspectos Conceptuales del Desarrollo Rural con Enfoque
Territorial.
Debo comenzar esta presentación señalando que una visión integral y
comprensiva de los territorios rurales incorpora múltiples dimensiones,
económicas, sociales, ambientales, culturales y político-institucionales, que
explican el origen y el desarrollo específico de las poblaciones que ocupan un
espacio territorial determinado y las formas en que dichas poblaciones se apropian
y hacen uso de la base de recursos naturales que caracteriza estos espacios y los
relacionamientos que se generan entre estas poblaciones con los centros
periurbanos y urbanos que los circundan y con otros territorios.
Las ciencias sociales nos han señalado de tiempo atrás que los aspectos
territoriales están estrechamente relacionados con factores de tipo social,
poblacional, demográfico, cultural, ambiental y político institucional en una
compleja red de relaciones que le imprimen una determinada identidad,
diferenciándolos de otros territorios vecinos y lejanos. De acuerdo con Sepúlveda
(2003), “Los territorios rurales se definen como un producto social e histórico
delimitado por un espacio geográfico, cuya cohesión deriva de un tejido social
específico, dotado de una base de recursos naturales particular, de unas
instituciones y formas de organización propias, y de determinadas formas de
producción, intercambio y distribución del ingreso”.2
Como producto social e histórico, el territorio rural se entiende desde las múltiples
dimensiones que ocurren al interior de las poblaciones humanas y entre estas y la
base de recursos naturales de que están dotados los espacios geográficos que lo
delimitan y que determinan las formas de intervención y los modelos o sistemas de
producción que le son característicos. Pero también da cuenta de las relaciones
sociales, económicas, culturales y político- institucionales entre los territorios
rurales y los territorios suburbanos y urbanos.
Lo local ha sido históricamente la fuente del desarrollo cultural, económico y social
de las regiones y de los países y ha sido también la cuna de las grandes
1
Documento preparado por el Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad, Subgerente de Planificación e
Información del INCODER.
2 Sepúlveda, Sergio, Rodríguez Adrián; Echeverri, Rafael y Portilla Melania. EL ENFOQUE
TERRITORIAL DEL DESARROLLO RURAL. Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. San José, Costa
Rica, Agosto, 2003.
transformaciones y revoluciones de todo tipo y fuente permanente de cambio,
especialización e innovación.
Los conglomerados industriales, agrícolas, minero-energéticos, de la química, la
física, la biología y la biotecnología, la electrónica y la robótica tienen expresión
local a nivel mundial, determinando la competitividad de las regiones y de las
naciones y responden a lógicas determinadas por múltiples factores entre los que
se destacan la dotación de recursos biofísicos, talento humano, institucionalidad,
relaciones y tejido social, estructuras y relaciones políticas, infraestructura física,
dotación y presencia de agentes en la cadena de producción-transformación y
agroindustria, comercio, transporte e infraestructura social, entre otros.
En términos puramente económicos, Michael
E Porter, plantea que la
competitividad de una empresa o grupo de empresas, está determinada desde lo
local por los atributos del diamante que incluyen: (i) las condiciones de los
factores, (ii) las condiciones de la demanda, (iii) las industrias relacionadas y de
apoyo y (iv) la estrategia, estructura y competencia de la empresa. En desarrollo
de su planteamiento, Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo
local a partir de la interacción adecuada de estos atributos constitutivos del
diamante de la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la
innovación de las empresas y los conglomerados productivos o “clusters” en
regiones geográficas relativamente concentradas3.
De otra parte, la nueva visión del desarrollo otorga a la dimensión territorial una
importancia estratégica, en el reconocimiento de que la unidad política de la
nación, el logro de la competitividad y las opciones de crecimiento, entre otras,
tienen fundamento y se expresan en los ámbitos regionales y locales. Las políticas
estatales orientadas a profundizar los procesos de desconcentración y
descentralización han otorgado a los gobiernos regionales y locales y a la
sociedad civil en general, niveles crecientes de autonomía en la definición de sus
opciones futuras de desarrollo económico, social y ambiental.
La importancia del enfoque territorial radica precisamente en su potencial y
capacidad de diagnosticar y caracterizar la oferta biofísica y disponibilidad de
recursos humanos, infraestructura física y social y relaciones funcionales al interior
del territorio y entre este y otros territorios, para construir propuestas de desarrollo
económico, social y ambiental sostenibles, sustentables y competitivas.
3 La ubicación espacial de las unidades de producción o empresas a centros urbanos de cierto nivel
de desarrollo con mercados desarrollados y dinámicos; la competencia o rivalidad con empresas del
mismo amo productivo, la disponibilidad y acceso efectivo y con bajos costos de transacción a
materias primas, insumos, servicios de asesoría y asistencia técnica y otros especializados
favorece el crecimiento y desarrollo empresarial, especialmente los procesos de innovación y
creación de culturas competitivas y permite el crecimiento de las unidades de producción del
mismo ramo en regiones geográficas relativamente concentradas (Clústeres productivos).
En este nuevo contexto, adquieren mayor importancia las políticas dirigidas a
propiciar el ordenamiento territorial, autonomía y autogestión de los gobiernos y
sus comunidades y la inclusión económica y social, todo lo anterior enmarcado en
una visión totalizadora de Nación. En particular, se potencia la visión de manejo de
los recursos naturales basada en la protección ambiental y una utilización múltiple
y racional de las posibilidades que brinda la base de recursos para la generación
de valor e ingresos para las poblaciones rurales.
En los territorios rurales, estas potencialidades están determinadas según el IICA4
“…por la disponibilidad de los recursos naturales, (abundantes o escasos según la
región o país de que se trate), los modelos de asentamientos humanos agrarios,
que incluyen a su vez núcleos sociales con institucionalidad y sistemas políticos
definidos, con ricos y variados recursos de capital humano y social, y variados
sistemas productivos, que representan tanto oportunidades como retos a los
procesos de modernización y desarrollo. Este panorama se completa con el
advenimiento de una nueva economía ambiental rural, que incorpora
crecientemente la generación de servicios ambientales como nueva dinámica
económica en nuestros países, en la búsqueda de un manejo adecuado de los
recursos naturales. Esta nueva función sectorial suministra las bases para la
búsqueda de opciones de desarrollo económico con bienestar social, entendido
este como la sumatoria de nuevos aportes del agro a la economía, pero también
de nuevas retribuciones para el campo”.
La nueva visión del desarrollo rural señala que la agricultura, en su sentido más
amplio, no constituye la única actividad para la construcción de una subsistencia
sostenible en el medio rural. Por lo tanto, debe partirse de la base de que las
comunidades rurales no cumplen únicamente funciones de transformación de los
recursos naturales, sino que desarrollan una compleja red de relaciones
productivas y sociales. En esta nueva concepción, las políticas de Estado
involucran, además de los desarrollos productivos agropecuarios, otros sectores
tan importantes como los relacionados con salud, saneamiento básico, seguridad
social, educación, infraestructura física y ambiente, creación de comunidad,
recreación, entre otros.
Esta visión del desarrollo rural destaca la importancia de las políticas de
ordenamiento territorial, autonomía y autogestión, como complemento de las
políticas de descentralización, a la vez que propone la superación del modelo de
participación y compensación y fomenta los conceptos de cooperación, cogestión
e inclusión económica y social. Pero también, potencia la visión de manejo de los
recursos naturales basada en la protección ambiental y la producción limpia, al
favorecer una concepción que reconoce la reciprocidad de las dimensiones
ambiental, económica, social y político-institucional.
4 IICA. "Nueva ruralidad" .serie: Documentos Conceptuales Panamá .Marzo 2.000.N.SAC-001 .
Sistema MICROREGIONAL MULTIDIMENSIONAL
AMBIENTAL
Sostenibilidad
ECONÓMICA
Competitividad
SOCIAL
Equidad
POLÍTICO - INSTITUCIONAL
Gobernabilidad
Fuente: Sepúlveda, Sergio. DESARROLLO SOSTENIBLE MICROREGIONAL.
Métodos para Planificación Local.
De acuerdo con el IICA5, este enfoque reconoce la necesidad de articular las
dimensiones urbana y rural de manera orgánica, y de conformar unidades
territoriales integradas por estructuras sociales, económicas e institucionales,
construidas a partir de procesos históricos de apropiación del espacio y de los
recursos en particular, así como la importancia de los encadenamientos de las
cadenas de valor agregado, articuladas al territorio en una economía
intrínsecamente multisectorial, donde prima el deseo de alcanzar objetivos
múltiples y de articular procesos productivos mediante el establecimiento de
sinergias y la conformación de modalidades de integración como los
conglomerados productivos (“clusters”), desarrollo de cadenas agroalimentarias o
productos con denominación de origen.
Plantea también el IICA6 que la concepción del desarrollo rural sostenible desde
una perspectiva territorial tiene como objetivo principal el logro armónico de las
metas del desarrollo en el marco de una visión territorial de nivel nacional. Esta
Visión de País aspira, fundamentalmente, a que la prosperidad cubra la mayor
5 Op. Cit.
6 Op. Cit
parte de la población rural, a que haya menos pobreza y más equidad, más
competitividad productiva, un manejo sostenible del ambiente, y a que primen la
estabilidad política y la gobernabilidad democrática.
Se completa el enfoque con esquemas de cooperación que conducen a políticas
de desarrollo rural construidas de abajo hacia arriba y que consideran las
demandas de los pobladores y de los agentes de cada territorio (i. e. estrategias
diferenciadas como una forma efectiva de abordar la diversidad y la
heterogeneidad de cada espacio).
En esta dimensión, el territorio no está compuesto únicamente por actividades
productivas agropecuarias y ese es uno de los elementos esenciales de la visión
con enfoque territorial que parte de entender el territorio con cuatro grandes
componentes, ya no exclusivamente el económico-productivo. Ellos son el
territorio entendido desde 1. La perspectiva ambiental, 2. La perspectiva social –
donde el tema de equidad y acceso a los factores y a los recursos por parte de las
comunidades se constituye en un componente fundamental; 3. El componente
económico y 4. El componente político-institucional.
ELEMENTOS
CONSTITUTIVOS DEL
ENFOQUE TERRITORIAL
* Base de Recursos Naturales
ENFOQUE TERRITORIAL

* Población
Utilización de:
 Paisaje: Actividades Ecoturísticas
 Conservación de Germoplasma
 Servicios Ambientales (Captación CO2)
 Producción de H2O, O2
 Hace USO directo de una BASE DE RECURSOS NATURALES que le es característico a su
territorio, pero no sólo desde la óptica productiva-agropecuaria (minería, artesanías, turismo,
industria, comercio, servicios. ).
 Establece RELACIONES FUNCIONALES con centro poblados pequeños, medianos y
grandes de su territorio o por fuera de él.
Competitividad:
*
*
*
*
Económica
Social
Ambiental
Global
Las dinámicas propician:
* Empleo
* Ingreso (Y)
* Valor Agregado
Bajo esta concepción, el territorio, como espacio geográfico, no está delimitado
por los tradicionales límites político-administrativos, sino que reconoce la
existencia de una base de recursos naturales que le es propia y le imprime
identidad.
Como espacio social, contiene una población rural, con sus comunidades, formas
de organización y tejido social, valores y creencias y relaciones políticas e
institucionales, con características especiales desde sus condiciones de desarrollo
humano, acceso y disponibilidad de factores productivos, concentraciones en
núcleos y un acervo de tradiciones, costumbres y formas de vida, como resultado
de factores étnicos y culturales que también le imprimen una determinada
identidad.
Desde el punto de vista económico, el territorio se caracteriza por unas
determinadas formas de intervención sobre la base de recursos naturales que
determinan la forma e intensidad de uso de los factores físicos y bióticos con que
cuentan y dan origen a culturas productivas, tradiciones extractivas o
conservacionistas y modelos de explotación intensiva-competitiva.
En lo político-institucional, el territorio presenta también características que le
imprimen identidad en las formas de organización y relacionamiento, en sus
estructuras y vínculos entre sus miembros y con otras regiones; en las
modalidades e intensidad de los lazos de cooperación entre sus conciudadanos y
en general en la cantidad y calidad de la institucionalidad pública y privada
presente y el grado de articulación y entronización con sus comunidades.
Escenario MULTIDIMENSIONAL - RETROSPECTIVA
POLÍTICO INSTITUCIONAL
SOCIAL
ECONÓMICA
ECOLÓGICA
Dimensión
Fuente: Sepúlveda, Sergio. DESARROLLO SOSTENIBLE MICROREGIONAL.
Métodos para Planificación Local.
De acuerdo con lo expuesto, podemos concluir que la visión moderna de la
ruralidad le asigna al desarrollo de los territorios, funciones múltiples que superan
la tradicional aproximación desde lo productivo agropecuario como actividad
exclusiva o incluso principal de las actividades rurales. El uso y la intervención de
la base de recursos naturales por parte de las comunidades, plantea una
dimensión múltiple, donde el paisaje, con calidad estética y biológica resulta útil
para el desarrollo de actividades ecoturísticas y agroturísticas. La conservación y
uso sostenible del germoplasma constituye una activo estratégico para las
comunidades de pobladores rurales y para la nación, por las oportunidades que
brinda para el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la generación de productos
de innovación para la alimentación, la salud o las bioenergías. Los servicios
ambientales que generan los ecosistemas rurales (conservación y producción de
agua, establecimiento de sumideros de carbono, etc.) plantean opciones
económicas y sociales para pobladores rurales ubicados en ecosistemas frágiles y
que resultan estratégicos para otros sectores como la agroindustria, la industria,
el energético, y los sectores urbanos en general. Por su parte, la utilización de
otros productos de la biodiversidad constituyen oportunidades para el desarrollo
de actividades artesanales y de la industria manufacturera.
Como puede inferirse de lo anterior, en la nueva visión de desarrollo rural la
innovación tecnológica y la competitividad territorial cobran importancia como
gestores de productividad, mejoramiento de los estándares y calidades de vida
sobre la base del desarrollo sostenible. Adicionalmente, abre la posibilidad de
sistematizar los conocimientos tradicionales y de poner en perspectiva los
conocimientos formales modernos, a la vez que destaca la importancia del capital
humano y de
desarrollar capital social, sin descuidar la conservación,
mantenimiento y valorización de la base de recursos naturales, mediante el
fortalecimiento de las capacidades culturales y políticas de la sociedad rural.
Por supuesto, en esta nueva dimensión, las comunidades rurales que habitan los
territorios no cumplen únicamente funciones de transformación de los recursos
naturales, sino que desarrollan una compleja red de relaciones productivas
sociales. Por ello, las políticas de Estado enfatizarán hacia el futuro, además de
los desarrollos productivos agropecuarios, otros sectores tan importantes como los
relacionados con salud, saneamiento básico, seguridad social, educación,
infraestructura física y ambiente. En síntesis, y como se señaló anteriormente, se
favorece una concepción que reconoce la reciprocidad de las dimensiones
ambiental, económica, social y político-institucional.
II. EL INCODER Y LA POLITICA DE DESARROLLO RURAL.
El desarrollo rural con enfoque territorial constituye el fundamento sobre el cual se
estructurará la política del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural 2010-2014. El
enfoque territorial del desarrollo rural modifica el modelo y alcance de las
intervenciones misionales del instituto, caracterizadas por la independencia de las
subgerencias misionales en su ejecución y por la dispersión de los escasos
recursos a lo largo y ancho del país, todo lo cual repercute en el bajo impacto
agregado y acumulado de la política institucional en territorios. Ha sido
característica del Instituto hasta el momento, que cada subgerencia misional
atienda territorios diferentes, con poblaciones diferentes, mediante acciones
diferentes, que contribuyen a la solución de problemáticas puntuales, pero que no
logran generar un acumulado o una masa mínima de acciones ordenadas, que
impacten social, económica y ambientalmente los territorios.
La decisión institucional de trabajar bajo un concepto de desarrollo basado en los
territorios se corresponde con las directrices contenidas en las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos, el cual se fundamenta
en un enfoque que “…parte de reconocer las diferencias regionales como marco
de referencia para formular políticas públicas y programas acordes con las
características y capacidades de cada región, teniendo en cuenta las
particularidades de sus diversos grupos poblacionales”.
Señala también el PND que el “Enfoque regional busca reducir los desequilibrios
sociales, mejorando la calidad de vida de la población, y movilizar las capacidades
de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus
externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad
regional. Para ello se requiere definir incentivos en materia de localización de
actividades productivas y de asignación de Inversiones y recursos, y aprovechar
de manera sostenible los recursos naturales. Así mismo, el enfoque regional
facilita la articulación de éste y de futuros planes nacionales de desarrollo con los
procesos de planificación territorial, lo cual a su vez contribuye al fortalecimiento
de las relaciones Nación-territorio y al logro conjunto de los objetivos de
crecimiento económico, ampliación de oportunidades sociales y buen gobierno”.
Si bien es cierto que en los últimos años los presupuestos de inversión del Incoder
han sido escasos y muy concentrados en algunos componentes misionales
(Adecuación de Tierras y Subsidios para la Conformación de Empresas Básicas
Agropecuarias), situación que de hecho constituye un fuerte limitante para la
intervención integral en territorios, no menos cierto lo es que el esquema de
intervención que ha operado hasta el momento, fragmenta el uso de los recursos.
A lo anterior se agrega el hecho de que en los últimos años, se han multiplicado
los esquemas institucionales públicos y de organizaciones no gubernamentales
que actúan en territorios rurales, los cuales ejecutan múltiples programas con
financiación pública, privada y de cooperación internacional que por su naturaleza
e independencia hacen más compleja la organización de las intervenciones y el
logro de procesos ordenados de desarrollo en territorio.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en su condición de ente rector de la
política de desarrollo agropecuario y rural y el INCODER como principal ejecutor
de la política de desarrollo rural, deben fortalecer su capacidad institucional para
asegurar, de una parte, altos niveles de articulación entre los planes y políticas
nacionales con los existentes en los niveles regional y local, y de otra una fuerte
coordinación interinstitucional, especialmente con el Programa Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional y las ONG que ejecutan programas y
proyectos con apoyo de la cooperación internacional, de modo que todos estos
esfuerzos sean más ordenados y más focalizados en territorios y poblaciones,
para generar niveles cada vez mayores de desarrollo económico, social y
ambiental.
Pero además y dada la dimensión multisectorial que debe tener la política de
desarrollo rural con enfoque territorial, se hace necesario fortalecer las
capacidades institucionales del MADR y del INCODER para que asuman el
liderazgo y la coordinación que promueva las intervenciones de la política pública
en componentes esenciales del desarrollo como son los servicios básicos en
materia de vivienda social, educación, salud, saneamiento básico, infraestructura
vial, telecomunicaciones, energía, infraestructura e institucionalidad para el
desarrollo de mercados y aseguramiento de la institucionalidad de justicia y
seguridad.
En tal sentido, corresponde al INCODER contribuir a este propósito, mediante la
estructuración de una política institucional de desarrollo rural que abandone el
esquema tradicional de actuación dispersa en territorios y poblaciones y concentre
sus esfuerzos en poblaciones (víctimas del desplazamiento y la violencia, de
mayor nivel de pobreza, etnias y de pequeños y medianos productores), y zonas
geográficas del territorio nacional, donde el gobierno nacional ha definido ya unas
prioridades de actuación (Zonas de Consolidación, Zonas de Desarrollo
Alternativo, Zonas de Frontera) y en aquellas donde el Instituto requiere promover
procesos sostenidos de desarrollo, como las Zonas de Reserva Campesina,
Resguardos Indígenas, y Titulaciones Colectivas a Comunidades Negras.
Esta política tendrá como propósito lograr el desarrollo sostenible e integral del
sector rural, de sus territorios y comunidades, para que los pequeños y medianos
productores, al interior de la frontera agrícola, sean la base de una vigorosa clase
media rural, aportando a la generación de riqueza colectiva, en el respeto al medio
ambiente.
Este propósito incorpora, en el desarrollo de los territorios, la interacción con otras
dimensiones territoriales (núcleos periurbanos y urbanos y otros territorios) y
también con otros actores presentes en el territorio (medianos y grandes
productores, acopiadores, transformadores, comerciantes, transportadores,
sectores financieros, etc), que resultan fundamentales en el establecimiento de
alianzas público-privadas, necesarias para impulsar ganancias en productividad y
desarrollo de mecanismos e instituciones de mercado (contratos y acuerdos) más
eficientes.
Por ello, la intervención en los territorios rurales exige una dimensión múltiple que
involucre a los pequeños y medianos productores con los sectores empresariales
modernos en el marco de alianzas que promuevan círculos virtuosos de desarrollo
económico y de cohesión social de la población.
Consistente con el enfoque regional que contiene el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014, el Incoder ejecutará una estrategia de desarrollo rural con un enfoque
territorial que se fundamenta en los siguientes cuatro principios básicos:
Principios básicos del enfoque territorial
Multifuncionalidad
de las actividades
rurales
Multisectorialidad
de las
intervenciones
públicas
Integralidad de
las acciones en
los territorios
Diferenciación
Subgerencia de Planificación e Información
4
El primer principio incorpora la multifuncionalidad de las actividades rurales, que
reconoce la importancia de los sectores productivos agropecuarios, agroindustrial
y minero-energético en el desarrollo social, económico y ambiental del sector rural,
así como el papel estratégico de otras actividades generadoras de empleo,
ingreso y valor agregado, como lo son el turismo y ecoturismo, la producción de
servicios ambientales, las artesanías, la conservación del ecosistema y de la
cultura, que permiten hacer uso racional de la dotación de recursos y de las
características propias de la cultura y la identidad de las poblaciones rurales. Este
principio demanda una disposición institucional para promover la formulación,
gestión y búsqueda de fuentes de financiación para este tipo de proyectos.
Un segundo principio se refiere a la multisectorialidad de las intervenciones
públicas en los territorios, especialmente en la dotación de infraestructura y
servicios sociales básicos que son fundamentales para asegurar procesos de
desarrollos coherentes y sostenibles en el tiempo, pero que superan las
capacidades y posibilidades de la política pública agropecuaria. Por ello, se
requiere que los procesos de planeación participativa en los territorios que
promueva y lidere el Incoder, hagan visibles las necesidades en materia de
vivienda, salud y saneamiento básico, educación, energía, comunicaciones y
tecnologías de la información, infraestructura de transporte y en seguridad y
justicia que demandan los territorios y sus poblaciones.
Corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Departamento
Nacional de Planeación, convocar a los Ministerios en el marco del Consejo
Nacional de Política Económica y Social –CONPES-, para comprometer las
partidas presupuestales que contribuyan a dotar de estos factores sociales a
las áreas seleccionadas. En el mismo sentido, el Incoder con el apoyo del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural harán lo propio para asegurar la
concurrencia de recursos de inversión de los departamentos y municipios.
El tercer principio lo constituye la Integralidad de las acciones en los territorios,
asegurando que las mismas sean ordenadas y atiendan las necesidades
fundamentales identificadas y las posibilidades efectivas para su implementación.
La integralidad exige una capacidad institucional para coordinar y articular, de
manera ordenada, las intervenciones misionales de la institucionalidad pública
nacional y territorial, del sector empresarial, de los pequeños y medianos
pobladores y de la cooperación internacional, fundamentados en alianzas
estratégicas y emprendimientos conjuntos alrededor de los programas y proyectos
de desarrollo rural, asegurando altos niveles de impacto en el desarrollo territorial
y en el mejoramiento del nivel de vida de sus pobladores.
La formulación del programa de desarrollo rural en cada territorio, que responda a
las prioridades definidas en los planes de desarrollo nacional, departamental y
municipal, define una apuesta compartida por los diferentes actores y agentes
presentes en el mismo (pequeños y medianos productores, sectores
empresariales, agroindustria, comercializadores, trasportadores, etc.), que se
constituye en un poderoso instrumento de articulación de las políticas del orden
nacional, con las de los territorios, facilitando también la coordinación de diferentes
programas de la política pública y entre estos, el sector privado y la cooperación
internacional.
Un cuarto principio es la Diferenciación de las intervenciones institucionales en
poblaciones y territorios. Este principio parte de reconocer la heterogeneidad que
caracteriza a las sociedades y los territorios rurales lo cual exige diseñar modelos
de gestión diferenciados, que reconozcan las particularidades propias de las
poblaciones que son objeto de atención de la política pública de desarrollo rural
(etnias, campesinos, empresarios, mujeres, jóvenes rurales, desplazados) así
como las diferencias en la dotación de recursos, infraestructura y desarrollo
institucional con que cuentan las comunidades y los territorios.
La política de desarrollo rural propone un nuevo direccionamiento del accionar
institucional, que demanda esfuerzos de fortalecimiento en los procesos de
planificación y en el desarrollo de estrategias de articulación y coordinación con
los agentes y actores presentes en el territorio. Se identifican 7 grandes retos
institucionales, para garantizar que este nuevo direccionamiento dinamice el
desarrollo rural equitativo y sostenible de los territorios.
 Fortalecer la capacidad técnica y de gestión del INCODER a nivel
nacional y territorial, para liderar la ejecución de la política de
desarrollo rural.
 Contribuir al fortalecimiento de la capacidad de gestión de la
institucionalidad local y regional, Secretarías de Agricultura,
Consejos Municipales de Desarrollo Rural, Umatas, Consejos
Departamentales de Desarrollo Rural o su equivalente, para
promover el desarrollo endógeno de los territorios.
 Fortalecer la capacidad de organización de las comunidades para
participar activamente en los procesos de planificación del territorio,
en la autogestión y ejecución de sus programas y proyectos de
desarrollo.
 Lograr la articulación entre el nivel nacional y los territorios, de
manera que los programas y proyectos de desarrollo rural se
enmarquen en una visión de país, a la par que promuevan el
desarrollo endógeno de los territorios rurales.
 Fortalecer la capacidad de convocatoria en los niveles regional y
local para asegurar la concurrencia de esfuerzos y recursos de la
institucionalidad pública, privada y de cooperación internacional, que
aseguren la financiación y sostenibilidad de los programas y
proyectos de desarrollo rural.
 Garantizar la integralidad de las acciones y recursos en las áreas de
desarrollo rural mediante el direccionamiento de la oferta institucional
a la población objetivo.
 Ejecutar con transparencia, eficiencia y eficacia las acciones
misionales en el territorio, de modo que se logre el reconocimiento y
la legitimidad institucional.
Para el logro de esto, el INCODER identificará y priorizará Áreas de Desarrollo
Rural –ADR-, definidas como territorios que comparten características
relativamente homogéneas en lo físico, económico, cultural y social. Las Áreas de
Desarrollo Rural se constituirán en las unidades básicas de planificación y de
ejecución de los programas y proyectos de desarrollo rural.
El Incoder impulsará el desarrollo económico, social y ambiental de estas áreas y
de sus comunidades, a partir de la concurrencia de esfuerzos y recursos de la
institucionalidad pública, privada y de cooperación internacional, en el marco de la
política pública definida. Para ello, se formularán, gestionarán y ejecutarán
programas y proyectos de desarrollo rural, con la participación activa de los
actores y agentes institucionales, atendiendo las particularidades regionales para
promover su desarrollo endógeno.
Las Áreas de Desarrollo Rural resultan compatibles con otras figuras legales como
las Zonas de Reserva Campesina y Zonas de Desarrollo Empresarial, Resguardos
Indígenas y Titulaciones Colectivas a Comunidades Negras, así como otras zonas
focalizadas por el gobierno nacional como las de Consolidación, de Desarrollo
Alternativo y de Frontera.
El Instituto priorizará la programación presupuestal en las Áreas de Desarrollo
Rural que se seleccionen anualmente, sin desatender las intervenciones
institucionales en otras zonas del territorio nacional donde se hace necesaria su
presencia, bien por mandato legal o por exigencias propias de la realidad social y
económica.
Especial atención prestará el INCODER a las demandas de las poblaciones más
pobres, comunidades étnicas, campesinos y colonos, población que han sufrido
las consecuencias de la violencia y el desplazamiento o que han estado
vinculados a la producción de cultivos ilícitos, así como grupos poblacionales
especiales como mujeres y jóvenes rurales. Los programas y proyectos misionales
del instituto establecerán criterios y otorgarán mayores puntajes a estos grupos
poblacionales.
Se promoverá el desarrollo rural endógeno de los territorios, asegurando
esquemas de planeación participativa de las comunidades y sus organizaciones
en los programas y proyectos de desarrollo rural. Para ello, se fortalecerán las
organizaciones de productores para mejorar su capacidad de gestión y
negociación a fin de que puedan ellas mismas ser partícipes de la construcción de
su propio desarrollo. Así mismo, se promoverá la institucionalidad vinculada al
Desarrollo Rural en los niveles municipal (Consejos Municipales de Desarrollo
Rural, Juntas de Acción Comunal u organizaciones similares) y departamental
(Secretarías de Agricultura), que aseguren altos niveles de articulación con la
institucionalidad nacional, sus políticas, programas y proyectos, así como de
coordinación con los agentes privados y de cooperación internacional que
participen en los procesos de desarrollo del territorio.
Lineamientos estratégicos
Articulación
interinstitucional
Vinculación
institucionalidad
departamental y
municipal
Áreas de
desarrollo rural
Política de
Desarrollo
Rural
Concurrencia del
sector privado y
la cooperación
internacional
Subgerencia de Planificación e Información
8
Articulación interinstitucional: El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
establecerá los mecanismos e instancias de coordinación a nivel nacional con sus
entidades adscritas y vinculadas, con el fin de asegurar que en el Plan Anual de
Inversión queden incorporadas las partidas requeridas para atender las
necesidades de financiación identificadas en las Áreas de Desarrollo Rural.
Conjuntamente con el Incoder, convocará a los entes departamentales y
municipales para participar en la ejecución y financiación de los programas y
proyectos de desarrollo rural.
El Departamento Nacional de Planeación establecerá las coordinaciones con los
distintos Ministerios que aseguren la incorporación de partidas en los
anteproyectos anuales de presupuesto, para atender las necesidades en materia
de inversión multisectorial en las Áreas de Desarrollo Rural.
Vinculación de la institucionalidad departamental y municipal: Teniendo en
consideración el papel preponderante de la institucionalidad territorial en el
ordenamiento territorial, y en la formulación de los planes de desarrollo, donde el
componente rural es uno de sus acápites, las direcciones territoriales del Incoder
trabajarán conjuntamente con las secretarías u oficinas de planeación y de
agricultura, en la identificación de las opciones económico-productivas para el
desarrollo rural, en el marco de los planes de ordenamiento territorial y los planes
de desarrollo departamental y municipal. Estos trabajos tendrán como unidad
básica de referencia las Áreas de Desarrollo Rural con el objetivo de activar y
consolidar su desarrollo económico, social, ambiental e institucional.
Concurrencia del sector privado y la cooperación internacional: El desarrollo
rural de un territorio es una tarea compleja y de magnitud, por los esfuerzos y
recursos de todo orden que ello demanda y difícilmente puede se enfrentado
solamente desde el territorio. Adicionalmente, los presupuestos de las entidades
públicas suplen una parte de los bienes y servicios púbicos requeridos, pero por lo
general, resultan insuficientes para atender integralmente las necesidades y
requerimientos que demanda el desarrollo rural.
Resulta entonces prioritario identificar en cada Área de Desarrollo Rural, el mapa
institucional de actores y de agente público-privados y de agencias de cooperación
internacional existente o interesadas en participar en los programas y proyectos de
desarrollo rural, para asegurar su concurrencia en el marco de una estrategia
ordenada que asegure que las intervenciones sean de carácter integral y
respondan efectivamente a las necesidades y prioridades identificadas en los
ejercicios de planeación estratégica participativa de cada Área de Desarrollo
Rural. La concurrencia de recursos y esfuerzos requerida incorpora programas de
fortalecimiento de las organizaciones, transferencia de tecnología, modelos de
gestión exitosos que vinculen en condiciones de competitividad a los pequeños y
medianos productores rurales con los mercados, bien sea a través convenios de
asociación o contratos para la conformación de empresas o negocios entre
pequeños, medianos y grandes productores, contratos de asociación para la
comercialización de insumos, implementos, equipos y productos finales, y otras
modalidades más.
Una visión prospectiva de país en la próxima década demanda esfuerzos de
magnitud para potenciar el desarrollo de los territorios rurales de acuerdo con la
dotación de recursos biofísicos, talentos humanos, disponibilidad de
infraestructura física, social y ambiental, así como la dotación de institucionalidad y
relaciones sociales y funcionales que hagan posible el desarrollo de
conglomerados productivos competitivos desde diferentes perspectivas, social,
económica y ambiental.
Algunos de los esfuerzos más importantes deberán concentrarse en:
 Promover procesos de Ordenamiento del Uso del Suelo y los Territorios
Rurales, mediante estudios detallados del uso actual, la vocación de uso y
los conflictos de uso.
 Planificación Económico-Productiva: mediante estudios de diagnóstico,
caracterización y zonificación biofísica, socioeconómica y ambiental de los
territorios.
 Enfoque de Territorios: La política pública en lo rural debe territorializarse a
partir de la definición e identificación de Áreas de Desarrollo Rural, que
permitan focalizar las intervenciones públicas y desarrollar esquemas de
alianzas público-privadas más focalizadas y diferenciadas según sus
características y tipo de poblaciones.
 Competitividad de las Cadenas Agroproductivas: Mediante estudios de
capacidad productiva de los sistemas de producción en ecosistemas
específicos, productividad física y costos de producción, impactos ex ante,
en marcha y ex post de la aplicación de opciones tecnológicas y modelos
de gestión con productos de innovación, determinación de requerimientos
básicos de infraestructura física para la producción-transformacióncomercialización y análisis de relaciones funcionales (Población rural y
territorio, rural-peri urbano-urbano y entre territorios.
 Modelos de Gestión Institucional en territorios que aseguren una oferta
ordenada e integral de factores y servicios productivos y sociales, que
superen la visión asistencialista y promuevan niveles crecientes de
desarrollo de las comunidades y de los territorios, para la superación de los
problemas de pobreza y pobreza extrema, deterioro y degradación de la
base de recursos naturales, ingobernabilidad y desestructuración políticoinstitucional, desarraigo y rompimiento del tejido social rural y del espíritu de
cohesión comunitario, conflictos armados y predominio de fuerzas
irregulares y al margen de la ley, entre otros.
 Construcción de capacidades y competencias con las comunidades e
instituciones para la toma de decisiones orientadas hacia el desarrollo
territorial: Mediante la conformación de talento humano con habilidades,
destrezas y fortalezas para gestionar su desarrollo, a partir del
conocimiento del estado actual de desarrollo del tejido social y sus
relaciones con el territorio; de la identificación de las debilidades y las
necesidades técnicas y operativas de las comunidades e instituciones; de la
determinación de las áreas temáticas necesarias para fortalecer las
capacidades y competencias regionales; del diseño de planes de
capacitación acordes con las fortalezas y debilidades de las comunidades e
instituciones presentes en el territorio y; del diseño y aplicación de una red
de actores sociales del conocimiento para el desarrollo territorial.
Para terminar, resulta especialmente útil mencionar que en términos de política
económica, social y ambiental, el presente gobierno está impulsando una política
de desarrollo rural fundamentada en este enfoque sistémico del desarrollo rural a
partir de territorios. En desarrollo de este enfoque, la Ley de Tierras y Desarrollo
Rural actualmente en construcción plantea los siguientes principios básicos:
1. La preservación de la capacidad productiva de los recursos naturales y la
prevención de impactos ambientales negativos, el ordenamiento productivo del
territorio y el mejor aprovechamiento del potencial estratégico de las tierras
nacionales.
2. La estructuración y ejecución de proyectos de desarrollo rural que permitan
reducir la pobreza, las desigualdades y eliminar la pobreza extrema de los
pobladores rurales, la generación de condiciones de bienestar para las
comunidades rurales que permitan avanzar en la consolidación de la paz y la
convivencia entre los colombianos, y un mejoramiento continuo de los índices de
desarrollo humano y social en el medio rural.
3. El desarrollo equilibrado de las áreas urbanas y rurales para reducir las
diferencias en los niveles de ingresos y de bienestar y de calidad de vida, y el
progreso articulado de las distintas regiones de país estimulando el potencial
productivo de cada una, aprovechando sus ventajas competitivas, su ubicación
geográfica y las características particulares de su población. Fomentar el
desarrollo de actividades complementarias y de apoyo a los productores
agropecuarios, forestales y pesqueros de agregación de valor.
4. La política de desarrollo rural establecerá estímulos para aumentar la
rentabilidad rural e incrementar los ingresos de los pequeños y medianos
productores, así como para generar mayores oportunidades de empleo productivo
en el campo. Tendrá un enfoque territorial y diferenciado que reconozca las
dotaciones y limitaciones que caracterizan a los pobladores y regiones del país de
manera que se aprovechen integralmente su potencialidades y se contribuya al
ordenamiento competitivo y sostén de los mismos,
5. La política de desarrollo rural debe conciliar y articular los objetivos de
crecimiento económico, equidad social y sostenibilidad ambiental necesarios, para
garantizar adecuadas condiciones de vida para las generaciones presentes y
futuras. El Gobierno Nacional adoptará los mecanismos necesarios para asegurar
un uso adecuado de las tierras y el cumplimiento de la función social de la
propiedad rural, con esquemas abiertos a distintas actividades económicas para
promover la participación de todos los productores del sector rural, a los grupos
étnicos, a inversionistas, y a agentes promotores de la productividad y de la
competitividad sectorial.
6. La política de tierras dará protección integral a los derechos legítimos de
propiedad en las áreas rurales, y promoverá el acceso a la misma, asegurando
una distribución más equitativa de la misma.
7. Se incrementará la provisión y el acceso a bienes públicos y factores de
producción, especialmente a los pobladores rurales más pobres para disminuir
las brechas sociales y territoriales que atraviesan al mundo rural.
8. Contribuir al proceso de ordenamiento productivo y ambiental de los territorios
rurales a partir del reconocimiento de la dotación limitada de recursos de la oferta
natural y física, mediante la formulación y ejecución de programas y proyectos de
desarrollo que sean competitivos y sostenibles.
9. Consolidar procesos de diversificación de la economía rural que promuevan la
generación de productos y servicios que aseguren una utilización multifuncional de
los recursos y talentos disponibles en los territorios rurales, fuente de riqueza
colectiva y de ingresos y empleo para las familias y escenario para la concreción
de iniciativas empresariales.
10. Fortalecer la construcción de tejido social rural, mediante la creación y
consolidación de escenarios de participación de la población en la definición,
ejecución y seguimiento de los programas y proyectos, fruto de las iniciativas que
surgen en las ADR.
11. Promover formas organizativas entre los sectores poblacionales rurales –
Negros, indígenas, campesinos y empresarios – y propiciar normas y prácticas
que garanticen su convivencia pacífica, de manera tal que esa diversidad sea
fuente de creatividad y vida, y no como ha sido hasta ahora de conflictos y aún de
violencia, en la perspectiva de lograr hacer realidad un proyecto nacional.
12. Crear y consolidar escenarios y procedimientos institucionales que permitan y
propicien la articulación y coordinación multisectorial de las intervenciones
públicas del orden nacional, regional y local, de la iniciativa ciudadana y
empresarial, de la cooperación internacional, con miras a propiciar y generar
desarrollo rural integral. Articulación y coordinación que apuntale la financiación de
los programas y proyectos de desarrollo en sus componentes sociales,
económicos, ambientales y de infraestructura física.
13. Fortalecer las capacidades de los pobladores rurales y de sus organizaciones
para la identificación, formulación, gestión y presentación de programas y
proyectos de desarrollo productivo y social, garantizando con ello calidad y
equidad en su elaboración y en su presentación a las convocatorias nacionales,
regionales e internacionales y en las de cooperación técnica internacional.
14. Acompañar y fortalecer la capacidad técnica e institucional de las secretarías
de agricultura o de sus equivalentes y de las unidades locales de asesoría y
transferencia de tecnología productiva y empresarial (Las antiguas UMATAS).
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