Naturaleza, alcances y limitaciones de la participación ciudadana

II Congreso Nacional de Políticas Sociales (Mendoza, septiembre 2004)
María Laura Pagani
Mauricio Schuttenberg
Naturaleza, alcances y limitaciones de
la participación ciudadana.
Estudio de caso del municipio de La Plata.
Introducción
En los últimos años el tema de la participación ciudadana ha tenido una presencia creciente en
el ámbito de la investigación y en los debates técnico-administrativos. Se supone, en principio, que
esta práctica reafirma la democracia, produce consensos más allá de la crisis de representatividad
política, recompone el lazo entre el Estado y la sociedad y se la plantea como una de las soluciones
ante la ineficacia del Estado.
Asimismo, la participación aparece vinculada a la escala local a partir de los procesos de
descentralización producto de la Reforma del Estado. El municipio por ser la cara del Estado más
próxima a los ciudadanos, surge como lugar privilegiado para la aplicación eficiente de las políticas
públicas.
En este marco, nos proponemos analizar algunas líneas iniciales respecto al impacto de las
experiencias de participación ciudadana que se vienen promoviendo desde el ámbito municipal.
Interesa especialmente indagar la incidencia de estas prácticas en la gestión municipal y en las formas
de organización de la sociedad, reflexionando sobre las significaciones que adquieren estos procesos
en los diferentes actores sociales y plantear interrogantes acerca de las potencialidades y límites de la
participación.
En el presente trabajo se analiza el caso de la participación ciudadana en el marco de la política
pública municipal de la ciudad de La Plata, abordando la experiencia desde el diseño de la misma
hasta el momento de la implementación. En este sentido, se toman como experiencias la dinámica de
las Juntas Comunales, desde su creación hasta su contribución en la elaboración del Presupuesto
Participativo del año 1999, que se plasma en el Plan de Desarrollo Local y el Plan Estratégico La Plata
2001/2010.
Este estudio de caso se realiza a través de un diseño cualitativo basado en entrevistas en
profundidad (desarrolladas a los principales actores sociales que intervinieron en estos procesos),
observación no participante y análisis documental.
Aproximaciones al concepto de participación ciudadana
La participación ciudadana comprende un tipo de práctica social que supone una interacción
expresa entre el Estado y actores de la sociedad civil, a partir de los cuales estos últimos penetran en
el Estado. (Cunill, N., 1991). Desde esta perspectiva, un documento de la CEPAL (1985) resalta que la
participación debe permitir a la población influir en la adopción y ejecución de decisiones de desarrollo
y, agrega, que esta práctica se relaciona con las aspiraciones de todos los individuos a su
autodeterminación. En este documento se detalla que la participación implica:
-
un acto de voluntad individual, puesto que no se puede imponer como un acto
de coerción, no es posible calificar de participativo a un proceso que no permite a los individuos la
decisi ón de no participar;
-
que es necesaria una acción colectiva y organizada que adquiera un sentido de
pertenencia;
-
intervenir en el curso de una actividad pública, es decir, no asistir al resultado
acabado de algo para lo cuál no contribuyó en absoluto;
-
la intervención en igualdad de condiciones con los agentes del gobierno en la
toma de decisiones.
Por otra parte, es importante aclarar que la participación no representa un estado estable, ni
uniforme de carácter definitivo. La participación es una construcción social que se relaciona con los
valores y circunstancias contextuales que surgen en un determinado momento histórico. De este
modo, como lo reconoce Alayón la participación “puede conducir indistintamente a la integración o al
cambio social, según sea el encuadre teórico que oriente su acción. El problema no es entonces, que
la comunidad se organice y participe, lo que varía es para qué y a qué niveles.” (Alayón, N., 1998 :
16).
En este marco, es necesario tener en claro cuáles son los diferentes niveles de la participación y
qué implica cada uno para evitar generar falsas expectativas por parte de los actores que participan.
Los distintos niveles en los cuales la sociedad puede participar son:
Informativo: implica transferencia de información o conocimiento sobre un
determinado tema. La comunidad provee información al Estado y éste a la comunidad. Esto
permite tomar decisiones en base a un conocimiento más cercano a la población, posibilitado
optimizar el uso de los recursos.
Consultivo: se busca la expresión de la opinión y voluntad de los actores acerca
de un problema o decisión. En la mayoría de los casos, esta modalidad no implica que los
resultados obtenidos sean directamente vinculantes para las autoridades (audiencias públicas,
consulta popular, foros, etc).
Decisoria, Protagónica o
Real: implica ejercicio de poder y responsabilidad en
los procesos de toma de decisiones por parte de la comunidad. Apunta a una gestión compartida.
Algunos autores (Sirvent, M. T., 1999; Pírez, P., 2000) remarcan que sólo en este último caso
nos encontramos ante “verdaderos” procesos participativos donde los ciudadanos son sujetos activos,
protagonistas del destino de la propia comunidad. Esta participación “real” se opone a otros procesos
que se identifican como “pseudoparticipación” (Cortazzo, I. , 1996), o “participación simbólica”
(Sirvent, M. T., 1999) que refiere a acciones que ejercen poca o ninguna influencia sobre la política y
gestión institucional y generan una ilusión de poder inexistente, donde los sujetos se convierten en
observadores pasivos de la gestión.
Un “verdadero”
proceso
participativo
requiere
de
ciertas
condiciones
sociales
y
político-
institucionales para poder desarrollarse (Pírez, P., 2000):
Acceso a la información : La participación para que llegué a la mayoría de la
población debe ser transmitida de manera ágil y sencilla. El proceso de participación se inicia
desde la convocatoria y que ésta determina en gran medida la calidad del proceso. Se debe
tener en cuenta el mensaje, el medio, el lugar de convocatoria, la hora. (Trincheri, M., 1996).
Para
que
exista
continuidad
es
preciso
la formalización de los canales y
procedimientos de participación; es decir, de alguna forma de institucionalidad que
sustente el proceso participativo. Para Cunill (1997) esta condición es fundamental ya que
sostiene que “la constitución de una institucionalidad de representación social requiere que el
Estado reconozca la autonomía política de las asociaciones que interactúan entre el Estado y
la sociedad.” (pág. 168).
Es importante la
éstos
logren
incorporación heterogénea de los actores sociales y que
cierta capacidad de organización
y de presencia social y política.
La
exhaustiva incorporación de los actores afectados es fundamental en el proceso adquiera
legitimidad ante los interesados.
Voluntad Política
del poder ejecutivo y legislativo para generar espacios y
promover la participación y de todas las partes involucradas en las distintas etapas del
proceso participativo para finalmente poder implementarlo. Esto implica un cambio cultural en
la gestión, “exige la consolidación de una cultura política basada en la evaluación y la
rendición de cuentas, sostenida en una visión que supere el cortoplacismo y promueva una
visión de conjunto de los problemas y de las estrategias de resolución.” (Cardarelli, G., y
Rosenfeld, M., 2002 : 10).
Por último, para cerrar con este tema consideramos relevante la perspectiva de Cunill, quien
aclara que “en un contexto de pobreza y desigualdad, el fortalecimiento de la sociedad civil no puede
favorecerse
apelando
sólo
a
reformas
jurídicas
y
políticas-institucionales.
Los
obstáculos
a
la
participación de la sociedad civil no son sólo de índole política-institucional, sino igualmente de
carácter económico y cultural.” (Cunill, N., 1997 : 194).
Algunos antecedentes de la participación hasta su relevancia en la
escala local
El planteo de la participación no es nuevo en América Latina, según señalan Menéndez (1998) y
Ugalde (1987), estas experiencias se remontan a los años ’50 y aparecen ligadas a los organismos
internacionales
como
una
actividad
necesaria
respecto
de
una
diversidad
de
campos
(salud,
educación, cultura, economía) y como base fundamental de los proyectos de desarrollo tanto urbanos
como agrícolas. Ello dio lugar a la propuesta y/o implementación de proyectos específicos de
participación impulsados tanto desde la sociedad civil como desde el Estado.
En el marco de la teoría del desarrollo la idea de participación se vinculó al Desarrollo de las
Comunidades. Esta concepción dicotomizaba a la estructura social en sociedad moderna y polo de
atraso, sosteniendo que el desarrollo proporcionaría el crecimiento económico. Por lo tanto, las
políticas sociales se perciben subordinadas a las productivas. Es decir, la pobreza era vista como
residual, como algo que el crecimiento económico permitiría resolver.
En este contexto se elaboraron proyectos locales participativos que en la mayoría de los casos
convocaban a la población a aportar mano de obra. El eje de los planes era desencadenar en las
comunidades procesos educativos que modificaran las conductas y actitudes resistentes al cambio
para promover capacidades favorables al desarrollo. Surge la planificación regional como instrumento
central de política económica a partir del cual se crean órganos consultivos que integran la
representación de intereses particulares (asociados especialmente al capital y al trabajo). Mediante la
utilización de estos mecanismos, el Estado adquirió un rol preponderante en la dirección del proceso
de crecimiento económico.
El Desarrollo de Comunidades representó para la dirigencia argentina la garantía de estabilidad
y de control social. El gobierno militar se organizaba como un Estado “apolítico” sosteniendo que las
comunidades y las asociaciones intermedias debían ocupar el lugar de los partidos políticos (Golbert,
L., 1996). En efecto, durante el gobierno de Onganía se crea la Secretaría para la Acción Comunitaria,
dependiente
del
Ministerio
de
Bienestar
Social,
que
tenía
como
funciones
el
diseño
y
la
implementación de programas de desarrollo comunitario que promovieran la participación de la
población.
La dictadura de 1976 profundizará la idea de la participación de la comunidad a nivel de
microproyectos como sustituto de la participación política.
Surge como nuevo paradigma el pensamiento neoliberal que propugna un “Estado mínimo y
subsidiario”. Esto implica que en el nivel de las políticas públicas se instala una concepción que
promueve la articulación y asignación de funciones especificas al sect or privado, al sector no
gubernamental (organizaciones comunitarias, a la propia familia, etc) y al sector público en los niveles
provinciales y municipales. (Cardarelli, G. y Rosenfeld, M., 2002).
Estas reformas que comenzaron a vislumbrarse en el ´76 se consolidaron durante los `90
cuando nuestro país atravesó por cambios estructurales que implicaron una reducción del rol estatal,
de sus ámbitos de intervención y una modificación en la relación entre el Estado y la Sociedad Civil.
Una de las consecuencias indiscutibles de estos procesos fue la valorización que adquirió el
ámbito municipal a partir de la reforma estatal, con base en el achicamiento de la administración
central, los procesos de descentralización y focalización de las políticas sociales con implementación a
nivel local.
Adriana
Clemente
(2003)
resalta
el
importante
rol
que
cumplieron
los
organismos
de
cooperación externa, en particular los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) en impulsar el
proceso
de
descentralización
al
igual
que
el resto de las políticas de reforma (privatización,
focalización de políticas sociales, ajuste fiscal, desregulación, etc). Los argumentos apuntaron a la
posibilidad de aumentar el impacto del gasto social en términos de la reducción del déficit del Estado
e incrementar los niveles de desarrollo.
En este marco, el municipio se ha visto obligado a modificar algunas de sus funciones y formas
de actuación. Su intervención durante años se redujo a regular el uso y la producción del suelo
urbano, a construir infraestructura y equipamientos colectivos, como a prestar servicios de limpieza de
la vía pública, alumbrado, disposición de los residuos urbanos, desagües, etc. Bajo esta lógica, el
municipio aparece como una dimensión residual; es decir, que los gobiernos municipales se ocupaban
de aquellos servicios que por alguna razón económica o técnica no se justificaba que las preste el
Estado nacional o provincial.
En la actualidad el municipio comienza a incorporar en la agenda nuevas cuestiones entre las
que se destacan “las referidas al bienestar de la población (políticas sociales), la puesta en valor de
sus sociedades y territorios a efectos de atraer, retener y alentar la inversión y el empleo (promoción
económica)
y
el
mejoramiento
de
la
calidad
ambiental,
todas éstas actividades reflejan una
reorientación de la intervención municipal hacia la gestión de desarrollo local.” (Tecco, C., 1997 :
108).
Para
enfrentar
estas
nuevas
problemáticas
y
responsabilidades
algunos
municipios
implementaron modelos de gestión más descentralizados y participativos, a partir de la creación de
órganos
vecinales,
planes
estratégicos,
presupuesto
participativo,
audiencias
públicas,
consulta
popular, etc.
La participación en la ciudad de La Plata [1]
La Plata es la capital de la provincia de Buenos Aires, con una población que asciende a un poco
más de 600.000 habitantes, asentados en una superficie de 942 km2 que se distribuyen en un casco
urbano, diseñado y planificado aún antes de asentarse la ciudad y barrios periféricos que fueron
producto de un rápido crecimiento sin planificación. Desde el año 1991 el intendente es el Dr. Julio
Alak, perteneciente al partido justicialista.
Este
municipio
desde
los
`90
viene
desarrollando
un
Programa
de
Descentralización
y
Participación, que incluyó los siguientes procesos:
1.
creación de nuevos Centros y Subcentros Comunales;
2.
creación de las Juntas Comunales;
3.
Presupuesto Participativo 1998/9;
4.
Plan Estratégico 2001/2010.
La mayoría de los Centros comunales, que se crean mediante el decreto 741/92, se encuentran
en la periferia de lo que se llama el casco urbano, son órganos ejecutivos descentralizados, más
comúnmente conocidos como Delegaciones. Están integrados por un órgano ejecutivo -a cargo del
Delegado Administrador[2]- y un órgano participativo colegiado: las Juntas Comunales.
Las Juntas Comunales conforman una red de foros independientes que están integrados por
entidades
de
bien
público,
colectividades
y
cooperativas,
uniones
vecinales
y
otro
tipo
de
organizaciones sociales que tienen domicilio en el ámbito de la delegación (centro comunal), que
estén registradas como tales en la Dirección General de Entidades de Bien Público. También pueden
participar vecinos con “arraigo y prestigio”. Los miembros de la Junta son elegidos democráticamente
en asamblea comunitaria, que se renueva anualmente.
Las Juntas ac túan en los Centros Comunales, salvo dos que funcionan en el casco urbano de la
ciudad. Sus funciones son entre otras:
promover la participación ciudadana;
presentar propuestas;
relevar necesidades del vecindario;
fiscalizar obras y servicios;
emitir opinión sobre temas que el delegado requiera.
Respecto al surgimiento de las Juntas comunales no existe un acuerdo sobre el origen. Tanto
radicales (partido que gobernó el municipio hasta 1991) como justicialistas (gobiernan el partido
desde esa fecha) se reconocen como pioneros en la introducción de la participación de la comunidad
en la gestión municipal.
Los partidarios radicales manifiestan que ellos fueron los primeros en plantear el tema. El ex
intendente radical relata cómo surgió el tema de la participación:
“La idea fue mía, yo había leído bastante con relación a esto, sobre la experiencia que habían
hecho los españoles con la participación a través de entidades. El tema siempre me interesó. Yo había
escrito cosas incluso antes de las elecciones sobre la participación y descentralización, sobre cómo
buscar que la gente participe, crear mecanismos de control.”
Durante el gobierno radical se aprueba la ordenanza 7162/89 que trata sobre la creación de los
Consejos Vecinales, que en general señalaba como funciones casi las mismas competencias de las
actuales Juntas Comunales. Estos órganos participativos, según el ex intendente, encontraron la
resistencia de los delegados y de otros militantes políticos “(los delegados) no querían funcionar
teniendo que consultar con la gente, querían consultar ellos de acuerdo a su entender y saber (…)
Pero fue un inicio en aquella época había que pelear con los delegados y con gente del ambiente
político que no cre ía en esto. Me decían que era mejor no tener que lidiar con la gente, lo resolvemos
nosotros y ya está.”
Por su parte, un delegado municipal del partido justicialista del año `96 reconoce otro origen:
“las Juntas Comunales se crearon por un decreto, iniciativa del intendente Alak, la ordenanza del ’89
no se ejecutó (…) antes los delegados nos reuníamos con la gente del barrio informalmente, cada
vecino pedía al delegado por su cuadra, por lo próximo. Entonces si le arreglabas la calle a uno,
después venía el otro a cuestionarte el por qué de esa decisión. Las Juntas Comunales, surgen por la
necesidad de ordenar las demandas de los vecinos, ellas son ahora las que priorizan reclamos y
planifican”.
Esta opinión revela que la participación podría significar para los políticos la solución a muchos
conflictos que se generan al momento de comunicar cuales serán las obras públicas a realizar en la
gestión. La opinión del ex delegado nos permite analizar las consecuencias sociales y políticas de la
participación desde dos perspectivas. Por un lado, la actividad participativa como mecanismo de
transformación
Contrariamente,
del
propio
podemos
sujeto,
tomarla
facilitando
como
el
desarrollo
mecanismo
de
sustitutivo
la
de
autonomía
la
de
los
actores.
responsabilidad
pública,
desplazando la responsabilidad de resolver los conflictos desde el ámbito gubernamental al resto de
la sociedad. Respecto a esta última posición, un dirigente partidario del Frente Grande opina que “no
se trata de que el Municipio se saque los problemas de encima y los transfiera, y mucho menos de
atomizar o desarticular el gobierno local.” (El Día, 23/3/00).
El tema de la participación de las Juntas Comunales en la gestión municipal se revitaliza en
1998 cuando se realizaron en los distintos Centros Comunales una serie de reuniones donde surgieron
demandas que se canalizarían mediante el Presupuesto Municipal que para el año 1999 adoptó la
metodología de Presupuesto Participativo[3].
El Presupuesto Participativo es el resultado de un proceso de debates y consultas con la
comunidad, donde se somete a la decisión de la población la determinación de cuáles son las
prioridades para gastar los recursos, dónde y cuándo realizar las inversiones y mediante qué acciones
debe llevarse a cabo el gobierno. Con esta metodología se pretende establecer nuevos patrones de
articulación entre los intereses de la sociedad civil y el Estado y se supone que a partir de su
implementación se desarrollarán transformaciones tanto de la estructura político-administrativa del
gobierno local, como en las modalidades de acceso de la población al campo de las políticas públicas.
(Clemente, A., 1998).
La experiencia platense se sustenta en la búsqueda de la participación social, permitiendo que
los vecinos encuentren las respuestas a sus necesidades más sentidas, comenzando a modelar su
propio barrio, con las formas propias de su cultura e identidad (Municipalidad de La Plata, 1999). Por
otra parte, integrantes del equipo técnico municipal señalan que “es la propia comunidad quién define
cómo, dónde y cuándo realizan las inversiones, cuáles son las prioridades y cuáles son los planes y
acciones que debe llevar adelante el gobierno municipal.” (Martino, H. y Pintos, P., 1999: 7).
El Presupuesto Participativo (PP)/ Plan de Desarrollo Local se desarrolló con el siguiente
esquema metodológico:
FASE
5: tras la evaluación
técnica económica hacia el
interior
de
la
gestión
municipal = PP
El coordinador del equipo técnico explica que finalmente, luego de las discusiones con las
Juntas Comunales y del diseño del Presupuesto participativo, “se formuló el Plan de Desarrollo Local
para cada localidad, basado en cuatro programas: 1) de mejoramiento del hábitat urbano (agrupa las
demandas de pavimento, iluminación, etc.); 2) fortalecimiento del equipamiento urbano, (donde se
reúnen por ejemplo las demandas de Centros de Salud); 3) seguridad urbana y tránsito; 4)
mejoramiento de las condiciones medioambientales (que implicaba el saneamiento de arroyos, la
erradicación de basurales, etc.)” Es interesante resaltar, según el comentario del profesional, que en
este Plan de Desarrollo no hay un programa que integre la preocupación por las temáticas sociales
vinculadas a educación, niñez, tercera edad, alimentación, salud, etc.
Esta misma observación se traslada al momento de analizar las demandas que se priorizan en el
Presupuesto Participativo que en su mayoría se refieren a obra pública. Sin embargo, en un informe
realizado por el equipo técnico se aclara que se identifican diversas problemáticas si se comparan las
demandas entre las distintas localidades y barrios del partido. Por un lado, la población de los barrios
periféricos demandan pavimento y alumbrado, en cambio los vecinos del casco urbano, cultura y
educación. Con esta división temática de las necesidades según el ámbito territorial, se justifica la
elección del eje “obrista” del Presupuesto Participativo.
En el caso abordado es interesante analizar en función de los resultados la conformación del
equipo técnico y del nivel de convocatoria, partiendo del supuesto de que en éstos influyen el perfil y
la capacidad técnica, los estilos de gestión pública y los niveles de participación de las organizaciones
de la sociedad civil (Spinelli, G.; 2001),
El equipo técnico estaba compuesto por arquitectos que coordinaron el grupo y realizaron el
trabajo de campo, una licenciada en geografía que se desempeñaba en el área de coordinación
técnica (redacción y descripción del área) y una psicóloga social que capacitó al grupo de arquitectos
para que puedan desempeñar el rol de coordinadores en los talleres. Al momento de indagar sobre el
perfil técnico se recogieron las siguientes apreciaciones:
“Un arquitecto además de contar con las cualidades de ser neutral y objetivo, es lo más
semejante a un planificador urbano.” (Delegado municipal).
“Hay una gran cantidad de demanda que tiene que ver con lo que la gente identifica con el
perfil de la gestión municipal actual, que es la obra pública, el perfil de la demanda apuntaba a buscar
una persona que tenga que ver con el medio construido.” (Integrante del equipo técnico).
Finalmente, es importante resaltar que la participación de los vecinos en esta experiencia fue
baja y que dejó fuertes marcas de desencanto y frustración en la memoria de la población que como
veremos en la experiencia siguiente vuelven a relucir. Algunas expresiones en torno a la participación
en esta experiencia fueron:
“la gente no viene porque surgen discusiones que uno las intenta esquivar, sobre temas
políticos, y siempre es lo mismo, no se discuten sobre los problemas que le interesan a la gente (...)
antes el ámbito de participación del político era el partido, cuando se le perdió confianza a los
políticos, y la gente encontró un lugar de participación, la muchachada descubrió, como si alguien
descubre que para qué vas a vivir en una casa si podes vivir en la colina. Entonces descubren el tercer
sector y gran parte de esa muchachada política que no supo trabajar en política, vio la veta del tercer
sector, esos son los que levantan la mano y dice cooperadora M. (...), el problema los tenés con las
organizaciones de base, con las entidades chicas, porque es donde más fácil acceso tienen
los
punteros políticos.” (Presidente de una Junta Comunal).
“Son situaciones cortoplacistas, electoralista, donde puede haber buena voluntad por parte de
los vecinos, pero cuando ven que son usados, este es el término que ellos usan, dejan de participar.”
(Especialista técnico).
“El Presupuesto Participativo tiene éxito en la comunidad en tanto y en cuanto se garantice la
representatividad (…) si en ese proceso algo se quiebra, porque no estuvieron representados todos
los
sectores
e
instituciones,
se
quiebra
esa
horizontalidad
o
transparencia.
Yo
participé,
la
convocatoria fue buena, pero se quiso manejar esto políticamente. No hubo coordinación para que
esto tuviera éxito. Esto es marketing como muchas otras cosas, que se anuncian publicitariamente, se
hace un show de campaña. Yo creo que son peligrosas, porque lo que hicimos para movilizar una
comunidad se torna en un fracaso y esto va a ser que la comunidad este desmovilizada por mucho
tiempo.” (Concejal).
Algunas de las opiniones aquí expuestas y otras que no se citaron por falta de espacio,
demuestran que la participación que se desarrolló en esta experiencia fue concebida para un tipo de
propuesta que no iba más allá de las demandas inmediatas, desarrollándose una participación limitada
al tema de la obra pública. La distancia entre la teoría del proyecto participativo del municipio y sus
prácticas concretas, demostró ser frustrante para la sociedad que apostó a este proyecto.
En este marco, es importante aclarar que en la implementación del presupuesto no se cumplió
con la totalidad de las prioridades acordadas y que esta modalidad no se volvió a repetir al año
siguiente.
El periodismo interpretó que esta apertura a la participación de la comunidad se debía a una
decisión del intendente de poner mayor énfasis en la atención de las demandas en la periferia y era
parte de una estrategia política ante el avance electoral de la Alianza. Incluso en uno de los medios
locales se afirma que la propuesta de presupuesto participativo había sido concebida originariamente
por este grupo político, “la idea del presupuesto participativo fue uno de los planteos de campaña de
la Alianza en 1997 y que el Ejecutivo comunal rápidamente tomó para articular una estrategia de cara
a enfrentar sus dos últimos años de gestión.” (Diario El Día, 30/8/98).
Pasados tres años del Presupuesto Participativo se lanza en la ciudad el Plan Estratégico
2001/2010.
La planificación estratégica es una herramienta de gestión que comprende simultáneamente
una actividad técnica y política. Ofrece una perspectiva integral de las situaciones problemáticas a
resolver y constituye un enfoque capaz de abordar problemas estructurales y complejos. Es un
proceso sociopolítico que responde a la búsqueda democrática de un proyecto integral de ciudad.
Según Catenazzi y Reese (2000) con este instrumento metodológico y herramienta de
gobernabilidad “se trata de construir un proceso de abajo hacia arriba donde las organizaciones de la
sociedad civil y el Estado asuman, fijación de prioridades, la adopción de estrategias y por último, la
ejecución y control de procesos.” (p. 32).
Para el arquitecto que coordina el Plan Estratégico de La Plata el objetivo del Plan es “orquestar
acciones coordinadas y tendientes al funcionamiento de la ciudad, su mayor integración con el
territorio y el mundo, su capacidad para generar empleo, para generar conocimiento. Un crecimiento
ordenado es necesario entenderlo a través de la existencia de un Plan donde los lineamientos básicos
sean comunes y compartidos.”
Un punto de diferencia con la experiencia anterior es que el Plan Estratégico no se diseña como
una política del municipio. En este sentido, en el mensaje que el intendente da en la página web del
municipio se aclara que el mismo “no es un plan de gobierno y, aunque deba articularse con él y esto
deba quedar muy claro, lo construyen sus habitantes, al gente, sus representantes. Es un espacio de
concertación entre el poder político y la sociedad civil. Debe así trascender los gobiernos, los nombres
propios, la filiación partidaria, para transformarse en la herramienta fundamental del desarrollo local,
y por supuesto, también regional.” (www.planestrategico.laplata.gov.ar).
En septiembre de 2001 se convoca a la ciudadanía para proponer la estructura organizativa del
Plan que fue la siguiente:
Consejo General: formado por las instituciones, personalidades, empresas de la
ciudad, se encuentra precedida por el intendente. Su función es la aprobación del Plan
Estratégico.
Comité Ejecutivo: formado por los representantes de las instituciones que
constituyen el núcleo promotor del Plan, está precedido por el presidente de la UNLP. Su función
es elaborar el Plan.
Área de coordinación y asesoramiento: integrado por tres arquitectos, como su
nombre lo indica coordinan el proceso de elaboración del Plan y su implementación.
Durante octubre de ese año se organizaron talleres participativos con la invitación a presentar
proyectos a vecinos e instituciones sociales, de corto plazo y costo mínimo para dinamizar la primera
etapa del Plan. En el mes de noviembre del 2002 se instrumentaron talleres participativos para
diseñar un diagnóstico consensuado en las delegaciones. Los mismos se desarrollaron en instituciones
sociales y la convocatoria fue variada, con un promedio de asistencia de 40 personas.
Respecto a esta convocatoria el coordinador del Plan Estratégico opina que “el resultado de esa
convocatoria fue interesante, fue más que numerosa representativa, acá no se trata de números, se
trata de juntar a las personas que son verdaderos actores sociales.”
Personalmente asistimos a algunos de estos encuentros y en un barrio periférico de la ciudad
percibimos que gran parte de las personas presentes en realidad no sabían para qué habían sido
convocadas. En una de las ocasiones una señora que cumplía funciones en la delegación por medio de
un plan social relató “a mi me dijo el delegado que hoy no fuera a trabajar que viniera directamente
acá y me lo contabilizaban como un día de trabajo. ¿Saben para qué vinimos?”
Por otra parte, también se hicieron presentes distintas agrupaciones sociales preocupadas por
problemáticas específicas que aprovecharon el espacio para realizar sus reclamos y propuestas. En
otra de las oportunidades, en un barrio no tan alejado del centro de la ciudad una participante
perteneciente a un grupo sindical cuenta “en realidad no soy del barrio pero yo vengo trabajando
desde hace un tiempo el tema de la planificación familiar y como el municipio nunca nos abrió la
puerta, aprovecho este lugar para dejar sentada cual es nuestra posición.”
En tanto, el intendente de la ciudad se refirió a la participación como un éxito y manifestó
“estamos muy satisfechos por la concurrencia, a la que llegamos al límite. No hay más vecinos
interesados en participar del debate. No es necesario que miles y miles participen.” (Discurso del
intendente realizado en la apertura de los talleres temáticos, 26/11/02, Pasaje Dardo Rocha).
En el ámbito de los talleres barriales asistieron los coordinadores técnicos que presentaban el
Plan y un grupo de profesionales de la Facultad de Humanidades[4] que instrumentaron la modalidad
de taller. El objetivo era que los vecinos expusieran las problemáticas de cada barrio y propuestas en
relación a diferentes temas. “Necesitamos empezar a conocer como estamos. La situación del partido.
Con qué contamos para salir adelante. Pensar en los próximos 5 o 10 años.” (Arquitecto del equipo
coordinador).
Uno de los presentes pregunta “¿Cuál es la finalidad de esto?, ¿Esto se va a cumplir?” Esta
intervención generó en el resto de los participantes apoyo, gente que opina que la persona que habló
anteriormente tiene razón, “que siempre es lo mismo”.
Otro de los participantes expresó “los problemas los tenemos hoy, no podemos imaginarnos el
futuro, ¿Qué futuro?”. Otra de las voces que se escucharon en esta misma tendencia explicó “la
mayoría de los vecinos que hoy están acá ya se han quemado con leche más de una vez. La
planificación hay que hacerla, pero nos es difícil olvidarnos de lo urgente. Esto es como un cuartel de
bomberos, nosotros estamos atrás de los incendios con una manguerita, ustedes nos piden, y quizás
tengan razón, que podemos organizarnos y tener un camión con bomba de agua … pero nosotros no
podemos ocuparnos de eso porque ¿mientras tanto quien apaga los incendios diarios?, no puedo
dejar que la gente hoy se muera quemada para organizarme de acá a diez años.” (Funcionario de la
delegación municipal).
En una entrevista realizada recientemente, el coordinador del Plan reflexiona sobre este punto
de tensión que se evidenció en varios barrios entre lo urgente y lo de mediano y largo plazo, “el
vecino quiere la resolución inmediata, de un problema que le está ocurriendo en ese momento. Acá la
tarea fue encontrar el punto donde se termine ese tipo de reclamo, justo y necesario de atención
inmediata, y que es responsabilidad del municipio. Y entonces empezar a entender que se puede ir
pensando en las propuestas de generar no solamente obras, sino también acciones. Es importante
pensar en el tema de la desnutrición infantil, en la atención de los ancianos, en la recuperación de los
espacios verdes. No son solamente obras, las que propone el Plan.”
En el desarrollo de los talleres locales los vecinos se dividieron en grupos y señalaron cuales
eran las dificultades y potencialidades de los barrios. En este punto, es importante destacar que a
diferencia del Presupuesto Participativo surgieron todo tipo de problemáticas: capacitación, educación,
identidad,
señalización,
salud,
alimentación,
transporte,
infraestructura,
medioambiente,
empleo,
seguridad, asentamientos, producción y comercialización, servicios públicos y sobre la gestión local
(descentralización presupuestaria para las delegaciones, mayor participación y control, etc). Incluso
en algunos talleres se hizo mención a que no se cumplió lo pautado en el Presupuesto Participativo.
Luego se desarrollaron talleres temáticos en un centro cultural ubicado en el casco de la ciudad
(zona céntrica). La idea era trabajar en tres ejes propuestos: urbano/ambiental, socio/cultural,
económico/productivo, teniendo en cuenta lo producido en los talleres locales.
En el eje socio/cultural, en realidad no se pudo trabajar sobre la temática específica porque
nuevament e los asistentes aprovecharon el espacio para expresar su descontento con la organización
de esta experiencia y demostraron la desconfianza debido a pasadas frustraciones:
“Soy integrante de una Junta Comunal, esto ya nos pasó una vez, participamos y no nos
devuelven la información. Cada vez que venimos nos encontramos con lo mismo.”
“Hace
años
que
los
que
participamos
discutimos
sobre
lo
mismo.
Nosotros
venimos,
escuchamos a todos los funcionarios, escuchamos las explicaciones. Se nombra al Presupuesto
Participativo y sólo queda en el librito (por las revistas de Desarrollo Local).”
Finalmente, en base a los antecedentes históricos y al diagnóstico producido en los talleres
locales y temáticos se definieron las líneas estratégicas y sus correspondientes escenarios deseables
en un horizonte temporal de entre 7 y 10 años. Los lineamientos estratégicos son: “La Plata, ciudad
región abierta al mundo; La Plata capital, puerta del MERCOSUR; La Plata, capital ambiental del Sur;
La Plata, capital del conocimiento; La Plata, ciudad educadora y saludable; La Plata, ciudad solidaria;
La Plata ciudad integrada, La Plata, escenario de igualdad de oportunidades para todos sus
habitantes; La Plata, espacio de construcción de los valores humanos fundamentales; La Plata,
municipio participativo y descentralizado” (Municipalidad de La Plata/UNLP, 2003). La publicación
donde se describe el Plan Estratégico no menciona cuales serán las acciones para concretar estas
líneas, simplemente las enuncia en forma declamativa.
Al interior del Plan se reconoce que por el momento “esto está parado” o “esta funcionando
lentamente” algunos hacen hincapié en los cambios de autoridades por parte de la Universidad y otros
en el bajo compromiso de las distintas áreas de la municipalidad.
Al mome nto de preguntar sobre la concreción de los proyectos se aclara que “todos estos
programas del municipio tienen vinculación con los proyectos presentados. En realidad hay algunos
se han caído, otros no se han desarrollado.” (Coordinador del Plan Estratégico).
En este sentido, resulta paradigmática la opinión de un vecino en una de las últimas reuniones
que se realizaron en el marco del diseño del Plan pues marca que muchas ideas quedan sólo en el
plano discursivo no teniendo una real implementación: “yo participe el año pasado y me aprobaron
dos proyectos y no están en marcha.”
Algunas reflexiones finales
Del análisis de estas experiencias surge la idea de que estos procesos y espacios de
participación creados desde el Estado municipal tienen un peso frágil y difuso en su presencia efectiva
dentro del juego político de decisiones de la gestión municipal y no son reconocidos por parte de los
vecinos. Una prueba de ello es que en su mayoría los ciudadanos eligen participar de otros ámbitos.
En este sentido un ex concejal
y actual funcionario reflexiona que “el resultado fue un efecto
boomerang, los mismos que quisieron politizar los espacios de participación ciudadana genuinos, que
quisieron especular sobre esto, produjeron descreimiento. Lo que está pasando ahora es que surgen
otros espacios de participación ciudadana que son paralelos a lo que nosotros pudimos haber
canalizado. Ahora tenemos que tratar de recaptar esa participación ciudadana. Cuando se ve que un
proyecto baja desde la cabeza, la gente no quiere seguir legitimando con su presencia cosas con la
que no está de acuerdo y si están de acuerdo hubiese querido participar en forma mayor.”
Por otra parte, se observa que entre el discurso de los funcionarios políticos y de algunos
técnicos y la propuesta real, existió una brecha que no fue satisfactoria frente a las expectativas de la
participación y frente a la necesidad de eficiencia que hoy se espera del gobierno local.
De esta forma, muchos programas de participación no tienen como eje la preocupación de los
vecinos, desarollando procesos de “participación simbólica” donde la mayoría de las prácticas se
reducen a actos consultivos cuyos resultados no son tomados en cuenta por los gobernantes, sino que
operan como una suerte de condición de legitimidad para sus decisiones. “En estas situaciones se da
la participación casi como una ficción o como un mecanismo para legitimar procesos políticos.” (Pírez,
P., 2000 : 69).
En definitiva, se consulta a la comunidad sobre temas puntuales, mientras se mantiene
intocable el sistema global, generador de esas distorsiones, se abre paso a una participación pero
limitada a ciertas cuestiones, como una forma de aliviar tensiones y presiones (Cornely, S., 1978). En
este sentido, se percibe que uno de los principales obstáculos para el diseño de mecanismos de
participación vecinal es el enfoque de corto plazo que caracteriza a las gestiones municipales que
priorizan la búsqueda de efectos políticos inmediatos y continúan vinculando la práctica de la gestión
local con lo “cementocrático”. En este sentido, creemos que el perfil del equipo técnico no es casual
sino que responde a un tipo de gestión municipal basado en la obra pública.
El tema de la obra pública, por otra parte, muchas veces se traduce en un tironeo entre Juntas
Comunales, alejándose de la demanda inicial del vecino que pide por los problemas que le afectan en
su vida cotidiana, para convertirse en trofeo que simboliza cuánto poder y peso tiene una Junta en el
Municipio. La psicóloga social realizó un análisis muy interesante sobre esta relación que se genera
entre las Juntas, ”los integrantes de la Junta todavía no ven que uniéndose y armando redes es
posible lograr que se cumplan necesidades básicas y poder pelear otras, sino que están siempre con
el asfalto, y hay otras necesidades que son básicas en las cuales no avanzan, entonces están siempre
con cuántas cuadras, cuántas pavimentaron en Tolosa y cuántas en Villa Elvira”.
Ahora bien, no es nuestro interés plantear que realizar obras públicas se contradiga con la
participación. Sin embargo, creemos que no debe reducirse a ello, hay otros aspectos más globales en
los que se tendría que avanzar con herramientas participativas, como ser en los programas de política
social, culturales, productivos, de medioambiente, entre otros. Es importante retomar la idea que la
participación “real” implica la capacidad de influir en la toma de decisiones y en la posibilidad de
beneficiarse del curso de una política, siendo verdaderos sujetos activos en el diseño y gestión de la
misma. Creemos que para que ello sea posible no basta con la intención por parte del Estado de crear
espacios de participación, sino que debe existir una verdadera voluntad política de “abrir el juego de
poder” de dejarse “traspasar”. De lo contrario, se legitima la delegación de la resolución de problemas
en la propia comunidad, reproduciendo viejas formas de participación como medio de control social,
que lejos están de recomponer el vínculo entre el Estado y la sociedad.
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[1]
Para mayores datos sobre este apartado se puede consultar el trabajo de María Laura Pagani,“Participación
Comunitaria y Políticas Públicas Locales. Estudio de las Juntas Comunales en la ciudad de La Plata”,
presentado en las II Jornadas de Sociología, UNLP, 2001.
[2]
El delegado comunal hasta el año 1999 fue elegido por el Intendente y en el año 2000 se realizó una
experiencia innovadora, pues fueron elegidos por voto popular. En la actualidad se esta reviendo este último
avance y la próxima elección estaría a cargo nuevamente del intendente de la ciudad.
[3]
El Presupuesto Participativo se llevó a cabo a través de varios Planes de Desarrollo Local compuestos para
cada barrio o localidad.
[4]
Es importante aclarar que los profesionales de esta facultad fueron convocados para desarrollar la modalidad
de los talleres barriales y temáticos pero que luego de esta actividad concreta no continuaron teniendo presencia.