Memoria del Análisis de Impacto Normativo

MINISTERIO
DE JUSTICIA
MEMORIA DE ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO DEL PROYECTO DE REAL
DECRETO POR EL QUE SE APRUEBAN LOS ESTATUTOS DE LA COMISIÓN
GENERAL DE CODIFICACIÓN.
FICHA DEL RESUMEN EJECUTIVO
Ministerio/Órgano
Ministerio de Justicia
Fecha
Septiembre 2015
proponente
Título de la norma
PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBAN LOS
ESTATUTOS DE LA COMISIÓN GENERAL DE CODIFICACIÓN
Tipo de Memoria
Normal
Abreviada
OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA
Situación que se regula
Se regulan unos nuevos Estatutos para la Comisión
General de Codificación derogando el vigente Real
Decreto 160/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueban
los Estatutos de la Comisión General de Codificación
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Objetivos
que
se Con los presentes Estatutos se pretende agilizar el
funcionamiento de la Comisión General de Codificación,
persiguen
para el cumplimiento más eficaz de sus cometidos, sin
merma del rigor que debe presidir su actuación.
Principales
alternativas
consideradas
CONTENIDO Y ANÁLISIS JURÍDICO
Tipo de norma
Real Decreto
Un artículo único, con dos disposiciones finales, una
Estructura de la Norma
derogatoria y como Anexo el texto del reglamento de 35
artículos agrupados en IV capítulos.
Informes recabados
Informe del MPR, informe de SGT del MJUS, y aprobación
previa del MINHAP.
Trámite de audiencia
No.
ANÁLISIS DE IMPACTOS
ADECUACIÓN AL ORDEN
El RD se dicta en virtud del principio de autoorganización.
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DE COMPETENCIAS
IMPACTO ECONÓMICO Y Impacto presupuestario
No supondrá un incremento
PRESUPUESTARIO
de
dotaciones
ni
de
retribuciones ni de otros
gastos de personal.
Desde el punto de vista de
las cargas administrativas
Supone una
reducción
de
cargas
administrativas.
Incorpora nuevas
cargas administrativas.
no afecta a las
cargas administrativas
Desde el punto de vista de
los presupuestos, la norma
implica un gasto
Afecta a los
presupuestos
de
la
Administración del Estado
implica un ingreso
Afecta
presupuestos
de
a
los
otras
Administraciones
Territoriales
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IMPACTO DE GÉNERO
La norma tiene un impacto
Negativo
de género
Nulo
Positivo
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MEMORIA
DEL
ANÁLISIS
DE
IMPACTO
NORMATIVO
DEL
REAL
DECRETO.
Efectuada con arreglo a la Guía Metodológica, aprobada por Acuerdo del
Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, tal y como
prevé la
Disposición adicional primera del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el
que se regula la MAIN.
Dado que se derivan impactos apreciables en los ámbitos señalados, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 del citado Real Decreto, procede
realizar una Memoria abreviada. Así, esta Memoria contemplará los siguientes
apartados: oportunidad de la norma; listado de las normas que quedan
derogadas; impacto presupuestario e impacto por razón de género.
1) OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA:
A) Antecedentes.
La codificación del Derecho civil, como proceso jurídico y cultural del
siglo XIX, tuvo lugar en el marco de la ruptura con el antiguo régimen y de
manera
paralela
al
movimiento
constitucionalista.
En
las
diversas
constituciones se proclamó la aspiración codificadora. “El código civil y criminal,
y el de comercio serán unos mismos para toda la Monarquía, sin perjuicio de
las variaciones que por particulares circunstancias podrán hacer las Cortes”.
Este mandato del artículo 258 de la Constitución de Cádiz de 1812 supone el
punto de partida del ideal codificador en España.
La codificación fue consecuencia de la convergencia de los ideales de
libertad e igualdad, propios de la Ilustración, y la confianza en la razón como
herramienta para la formulación de un sistema de normas claras y sencillas que
superara la pluralidad de fuentes jurídicas.
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La aspiración de simplificación se manifestó en varios niveles. Uno fue el
de la certeza del Derecho, porque la búsqueda de la norma aplicable conforme
al sistema de fuentes del Ordenamiento de Alcalá consumía gran parte de la
labor de los tribunales. Era imprescindible un corte con el derecho anterior,
porque en éste se acumulaban normas de tiempos muy diversos sin una clara
eficacia derogatoria de las anteriores.
Otro plano en el que la simplificación normativa era imprescindible
procedía de la proclamada igualdad de los ciudadanos ante la ley, que exigía
la reducción de los estados civiles y las discriminaciones por razón de las
diversas condiciones de las personas. Desde el punto de vista patrimonial, los
derechos sobre las cosas exigían una drástica limitación para asegurar una
propiedad libre de cargas y facilitar su circulación.
B) La Comisión General de Codificación.
El movimiento codificador que irrumpió en Europa a finales del siglo
XVIII dio lugar, en España, a la creación de un órgano específico, altamente
especializado y al margen de los cambios políticos, que abordara la importante
tarea de elaborar y mantener actualizados los nuevos códigos que requería la
sociedad española. De ahí que se instaurara en 1843 la Comisión de
Codificación, de carácter técnico e integrada por los juristas más relevantes.
A lo largo de sus más de 170 años de existencia, la Comisión de
Codificación ha desarrollado ininterrumpidamente su labor prelegislativa,
redactando anteproyectos de códigos y de leyes especiales. La vitalidad
demostrada por la Comisión y la excelencia de sus trabajos revelan su aptitud
para abordar en el futuro las reformas jurídicas que vayan resultando
necesarias.
La codificación es una técnica legislativa que ordena, sistematiza y
clarifica el Ordenamiento jurídico, a la vez que contribuye a simplificarlo
mediante la reunión de normas dispersas en un texto único. La utilidad de los
códigos no se proyecta únicamente sobre la actividad de los profesionales del
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Derecho, sino también sobre la vida de los ciudadanos, porque facilita a unos y
a otros la localización de las normas que rigen las relaciones sociales, e incluso
sobre la economía de la nación, porque la claridad de los Ordenamientos
estimula el comercio internacional.
Además, los principios constitucionales que perfilan el Estado de
Derecho –la legalidad, la jerarquía normativa, la seguridad jurídica, la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos– exigen una clarificación
y simplificación del Ordenamiento, y la vía más adecuada para obtener esas
metas es precisamente la codificación.
La actualidad de la labor codificadora se pone también de manifiesto en
los trabajos de codificación del Derecho de la Unión Europea que están
llevando a cabo sus instituciones y en la intensa codificación de los Derechos
nacionales que están abordando, y en algún caso culminando, diversos
Estados de la Unión.
La Comisión General de Codificación se define hoy por sus Estatutos,
aprobados por el Real Decreto 160/1997, de 7 de febrero, siguiendo la que ha
sido su configuración clásica, como «el órgano superior colegiado de
asesoramiento en la preparación de las tareas prelegislativas propias del
Ministerio de Justicia». Esta regulación la configura como un órgano
colegiado de asesoramiento en la preparación de las tareas prelegislativas
propias del Ministerio de Justicia, así como aquellas que el Gobierno someta a
su consideración.
A pesar de que el término codificación parece llevarnos al pasado, frente
a la profusión y celeridad normativa de nuestros días, que ha conllevado
precisamente una descodificación de nuestro ordenamiento, la Comisión
General de Codificación es un órgano vivo, presente en buena parte de las
iniciativas legislativas de los últimos años. Así, cabe reseñar:
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B.1. Trabajos recientes.
Se exponen a continuación las propuestas legislativas y los informes de
esta X Legislatura (2011 – actualidad), clasificados en función de la Sección,
Ponencia o Grupo de trabajo que los ha aprobado.
1. Sección Primera, de Derecho Civil:
Presidente: don Antonio Pau Pedrón.
Propuestas legislativas:
 Propuesta de contrato de servicios (2011).
 Propuesta de mandato (2012).
 Propuesta de contrato de obra (2012-pendiente de revisión).
 Propuesta de custodia compartida (2012).
 Propuesta de modificaciones sobre el Anteproyecto de Ley de
modificación del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de
los Consumidores y Usuarios (2013).
 Propuesta de APL de Bases de Modernización del Derecho de
obligaciones y contratos del Código civil español (2013).
 Propuesta sobre el contrato de comodato (2013).
 Propuesta sobre el contrato de préstamo (interrumpido en 2014).
 Propuesta de adaptación del régimen de la tutela y curatela a la
Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas
con discapacidad, hecha en Nueva York el 13 de diciembre de 2006 (en
curso).
Informes:
 Informe sobre el tratamiento de los pagos en efectivo (2012).
 Informe sobre la incidencia de la propuesta de Reglamento del
Parlamento Europeo y del Consejo relativo a una normativa común de
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 Informe sobre la propuesta de reforma del artículo 9.1 de la Ley de
Propiedad Horizontal (2013).
 Informe sobre la interpretación y reforma del art. 5.1.d) de la Ley
50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (2013).
 Informe sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica y Ordinaria de
Protección de la Infancia (2014).
 Informe sobre el Anteproyecto de Ley de Jurisdicción Voluntaria (2014).
 Informe sobre la Ley de Canarias 1/2015, la Ley de Andalucía 2/2010 y
la Ley de Baleares 4/2015 (2015), todas ellas relacionadas con los
derechos de las personas en el ciclo final de la vida.
 Informe sobre la propuesta de reforma del Texto Refundido de la Ley
General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y otras leyes
complementarias, que tiene su causa en la Sentencia del Tribunal
Constitucional 10/2015, de 2 de febrero (2015).
 Informe en relación con la enmienda de reforma del artículo 681 del
Código civil (2015).
 Informe sobre la Proposición de Ley reguladora de los derechos de la
persona ante el proceso final de la vida (2015: en curso).
2. Sección Segunda, de Derecho Mercantil:
Presidente: don Alberto Bercovitz Rodríguez-Cano.
Propuestas legislativas:
 Propuesta del Código Mercantil (2013).
Informes:
 Informe sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se regula el
Registro Público Concursal (2012).
 Informe sobre el APL por el que se modifica la Ley de Sociedades de
Capital para la mejora del gobierno corporativo (2014).
 Informe sobre sociedades laborales y participadas (2015).
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 Informe sobre la necesidad de trasposición de preceptos de la Directiva
2012/71/UE (2015).
3. Secciones especiales:
 Propuesta APL Jurisdicción Voluntaria (creación 2012 – finalización
2012). Presidente: don Julio Banacloche Palao.
 Propuesta
APL
reforma
Jurisdicción
Contenciosa-Administrativa
(creación 2012 – finalización 2013). Presidente: don Francisco Velasco
Caballero.
 Reforma de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones del
Estado (creación 2012 – finalización 2012). Presidente: don José Luis
Piñar Mañas.
 Transposición de la Directiva 2014/104/UE, sobre regulación de las
acciones por daños en virtud del Derecho Nacional y por infracciones
del Derecho de la Competencia (creación 2015 – finalización verano
2015). Presidente: don Alberto Bercovitz Rodríguez-Cano.
4. Ponencias:
 Ponencia para la revisión del régimen jurídico de las cooperativas
(creación 2014 – finalización 2016). Presidenta: doña Mercedes Vérgez
Sánchez.
5. Grupos de trabajo:
 Grupo mixto de las Secciones Civil y Mercantil, para la revisión conjunta
de la Propuesta de modernización del derecho de obligaciones y
contratos, y del Anteproyecto de Ley de Código Mercantil, con vistas a
la adecuada coordinación de ambos textos (creación 2015 – finalización
2015). Presidentes: don Antonio Pau Pedrón, Presidente de la Sección
Primera, y don Alberto Bercovitz Rodríguez-Cano, Presidente de la
Sección Segunda.
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C) El Proyecto.
Con los presentes Estatutos se pretende agilizar el funcionamiento de la
Comisión General de Codificación, para el cumplimiento más eficaz de sus
cometidos, sin merma del rigor que debe presidir su actuación.
En definitiva, se puede decir que la nueva CGC, con pleno respeto a la
sus señas de identidad histórica, se renueva y adapta a las exigencias de la
sociedad del siglo XXI. Se configura una CGC más abierta y transparente,
capaz de seguir cumpliendo su papel histórico en aras de la seguridad jurídica
y la modernización del Derecho español.
D) Alternativas.
La alternativa es continuar con el real decreto de 1997 y no adaptarlo a
las importantes necesidades detectadas con el objeto de modernizar la
Comisión.
2) CONTENIDO, ANÁLISIS JURÍDICO Y DESCRIPCIÓN DE LA
TRAMITACIÓN:
A) Análisis jurídico.
El nuevo Real Decreto por el que se aprueben los estatutos de la
Comisión General de Codificación no supondrá una reforma radical de los
mismos, pero sí una puesta al día justificada por esa misma necesidad de
actualización y de dar una solución normativa a algunas disfunciones prácticas
detectadas durante este tiempo.
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Las novedades en la nueva regulación de la Comisión General de
Codificación se pueden sintetizar en los siguientes puntos:
- Reforzar la independencia de la CGC al suprimir la libre separación de
los vocales permanentes.
- Acercar la CGC a los distintos sectores jurídicos de España al prever
que en los nombramientos de sus vocales permanentes se promoverá la
designación entre profesionales de las diversas profesiones jurídicas y
de todas las procedencias geográficas de nuestro país.
- Racionalizar la estructura y el funcionamiento. Así se delimitan mejor
las funciones del Pleno. También se abre la posibilidad de audiencias a
los afectados por las distintas propuestas o informes en todos los
supuestos.
- Incidir en la codificación como tarea básica para la seguridad jurídica y
su importancia para lograr un acercamiento de las normas a los
ciudadanos gracias a la claridad y simplificación normativa que conlleva.
La codificación debe servir para la mejora del lenguaje jurídico frente al
deterioro del mismo en los últimos años.
- Prever que no sólo se puede encomendar a la CGC la preparación de
los textos prelegislativos, sino también de normas reglamentarias,
algunas de gran importancia para el Ministerio de Justicia, como puede
ser el Reglamento del Registro Civil o el Reglamento del Registro
Mercantil.
- Actualizar la composición de la Comisión en lo que se refiere a los
vocales natos, habida cuenta del cambio de nombre de algunos (como
es el Tribunal de Defensa de la Competencia) o la desaparición de otros
(como es el Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de
Comercio), la supresión de los presidentes del TC y del TS, así como del
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Fiscal General del Estado, en atención a sus incompatibilidades y el
principio de separación de poderes.
- Ordenar la publicidad en la web del Ministerio de Justicia de los
trabajados de las Secciones de la CGC, dotando así de mayor
transparencia a su labor.
- Normalizar las comunicaciones por medios electrónicos entre la
secretaría de la Comisión y las Secciones.
- Eliminar las dudas actuales en el régimen de acceso a las actas de las
reuniones de las Secciones. Los nuevos Estatutos precisan y actualizan
también la regulación del derecho de los ciudadanos de acceder al
Archivo de la Comisión General de Codificación, y los deberes de
custodia y conservación de los fondos del mismo.
- Supresión de menciones obsoletas como es la previsión del
encuadernado de actas.
- Y, con carácter general, mejorar la sistemática del actual real decreto y
algunas de sus redacciones.
B) Tramitación.
En principio, y dado que se trata única y exclusivamente de una reforma
de índole autoorganizativa, la tramitación no es compleja, contando con el
informe de la SGT de Justicia, informe del Ministerio de la Presidencia así
como la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas, con carácter previo a su elevación a Consejo de Ministros para su
aprobación.
3) ANÁLISIS DE IMPACTOS:
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A) Impacto presupuestario.
I. En este ámbito, las normas reguladoras aplicables a la Comisión
General de Codificación son:
 Real Decreto 160/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueban sus
Estatutos y regula su composición, funcionamiento y régimen de trabajo.
 Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, que regula las indemnizaciones
de servicio, atribuyendo al Ministro de Hacienda y Administraciones
Públicas (art. 28.1) la facultad de autorizar, de forma excepcional, el
abono de asistencias por la concurrencia a reuniones de órganos
colegiados de la Administración.
 Resolución de 29 de diciembre de 2014 de la Secretaría de Estado de
Presupuestos y Gastos, que dispone los casos en que proceden
indemnizaciones por razón del servicio para los miembros de la
Comisión.
 Resolución de la Comisión Ejecutiva de la C.I.R., de 5 de abril de 2006,
para resarcimiento de gastos en el ejercicio de sus funciones para los
miembros de la Comisión. Según esta Resolución, se aplicará el Grupo
1 de la Administración a efectos del abono de dietas.
Las
Aplicaciones
presupuestarias
para
imputar
los
gastos
de
indemnizaciones por razón del servicio son:
 Asistencias: 13.01.91.111N.233
 Dietas: 13.01.91.111N.230
 Locomoción: 13.01.91.111N.231
II. En este punto la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos dictó
Resolución con fecha 14 de diciembre de 2014 y efectos 1 de enero 2015,
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sobre las indemnizaciones a abonar a los miembros de la Comisión General de
Codificación por su asistencia a reuniones.
Disposiciones:
 Autoriza el abono de indemnizaciones de los miembros de la C.G.C. a
reuniones del Pleno, de la Comisión Permanente, de las Secciones,
Secciones especiales, Ponencias y Grupos de Trabajo.
 Esta autorización tiene una vigencia de dos años y para su continuidad
la Subsecretaría de Justicia debe solicitar nueva autorización.
 El número máximo de sesiones autorizadas para su abono han sido de
20 anuales en el bienio 2015-2016.
 Es de destacar que dicha autorización no contempla el abono de las
asistencias a los miembros natos de la Comisión.
 Importe a abonar por sesión:
La Subsecretaría de Justicia fijará el importe por sesión, sin que pueda
superar los siguientes importes:
Presidentes: 398,82 euros
Vocales: 199,68 euros
 Coste agregado total anual
El importe por el concepto de “asistencias” de todos los miembros no
podrá ser superior a 351.322 euros anuales, para sendas anualidades
de 2015 y 2016.
 Compete a la Subsecretaría del Ministerio de Justicia la reducción
correspondiente en asistencias para no superar dicho importe.
 Percepción del importe a las asistencias
El Secretario General de la Comisión certificará mensualmente las
asistencias de los miembros de las Secciones, Ponencias y Grupos.
 Periodo de validez de la autorización
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La autorización de la Secretaría de Estado vigente finaliza el 31 de
diciembre de
2016. Para periodos sucesivos, la Subsecretaría de
Justicia deberá solicitar su continuidad.
 Dietas y gastos de viaje
Todos los miembros de la Comisión, también los Vocales natos, tienen
derecho a percibir los gastos por dietas y locomoción, con las
condiciones y los límites establecidos en el Real Decreto 462/2002, de
24 de mayo.
III. A la luz de lo dispuesto en los apartados anteriores, así como en las
previsiones del Real Decreto, las medidas incluidas en esta norma no
supondrán un incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros
gastos de personal.
B) Impacto por razón de género.
Este proyecto tiene un impacto nulo en materia de género, al no existir
desigualdades de partida en relación a la igualdad de oportunidades y de trato
entre mujeres y hombres, y prever modificación alguna de esta situación. 16