experiencia de la resolución de las autorizaciones ambientales

Intervención de Dña. María Comellas i Doñate
Directora General de Calidad Ambiental
Departamento de Medio Ambiente y Vivienda. Generalitat de Catalunya
En el II Foro sobre los Residuos Peligrosos
EXPERIENCIA DE LA RESOLUCIÓN DE LAS
AUTORIZACIONES AMBIENTALES INTEGRADAS
1. LA APROBACIÓN DE LA DIRECTIVA IPPC
El 30 de octubre de 1996, el Consejo de la Unión Europea aprobó una de las
escasas normativas ambientales de carácter transversal de la legislación
comunitaria: la Directiva 96/61 de Prevención y Control Integrados de la
Contaminación, conocida como IPPC por sus siglas en inglés.
Esta directiva, dirigida a regular la intervención de las principales actividades
productivas europeas, las cuales, de acuerdo con los datos de la propia Comisión
Europea, son responsables del 75% de la contaminación de origen industrial que se
genera en los estados miembros, incorpora dos principios fundamentales de la
gestión ambiental: el de la prevención (evitar los impactos en origen, antes de que
se produzca la contaminación del medio) y el de la integración (evitar la
transferencia de contaminación de un medio a otro).
2. LA SITUACIÓN DE PARTIDA EN CATALUNYA: LA APROBACIÓN DE LA LEY
3/1998
Catalunya ha tenido, desde siempre, una estructura empresarial marcada por una
fuerte presencia de las industrias y otras actividades productivas. Si en un primer
momento el sector industrial más destacado fue el textil, actualmente los sectores
con mayor presencia son el químico, el de la electrónica, la automoción y el sector
agroindustrial, especialmente el dedicado a la ganadería porcina intensiva.
Es en este contexto empresarial, y ante el hecho de la aprobación de la IPPC, que
el Parlamento de Cataluña aprobó, el 27 de febrero de 1998, la Ley 3/1998 de la
intervención integral de la Administración ambiental, normativa a la que quedaban
sometidas, en aquel momento, un total aproximado de 82.000 establecimientos,
principalmente industrias, talleres, explotaciones ganaderas, grandes centros
comerciales y otros servicios.
Con la entrada en vigor de dicha Ley, el 30 de junio de 1999, se fijaba un nuevo
régimen para la intervención administrativa de las actividades con incidencia sobre
el medio ambiente, dejando sin aplicación el Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas, el RAMINP del año 1961, y anticipando la
aplicación de la IPPC, que sería incorporada a la normativa estatal tres años más
tarde, a través de la Ley 16/2002, de prevención y control integrados de la
contaminación.
II FORO SOBRE RESIDUOS PELIGROSOS. Madrid 2 de Octubre de 2008
3. CLASIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES Y REGÍMENES DE INTERVENCIÓN
La Ley 3/1998 valora la magnitud de la incidencia ambiental que tienen las
actividades para establecer, atendiendo su grado potencial de afectación, una
clasificación de las mismas en grupos diferentes, repartidos en tres anexos que
acompañan a la misma, y que están sometidos a una intervención administrativa
proporcionada:
-
el régimen de autorización ambiental, para las de incidencia elevada (Anexo
I)
el régimen de licencia ambiental, para las de incidencia media (Anexo II)
el régimen de comunicación ambiental, para las de baja incidencia (Anexo
III)
Para clasificar correctamente un establecimiento en uno u otro de estos anexos, se
han de tener en cuenta los siguientes criterios:
-
-
Los valores umbrales establecidos para las actividades de cada anexo se
refieren, con carácter general, a capacidades de producción o a
rendimientos. Si un mismo titular ejerce diversas actividades de la
misma categoría en la misma instalación o en el mismo emplazamiento,
tienen que sumarse las capacidades respectivas.
Se consideran también incluidas en el ámbito de la Ley 3/1998 todas las
instalaciones de procesos secundarios comprendidos en sus anexos.
No están incluidas en el ámbito del régimen de autorización ambiental
las instalaciones o las partes de las instalaciones utilizadas para la
investigación, el desarrollo y la experimentación de nuevos productos y
procesos.
4. EL RÉGIMEN DE
EXISTENTES
AUTORIZACIÓN AMBIENTAL: ESTABLECIMIENTOS
El primer anexo de la Ley 3/1998 está formado por las actividades sometidas al
régimen de autorización ambiental. Son establecimientos con una potencial
incidencia ambiental elevada o bien que son susceptibles de provocar un accidente,
incendio ó insalubridad graves. Se incluyen entre ellas todas las actividades IPPC,
habiéndose incorporado también otras actividades igualmente susceptibles de
provocar efectos contaminantes, así como las actividades afectadas por la
normativa sobre prevención de accidentes graves.
A fecha de hoy, el número de establecimientos existentes en Catalunya sometidos
al régimen de autorización ambiental es de 3.109 centros, repartidos entre 1.040
establecimientos IPPC y otros 2.069 asimilados a éstos por la Ley 3/1998 (se
trata básicamente de actividades extractivas, granjas bovinas, explotaciones
ganaderas mixtas, fabricación de materiales de la construcción y establecimientos
afectados por la normativa sobre accidentes graves).
II FORO SOBRE RESIDUOS PELIGROSOS. Madrid 2 de Octubre de 2008
La distribución por sectores de los establecimientos IPPC catalanes muestra el
especial peso del sector agroindustrial, principalmente por la presencia de granjas
porcinas y, en menor cantidad, avícolas, y del sector químico.
Sector IPPC
Combustión
Metales
Minerales
Química
Residuos
Papel i cartón
Textil
Cuero
Agroalimentarias y
ganaderas
Disolventes
Carbono
TOTAL
Código
Sector
IPPC Ley
16/2002
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Establecimientos
IPPC existentes
16
74
65
142
88
31
7
2
605
10
0
1040
Cabe destacar que el número de establecimientos considerados como IPPC ha ido
variando a lo largo de estos años. Los motivos son varios: establecimientos
incorrectamente clasificados inicialmente como IPPC, establecimientos que han
cesado su actividad, cambio en algún criterio interpretativo respecto a como
clasificar, etc.
5. EL RÉGIMEN
RESOLUCIÓN
DE
AUTORIZACIÓN
AMBIENTAL:
TRAMITACIÓN
Y
Para todas las actividades incluidas en el anexo I de la Ley 3/1998, los
requerimientos que se establecen en el procedimiento a realizar para la obtención
de la autorización ambiental son muy estrictos y detallados.
Así, se indica muy pormenorizadamente en la normativa cual es la documentación
que ha de acompañar la solicitud de autorización ambiental, con el fin de poder
evaluar correctamente la misma. Esta solicitud de autorización se presenta en los
ayuntamientos, los cuales la hacen llegar a las Oficinas de Gestión Ambiental
Unificada (OGAU) de los Servicios Territoriales del Departamento de Medio
Ambiente y Vivienda, que se encargan de su tramitación. La solicitud es después
evaluada por la Ponencia Ambiental, de la que forman parte representantes de los
diferentes departamentos competentes y a propuesta de la misma, resuelta por el
consejero de Medio Ambiente y Vivienda.
II FORO SOBRE RESIDUOS PELIGROSOS. Madrid 2 de Octubre de 2008
En el periodo 2000-2008, se han resuelto un número importante de solicitudes de
autorización ambiental, tanto de actividades IPPC como asimiladas a éstas por la
Ley 3/1998, incluyendo solicitudes correspondientes a nuevas instalaciones, así
como a cambios substanciales y adecuaciones de establecimientos existentes.
Por lo que corresponde a las actividades IPPC, la situación es la siguiente:
Sector IPPC
Establecimientos
con AAI
otorgadas
Establecimientos
con AAI
en trámite
15
67
54
122
85
28
5
2
1
5
9
16
3
2
2
0
Establecimientos
que no han
presentado la
solicitud
0
2
2
4
0
1
0
0
558
9
0
945
90,9%
47
1
0
86
8,3%
0
0
0
9
0,9%
Combustión
Metales
Minerales
Química
Residuos
Papel y cartón
Textil
Cuero
Agroalimentarias
y ganaderas
Disolventes
Carbono
TOTAL
%
Establecimientos
IPPC existentes
16
74
65
142
88
31
7
2
605
10
0
1040
Aunque la propia directiva establece el 30 de octubre de 2007 como fecha límite
para que los establecimientos IPPC dispongan de su autorización ambiental, hay
que tener en cuenta, para aquellos casos en que eso no ha sido posible, que estos
mismos establecimientos, antes de la aplicación de la directiva, ya estaban sujetos
a diferentes autorizaciones y permisos ambientales contemplados en la normativa
estatal y autonómica, los cuales establecían las condiciones para su actividad.
En este mismo sentido, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, estableció un plazo
máximo de 6 meses, hasta el 30/04/08, para que las instalaciones IPPC que
hubieran presentado su solicitud de autorización antes del día 1 de enero de 2007 y
que no dispusieran de resolución por parte de la administración, pudieran continuar
con su actividad.
A fecha 01/05/08, la situación de las AAI de los establecimientos IPPC catalanes era
la siguiente:
Total
establecimientos
1072
AAI
otorgadas
863
%
80,5
AAI en
trámite
172
%
16,0
Solicitudes no
presentadas
37
II FORO SOBRE RESIDUOS PELIGROSOS. Madrid 2 de Octubre de 2008
%
3,5
Como se puede apreciar comparando los datos de abril con los de septiembre, el
número de establecimientos IPPC ha disminuido (1072 frente a 1040) al haberse
dado de baja del listado aquellos centros que se ha comprobado que no estaban
afectados por la directiva, principalmente por la información obtenida en el curso de
un expediente sancionador, o que bien han cesado voluntariamente su actividad.
Lógicamente, el número de AAI otorgadas se ha incrementado, llegando a las 945
actuales.
Por otra parte, desde el año 2000 hasta ahora se han resuelto 1.095 expedientes
de AAI de establecimientos no incluidos en la Directiva IPPC.
Esto nos da un total de 2.040 autorizaciones ambientales otorgadas en este
periodo, más otras 432 resoluciones de autorización de cambio no substancial
en establecimientos existentes.
6. ADECUACIÓN DE ACTIVIDADES EXISTENTES A LA LEY 3/1998
La Ley 3/1998 estableció, en su disposición transitoria primera, la obligación de las
actividades existentes a someterse a un proceso de adecuación. Cabe destacar el
esfuerzo realizado por todas las partes para conseguir que todos los
establecimientos afectados dispongan de su permiso ambiental. No obstante, en
dicho proceso se originaron un conjunto de disfunciones que llevaron a la
aprobación de la Ley 4/2004, de 1 de julio, reguladora del proceso de adecuación
de las actividades de incidencia ambiental a lo establecido en la Ley 3/1998.
Así, las actividades que en el momento de la entrada en vigor de la Ley 3/1998,
estuvieran clasificadas en los anexos I y II de dicha Ley y que no hubieran obtenido
ni solicitado la autorización o la licencia ambientales, debían solicitar éstas, según
se establece en un Programa escalonado de adecuación establecido por el Decreto
50/2005, de 29 de marzo.
En el mes de junio de 2005, el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda, como
organismo responsable de la ejecución del Programa de Adecuación para las
actividades de los anexos I y II.1 de la Ley 3/1998, requirió a más de 17.000
establecimientos, entre los cuales se encontraban 2.249 sometidos al régimen
de autorización ambiental (tanto IPPC como no) para que informaran sobre su
situación y/o realizaran su adecuación, presentando su solicitud de autorización
ambiental o bien de licencia ambiental, según correspondiera en cada caso.
A día de hoy quedan pendientes de disponer de AAI cerca de 1.000 de estos
establecimientos, incluyendo unos 50 IPPC, encontrándose sus expedientes
administrativos en diferentes fases de tramitación, desde pendientes de responder
al requerimiento efectuado hasta en propuesta de resolución aprobada.
II FORO SOBRE RESIDUOS PELIGROSOS. Madrid 2 de Octubre de 2008
6. CONCLUSIONES
El proceso de implantación del sistema fijado por la Directiva IPPC y, en el caso de
Catalunya, de la Ley 3/1998 está siendo, tal y como se esperaba, largo y
complejo.
El elevado número de establecimientos afectados, la necesidad de coordinar a
diferentes administraciones y la obligación de integrar aspectos muy distintos en un
único procedimiento están ocasionando problemas a diferentes niveles, entre los
que podemos destacar:
•
•
•
•
•
Las dudas que se originan sobre que establecimientos están
realmente afectados, especialmente en aquellos casos en que debe
aplicarse un criterio basado en la capacidad de producción o en el
volumen de las instalaciones.
Los problemas de las empresas y de sus consultoras a la hora de
cumplimentar la documentación que acompaña a la solicitud de
autorización ambiental, debido a su complejidad, a su falta de
concreción, en ocasiones, y a la falta de información existente sobre
el medio ambiente local casi siempre.
El excesivo tiempo de tramitación de los expedientes, debido en
ocasiones a la falta de coordinación entre los diferentes niveles de la
administración implicados (estatal, autonómica y local) o a su falta de
medios. En otros casos, estos retrasos son imputables a los propios
solicitantes, que necesitan demasiado tiempo para responder a los
requerimientos de la administración.
El coste que supone para la empresa el solicitar una autorización
ambiental (documentación a presentar, análisis que deben
acompañarla en el caso de actividades existentes, tasas
administrativas, comprobaciones a posteriori, etc.)
La diversa situación legal previa de empresas con características
similares.
A pesar de todo lo anterior, el balance final nos parece favorable. Se ha conseguido
disponer de un censo fiable de establecimientos, otorgar la autorización ambiental a
prácticamente la totalidad de los IPPC y estar en disposición de hacer lo mismo en
un plazo cercano con el resto de los sometidos a AAI, así como establecer un
sistema integrado de prevención y también de control que ya ha iniciado su pleno
funcionamiento.
Por último, hay que destacar el gran esfuerzo realizado por todos los agentes
implicados, lo que nos permite encarar de forma positiva los retos de la aplicación
del resto de la Directiva así como los de su futura, y ya ampliamente debatida,
modificación.
Barcelona, 18 de setiembre de 2008
II FORO SOBRE RESIDUOS PELIGROSOS. Madrid 2 de Octubre de 2008
Generalitat de Catalunya
Departament de Medi Ambient i Habitatge
Direcció General de Qualitat Ambiental
II FORO SOBRE LOS
RESIDUOS PELIGROSOS
Experiencia de la resolución de las
Autorizaciones Ambientales Integradas
2 de octubre de 2008
Maria Comellas Doñate
Directora General de Calidad Ambiental