La Comisión que suscribe, en ejercicio

COMISIÓN DE LEGISLACIÓN Y PUNTOS CONSTITUCIONALES
DICTAMEN No. 1
HONORABLE ASAMBLEA:
La Comisión que suscribe, en ejercicio de las facultades que le confieren
los artículos 61 fracción I, 62 fracción II, 110 fracción I, 115 fracción I, 116,
122 y 124 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja
California, recibió para su estudio, análisis y dictaminación INICIATIVA DE
REFORMAS AL CAPÍTULO III, DEL TÍTULO QUINTO Y EL ARTICULO 69 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO, presentada ante el Pleno por el
DIPUTADO JORGE NUÑEZ VERDUGO, integrante de la H. XVIII Legislatura
Constitucional, misma que se dictamina con base en los siguientes:
ANTECEDENTES:
I.- Con fecha 1 de marzo de 2007, el DIPUTADO JORGE NUÑEZ VERDUGO,
en su carácter de integrante del Partido Baja California, presentó ante el
Pleno, la Iniciativa de Reforma anteriormente señalada.
II. Recibida que fue la iniciativa en comento, el Presidente de la Mesa
Directiva, de acuerdo a la facultad conferida por el Artículo 50 fracción II,
inciso f), y fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del
Estado de Baja California, la turnó a la Comisión de Legislación y Puntos
Constitucionales mediante el día 2 de Marzo del 2007.
III. Posteriormente, el día 2 de marzo del 2007, fue turnada a esta
Dirección Jurídica la iniciativa, misma que se analizada, estudiada la
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misma en todos y cada uno de sus términos, la Comisión que suscribe en
cumplimiento con lo previsto en la fracción III del Artículo 62 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, realizó el
presente Dictamen, bajo los términos siguientes:
ESTUDIO Y ANÁLISIS:
INICIATIVA DE REFORMAS AL CAPÍTULO III, DEL TÍTULO QUINTO Y EL
ARTICULO 69 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO
A) INTENCIÓN DE LA INICIATIVA :
El legislador manifiesta que esta Iniciativa de reforma tiene un
propósito doble:
“1.- Fortalecer desde el punto de vista constitucional las atribuciones del
Poder Ejecutivo del Estado en materia de seguridad pública, al liberarlo
de atribuciones que por su naturaleza no le corresponden.
2.- Depositar la función de investigación de los delitos y el ejercicio de la
acción penal (Ministerio Público) en una institución pública autónoma
Procuraduría General de Justicia del Estado.
3.- Optimizar el sistema federal hacia el interior de los Poderes Públicos de
Baja California, dando la intervención a los Ayuntamientos del Estado en
el proceso de selección y nombramiento del titular del Ministerio Público.
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4.- Dar participación a la sociedad en el correcto funcionamiento del
Ministerio Público a través de un consejo consultivo integrado por
personas destacadas por su participación en asuntos comunitarios, cuyos
miembros sean seleccionados y nombrados en los términos que fije la
Ley.
EXPO SICIÓN DE MOTIVOS
1.- Sustraer al Ministerio Público de la órbita del Poder Ejecutivo no es una
cuestión de conveniencia circunstancial; es ya una necesidad que debe
ser satisfecha si queremos propiciar el ejercicio eficaz e imparcial de la
acción penal. Es sabido que la acción penal, el más grave reproche que
la sociedad puede imputar a un individuo, tiene por objeto llevar ante los
jueces a toda persona a quien se considera responsable de haber
cometido un delito, pidiendo se le impongan las penas previstas por la
ley, castigos más o menos severos, entre los que destaca la privación de
la libertad personal. De ahí lo delicado de esta atribución pública.
2.- Tal como hoy opera el ejercicio de la acción penal, lastra al Poder
Ejecutivo del que actualmente depende y es fuente de abusos en
perjuicio de la sociedad. Por eso es necesario re-pensar al Ministerio
Público, rediseñarlo y ponerlo al servicio de la sociedad, lo que requiere
asomarse un poco a su desarrollo: la Constitución de 1917 suprimió la
facultad de los jueces penales para investigar los delitos y la entregó al
Ministerio Público. Así logró, o al menos creyó lograr un avance. En
adelante no habría proceso penal sin previa acusación del Ministerio
Público, lo que en su momento parecía un triunfo de la justicia: se
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acabaría el lamentable espectáculo de los jueces penales que ávidos
de notoriedad atentaban contra los individuos mediante investigaciones,
procesos y castigos que entrañaban verdaderos atropellos a la libertad y
dignidad humana.
3.- La investigación de los delitos y la acción penal quedó en manos del
Ministerio Público y la imposición de penas en manos de los jueces. Hasta
ahí
todo
parecía
bueno.
El
nuevo
sistema
parecía
garantizar
imparcialidad en el juzgador, fruto altamente deseable frente al sistema
inquisitorial que había prohijado la Constitución de 1857. Pero muy pronto
brincó el problema que denunciaron entre otros Luis Cabrera, asesor de
don Venustiano Carranza: la nueva Constitución (diseñada para
fortalecer al Poder Ejecutivo), puso al Ministerio Público federal bajo el
mando del Presidente, y aunque ese modelo no era obligatorio para los
Estados, éstos por imitación también impusieron al Ministerio Público
Estatal bajo el mando de los Gobernadores, lo que muy pronto revirtió en
perjuicio de la sociedad. La acción penal (el mayor reproche que la
sociedad puede lanzar contra un individuo), quedó en manos de la
clase política que, en lucha constante por alcanzar y conservar a toda
costa las riendas del poder, se mueve en torno al Presidente y los
Gobernadores.
4.- Bajo el pragmático lema de que el fin justifica los medios, los
Gobernadores no tardaron en usar la acción penal para proteger a sus
amigos, correligionarios y prosélitos y para combatir a sus oponentes. El
Ministerio Público quedó al servicio de las complicidades (al parecer
inexorables) que se generan en torno al ejercicio del poder político. Hoy,
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más de ochenta años después, la experiencia ha demostrado que esas
complicidades parecen inseparables, inevitables, inherentes al ejercicio
del poder. Por eso el derecho constitucional se debe ocupar del tema.
No es un asunto puramente de derecho penal o proceso penal; es un
tema inherente al ejercicio del poder político por lo que debe ser
atendido por el derecho constitucional. Por eso proponemos al respecto
una reforma a la constitución bajacaliforniana.
5.- Por la naturaleza de sus tareas y por el enorme poder que acumulan
en sus manos, los Gobernadores suelen tomar decisiones bajo la
influencia de la política circunstancial y de las necesidades del partido
político que los llevó al cargo. La coyuntura es su materia prima y su
urgencia cotidiana. Con frecuencia creen resolver los conflictos
abriendo procesos penales contra sus adversarios o disimulando los
atropellos cometidos por sus correligionarios. En ambos casos incurren en
abusos que el orden jurídico está obligado a prevenir. Conviene insistir:
no estamos hablando de que los funcionarios públicos sean buenos o
malos, decentes o indecentes, competentes o impreparados, honorables
o no. Lo que ocurre es que heredamos y tenemos vigente una estructura
constitucional diseñada para servir al grupo gobernante y no para
atender el interés general. No es racional, sino acientífico, suponer que
un procurador, subordinado del Gobernador del Estado, investigará y
acusará a uno de sus iguales, y menos a un superior jerárquico. Tampoco
es racional suponer que dedicará esfuerzos importantes a investigar los
delitos cometidos dentro del círculo del poder al que él mismo
pertenece. Una norma jurídica que olvida esa circunstancia sólo puede
considerarse ilusa, acientífica, encubridora y torpe. Es terreno fértil para
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formar círculos de impunidad hacia el interior de la clase gobernante y
sus allegados.
6.- Para sustraer al Ministerio Público de la órbita del Poder Ejecutivo no
tendría sentido si se le subordina a cualquier otro poder. Por eso es
necesario crear una estructura constitucional que permita un Ministerio
Público vinculado con la sociedad y autónomo frente al gobierno. El
problema no es, como se ha creído al practicar en Baja California las
más recientes reformas legales en la materia, que basta modificar los
mecanismos para elegir y nombrar al Procurador de Justicia. Ese no es el
problema. El problema es quien manda al Procurador, a quien obedece,
cuáles son las líneas de mando en que se halla inmerso. El problema es
quien le proporciona los recursos con que opera. De eso se trata. Estos
son los puntos que deben ser analizados si queremos alcanzar un
Ministerio Público ajeno, en la medida de lo posible, a toda
componenda palaciega. Un Ministerio Público apto para desempeñar la
representación social que le corresponde. Un organismo público cuya
vocación fundamental sea la representación de los intereses de la
sociedad en el ámbito de la investigación de los delitos y del ejercicio de
la acción penal, y no tanto los intereses de los gobernantes.
7.- Aprobar esta reforma permitiría rescatar la idea de que el gobierno y
el Estado no son una y la misma cosa. Aquél es sólo uno de los elementos
de éste. El Estado puede manifestarse a través de instancias distintas del
gobierno; por eso proponemos convertir al Ministerio Público en un
organismo de Estado y no de gobierno, tal como ya ocurre con los
organismos electorales, las universidades públicas, las comisiones de
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derechos humanos y otros organismos públicos que ya operan con plena
autonomía.
8.- Pero sustraer al Ministerio Público de la órbita del Poder Ejecutivo no
debe significar un debilitamiento del poder que ejerce el Gobernador
del Estado en lo concerniente a la seguridad pública. Tampoco despojar
al Gobernador de sus atribuciones en esa área tan trascendente de la
vida pública. Por el contrario, se pretende que el Poder Ejecutivo quede
libre de la responsabilidad del ejercicio de la acción penal, a fin de que
encuentre su fuerza y su capacidad de acción en el área de prevención
de la seguridad pública. La acción penal es un punto muy específico de
esa cosa mayor a la que genéricamente denominamos seguridad
pública, que a nivel de prevención compete inobjetablemente al Poder
Ejecutivo, tanto en el ámbito municipal como estatal y federal. En ese
punto es necesario fortalecer las facultades de dicho poder, pero la
acción penal debe operar bajo criterios distintos, incompatibles con el
ejercicio del poder político que despliega el titular del Poder Ejecutivo y
sus colaboradores inmediatos. La acción penal depende de criterios
jurídicos especializados, cuyo ejercicio exige independencia y amenidad
a las coyunturas partidistas. Tiene por objeto poner en funcionamiento el
derecho penal, cuyos principios fundamentales aparecen plasmados en
los artículos 14, 16, 19, 20, 21 y 102 de la Constitución nacional, en
relación con el Artículo 7 de la Constitución bajacaliforniana.
9.- Por eso proponemos en Baja California la Procuraduría General de
Justicia del Estado, titular del Ministerio Público, deje de operar bajo el
mando del Poder Ejecutivo y se convierta en un organismo público
7
autónomo, tanto en lo financiero como en lo Administrativo y lo pol ítico,
en cuya integración participen no únicamente los poderes públicos del
gobierno estatal, sino también los poderes municipales, cuya calidad de
“gobiernos” fue reconocida en el plano constitucional a partir de 1999.
Así, los Ayuntamientos merecen que cada día se les transfieran mayores
facultades. Su correcto ejercicio los fortalecerá frente a la comunidad y
ésta recibirá los beneficios inherentes.
10.- Para la selección y nombramiento del Procurador General de
Justicia esta iniciativa propone que el Gobernador del Estado convoque
a los Ayuntamientos a que por mayoría de votos presenten candidatos al
cargo, y que hecho lo anterior el Gobernador seleccione una terna y la
presente al Congreso del Estado, a fin de que éste, por el voto de las dos
terceras partes de los Diputados, nombre al Procurador que durará en su
encargo ocho años y podrá ser reelecto hasta por un segundo periodo.
11.- Pero siguiendo las enseñanzas de la mejor teoría constitucional, es
necesario tomar en cuenta el riesgo de convertir al Procurador General
de Justicia del Estado en un autócrata, lo que podría ocurrir si no se
considera que la propia Constitución debe establecer controles al
ejercicio del poder, sea éste cual fuere. Así, además de los controles
tradicionales que sobre los actos del Ministerio Público ejercen los jueces
(tanto los del orden estatal como federal) para evitar que el titular del
Ministerio Público de Baja California actúe de manera caprichosa,
negligente o irresponsable, esta iniciativa propone crear un Consejo
Consultivo, responsable de fijar las políticas generales a que deberá
sujetarse la actuación del Procurador General y sus colaboradores; que
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ese Consejo Consultivo se integre por tres personas nombradas por
mayoría de votos por cada uno de los Ayuntamientos del Estado, es
decir, por quince personas en total. Huelga decir que este Consejo no
tendrá facultades ejecutivas, sino únicamente la facultad de fijar las
políticas generales que el Ministerio Público deberá observar en el
ejercicio de sus atribucion es. Por este conducto la sociedad estará
presente en la conducción de la trascendente tarea de ejecutar la
acción penal por delitos del fuero estatal.
No sobra decir que los miembros de este cuerpo colegiado deberán ser
personas de reconocida capacidad y probidad, que por sus servicios no
percibirá remuneración económica alguna. Esto último es posible bajo la
idea de que el Consejo Consultivo se reunirá sólo dos veces al año, y no
tendrá atribución alguna de carácter ejecutivo cuyo ejercicio requiera
actividad constante y permanente. Esta iniciativa asume que en Baja
California existen muchas personas con los atributos y la independencia
de criterio que son necesarios para el desempeño de esta delicada
función.
12.- No escapa a esta iniciativa la idea de que el proceso de selección,
nombramiento y funcionamiento del Procurador General de Justicia del
Estado es lento y sujeto a una serie de controles que impiden que sea un
proceso ágil. No obstante por la trascendencia de la función de ejercitar
la acción penal esta iniciativa considera necesario que el titular de tan
alta
función
sólo
llegue
al
cargo
después
de
haber
pasado
satisfactoriamente todos los filtros especificados con anterioridad. Es por
eso que adicionalmente se propone disponer expresamente que exista
9
un Subprocurador general, nombrado en la forma y términos que
disponga la ley secundaria, y que éste cubra las ausencias del titular.
13.- Pero esta iniciativa no estaría completa si no abordara el problema
que representa las denominadas “fiscalías especiales” ocasionalmente
nombradas en Baja California para investigar hechos específicos que el
gobernador del Estado, y en su caso el Procurador General, han
considerado particularmente trascendentes. Al respecto hay que decir
que en México las “fiscalías especiales” no han sido implementadas
adecuadamente. Suele denominarse con ese nombre a un Agente del
Ministerio Público a quien por orden específica del Procurador se
encomienda dedicarse de manera específica a un caso que por su
especial entidad amerita atención especial. Pero esos agentes del
Ministerio Público suelen estar en las mismas condiciones que cualquiera
otro. No gozan de independencia, sino que son subordinados del
procurador. Esa práctica ha distorsionado el concepto de “fiscalía
especial”. Por eso esta iniciativa propone que sea el Congreso del Estado
quien nombre a un fiscal especial para que investigue determinados
hechos, y que actúe con independencia frente al Procurador General.
Para fortalecer esta fiscalía en cada caso el Congreso le asignará el
presupuesto necesario para el desarrollo de sus funciones. Al concluir el
caso específico la fiscalía desaparecerá por su propia naturaleza.”
B) MARCO LEGAL DE LA INICIATIVA:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
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ARTÍCUL O 21.- La imposición de las penas es propia y exclusiva de la
autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe
al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo
su autoridad y mando inmediato. Compete a la autoridad administrativa
la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos
gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o
arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la
m ulta que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto
correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.
Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser
sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.
Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del
equivalente a un día de su ingreso.
Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento
de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los
términos que establezcan la ley.
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y Municipios, en las respectivas competencias que
esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se
regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y
honradez.
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La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se
coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema
nacional de seguridad pública.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA
CALIFORNIA
ARTÍCULO 69.- El Ministerio Público es la Institución encargada de la
investigación y persecución de los delitos, el cual se auxiliará con una
policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. También le
corresponde el velar por la exacta observancia de las leyes en los casos
en que tenga intervención conforme a su Ley Orgánica respectiva. A ese
fin, deberá ejercitar las acciones que correspondan contra los infractores
de esas leyes; hacer efectivos los derechos concedidos al Estado y
representar a éste ante los tribunales. Asimismo compete a esta
institución proteger los intereses de los menores e incapaces, como
también los derechos individuales y sociales, en los términos que señalen
las leyes aplicables.
ARTÍCULO 70.- Ejercen y representan esta Institución en el Estado el
Procurador General de Justicia, los Subprocuradores y Agentes del
Ministerio Público que determine la Ley.
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Los Subprocuradores y Agentes del Ministerio Público, serán nombrados y
removidos por el Gobernador a propuesta del Procurador, en la forma
que determine la Ley.
ARTÍCULO 71.- El Procurador General de Justicia representará al Estado
en las acciones y controversias constitucionales a que se refiere el
artículo 105 de la Constitución Federal, cuando este sea parte, tenga
interés jurídico o se afecte su patrimonio.
Compete al Procurador General de Justicia del Estado, por sí o por medio
de los Agentes del Ministerio Público, la investigación y persecución de
los delitos del orden común con auxilio de la Policía Ministerial; reunir y
aportar las pruebas que acrediten la responsabilidad de los inculpados;
dar seguimiento a los juicios penales y civiles ante los tribunales del
Estado, para hacer que la administración de Justicia sea pronta y
expedita; pedir la aplicación de las penas para los infractores de las leyes
e intervenir en todos los demás negocios que determinen esta
Constitución y las leyes.
ARTÍCULO 72.- La Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia
fijará el número, adscripción y demás deberes y atribuciones de los
funcionarios y empleados que integren esta institución.
LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO.
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Articulo 17.- Para el estudio, planeación y despacho de los negocios en
los diversos ramos de la Administración Pública del Estado, habrá un
Secretario General de Gobierno.
Además de la Secretaría General de Gobierno, actuarán en su caso,
directamente en el desempeño de las funciones encomendadas al Titular
del Poder Ejecutivo, las siguientes Dependencias:
I.- Oficialía Mayor de Gobierno;
II.- Procuraduría General de Justicia;
III.- Secretaría de Planeación y Finanzas;
IV.- Secretaría de Desarrollo Social;
V.- Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano;
VI.- Secretaría de Desarrollo Económico;
VII.- Secretaría de Fomento Agropecuario;
VIII.- Secretaría de Turismo;
IX.- Secretaría de Educación y Bienestar Social;
X.- Secretaría de Salud;
XI.- Secretaría de Seguridad Pública;
XII.- Secretaría del Trabajo y Previsión Social;
XIII.- Dirección General de Informática;
XIV.- Dirección del Registro Público de la Propiedad y del
Comercio;
XV.- Dirección de Relaciones Públicas;
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XVI.- Dirección de Comunicación Social;
XVII.- Dirección General de Ecología;
XVIII.- Dirección de Control y Evaluación Gubernamental, y
XIX.- Derogada.
LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA DEL ESTADO
DE BAJA CALIFORNIA.
ARTÍCULO 1.- Esta Ley tiene por objeto organizar a la Procuraduría
General de Justicia del Estado de Baja California, dependencia del
Poder Ejecutivo del Estado, en la que se integra la institución del Ministerio
Público del orden común y sus órganos auxiliares directos, teniendo ésta y
su titular, el Procurador General de Justicia del Estado, bajo su
competencia, el despacho de los asuntos que le atribuyen la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución
Política del Estado, la presente Ley y las demás disposiciones legales y
reglamentarias aplicables.
ARTÍCULO 4.- La Procuraduría General de Just icia en el Estado estará a
cargo del Procurador General de Justicia, quien será titular de la
institución del Ministerio Público, y ejercerá autoridad jerárquica sobre
todo el personal de la Procuraduría.
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Para el ejercicio de sus atribuciones, funciones y despacho de los asuntos
de su competencia, la Procuraduría se auxiliará de las siguientes
unidades y servidores públicos:
I.- Procurador General de Justicia;
II.- Dirección Jurídica;
III.- Dirección de Asuntos Internos y Contraloría;
IV.- Dirección Administrativa;
V.- Dirección del Instituto de Capacitación Profesional;
VI- Dirección de Servicios Periciales;
VII.- Dirección Estatal de la Policía Ministerial;
VIII.- Dirección de Averiguaciones Previas;
IX.- Dirección de Atención a Víctimas del Delito;
X.- Dirección de Control de Procesos;
XI.- Unidad de Control y Seguimiento;
XII.- Subprocuraduría de Zona de la Policía Ministerial;
XIII.- Comandancias de Zona de la Policía Ministerial;
XIV.- Agencias del Ministerio Público;
XV.- Jefaturas de Grupo de la Policía Ministerial;
XVI.- Subprocuraduría Contra la Delincuencia Organizada;
XVII.- Derogada;
XVIII.- Derogada;
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XIX.- Las demás unidades y servidores públicos que legalmente
establezca el Procurador, y asimismo los que señale esta ley y su
reglamento, el cual precisará las atribuciones que le correspondan.
ARTÍCULO 5.- Operarán bajo el régimen de desconcentración pero
directamente subordinadas al Procurador, tres Subprocuradurías de Zona
con sus respectivas jurisdicciones territoriales; asentadas en los Municipios
de Mexicali; de Tijuana que comprenderá los Municipios de Tecate y
Playas
de
Rosarito;
Subprocuraduría
de
y
en
Zona
el
Municipio
contará
con
de
una
Ensenada.
Cada
Dirección
de
Averiguaciones Previas, una Dirección de Control de Procesos, un
Comandante de Zona de la Policía Ministerial. La Dirección de
Averiguaciones Previas contará a su vez con una Unidad de Servicios
Periciales, Agencias del Ministerio Público necesarias, Agencias del
Ministerio Público Iniciadoras Conciliadoras tantas como sean necesarias,
Secretarías de Acuerdo, Secretarías de Acuerdo en materia Conciliadora
y Canalizadores. La Dirección de Control de Procesos, contará con una
Unidad de Ejecución de Ordenes de Aprehensión, una Unidad de
Servicios Periciales y con el número suficiente de Agentes del Ministerio
Público Adscritos a Juzgados.
En cada Subprocuraduría de Zona operarán las Agencias del Ministerio
Público Investigadoras por razón de la materia, en el número y
clasificación que se requieran, conforme a la incidencia delictiva.
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De conformidad con las necesidades del servicio, el Procurador podrá
establecer oficinas de la Procuraduría y Agencias del Ministerio Público,
que se requieran de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
Las subprocuradurías de Zona deb erán auxiliar a la Subprocuraduría
Contra la Delincuencia Organizada para el cumplimiento de sus
atribuciones.
C) DECRETO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN DEL ESTADO LIBRE Y
SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA.
CAPITULO III
DEL MINISTERIO PÚBLICO DEL ESTADO
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROPUESTO
ARTÍCULO 69.- El Ministerio Público
es la Institución encargada de la
investigación y persecución de los
delitos, el cual se auxiliará con una
policía
que
estará
bajo
su
autoridad y mando inmediato.
También le corresponde el velar
por la exacta observancia de las
leyes en los casos en que tenga
intervención conforme a su Ley
Orgánica respectiva. A ese fin,
deberá ejercitar las acciones que
correspondan contra los infractores
ARTÍCULO 69.- El Ministerio Público
del Estado de Baja California será
autónomo en su funcionamiento,
independiente
en
todas
sus
resoluciones
y
funcionará
conforme a las bases siguientes:
I.- Estará a cargo de un Procurador
General de Justicia nombrado por
el Congreso de una terna que le
presentará el titular del Poder
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de esas leyes; hacer efectivos los
derechos concedidos al Estado y
representar a éste ante los
tribunales. Asimismo compete a
esta
institución
proteger
los
intereses de los menores e
incapaces, como también los
derechos individuales y sociales, en
los términos que señalen las leyes
aplicables.
Asimismo
compete
a
esta
institución proteger los intereses de
las personas menores de dieciocho
años de edad y de las personas
que no tengan la capacidad para
comprender el significado del
hecho, como también los derechos
individuales y sociales, en los
términos que señalen las leyes
aplicables.
Ejecutivo,
previa
convocatoria
para que los Ayuntamientos del
Estado le presenten candidatos a
su cargo, destacando sus méritos
relevantes,
su
experiencia
profesional y demás razones por las
que
estimen
que
pueden
desempeñar con eficiencia y
honestidad las funciones públicas
inherentes.
II.- El Procurador durará en su
encargo ocho años, podrá ser reelecto, y sólo será removido por
causas graves conforme al Título
Octavo de esta Constitución; las
ausencias del Procurador que no
excedan de treinta días serán
cubiertas
por
su
inmediato
subordinado.
III. – Tendrá a su cargo la
investigación de los delitos y el
ejercicio de la acción penal ante
los Tribunales con estricto apego al
principio de legalidad, por lo que
tendrá bajo su mando un cuerpo
policíaco especializado y los
funcionarios y empleados que
determine la ley.
IV.- Para fijar
que regirán
Procuraduría
del Estado
las políticas generales
la actividad de la
General de Justicia
habrá un Consejo
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Consultivo
integrado
por
ciudadanos
de
reconocido
prestigio, solvencia, capacidad y
experiencia que serán nombrados
por el Congreso del Estado a
propuesta de las organizaciones
sociales o instituciones educativas,
no
tendrán
atribuciones
de
carácter ejecutivo, se reunirán un
máximo de tres veces al año y no
recibirán retribución económica
por sus servicios.
V.- El Congreso del Estado, oyendo
la opinión del Procurador General
de Justicia, podrá nombrar un fiscal
especial para que se ocupe
únicamente de investigar y en su
caso ejercitar la acción penal
respecto de uno o varios asuntos
de especial trascendencia que
específicamente
le
sean
encomendados. En estos casos el
Congreso asignará un presupuesto
especial
que
cubra
las
necesidades de dicha fiscalía.
VI.- El proyecto de presupuesto
para la Procuraduría General de
Justicia, que deberá ser suficiente
para cubrir sus necesidades, será
presentado directamente por el
Procurador ante el Congreso del
Estado, quien resolverá oyendo la
opinión del titular del Poder
Ejecutivo.
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VII.- Todos los funcionarios públicos
de
los
gobiernos
estatal
y
municipales y de los organismos
públicos de cualquier naturaleza,
dentro
del
ámbito
de
sus
atribuciones
prestarán
de
inmediato el auxilio que les pida el
Ministerio Público en todo lo
concerniente a la investigación de
los delitos. Toda la demora
injustificada
será
causa
de
responsabilidad
política,
sin
perjuicio de otras que establezcan
las leyes.
La
Ley
establecerá
otras
atribuciones
que
deba
desempeñar el Ministerio Público,
así como el número, adscripción y
demás deberes y atribuciones de
los funcionarios y empleados que
dependan del Procurador.
ARTICULOS TRANSITORIOS
ARTICULO PRIMERO.- Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Periódico Oficial del Estado.
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ARTICULO SEGUNDO.- El Congreso del Estado expedirá dentro del plazo
improrrogable de seis meses las leyes necesarias para la implementación
y aplicación de las disposiciones contenidas en este decreto.
ARTICUL O TERCERO.- En tanto no se expidan las leyes previstas en el
artículo anterior continuarán vigentes las disposiciones que actualmente
rigen al Ministerio Público.
ARTICULO CUARTO.- El titular de la Procuraduría General de Justicia que
esté en funciones en el momento de entrar en vigor este decreto
continuará en su encargo en tanto se nombra al nuevo titular.
D) ANÁLISIS PARTICULAR DE LA INICIATIVA.-
La iniciativa de reforma al artículo 69 de la Constitución Local, propone
que la Procuraduría General de Justicia del Estado deje de operar
bajo el mando del Poder Ejecutivo Estatal para convertirse en un
organismo público autónomo, tanto en lo financiero, administrativo y
político, además de que en la integración del órgano representante
de la sociedad tengan intervención no únicamente los poderes
públicos del orden estatal, sino también los poderes municipales
depositados en los cinco Ayuntamientos de la Entidad.
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Para lograr lo anterior, el inicialista contempla que para la selección
del titular de la Procuraduría General de Justicia del Estado, el
Congreso del Estado en base a una terna que le presente el Poder
Ejecutivo, se convoque a los Ayuntamientos para que propongan
candidatos al cargo.
El Procurador General, tendrá una duración de ocho años, siendo sólo
removido por causas graves y reelecto si a juicio de dos tercios de los
Diputados, su desempeño ha sido eficiente.
Al respecto es importante señalar que históricamente la seguridad
pública ha sido entendida como la preservación del orden público y a
nivel internacional, como la creación de condiciones para el impulso de
los intereses particulares de cada país. La seguridad pública también se
ha definido como el conjunto de actividades encaminadas a prevenir y
disminuir las infracciones y delitos; en este concepto, se incluyen las
acciones que realiza el Ministerio Público a través de la procuración de
justicia y las acciones emprendidas por las autoridades administrativas
que tienen a su cargo, la readaptación social de los delincuentes y de los
menores infractores, así como todas las que realicen directa o
indirectamente las dependencias y entidades que deban contribuir a los
fines de la seguridad pública.
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En este contexto, la seguridad pública se presenta como un concepto
integral, que comprende la prevención del delito, procuración de justicia,
administración de justicia, readaptación social, entre otros.
Por lo tanto, corresponde al Estado el ejercicio de su potestad punitiva
sobre aquellos gobernados que con sus conductas rompen el orden
armónico de las relaciones sociales.
Lo anterior se corrobora con lo contemplado en el artículo 49 de nuestra
Constitución Estatal que establece lo siguiente:
ARTÍCULO 49.Gobernador:
Son
facultades
y
obligaciones
del
III.- Velar por la conservación del orden , tranquilidad y
seguridad del Estado, así como el garantizar a toda persona
residente en el mismo, el real disfrute de un medio ambiente
adecuado para su desarrollo, bienestar y mejor calidad de
vida.
De igual forma el artículo 3 de la Ley de Seguridad Pública y Bases de
Coordinación para el Estado de Baja California, señala: “La seguridad
pública es un servicio cuya prestación, en el marco de respeto a las
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garantías individuales, corresponde otorgar en forma exclusiva del Estado
y a los Municipios, y tiene por objeto:
“I.- Mantener el orden y la tranquilidad pública en el Estado.
II.- Proteger la integridad física de las personas así como sus
bienes;
III.- Promover y coordinar los programas de prevención de
delitos e infracciones a las leyes y reglamentos del Estado y
los Municipios;
IV.-
Establecer
los
mecanismos
de
coordinación
y
colaboración en la investigación y persecución de los delitos
y de los delincuentes, y
V.- Señalar los mecanismos de coordinación entre las
diversas autoridades para apoyo y auxilio a la población en
casos
de
siniestros
o
desastres,
conforme
a
los
ordenamientos legales en la materia.”
Por lo anterior, se revela que la figura del Ministerio Público no puede
desligarse de la relación de dependencia del Poder Ejecutivo por ser un
mandato constitucional contenido en el artículo 21 de la Constitución
Federal.
25
Por otra parte, es de precisarse que en la iniciativa de reforma se olvidó
establecer algunos alcances jurídicos respecto de los organismos
estimados como autónomos.
Esto es, una de las características esenciales de los organismos
constitucionalmente autónomos es la autonomía tanto financiera, como
en la toma de decisiones. Sin embargo del estudio y análisis de la
iniciativa, encontramos diversos aspectos que no cumplen con tal
característica:
Por un lado, es importante señalar que la Procuraduría General de
Justicia del Estado sigue formando parte de la estructura orgánica del
Poder Ejecutivo del Estado, conforme a lo señalado en el artículo 40 de la
Constitución Local y que no fue motivo de modificación:
“Artículo 40.- El Ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en una sola
persona que se denomina Gobernador del Estado.
El Gobernador del Estado conducirá la Administración Pública Estatal,
que será Centralizada y Paraestatal, conforme a la Ley Orgánica que
expida el Congreso, que distribuirá los asuntos del orden administrativo
del Gobierno del Estado, que estarán a cargo de la Secretaría General
de Gobierno, la Oficialía Mayor de Gobierno, la Procuraduría General de
Justicia, las Secretarías y las Direcciones del Ramo, y definirán las bases
de creación de las entidades Paraestatales, la intervención del
Gobernador en su operación y las relaciones entre éstas y la Secretaría
26
General de Gobierno, la Oficialía Mayor de Gobierno, la Procuraduría
General de Justicia, las Secretarías y las Direcciones del Ramo.”
Por lo anterior, podemos decir que para constituir al Ministerio Público
como organismo constitucional autónomo, es indispensable que reúna
los elementos que tal calificación implica. Al crearse estos órganos este
no debe pertenecer a ninguno de los poderes existentes para así sean
dotados de autonomía orgánica y funcional.
De igual forma, una declaración de tal naturaleza significa poco si no se
garantiza ésta. La persistente dependencia del Procurador General de
Justicia al Poder Ejecutivo en la iniciativa sigue siendo clara, toda vez que
éste seguirá siendo removido por el Gobernador del Estado, de acuerdo
a lo contemplado en el artículo 49 de la Constitución Local:
“Artículo 49.- Son facultades y obligaciones del Gobernador:
I al XXII.- …
XXIII.- Presentar para su elección, al Congreso del Estado las propuestas
de nombramiento para el cargo de Procurador General de Justicia del
Estado, de conformidad con lo que establezca la Ley de la materia.
XXIV.- Remover al Procurador General de Justicia del Estado, en los
términos de la Ley de la materia.
27
XXV.- …”
Asimismo, se sigue atribuyendo la facultad al Gobernador del Estado
para nombrar y remover a los Subprocuradores y Agentes del Ministerio
Público, según lo dispuesto por el artículo 70 de la Constitución Política
del Estado Libre y Soberano de Baja California.
“Artículo 70.- Ejercen y representan …
Los Subprocuradores y Agentes del Ministerio Público, serán nombrados y
removidos por el Gobernador a propuesta del Procurador, en la forma
que determine la Ley.”
Ahora bien, debe manifestarse que el inicialista propone en su iniciativa
de reforma que el cargo de Procurador General de Justicia será
nombrado por el Congreso del Estado, mediante una terna que le
presentará el titular del Poder Ejecutivo, previa convocatoria, para que
los ayuntamientos del Estado le presenten candidatos, destacando sus
méritos relevantes, su experiencia profesional y demás razones por las
que estimen que pueden desempeñar con eficiencia y honestidad en el
cargo.
De la transcripción del texto propuesto se observa que el mismo no se
establece específicamente el número de votos que se requieren por
28
parte de los Diputados para su nombramiento. Por lo anterior, se destaca
la presente omisión, en virtud de que es insoslayable su regulación, toda
vez que se incumpliría con uno de los principios básicos de derecho
referente al principio de legalidad. Es decir, los funcionarios o servidores
públicos solamente deben actuar conforme a lo que previamente
dispone el orden jurídico, positivo y estricto del sistema estatal.
Es el principio de legalidad en todo Estado de Derecho es el que precisa
lo que ha de prevalecer para que los funcionarios públicos no se
excedan en sus funciones, sino que estrictamente a lo que establecen las
leyes y nada fuera de esa legalidad. Así, a los funcionarios sólo les es
permitido, a través de su conducta pública, que previamente y por
escrito están implantados como contenidos en las leyes del sistema
constitucional con todo el resto de las disposiciones. Si la elección y/o
nombramiento conforme a sus requisitos otorgan legitimidad a la
actuación de los funcionarios, es el apego a lo único que les prescribe la
ley lo que imprime legalidad a su conducta.
Por último, es de considerarse que es preocupante la temporalidad que
se propone para el cargo de Procurador General de Justicia en el
Estado, ya que ocho años es un periodo demasiado largo y excesivo en
razón
de
que
responsabilidades
el
cargo
que
referido
puede
implica
una
de
las
mayores
tener cualquier servidor público y
únicamente hasta en tanto no se cumpla el término de la duración de su
cargo, podrá evaluarse su gestión.
29
Un periodo de ocho años, en un caso extremo, puede dejar sin su
legítimo derecho del Gobernador para proponer al titular de la
Procuraduría, toda vez que en igual caso puede ser reelecto si a juicio de
dos tercios de los Diputados su desempeño ha sido eficiente.
Esta situación va en contra de lo propuesto por el Legislador, en el cual
se otorga la facultad de proponer al Congreso del Estado la terna para
su designación.
Una vez señalado lo anterior, esta H. Comisión de Legislación y Puntos
Constitucionales da cuenta de los razonamientos que llevaron a esta a
Comisión a resolver la inviabilidad de la Iniciativa en comento, por lo que
se exponen los siguientes:
CONSIDERANDOS:
PRIMERO.- Que de conformidad con la fracción I de los artículos 27 y
28 de la Constitución Política Local, los Diputados tienen la facultad de
presentar Iniciativas de ley y de decreto, en bien de los habitantes del
Estado y resolver sobre las Iniciativas de Ley, de Decreto y Acuerdos
Económicos presentados ante esta representación popular.
30
SEGUNDO.- Que la presente iniciativa propone la reforma al
artículo 69 de la Constitución Local, a fin de que la Procuraduría
General de Justicia del Estado deje de operar bajo el mando del
Poder Ejecutivo estatal para conv ertirse en un organismo público
autónomo, tanto en lo financiero, administrativo y político, además de
que en la integración del órgano representante de la sociedad tengan
intervención no únicamente los poderes públicos del orden estatal,
sino también los poderes municipales depositados en los cinco
Ayuntamientos de la Entidad.
TERCERO.- Que para lograr lo anterior, el Diputado inicialista
propone que la selección del titular de la Procuraduría General de
Justicia del Estado, corra por cuenta del Congreso del Estado en base
a una terna que le presente el Poder Ejecutivo, invocando a los
Ayuntamientos del Estado para que presenten candidatos al cargo.
Además, el cargo de Procurador tendrá una duración de ocho años,
siendo sólo removido por causas graves y reelecto si a juicio de dos
tercios de los Diputados, su desempeño ha sido eficiente.
CUARTO.- Que de la revisión del proyecto de reforma, se encontró
que
ésta
no
es
suficiente
para
dotar
de
total
autonomía
e
independencia en el ámbito de la procuración de justicia al Ministerio
31
Público, en virtud de que la Procuraduría General de Justicia del Estado
seguirá formando parte de la estructura orgánica del Poder Ejecutivo del
Estado, de acuerdo a lo previsto en el artículo 40 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Baja California.
QUINTO.- Que de igual forma, la persistente dependencia del
Procurador General de Justicia al Poder Ejecutivo es clara en la iniciativa
de reforma, ya que éste seguirá siendo removido por el Gobernador del
Estado, de acuerdo a lo con templado en el artículo 49 de la Constitución
Local.
SEXTO.- Que por su parte, se sigue atribuyendo la facultad al
Ejecutivo para nombrar y remover a los Subprocuradores y Agentes del
Ministerio Público, según lo dispuesto por el artículo 70 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Baja California.
SÉPTIMO.- Que asimismo, de la transcripción del texto propuesto se
observa que el mismo no se establece específicamente el número de
votos
que
se
requieren
por
parte
de
los
Diputados
para
su
nombramiento, por lo que se incumpliría con uno de los principios básicos
de derecho referente al principio de legalidad. Esto es, ninguna de los
actos administrativos, legislativos y judiciales, deben realizarse sin previo
respaldo legal que fundamenta. Es decir, los funcionarios o servidores
públicos solamente deben actuar conforme a lo que previamente
dispone el orden jurídico, positivo y estricto del sistema estatal.
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OCTAVO.- Que de lo anteriormente señalado, esta H. Comisión de
Legislación y Puntos Constitucionales determinó que es improcedente la
presente iniciativa de reforma en análisis.
NOVENO.- Que el presente dictamen fue aprobado en el sentido
del mismo por los Diputados integrantes de la H. XIX Legislatura
Constitucional: JUAN MANUEL GASTÉLUM BUENROSTRO DIPUTADO JUAN
MANUEL
MOLINA
GUADALUPE
GARCÍA,
SÁNCHEZ
ENRIQUE
MARTÍNEZ,
JUAN
MÉNDEZ
MACKLIS
JUÁREZ,
ADRIANA
ANAYA, ENRIQUE
ACOSTA FREGOSO
Por lo anteriormente expuesto, la Comisión que suscribe somete a la
consideración de esta Honorable Asamblea, el siguiente punto:
RESOLUTIVO:
ÚNICO.- No se aprueba la REFORMAS AL CAPÍTULO III, DEL TÍTULO QUINTO
Y EL ARTICULO 69 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO, por los
argumentos anteriormente expuestos.
DADO en la Sala de Comisiones “Dr. Francisco Dueñas Montes”
del H. Poder Legislativo, en la Ciudad de Mexicali, Estado de Baja
California, a los días 31 del mes de Octubre de dos mil siete.
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COMISIÓN DE LEGISLACIÓN Y PUNTOS CONSTITUCIONALES
DICTAMEN No. 1
DIPUTADO JUAN MANUEL GASTÉLUM BUENROSTRO
PRESIDENTE
DIPUTADO JUAN MANUEL MOLINA GARCÍA
SECRETARIO
DIPUTADO ENRIQUE MÉNDEZ JUÁREZ
VOCAL
DIPUTADA ADRIA NA GUADALUPE SÁNCHEZ MARTÍNEZ
VOCAL
DIPUTADO JUAN MACKLIS ANAYA
VOCAL
DIPUTADO ENRIQUE ACOSTA FREGOSO
VOCAL
DICTAMEN No. 1 INICIATIVA DE REFORMAS AL CAPÍTULO III, DEL TÍTULO QUINTO Y EL ARTÍCULO 69
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO.
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