Concursos competitivos para la conservación de recursos genéticos

Nota Técnica 2
Concursos Competitivos
para la Conservación de Recursos
Genéticos Locales de Plantas y Animales
Esta nota técnica delinea los argumentos en favor de un enfoque de concurso comunitario para la conservación
de variedades de cultivos locales y resalta temas potenciales de investigación. La razón para que este enfoque
resulte interesante es que se podría esperar que un proceso de concurso/subasta para la conservación de variedades
de cultivos locales se pueda implementar a un costo inferior al de un mecanismo de pagos fijos. Dicho de otra forma,
facilitaría maximizar el impacto ya que permite conservar más al mismo costo.
Antecedentes Conceptuales de los Concursos/Subastas Competitivas
Es un hecho que muchas variedades de cultivos se encuentran en riesgo y los fondos para financiar estrategias de
conservación escasean; lo que sugiere la necesidad de definir unos programas de conservación que maximicen la
diversidad de una manera eficiente en cuanto a costos. Con base en el enfoque Weitzman (1993) y partiendo de
la adaptación hecha por Simianer et al. (2003) y Reist-Marti (2003) a los temas de recursos genéticos (animales),
definir un programa así requiere de: (i) la definición de un índice de diversidad para las variedades en cuestión; (ii)
la definición de su estado de riesgo; y (iii) una estimación de los costos netos en los que probablemente se incurra
para hacer frente a ese estado de riesgo.
Dentro del contexto del proyecto PACS, los primeros dos factores se definirán mediante el uso de datos existentes
y consulta a expertos a cargo de los socios nacionales. Sin embargo, con respecto al tercer factor, los costos
reales (contrarios a los hipotéticos) de la conservación de los recursos genéticos nunca se han utilizado en un
modelo Weitzman completo. Esto se debe a que determinar dichos costos no es nada fácil, dada la existencia
de valores significativos no asociados al mercado. Éstos a su vez están relacionados con la conservación y el uso
sostenible de los recursos genéticos, al igual que la existencia potencial de costos heterogéneos de producción y
oportunidad, e información asimétrica (incluso información oculta1 y acciones ocultas2).
Windle y Rolf (2008) señalan que las concesiones (trade-offs) que se asocian a la producción reflejan el hecho
que los valores privados que reciben los agricultores por la conservación de la biodiversidad a menudo son
menores que los beneficios públicos. Esto potencialmente ocasiona unos niveles sub-óptimos de protección
de la biodiversidad (Rolf, 2002 citado en Windle y Rolf, 2008). Existe un problema de falla del mercado cuando se
transmite información en los mercados acerca de los valores de uso productivo de la agrobiodiversidad pero se
omiten los valores de no uso de conservarla. Por tanto, un tema clave en la intervención de marcos regulatorios
es cómo ajustar los incentivos que se le presentan a los agricultores para garantizar unos mejores niveles de
conservación de la biodiversidad a nivel social.
Latacz-Lohmann y Van der Hamsvoort (1998) concluyen que para estimular la provisión de bienes públicos3
provenientes de la agricultura se requiere de mecanismos innovadores. Según su argumento, las subastas son
el principal mecanismo de cuasi-mercado empleado en otros sectores de la economía para poder proporcionar
bienes de tipo público por parte de agentes privados. Klimek et al. (2008) señalan que estas oportunidades brindan
a los agricultores la opción de diversificar el riesgo sobre el nivel de ingreso total mediante la producción de
bienes ecológicos verificables en lugar de simplemente maximizar la ganancia económica por medio de prácticas
de manejo que demandan un alto consumo de insumos externos. Windle y Rolf (2008) además se valen de una
teoría económica ambiental estándar para argumentar que la heterogeneidad de los costos de oportunidad de
los agricultores revelada en los concursos competitivos refleja que un mecanismo de precios discriminatorio
es probablemente más eficiente en igualar los costos del programa con los beneficios ambientales directos.
Además, a diferencia de los pagos de tarifas fijas, un mecanismo de subasta puede considerar explícitamente la
heterogeneidad espacial de los costos específicos a las fincas y las condiciones locales.
1 Las situaciones de información oculta (selección adversa) surgen durante la negociación de contratos. Los agricultores manejan mejor información que el agente
de conservación acerca de los costos de oportunidad de proporcionar servicios ambientales. Así los agricultores pueden usar su información privada como una fuente
de poder de mercado para extraer rentas de información (Ferraro, 2008).
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2 La acción oculta (peligro moral) surge después de negociar un contrato. Al agente de conservación puede parecerle costoso el monitoreo del cumplimiento del
contrato y por tanto puede no estar dispuesto a verificar su cumplimiento. De esta manera el agricultor tiene un estímulo para no cumplir satisfactoriamente sus
responsabilidades contractuales (Ferraro, 1998).
3 Además de la conservación de la base de recursos genéticos y los valores futuros de legado y de opción, Latacz-Lohmann y Hodge (2003) señalan la importancia de
las preferencias de la sociedad para apoyar una agricultura multifuncional que cumpla las funciones sociales de mantener el paisaje cultural, proporcionando bienes
de servicio público, sostenimiento para las comunidades rurales y salvaguardando el capital ambiental rural.
Proyecto “Pagos por Servicios de Conservación de la Agrobiodiversidad (PACS)”
Comparación de instrumentos regulatorios
Los gobiernos cuentan con cuatro herramientas generales para
lograr la conservación de la biodiversidad a nivel de fincas, ellas son: i)
educación y persuasión (puede ser una primera etapa importante pero
en ausencia de incentivos económicos no necesariamente se traduce
en prácticas de producción adecuadas); ii) regulación (los agricultores
se pueden enfocar en el cumplimiento de regulaciones a expensas de
buscar soluciones mejores a menor costo); iii) subvenciones directas
y iv) instrumentos voluntarios basados en el mercado (Young y
Gunningham, 1997, citados en Rolfe y Windle, 2008).
Un mecanismo voluntario generalmente involucra un pago de
tarifas fijas estándar para el logro de un conjunto de acciones
predeterminadas (Latacz-Lohmann y Schilizzi, 2005, citados en
Schilizzi y Latacz-Lohmann, 2007). Dado que los agricultores
tienen poco conocimiento acerca de los valores públicos de la
conservación de la biodiversidad, mientras que los gobiernos y los
grupos comunitarios poseen información incompleta acerca de
los costos en que incurren los agricultores con las actividades de
conservación, una de las consecuencias es que los esquemas de
beneficios o subvenciones tienden a ser diseñados con información
incompleta tanto sobre los beneficios públicos como de los costos
privados de las acciones de conservación. Además estos esquemas
pueden verse afectados negativamente por la selección adversa, es
decir, donde los agricultores que ya generan resultados ambientales
tienen la mayor probabilidad de aceptar aquellos beneficios o
subsidios voluntarios a un costo mínimo (Schilizzi y Latacz-Lohmann,
2007; Latacz-Lohmann y Van der Hamsvoort, 1998). Es decir, los
pagos fijos pueden ser deficientes en cuanto a la alineación de los
costos del programa con los beneficios deseados.
En cambio, los mecanismos basados en el mercado involucran el uso de
señales de mercado y comportamientos competitivos en la provisión
de servicios ambientales. Los mecanismos de mercado pueden basarse
en la modificación de precios o cantidades e incluso buscar reducir la
fricción del mercado (es decir, suministrando más información, como
por ejemplo a través de etiquetados). Los mecanismos basados en
el mercado incluyen mecanismos tradicionales tales como cobros
y subsidios, al igual que subastas para la conservación y concursos
competitivos. Con respecto a estos últimos, las propuestas participantes
se evalúan para identificar los beneficios ambientales netos que se
generarían a un nivel dado de pagos. Se categorizan en términos de
su efectividad en cuanto a costos y luego las propuestas más costoefectivas se financian de acuerdo al presupuesto disponible. Entre los
ejemplos de subastas competitivas para la conservación (todos para
conservación no relacionada con la agrobiodiversidad), se encuentran
el Programa de Reservas de Conservación (CRP) de Estados Unidos, el
Programa de Incentivos para la Calidad Ambiental (EQIP) de Estados
Unidos, los programas BushTender y EcoTender de Australia, al igual
que varios proyectos piloto europeos como el Esquema de Guardianes
Rurales (CSS) y el Esquema de Áreas Ambientalmente Sensibles (ESA)
–ambos del Reino Unido (Stoneham et al., 2003; Schilizzi y LataczLohmann, U, 2007).
En un concurso competitivo, se puede controlar el problema de
la información asimétrica. El proceso de concurso proporciona
un marco donde el comprador (en este caso la agencia de
conservación) determina los resultados que desea y el proveedor
(los agricultores) identifica de forma voluntaria el costo de
suministrar estos resultados. Esto permite que la información de
costos y beneficios sea revelada por las partes. El proceso además
aborda el problema de selección adversa ya que en una subasta de
precios discriminatoria los proveedores reciben los incentivos que
voluntariamente requieren. El proceso competitivo contribuye a
asegurar que los beneficios ambientales se generen al menor costo
(Latacz-Lohmann y Van der Hamsvoort, 1998). Adicionalmente,
los concursos se enfocan en resultados reales, mientras que las
subvenciones tienden a enfocarse en la financiación y el uso
de insumos específicos (el cual puede o no lograr un resultado
específico deseado). Bajo un esquema de concurso, también se
generan incentivos para que los mismos agricultores encuentren
formas eficientes para la generación de los resultados requeridos
por la agencia de conservación. Es decir, permiten una mayor
flexibilidad para lograr innovaciones haciendo que los mecanismos
de concurso estén mejor adaptados a las condiciones cambiantes
(por ejemplo, por efecto del cambio climático o prioridades que
cambian como resultado de una continua erosión genética).
Existen importantes preguntas de investigación sobre la
aplicación del modelo de concurso respecto a la conservación de
la agrobiodiversidad. En primer lugar, por lo general no se suele
entender bien el porqué de la obtención de una mayor eficiencia
mediante los concursos competitivos. Además existen inquietudes
generales acerca de la magnitud de los costos de transacción
asociados, transformación, administración y cumplimiento de los
procesos de concurso4. También pueden presentarse fallas si el
proceso o los contratos de subasta poseen un diseño deficiente, si
el mercado es demasiado pequeño para generar una competencia
real, si existe poca variación en los costos de oportunidad entre los
participantes, o si se puede generar un uso indebido de excesivo
poder de mercado.
Diseño y Aplicación de Concursos/Subastas Competitivas
El diseño de un concurso para variedades locales de cultivo se
basaría en enfoques estándar de concursos competitivos para
servicios ambientales. En estos últimos, a los agricultores se les invita
(y se les provee asistencia) para presentar propuestas que definan
áreas de sus fincas que están dispuestos a manejar de acuerdo a
un estándar mínimo previamente especificado. Los estándares de
conservación se fijan (por parte del agente de conservación) a un
nivel que asegure la protección de los valores de la biodiversidad del
área. Los agricultores tienen la flexibilidad de manejar el área como
ellos lo deseen siempre y cuando se mantengan los estándares
de conservación fijados. La propuesta ofertada por parte de los
agricultores incluye además un precio/recompensa (monetaria o
no monetaria5) que constituye el incentivo que debe entregar el
agente de conservación para motivar a los agricultores a firmar un
4 Las evaluaciones post-concurso de las diferencias entre los ofertantes exitosos y no exitosos se pueden emplear para determinar si el proceso competitivo genera o no costos indirectos significativos de
este tipo (Windle y Rolfe, 2008).
5 Los mecanismos potenciales de recompensa/incentivo podrían incluir, entre otros, ferias de semillas, capacitación sobre diferentes especies, reconocimiento de “custodia”, desarrollo de
infraestructura, programas de alimentación escolar (también como un tipo de mercado), asesoría de extensión y acceso a semillas. Precios más altos de mercado, pagos directos, subsidios por variedades
nativas y fondos nacionales para la conservación en fincas; todos estos podrían proveer mecanismos adicionales de incentivos. Los tipos de recompensas se pueden diseñar para reforzar incentivos que
conlleven a no remplazar variedades en una etapa posterior (ej. desarrollo de la cadena de mercado) y promover el uso sostenible como un medio de conservación. Los esquemas de entrega de recompensas
tendrían que diseñarse de tal forma que aseguren que un porcentaje de su entrega se haga efectivo al llevar a cabo de forma satisfactoria el “contrato” de conservación. Finalmente, ya que muchos de los
mecanismos potenciales de recompensas monetarias y no monetarias funcionarían mejor a nivel comunitario, esto nos conduce a formular la hipótesis que las ofertas y los contratos por concurso estarían
enfocados a un nivel comunitario y no a nivel de agricultor individual.
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acuerdo de administración, y representa el costo de oportunidad de las prácticas de manejo. Todas las ofertas son evaluadas en función de
los valores de la biodiversidad del área ofertada y el precio ofertado, seleccionando las ofertas más costo-efectivas6.
Algunas consideraciones a tener en cuenta en el diseño de subastas son (Windle y Rolfe, 2008): el número de rondas de oferta y la frecuencia
con que se repiten las subastas, el tener ofertas selladas o abiertas, el usar precios discriminatorios o uniformes, el nivel al cual se fija el
precio de reserva, y temas relacionados con la promoción de la equidad y la participación inclusiva (incluso permitir múltiples ofertas del
mismo agricultor). Entre los criterios generales para el diseño métrico se pueden encontrar los objetivos de: maximizar el uso de análisis
por medio de computadoras, mantener al mínimo la evaluación de campo para reducir diferencias potenciales entre los evaluadores de los
sitios, eliminar la necesidad de que las ofertas sean evaluadas por un panel de expertos, mantener la transparencia y claridad para facilitar su
entendimiento, y su facilidad de aplicación.
La sostenibilidad a largo plazo de este enfoque dependerá del grado en que se pueda identificar el financiamiento para la implementación de
los concursos y el nivel de las recompensas no monetarias (ej. visitas de extensión) que se puedan facilitar a través de programas/actividades
de desarrollo rural financiados ya existentes.
Bibliografía
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Schilizzi, S. and U. Latacz-Lohmann. 2007. Assessing the
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Simianer, H., S. B. Marti, J. Gibson, O. Hanotte, and J. E. O. Rege.
2003. An approach to the optimal allocation of conservation
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Stoneham, G., Chaudhri, V., Ha, A. and Strappazzon, L., 2003.
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Windle, J. and Rolfe, J . 2008. Exploring the efficiencies of using
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biodiversity in Australian rangelands. Land Use Policy 25(3):
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Wunder, S. 2007. The efficiency of payments for environmental
services in tropical conservation. Conservation Biology 21:
48-58.
El esquema anterior es un componente del programa de trabajo de Bioversity International sobre “Pagos por Servicios de
Conservación de la Agrobiodiversidad”, el cual es financiado por la Fundación Syngenta para la Agricultura Sostenible (SFSA)
y el Programa del CGIAR sobre Acción Colectiva y Derechos de Propiedad (CAPRi), y apoyado por la colaboración conjunta de la
Fundación M. S. Swaminathan para la Investigación (MSSRF), India; la Fundación para la Promoción e Investigación de Productos
Andinos (PROINPA), Bolivia; el Centro de Investigación de Recursos Naturales y Medio Ambiente (CIRNMA), Perú; y el Departamento
de Economía de Tierras de la Universidad de Cambridge, Reino Unido.
6 Los costos absolutos de los programas de conservación también se pueden minimizar enfocándose en las comunidades donde todavía se lleva a cabo una conservación de facto (de hecho) (mediante un
uso sostenible), asegurando así que cualquier costo de oportunidad en el que se incurra de por sí sea probablemente bajo o incluso cero.
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