COMISIÓN DE LEGISLACIÓN Y PUNTOS CONSTITUCIONALES DICTAMEN No. 1 HONORABLE ASAMBLEA: La Comisión que suscribe, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 61 fracción I, 62 fracción II, 110 fracción I, 115 fracción I, 116, 122 y 124 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, recibió para su estudio, análisis y dictaminación INICIATIVA DE REFORMAS AL CAPÍTULO III, DEL TÍTULO QUINTO Y EL ARTICULO 69 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO, presentada ante el Pleno por el DIPUTADO JORGE NUÑEZ VERDUGO, integrante de la H. XVIII Legislatura Constitucional, misma que se dictamina con base en los siguientes: ANTECEDENTES: I.- Con fecha 1 de marzo de 2007, el DIPUTADO JORGE NUÑEZ VERDUGO, en su carácter de integrante del Partido Baja California, presentó ante el Pleno, la Iniciativa de Reforma anteriormente señalada. II. Recibida que fue la iniciativa en comento, el Presidente de la Mesa Directiva, de acuerdo a la facultad conferida por el Artículo 50 fracción II, inciso f), y fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, la turnó a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales mediante el día 2 de Marzo del 2007. III. Posteriormente, el día 2 de marzo del 2007, fue turnada a esta Dirección Jurídica la iniciativa, misma que se analizada, estudiada la 1 misma en todos y cada uno de sus términos, la Comisión que suscribe en cumplimiento con lo previsto en la fracción III del Artículo 62 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, realizó el presente Dictamen, bajo los términos siguientes: ESTUDIO Y ANÁLISIS: INICIATIVA DE REFORMAS AL CAPÍTULO III, DEL TÍTULO QUINTO Y EL ARTICULO 69 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO A) INTENCIÓN DE LA INICIATIVA : El legislador manifiesta que esta Iniciativa de reforma tiene un propósito doble: “1.- Fortalecer desde el punto de vista constitucional las atribuciones del Poder Ejecutivo del Estado en materia de seguridad pública, al liberarlo de atribuciones que por su naturaleza no le corresponden. 2.- Depositar la función de investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal (Ministerio Público) en una institución pública autónoma Procuraduría General de Justicia del Estado. 3.- Optimizar el sistema federal hacia el interior de los Poderes Públicos de Baja California, dando la intervención a los Ayuntamientos del Estado en el proceso de selección y nombramiento del titular del Ministerio Público. 2 4.- Dar participación a la sociedad en el correcto funcionamiento del Ministerio Público a través de un consejo consultivo integrado por personas destacadas por su participación en asuntos comunitarios, cuyos miembros sean seleccionados y nombrados en los términos que fije la Ley. EXPO SICIÓN DE MOTIVOS 1.- Sustraer al Ministerio Público de la órbita del Poder Ejecutivo no es una cuestión de conveniencia circunstancial; es ya una necesidad que debe ser satisfecha si queremos propiciar el ejercicio eficaz e imparcial de la acción penal. Es sabido que la acción penal, el más grave reproche que la sociedad puede imputar a un individuo, tiene por objeto llevar ante los jueces a toda persona a quien se considera responsable de haber cometido un delito, pidiendo se le impongan las penas previstas por la ley, castigos más o menos severos, entre los que destaca la privación de la libertad personal. De ahí lo delicado de esta atribución pública. 2.- Tal como hoy opera el ejercicio de la acción penal, lastra al Poder Ejecutivo del que actualmente depende y es fuente de abusos en perjuicio de la sociedad. Por eso es necesario re-pensar al Ministerio Público, rediseñarlo y ponerlo al servicio de la sociedad, lo que requiere asomarse un poco a su desarrollo: la Constitución de 1917 suprimió la facultad de los jueces penales para investigar los delitos y la entregó al Ministerio Público. Así logró, o al menos creyó lograr un avance. En adelante no habría proceso penal sin previa acusación del Ministerio Público, lo que en su momento parecía un triunfo de la justicia: se 3 acabaría el lamentable espectáculo de los jueces penales que ávidos de notoriedad atentaban contra los individuos mediante investigaciones, procesos y castigos que entrañaban verdaderos atropellos a la libertad y dignidad humana. 3.- La investigación de los delitos y la acción penal quedó en manos del Ministerio Público y la imposición de penas en manos de los jueces. Hasta ahí todo parecía bueno. El nuevo sistema parecía garantizar imparcialidad en el juzgador, fruto altamente deseable frente al sistema inquisitorial que había prohijado la Constitución de 1857. Pero muy pronto brincó el problema que denunciaron entre otros Luis Cabrera, asesor de don Venustiano Carranza: la nueva Constitución (diseñada para fortalecer al Poder Ejecutivo), puso al Ministerio Público federal bajo el mando del Presidente, y aunque ese modelo no era obligatorio para los Estados, éstos por imitación también impusieron al Ministerio Público Estatal bajo el mando de los Gobernadores, lo que muy pronto revirtió en perjuicio de la sociedad. La acción penal (el mayor reproche que la sociedad puede lanzar contra un individuo), quedó en manos de la clase política que, en lucha constante por alcanzar y conservar a toda costa las riendas del poder, se mueve en torno al Presidente y los Gobernadores. 4.- Bajo el pragmático lema de que el fin justifica los medios, los Gobernadores no tardaron en usar la acción penal para proteger a sus amigos, correligionarios y prosélitos y para combatir a sus oponentes. El Ministerio Público quedó al servicio de las complicidades (al parecer inexorables) que se generan en torno al ejercicio del poder político. Hoy, 4 más de ochenta años después, la experiencia ha demostrado que esas complicidades parecen inseparables, inevitables, inherentes al ejercicio del poder. Por eso el derecho constitucional se debe ocupar del tema. No es un asunto puramente de derecho penal o proceso penal; es un tema inherente al ejercicio del poder político por lo que debe ser atendido por el derecho constitucional. Por eso proponemos al respecto una reforma a la constitución bajacaliforniana. 5.- Por la naturaleza de sus tareas y por el enorme poder que acumulan en sus manos, los Gobernadores suelen tomar decisiones bajo la influencia de la política circunstancial y de las necesidades del partido político que los llevó al cargo. La coyuntura es su materia prima y su urgencia cotidiana. Con frecuencia creen resolver los conflictos abriendo procesos penales contra sus adversarios o disimulando los atropellos cometidos por sus correligionarios. En ambos casos incurren en abusos que el orden jurídico está obligado a prevenir. Conviene insistir: no estamos hablando de que los funcionarios públicos sean buenos o malos, decentes o indecentes, competentes o impreparados, honorables o no. Lo que ocurre es que heredamos y tenemos vigente una estructura constitucional diseñada para servir al grupo gobernante y no para atender el interés general. No es racional, sino acientífico, suponer que un procurador, subordinado del Gobernador del Estado, investigará y acusará a uno de sus iguales, y menos a un superior jerárquico. Tampoco es racional suponer que dedicará esfuerzos importantes a investigar los delitos cometidos dentro del círculo del poder al que él mismo pertenece. Una norma jurídica que olvida esa circunstancia sólo puede considerarse ilusa, acientífica, encubridora y torpe. Es terreno fértil para 5 formar círculos de impunidad hacia el interior de la clase gobernante y sus allegados. 6.- Para sustraer al Ministerio Público de la órbita del Poder Ejecutivo no tendría sentido si se le subordina a cualquier otro poder. Por eso es necesario crear una estructura constitucional que permita un Ministerio Público vinculado con la sociedad y autónomo frente al gobierno. El problema no es, como se ha creído al practicar en Baja California las más recientes reformas legales en la materia, que basta modificar los mecanismos para elegir y nombrar al Procurador de Justicia. Ese no es el problema. El problema es quien manda al Procurador, a quien obedece, cuáles son las líneas de mando en que se halla inmerso. El problema es quien le proporciona los recursos con que opera. De eso se trata. Estos son los puntos que deben ser analizados si queremos alcanzar un Ministerio Público ajeno, en la medida de lo posible, a toda componenda palaciega. Un Ministerio Público apto para desempeñar la representación social que le corresponde. Un organismo público cuya vocación fundamental sea la representación de los intereses de la sociedad en el ámbito de la investigación de los delitos y del ejercicio de la acción penal, y no tanto los intereses de los gobernantes. 7.- Aprobar esta reforma permitiría rescatar la idea de que el gobierno y el Estado no son una y la misma cosa. Aquél es sólo uno de los elementos de éste. El Estado puede manifestarse a través de instancias distintas del gobierno; por eso proponemos convertir al Ministerio Público en un organismo de Estado y no de gobierno, tal como ya ocurre con los organismos electorales, las universidades públicas, las comisiones de 6 derechos humanos y otros organismos públicos que ya operan con plena autonomía. 8.- Pero sustraer al Ministerio Público de la órbita del Poder Ejecutivo no debe significar un debilitamiento del poder que ejerce el Gobernador del Estado en lo concerniente a la seguridad pública. Tampoco despojar al Gobernador de sus atribuciones en esa área tan trascendente de la vida pública. Por el contrario, se pretende que el Poder Ejecutivo quede libre de la responsabilidad del ejercicio de la acción penal, a fin de que encuentre su fuerza y su capacidad de acción en el área de prevención de la seguridad pública. La acción penal es un punto muy específico de esa cosa mayor a la que genéricamente denominamos seguridad pública, que a nivel de prevención compete inobjetablemente al Poder Ejecutivo, tanto en el ámbito municipal como estatal y federal. En ese punto es necesario fortalecer las facultades de dicho poder, pero la acción penal debe operar bajo criterios distintos, incompatibles con el ejercicio del poder político que despliega el titular del Poder Ejecutivo y sus colaboradores inmediatos. La acción penal depende de criterios jurídicos especializados, cuyo ejercicio exige independencia y amenidad a las coyunturas partidistas. Tiene por objeto poner en funcionamiento el derecho penal, cuyos principios fundamentales aparecen plasmados en los artículos 14, 16, 19, 20, 21 y 102 de la Constitución nacional, en relación con el Artículo 7 de la Constitución bajacaliforniana. 9.- Por eso proponemos en Baja California la Procuraduría General de Justicia del Estado, titular del Ministerio Público, deje de operar bajo el mando del Poder Ejecutivo y se convierta en un organismo público 7 autónomo, tanto en lo financiero como en lo Administrativo y lo pol ítico, en cuya integración participen no únicamente los poderes públicos del gobierno estatal, sino también los poderes municipales, cuya calidad de “gobiernos” fue reconocida en el plano constitucional a partir de 1999. Así, los Ayuntamientos merecen que cada día se les transfieran mayores facultades. Su correcto ejercicio los fortalecerá frente a la comunidad y ésta recibirá los beneficios inherentes. 10.- Para la selección y nombramiento del Procurador General de Justicia esta iniciativa propone que el Gobernador del Estado convoque a los Ayuntamientos a que por mayoría de votos presenten candidatos al cargo, y que hecho lo anterior el Gobernador seleccione una terna y la presente al Congreso del Estado, a fin de que éste, por el voto de las dos terceras partes de los Diputados, nombre al Procurador que durará en su encargo ocho años y podrá ser reelecto hasta por un segundo periodo. 11.- Pero siguiendo las enseñanzas de la mejor teoría constitucional, es necesario tomar en cuenta el riesgo de convertir al Procurador General de Justicia del Estado en un autócrata, lo que podría ocurrir si no se considera que la propia Constitución debe establecer controles al ejercicio del poder, sea éste cual fuere. Así, además de los controles tradicionales que sobre los actos del Ministerio Público ejercen los jueces (tanto los del orden estatal como federal) para evitar que el titular del Ministerio Público de Baja California actúe de manera caprichosa, negligente o irresponsable, esta iniciativa propone crear un Consejo Consultivo, responsable de fijar las políticas generales a que deberá sujetarse la actuación del Procurador General y sus colaboradores; que 8 ese Consejo Consultivo se integre por tres personas nombradas por mayoría de votos por cada uno de los Ayuntamientos del Estado, es decir, por quince personas en total. Huelga decir que este Consejo no tendrá facultades ejecutivas, sino únicamente la facultad de fijar las políticas generales que el Ministerio Público deberá observar en el ejercicio de sus atribucion es. Por este conducto la sociedad estará presente en la conducción de la trascendente tarea de ejecutar la acción penal por delitos del fuero estatal. No sobra decir que los miembros de este cuerpo colegiado deberán ser personas de reconocida capacidad y probidad, que por sus servicios no percibirá remuneración económica alguna. Esto último es posible bajo la idea de que el Consejo Consultivo se reunirá sólo dos veces al año, y no tendrá atribución alguna de carácter ejecutivo cuyo ejercicio requiera actividad constante y permanente. Esta iniciativa asume que en Baja California existen muchas personas con los atributos y la independencia de criterio que son necesarios para el desempeño de esta delicada función. 12.- No escapa a esta iniciativa la idea de que el proceso de selección, nombramiento y funcionamiento del Procurador General de Justicia del Estado es lento y sujeto a una serie de controles que impiden que sea un proceso ágil. No obstante por la trascendencia de la función de ejercitar la acción penal esta iniciativa considera necesario que el titular de tan alta función sólo llegue al cargo después de haber pasado satisfactoriamente todos los filtros especificados con anterioridad. Es por eso que adicionalmente se propone disponer expresamente que exista 9 un Subprocurador general, nombrado en la forma y términos que disponga la ley secundaria, y que éste cubra las ausencias del titular. 13.- Pero esta iniciativa no estaría completa si no abordara el problema que representa las denominadas “fiscalías especiales” ocasionalmente nombradas en Baja California para investigar hechos específicos que el gobernador del Estado, y en su caso el Procurador General, han considerado particularmente trascendentes. Al respecto hay que decir que en México las “fiscalías especiales” no han sido implementadas adecuadamente. Suele denominarse con ese nombre a un Agente del Ministerio Público a quien por orden específica del Procurador se encomienda dedicarse de manera específica a un caso que por su especial entidad amerita atención especial. Pero esos agentes del Ministerio Público suelen estar en las mismas condiciones que cualquiera otro. No gozan de independencia, sino que son subordinados del procurador. Esa práctica ha distorsionado el concepto de “fiscalía especial”. Por eso esta iniciativa propone que sea el Congreso del Estado quien nombre a un fiscal especial para que investigue determinados hechos, y que actúe con independencia frente al Procurador General. Para fortalecer esta fiscalía en cada caso el Congreso le asignará el presupuesto necesario para el desarrollo de sus funciones. Al concluir el caso específico la fiscalía desaparecerá por su propia naturaleza.” B) MARCO LEGAL DE LA INICIATIVA: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. 10 ARTÍCUL O 21.- La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la m ulta que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día. Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso. Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezcan la ley. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. 11 La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA ARTÍCULO 69.- El Ministerio Público es la Institución encargada de la investigación y persecución de los delitos, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. También le corresponde el velar por la exacta observancia de las leyes en los casos en que tenga intervención conforme a su Ley Orgánica respectiva. A ese fin, deberá ejercitar las acciones que correspondan contra los infractores de esas leyes; hacer efectivos los derechos concedidos al Estado y representar a éste ante los tribunales. Asimismo compete a esta institución proteger los intereses de los menores e incapaces, como también los derechos individuales y sociales, en los términos que señalen las leyes aplicables. ARTÍCULO 70.- Ejercen y representan esta Institución en el Estado el Procurador General de Justicia, los Subprocuradores y Agentes del Ministerio Público que determine la Ley. 12 Los Subprocuradores y Agentes del Ministerio Público, serán nombrados y removidos por el Gobernador a propuesta del Procurador, en la forma que determine la Ley. ARTÍCULO 71.- El Procurador General de Justicia representará al Estado en las acciones y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal, cuando este sea parte, tenga interés jurídico o se afecte su patrimonio. Compete al Procurador General de Justicia del Estado, por sí o por medio de los Agentes del Ministerio Público, la investigación y persecución de los delitos del orden común con auxilio de la Policía Ministerial; reunir y aportar las pruebas que acrediten la responsabilidad de los inculpados; dar seguimiento a los juicios penales y civiles ante los tribunales del Estado, para hacer que la administración de Justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas para los infractores de las leyes e intervenir en todos los demás negocios que determinen esta Constitución y las leyes. ARTÍCULO 72.- La Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia fijará el número, adscripción y demás deberes y atribuciones de los funcionarios y empleados que integren esta institución. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO. 13 Articulo 17.- Para el estudio, planeación y despacho de los negocios en los diversos ramos de la Administración Pública del Estado, habrá un Secretario General de Gobierno. Además de la Secretaría General de Gobierno, actuarán en su caso, directamente en el desempeño de las funciones encomendadas al Titular del Poder Ejecutivo, las siguientes Dependencias: I.- Oficialía Mayor de Gobierno; II.- Procuraduría General de Justicia; III.- Secretaría de Planeación y Finanzas; IV.- Secretaría de Desarrollo Social; V.- Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano; VI.- Secretaría de Desarrollo Económico; VII.- Secretaría de Fomento Agropecuario; VIII.- Secretaría de Turismo; IX.- Secretaría de Educación y Bienestar Social; X.- Secretaría de Salud; XI.- Secretaría de Seguridad Pública; XII.- Secretaría del Trabajo y Previsión Social; XIII.- Dirección General de Informática; XIV.- Dirección del Registro Público de la Propiedad y del Comercio; XV.- Dirección de Relaciones Públicas; 14 XVI.- Dirección de Comunicación Social; XVII.- Dirección General de Ecología; XVIII.- Dirección de Control y Evaluación Gubernamental, y XIX.- Derogada. LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. ARTÍCULO 1.- Esta Ley tiene por objeto organizar a la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California, dependencia del Poder Ejecutivo del Estado, en la que se integra la institución del Ministerio Público del orden común y sus órganos auxiliares directos, teniendo ésta y su titular, el Procurador General de Justicia del Estado, bajo su competencia, el despacho de los asuntos que le atribuyen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado, la presente Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables. ARTÍCULO 4.- La Procuraduría General de Just icia en el Estado estará a cargo del Procurador General de Justicia, quien será titular de la institución del Ministerio Público, y ejercerá autoridad jerárquica sobre todo el personal de la Procuraduría. 15 Para el ejercicio de sus atribuciones, funciones y despacho de los asuntos de su competencia, la Procuraduría se auxiliará de las siguientes unidades y servidores públicos: I.- Procurador General de Justicia; II.- Dirección Jurídica; III.- Dirección de Asuntos Internos y Contraloría; IV.- Dirección Administrativa; V.- Dirección del Instituto de Capacitación Profesional; VI- Dirección de Servicios Periciales; VII.- Dirección Estatal de la Policía Ministerial; VIII.- Dirección de Averiguaciones Previas; IX.- Dirección de Atención a Víctimas del Delito; X.- Dirección de Control de Procesos; XI.- Unidad de Control y Seguimiento; XII.- Subprocuraduría de Zona de la Policía Ministerial; XIII.- Comandancias de Zona de la Policía Ministerial; XIV.- Agencias del Ministerio Público; XV.- Jefaturas de Grupo de la Policía Ministerial; XVI.- Subprocuraduría Contra la Delincuencia Organizada; XVII.- Derogada; XVIII.- Derogada; 16 XIX.- Las demás unidades y servidores públicos que legalmente establezca el Procurador, y asimismo los que señale esta ley y su reglamento, el cual precisará las atribuciones que le correspondan. ARTÍCULO 5.- Operarán bajo el régimen de desconcentración pero directamente subordinadas al Procurador, tres Subprocuradurías de Zona con sus respectivas jurisdicciones territoriales; asentadas en los Municipios de Mexicali; de Tijuana que comprenderá los Municipios de Tecate y Playas de Rosarito; Subprocuraduría de y en Zona el Municipio contará con de una Ensenada. Cada Dirección de Averiguaciones Previas, una Dirección de Control de Procesos, un Comandante de Zona de la Policía Ministerial. La Dirección de Averiguaciones Previas contará a su vez con una Unidad de Servicios Periciales, Agencias del Ministerio Público necesarias, Agencias del Ministerio Público Iniciadoras Conciliadoras tantas como sean necesarias, Secretarías de Acuerdo, Secretarías de Acuerdo en materia Conciliadora y Canalizadores. La Dirección de Control de Procesos, contará con una Unidad de Ejecución de Ordenes de Aprehensión, una Unidad de Servicios Periciales y con el número suficiente de Agentes del Ministerio Público Adscritos a Juzgados. En cada Subprocuraduría de Zona operarán las Agencias del Ministerio Público Investigadoras por razón de la materia, en el número y clasificación que se requieran, conforme a la incidencia delictiva. 17 De conformidad con las necesidades del servicio, el Procurador podrá establecer oficinas de la Procuraduría y Agencias del Ministerio Público, que se requieran de acuerdo con las disponibilidades presupuestales. Las subprocuradurías de Zona deb erán auxiliar a la Subprocuraduría Contra la Delincuencia Organizada para el cumplimiento de sus atribuciones. C) DECRETO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA. CAPITULO III DEL MINISTERIO PÚBLICO DEL ESTADO TEXTO VIGENTE TEXTO PROPUESTO ARTÍCULO 69.- El Ministerio Público es la Institución encargada de la investigación y persecución de los delitos, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. También le corresponde el velar por la exacta observancia de las leyes en los casos en que tenga intervención conforme a su Ley Orgánica respectiva. A ese fin, deberá ejercitar las acciones que correspondan contra los infractores ARTÍCULO 69.- El Ministerio Público del Estado de Baja California será autónomo en su funcionamiento, independiente en todas sus resoluciones y funcionará conforme a las bases siguientes: I.- Estará a cargo de un Procurador General de Justicia nombrado por el Congreso de una terna que le presentará el titular del Poder 18 de esas leyes; hacer efectivos los derechos concedidos al Estado y representar a éste ante los tribunales. Asimismo compete a esta institución proteger los intereses de los menores e incapaces, como también los derechos individuales y sociales, en los términos que señalen las leyes aplicables. Asimismo compete a esta institución proteger los intereses de las personas menores de dieciocho años de edad y de las personas que no tengan la capacidad para comprender el significado del hecho, como también los derechos individuales y sociales, en los términos que señalen las leyes aplicables. Ejecutivo, previa convocatoria para que los Ayuntamientos del Estado le presenten candidatos a su cargo, destacando sus méritos relevantes, su experiencia profesional y demás razones por las que estimen que pueden desempeñar con eficiencia y honestidad las funciones públicas inherentes. II.- El Procurador durará en su encargo ocho años, podrá ser reelecto, y sólo será removido por causas graves conforme al Título Octavo de esta Constitución; las ausencias del Procurador que no excedan de treinta días serán cubiertas por su inmediato subordinado. III. – Tendrá a su cargo la investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal ante los Tribunales con estricto apego al principio de legalidad, por lo que tendrá bajo su mando un cuerpo policíaco especializado y los funcionarios y empleados que determine la ley. IV.- Para fijar que regirán Procuraduría del Estado las políticas generales la actividad de la General de Justicia habrá un Consejo 19 Consultivo integrado por ciudadanos de reconocido prestigio, solvencia, capacidad y experiencia que serán nombrados por el Congreso del Estado a propuesta de las organizaciones sociales o instituciones educativas, no tendrán atribuciones de carácter ejecutivo, se reunirán un máximo de tres veces al año y no recibirán retribución económica por sus servicios. V.- El Congreso del Estado, oyendo la opinión del Procurador General de Justicia, podrá nombrar un fiscal especial para que se ocupe únicamente de investigar y en su caso ejercitar la acción penal respecto de uno o varios asuntos de especial trascendencia que específicamente le sean encomendados. En estos casos el Congreso asignará un presupuesto especial que cubra las necesidades de dicha fiscalía. VI.- El proyecto de presupuesto para la Procuraduría General de Justicia, que deberá ser suficiente para cubrir sus necesidades, será presentado directamente por el Procurador ante el Congreso del Estado, quien resolverá oyendo la opinión del titular del Poder Ejecutivo. 20 VII.- Todos los funcionarios públicos de los gobiernos estatal y municipales y de los organismos públicos de cualquier naturaleza, dentro del ámbito de sus atribuciones prestarán de inmediato el auxilio que les pida el Ministerio Público en todo lo concerniente a la investigación de los delitos. Toda la demora injustificada será causa de responsabilidad política, sin perjuicio de otras que establezcan las leyes. La Ley establecerá otras atribuciones que deba desempeñar el Ministerio Público, así como el número, adscripción y demás deberes y atribuciones de los funcionarios y empleados que dependan del Procurador. ARTICULOS TRANSITORIOS ARTICULO PRIMERO.- Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado. 21 ARTICULO SEGUNDO.- El Congreso del Estado expedirá dentro del plazo improrrogable de seis meses las leyes necesarias para la implementación y aplicación de las disposiciones contenidas en este decreto. ARTICUL O TERCERO.- En tanto no se expidan las leyes previstas en el artículo anterior continuarán vigentes las disposiciones que actualmente rigen al Ministerio Público. ARTICULO CUARTO.- El titular de la Procuraduría General de Justicia que esté en funciones en el momento de entrar en vigor este decreto continuará en su encargo en tanto se nombra al nuevo titular. D) ANÁLISIS PARTICULAR DE LA INICIATIVA.- La iniciativa de reforma al artículo 69 de la Constitución Local, propone que la Procuraduría General de Justicia del Estado deje de operar bajo el mando del Poder Ejecutivo Estatal para convertirse en un organismo público autónomo, tanto en lo financiero, administrativo y político, además de que en la integración del órgano representante de la sociedad tengan intervención no únicamente los poderes públicos del orden estatal, sino también los poderes municipales depositados en los cinco Ayuntamientos de la Entidad. 22 Para lograr lo anterior, el inicialista contempla que para la selección del titular de la Procuraduría General de Justicia del Estado, el Congreso del Estado en base a una terna que le presente el Poder Ejecutivo, se convoque a los Ayuntamientos para que propongan candidatos al cargo. El Procurador General, tendrá una duración de ocho años, siendo sólo removido por causas graves y reelecto si a juicio de dos tercios de los Diputados, su desempeño ha sido eficiente. Al respecto es importante señalar que históricamente la seguridad pública ha sido entendida como la preservación del orden público y a nivel internacional, como la creación de condiciones para el impulso de los intereses particulares de cada país. La seguridad pública también se ha definido como el conjunto de actividades encaminadas a prevenir y disminuir las infracciones y delitos; en este concepto, se incluyen las acciones que realiza el Ministerio Público a través de la procuración de justicia y las acciones emprendidas por las autoridades administrativas que tienen a su cargo, la readaptación social de los delincuentes y de los menores infractores, así como todas las que realicen directa o indirectamente las dependencias y entidades que deban contribuir a los fines de la seguridad pública. 23 En este contexto, la seguridad pública se presenta como un concepto integral, que comprende la prevención del delito, procuración de justicia, administración de justicia, readaptación social, entre otros. Por lo tanto, corresponde al Estado el ejercicio de su potestad punitiva sobre aquellos gobernados que con sus conductas rompen el orden armónico de las relaciones sociales. Lo anterior se corrobora con lo contemplado en el artículo 49 de nuestra Constitución Estatal que establece lo siguiente: ARTÍCULO 49.Gobernador: Son facultades y obligaciones del III.- Velar por la conservación del orden , tranquilidad y seguridad del Estado, así como el garantizar a toda persona residente en el mismo, el real disfrute de un medio ambiente adecuado para su desarrollo, bienestar y mejor calidad de vida. De igual forma el artículo 3 de la Ley de Seguridad Pública y Bases de Coordinación para el Estado de Baja California, señala: “La seguridad pública es un servicio cuya prestación, en el marco de respeto a las 24 garantías individuales, corresponde otorgar en forma exclusiva del Estado y a los Municipios, y tiene por objeto: “I.- Mantener el orden y la tranquilidad pública en el Estado. II.- Proteger la integridad física de las personas así como sus bienes; III.- Promover y coordinar los programas de prevención de delitos e infracciones a las leyes y reglamentos del Estado y los Municipios; IV.- Establecer los mecanismos de coordinación y colaboración en la investigación y persecución de los delitos y de los delincuentes, y V.- Señalar los mecanismos de coordinación entre las diversas autoridades para apoyo y auxilio a la población en casos de siniestros o desastres, conforme a los ordenamientos legales en la materia.” Por lo anterior, se revela que la figura del Ministerio Público no puede desligarse de la relación de dependencia del Poder Ejecutivo por ser un mandato constitucional contenido en el artículo 21 de la Constitución Federal. 25 Por otra parte, es de precisarse que en la iniciativa de reforma se olvidó establecer algunos alcances jurídicos respecto de los organismos estimados como autónomos. Esto es, una de las características esenciales de los organismos constitucionalmente autónomos es la autonomía tanto financiera, como en la toma de decisiones. Sin embargo del estudio y análisis de la iniciativa, encontramos diversos aspectos que no cumplen con tal característica: Por un lado, es importante señalar que la Procuraduría General de Justicia del Estado sigue formando parte de la estructura orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, conforme a lo señalado en el artículo 40 de la Constitución Local y que no fue motivo de modificación: “Artículo 40.- El Ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en una sola persona que se denomina Gobernador del Estado. El Gobernador del Estado conducirá la Administración Pública Estatal, que será Centralizada y Paraestatal, conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los asuntos del orden administrativo del Gobierno del Estado, que estarán a cargo de la Secretaría General de Gobierno, la Oficialía Mayor de Gobierno, la Procuraduría General de Justicia, las Secretarías y las Direcciones del Ramo, y definirán las bases de creación de las entidades Paraestatales, la intervención del Gobernador en su operación y las relaciones entre éstas y la Secretaría 26 General de Gobierno, la Oficialía Mayor de Gobierno, la Procuraduría General de Justicia, las Secretarías y las Direcciones del Ramo.” Por lo anterior, podemos decir que para constituir al Ministerio Público como organismo constitucional autónomo, es indispensable que reúna los elementos que tal calificación implica. Al crearse estos órganos este no debe pertenecer a ninguno de los poderes existentes para así sean dotados de autonomía orgánica y funcional. De igual forma, una declaración de tal naturaleza significa poco si no se garantiza ésta. La persistente dependencia del Procurador General de Justicia al Poder Ejecutivo en la iniciativa sigue siendo clara, toda vez que éste seguirá siendo removido por el Gobernador del Estado, de acuerdo a lo contemplado en el artículo 49 de la Constitución Local: “Artículo 49.- Son facultades y obligaciones del Gobernador: I al XXII.- … XXIII.- Presentar para su elección, al Congreso del Estado las propuestas de nombramiento para el cargo de Procurador General de Justicia del Estado, de conformidad con lo que establezca la Ley de la materia. XXIV.- Remover al Procurador General de Justicia del Estado, en los términos de la Ley de la materia. 27 XXV.- …” Asimismo, se sigue atribuyendo la facultad al Gobernador del Estado para nombrar y remover a los Subprocuradores y Agentes del Ministerio Público, según lo dispuesto por el artículo 70 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California. “Artículo 70.- Ejercen y representan … Los Subprocuradores y Agentes del Ministerio Público, serán nombrados y removidos por el Gobernador a propuesta del Procurador, en la forma que determine la Ley.” Ahora bien, debe manifestarse que el inicialista propone en su iniciativa de reforma que el cargo de Procurador General de Justicia será nombrado por el Congreso del Estado, mediante una terna que le presentará el titular del Poder Ejecutivo, previa convocatoria, para que los ayuntamientos del Estado le presenten candidatos, destacando sus méritos relevantes, su experiencia profesional y demás razones por las que estimen que pueden desempeñar con eficiencia y honestidad en el cargo. De la transcripción del texto propuesto se observa que el mismo no se establece específicamente el número de votos que se requieren por 28 parte de los Diputados para su nombramiento. Por lo anterior, se destaca la presente omisión, en virtud de que es insoslayable su regulación, toda vez que se incumpliría con uno de los principios básicos de derecho referente al principio de legalidad. Es decir, los funcionarios o servidores públicos solamente deben actuar conforme a lo que previamente dispone el orden jurídico, positivo y estricto del sistema estatal. Es el principio de legalidad en todo Estado de Derecho es el que precisa lo que ha de prevalecer para que los funcionarios públicos no se excedan en sus funciones, sino que estrictamente a lo que establecen las leyes y nada fuera de esa legalidad. Así, a los funcionarios sólo les es permitido, a través de su conducta pública, que previamente y por escrito están implantados como contenidos en las leyes del sistema constitucional con todo el resto de las disposiciones. Si la elección y/o nombramiento conforme a sus requisitos otorgan legitimidad a la actuación de los funcionarios, es el apego a lo único que les prescribe la ley lo que imprime legalidad a su conducta. Por último, es de considerarse que es preocupante la temporalidad que se propone para el cargo de Procurador General de Justicia en el Estado, ya que ocho años es un periodo demasiado largo y excesivo en razón de que responsabilidades el cargo que referido puede implica una de las mayores tener cualquier servidor público y únicamente hasta en tanto no se cumpla el término de la duración de su cargo, podrá evaluarse su gestión. 29 Un periodo de ocho años, en un caso extremo, puede dejar sin su legítimo derecho del Gobernador para proponer al titular de la Procuraduría, toda vez que en igual caso puede ser reelecto si a juicio de dos tercios de los Diputados su desempeño ha sido eficiente. Esta situación va en contra de lo propuesto por el Legislador, en el cual se otorga la facultad de proponer al Congreso del Estado la terna para su designación. Una vez señalado lo anterior, esta H. Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales da cuenta de los razonamientos que llevaron a esta a Comisión a resolver la inviabilidad de la Iniciativa en comento, por lo que se exponen los siguientes: CONSIDERANDOS: PRIMERO.- Que de conformidad con la fracción I de los artículos 27 y 28 de la Constitución Política Local, los Diputados tienen la facultad de presentar Iniciativas de ley y de decreto, en bien de los habitantes del Estado y resolver sobre las Iniciativas de Ley, de Decreto y Acuerdos Económicos presentados ante esta representación popular. 30 SEGUNDO.- Que la presente iniciativa propone la reforma al artículo 69 de la Constitución Local, a fin de que la Procuraduría General de Justicia del Estado deje de operar bajo el mando del Poder Ejecutivo estatal para conv ertirse en un organismo público autónomo, tanto en lo financiero, administrativo y político, además de que en la integración del órgano representante de la sociedad tengan intervención no únicamente los poderes públicos del orden estatal, sino también los poderes municipales depositados en los cinco Ayuntamientos de la Entidad. TERCERO.- Que para lograr lo anterior, el Diputado inicialista propone que la selección del titular de la Procuraduría General de Justicia del Estado, corra por cuenta del Congreso del Estado en base a una terna que le presente el Poder Ejecutivo, invocando a los Ayuntamientos del Estado para que presenten candidatos al cargo. Además, el cargo de Procurador tendrá una duración de ocho años, siendo sólo removido por causas graves y reelecto si a juicio de dos tercios de los Diputados, su desempeño ha sido eficiente. CUARTO.- Que de la revisión del proyecto de reforma, se encontró que ésta no es suficiente para dotar de total autonomía e independencia en el ámbito de la procuración de justicia al Ministerio 31 Público, en virtud de que la Procuraduría General de Justicia del Estado seguirá formando parte de la estructura orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, de acuerdo a lo previsto en el artículo 40 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California. QUINTO.- Que de igual forma, la persistente dependencia del Procurador General de Justicia al Poder Ejecutivo es clara en la iniciativa de reforma, ya que éste seguirá siendo removido por el Gobernador del Estado, de acuerdo a lo con templado en el artículo 49 de la Constitución Local. SEXTO.- Que por su parte, se sigue atribuyendo la facultad al Ejecutivo para nombrar y remover a los Subprocuradores y Agentes del Ministerio Público, según lo dispuesto por el artículo 70 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California. SÉPTIMO.- Que asimismo, de la transcripción del texto propuesto se observa que el mismo no se establece específicamente el número de votos que se requieren por parte de los Diputados para su nombramiento, por lo que se incumpliría con uno de los principios básicos de derecho referente al principio de legalidad. Esto es, ninguna de los actos administrativos, legislativos y judiciales, deben realizarse sin previo respaldo legal que fundamenta. Es decir, los funcionarios o servidores públicos solamente deben actuar conforme a lo que previamente dispone el orden jurídico, positivo y estricto del sistema estatal. 32 OCTAVO.- Que de lo anteriormente señalado, esta H. Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales determinó que es improcedente la presente iniciativa de reforma en análisis. NOVENO.- Que el presente dictamen fue aprobado en el sentido del mismo por los Diputados integrantes de la H. XIX Legislatura Constitucional: JUAN MANUEL GASTÉLUM BUENROSTRO DIPUTADO JUAN MANUEL MOLINA GUADALUPE GARCÍA, SÁNCHEZ ENRIQUE MARTÍNEZ, JUAN MÉNDEZ MACKLIS JUÁREZ, ADRIANA ANAYA, ENRIQUE ACOSTA FREGOSO Por lo anteriormente expuesto, la Comisión que suscribe somete a la consideración de esta Honorable Asamblea, el siguiente punto: RESOLUTIVO: ÚNICO.- No se aprueba la REFORMAS AL CAPÍTULO III, DEL TÍTULO QUINTO Y EL ARTICULO 69 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO, por los argumentos anteriormente expuestos. DADO en la Sala de Comisiones “Dr. Francisco Dueñas Montes” del H. Poder Legislativo, en la Ciudad de Mexicali, Estado de Baja California, a los días 31 del mes de Octubre de dos mil siete. 33 COMISIÓN DE LEGISLACIÓN Y PUNTOS CONSTITUCIONALES DICTAMEN No. 1 DIPUTADO JUAN MANUEL GASTÉLUM BUENROSTRO PRESIDENTE DIPUTADO JUAN MANUEL MOLINA GARCÍA SECRETARIO DIPUTADO ENRIQUE MÉNDEZ JUÁREZ VOCAL DIPUTADA ADRIA NA GUADALUPE SÁNCHEZ MARTÍNEZ VOCAL DIPUTADO JUAN MACKLIS ANAYA VOCAL DIPUTADO ENRIQUE ACOSTA FREGOSO VOCAL DICTAMEN No. 1 INICIATIVA DE REFORMAS AL CAPÍTULO III, DEL TÍTULO QUINTO Y EL ARTÍCULO 69 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO. 34