División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Al contestar

División de Fiscalización Operativa y Evaluativa
Área de Secretaría Técnica
Al contestar refiérase
al oficio Nº
13482
21 de setiembre, 2015
DFOE-ST-0069
Doctor
Roberto Jiménez Gómez
Director Ejecutivo
SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA
MINISTERIO DE HACIENDA
Estimado señor:
Asunto:
Respuesta al oficio Nro. STAP-1353-2015, sobre la posibilidad de que
los sobrantes de los recursos asignados por ley a instituciones
descentralizadas para su operación y financiamiento, puedan
constituirse en un superávit específico.
Se procede a dar respuesta a su consulta efectuada en oficio STAP-1353-2015 de
fecha 23 de julio de 2015, en el que solicita el criterio de esta Contraloría General sobre si
los remanentes de recursos que por disposición legal o especial se asignan a las
instituciones descentralizadas, para la atención de sus gastos operativos, o bien a
financiar la actividad sustantiva, podrían generar un superávit específico.
I.
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
En primer término, señalamos que el ejercicio de la potestad consultiva de la
Contraloría General, se encuentra regulada en el artículo 29 de la Ley Orgánica (Ley n.°
7428 del 4 de setiembre de 1994) y el Reglamento sobre la recepción y atención de
consultas dirigidas a la Contraloría General de la República (Resolución n.° R-DC-1972011), publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.° 244 del 20 de diciembre de 2011.
Previo a referirnos a la consulta planteada por esa Secretaría Técnica, relacionada
con la generación y conceptualización de los recursos de “superávit específico”, debemos
advertir que de conformidad con lo establecido en el artículo 32 y 37 de la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley 8131, (LAFRPP),
la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda es el Órgano
Rector del Subsistema de Presupuesto y como tal, posee atribuciones suficientes para la
regulación del proceso de programación, presupuestación, y evaluación presupuestaria,
así como aquellas atinentes a la coordinación y elaboración de los proyectos de
presupuesto ordinarios y extraordinarios de la República, a la asesoría en materia
presupuestaria y a la definición de las clasificaciones presupuestarias de ingresos y
gastos, entre otros aspectos.
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Es así como, la citada Dirección es el órgano competente para resolver sobre temas
como el planteado en la consulta, con base en la normativa vigente para la elaboración
del Presupuesto Nacional y la presupuestación de las transferencias con destino
específico que se deben girar a las instituciones del Sector Descentralizado. Además,
también es el competente para regular la clasificación de ingresos y gastos de aplicación
obligatoria en el Sector Público, definiendo para cada clasificador, los aspectos
conceptuales de los diferentes rubros, renglones, partidas, grupos, subpartidas, etc. Por lo
tanto, cualquier duda conceptual relativa a los Clasificadores oficiales de ingresos y
gastos, (como el caso del “Superávit específico”), debe ser resuelta en forma definitiva por
dicha Dirección.
Sin perjuicio de lo que pueda resolver el Órgano Rector en el ejercicio de sus
competencias, en un afán de colaboración y considerando que en el oficio DE-0370-2015
de la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Secretaría Técnica se refieren a documentos
emitidos por esta Oficina, nos permitimos hacer a manera de opinión no vinculante,
algunas anotaciones sobre los recursos por superávit específico y como se originan,
aclarando algunos elementos consignados en nuestros oficios.
II.
OPINION DEL ÓRGANO CONTRALOR
En relación con el uso de los recursos que son administrados por las instituciones y
órganos públicos, esta Contraloría General ha señalado en reiteradas ocasiones, que
resulta de vital importancia tener claro que los citados agentes se encuentran sometidos
al principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, y en el
artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), principio que orienta
toda la actuación administrativa:
“La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico
y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios
públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica
de sus fuentes.” (el subrayado no es del original)
Desde esta premisa las instituciones que conforman la Administración Pública, sólo
pueden realizar aquellos actos o prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les
autorice, con facilidad se concluye que todos los recursos que les sean asignados para
financiar sus actividades deben destinarse al cumplimiento de sus fines. Esa finalidad
corresponde a las actividades sustantivas que el Estado ha querido encomendar en forma
particular a la institución, como parte de toda la gestión pública y que constituyen la razón
principal que justifica la existencia de la entidad.
Para poder atender esa finalidad (función pública asignada) se requiere de ejecutar
toda una gama de gastos operativos propios tanto de la actividad sustantiva, en beneficio
directo de la población meta a la que se debe la institución, así como, de las actividades
de apoyo necesarias para que las primeras puedan realizarse. La realización de ambas
actividades, implica necesariamente que la institución cuente con recursos permanentes
en el tiempo, de tal forma que no esté en riesgo su continuidad y se evite el deterioro en
la prestación de los servicios a la población que eventualmente podría llevar a un
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crecimiento en la problemática económica, social o ambiental que se pretende atender.
En razón de ello, el legislador ordinario al acordar la creación de una institución
pública, o al otorgarle personalidad jurídica instrumental a algunos órganos para que
administren sus presupuestos en forma independiente, establece las fuentes de recursos
para su funcionamiento u operación. Como es sabido, dichas fuentes obedecen desde la
imposición tributaria en beneficio de la institución, hasta el cobro de los servicios que
presta, la posibilidad de obtener financiamiento financiero o de recibir aportes o
transferencias de otros sujetos, entre otras.
Considerar que los recursos que reciba una institución pública, que como ya se
indicó se establecen por norma legal y para el financiamiento de su operación o
funcionamiento, constituyen por esas condiciones, recursos con finalidad específica,
implicaría que todo remanente proveniente de ellos, al final del periodo se constituiría en
superávit específico, como pretende entenderlo esa Secretaría Técnica.
Tomando en consideración lo regulado en el Clasificador Oficial de Ingresos para el
Sector Público, se llega a la conclusión de que una interpretación como la pretendida por
el consultante, podría descalificar por innecesario la incorporación en el citado clasificador
del rubro de superárvit libre, toda vez que sólo existen dos tipos de recursos, aquellos
que recibe la institución para su operación y funcionamiento y con ello poder realizar sus
actividades sustantivas y los recursos que por medio de una ley especial o particular se
limita la discrecionalidad en la toma de decisiones por parte de las autoridades
institucionales, estableciendo para ellos, un uso específico concreto -como lo podría ser la
construcción de una obra particular o la compra de equipo de cómputo, o contratación de
una consultoría para un estudio actuarial, entre otros- . El considerar que ambos tipos de
recursos corresponden a ingresos específico, conlleva necesariamente a que todos los
remanentes que se dieran del accionar institucional durante el período, resultaran
entonces en un superávit específico, y no se obtendría en ningún caso superávit de
carácter libre.
El concepto de “Superávit libre” es de uso habitual en la doctrina presupuestaria que
impera tanto a nivel nacional como internacionalmente y ha sido acogido por el Órgano
Rector en materia de clasificadores presupuestarios, incorporándolo en todas las
versiones de los clasificadores que han regido la estructura de los ingresos del Sector
Público de este país durante muchas décadas. Además, es un concepto de frecuente
regulación en nuestra legislación administrativa, como por ejemplo en el artículo 46 de la
Ley 8482, que establece el financiamiento del Fondo Nacional de Emergencias con un
porcentaje del superávit libre de las instituciones de la Administración central, la
Administración descentralizada y las empresas públicas, o el artículo 14 de la Ley 9029
que establece como parte del financiamiento del Centro Histórico de la Reforma Agraria
de Costa Rica un porcentaje del superávit libre del Instituto de Desarrollo Agrario (actual
Instituto de Desarrollo Rural). Esta legislación resultaría inaplicable si se parte de la tesis
de que todos los recursos que reciben las instituciones tienen connotación de específicos.
Un elemento fundamental que justifica desde una visión técnica y jurídica la
existencia de un superávit libre, como resultado de la no ejecución de determinados
recursos que administra un ente u órgano, es precisamente la libertad o discrecionalidad
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que tienen los jerarcas y titulares subordinados de la institución para administrar su
presupuesto en aras de atender la función pública que se les ha encomendado y para lo
cual la ley le asegura los recursos necesarios para su “operación o funcionamiento”. A
esa libertad la Procuraduría General de la República le denomina “autonomía
presupuestaria”:
“Por demás, la circunstancia de que una entidad sea financiada
fundamentalmente a través de transferencias de otro ente u órgano no
impide considerar que tenga autonomía presupuestaria.
Ante lo cual cabe plantearse, ¿qué significa la "autonomía
presupuestaria?". Este concepto está referido esencialmente a la
titularidad de un presupuesto. El ente autónomo es titular de un
patrimonio y de recursos propios, asignados por ley. Ello determina la
necesidad de presupuestar el empleo de los recursos para la
satisfacción de sus necesidades. De lo anterior se deriva un
presupuesto separado de la Ley de Presupuesto dictada para el Estado.
Esta ley no puede comprender ni pretender regular el presupuesto de
las entidades descentralizadas.
La autonomía presupuestaria comprende además, la ejecución
autónoma del presupuesto propio. Ejecución que debe someterse a la
ley. Es el ente el que toma las decisiones fundamentales en materia
presupuestaria; la ejecución resulta liberada de los controles aplicables
a la ejecución de la Ley de Presupuesto.”
Además la Procuraduría ha sido reiterativa en señalar que el superávit libre corresponde a
aquel que la Administración puede utilizar sin relación a un gasto específico, especial o
concreto determinado por norma legal. En ese sentido, se puede observarse lo señalado,
entre otros, el dictamen C-086-2015 del 15 de abril del 2015 de esa Procuraduría:
“De modo que el superávit libre es el que la entidad puede utilizar sin
restricción en cuanto al tipo de gasto que puede financiar, dentro de los
fines institucionales…
Sin embargo, debe hacerse la acotación de que por tratarse del
superávit libre, la norma se refiere a aquellos recursos que la entidad se
encuentra en la posibilidad legal de utilizar sin relación con un gasto
específico establecido en el presupuesto, precisamente porque al ser un
superávit no han sido presupuestados para un gasto determinado. Esto
por supuesto implica que para efectos del tributo que nos ocupa, de la
definición de superávit libre deben excluirse aquellos recursos que se
encuentran “atados” a un especial y concreto gasto, verbigracia la
construcción de una obra pública o la implementación de un proyecto de
cooperación internacional...” (el subrayado no es del original)
Se desprende de lo externado por la Procuraduría, que los recursos que son
específicos son aquellos que se encuentran “atados” a un gasto concreto y por ello sus
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remanentes al final del período mantienen esa especificidad. Por el contrario, los que se
derivan de la no utilización de recursos que están dirigidos a sufragar los gastos
relacionados con los fines institucionales, constituyen el superávit libre.
Ahora bien, con respecto a lo señalado por esta Contraloría General sobre los
aspectos que pueden llevar a constituir un superávit específico, el oficio N° 3075 (DFOEST-0055) del 11 de abril del 2011, es claro al señalar que este puede corresponder entre
otras cosas a:
a) Remanentes por el no uso de recursos que han sido asignados a las
instituciones por una disposición constitucional o ley especial, en la que
se establece el fin concreto en el que debe aplicarse esos recursos, por
lo que cualquier uso diferente se constituye en incumplimiento del
bloque de legalidad.
Si bien esta Contraloría ha mantenido el criterio de que una ley especial que
establezca un fin específico, el cual contemple la ejecución de gastos corrientes,
prevalece sobre la regulación general que dispone el artículo 6° de la LAFRPP, es
importante para resolver sobre el tema consultado, clarificar si “la atención de los gastos
operativos de la misma, o bien a financiar la actividad sustantiva de la institución” puede
entenderse como un fin específico.
Al respecto, obsérvese que en nuestro oficio N° 3075 (DFOE-ST-0055) del 11 de
abril del 2011, se hace mención expresa a que la ley especial debe establecer un “fin
concreto” en el que deben aplicarse esos recursos. Cabe preguntarse entonces si el
adjetivo de “concreto” puede ser calificativo para los gastos operativos o de la actividad
sustantiva de la institución.
Siendo consistentes con lo señalado por la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia en la resolución N° 6256-94 de las 9:00 horas. del 25 de octubre de
1994, no puede entenderse el término “concreto”, utilizado en nuestro oficio, en una forma
tan amplia como para incluir los gastos necesarios para el funcionamiento y la actividad
sustantiva de la institución. Al igual que la Sala Constitucional, el uso del término
“concreto” en nuestro oficio hace referencia a gastos de naturaleza particular o específica,
que precisamente por no formar parte de la operación normal de la institución, el
legislador o las partes involucradas (cuando es el caso de un convenio o contrato),
determinan que deben emplearse para cumplimiento de fines señalados concretamente.
Ejemplo de este tipo de gasto lo constituye la ejecución de un proyecto definido, la
adquisición de un bien mueble o inmueble, la construcción de una obra determinada, etc.
Para esta Contraloría General, no puede ser un recurso específico, ni generar un
superávit específico, aquellos ingresos en los cuales la Administración tiene plena
discrecionalidad para utilizarlo en diversos tipos de gastos, claro está, dentro de las
competencias institucionales y respetando el principio de legalidad que rige la
Administración Pública.
Por último, debemos señalar que el misma Dirección General de Presupuesto
Público de ese Ministerio de Hacienda, en la propuesta de Reforma al Clasificador Oficial
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de Ingresos Públicos, que sometió a consulta de este Órgano Contralor, por medio del
oficio
DGPN-817-2014 del 9 de diciembre del 2014, define el Superávit libre de la
siguiente manera:
3.3.1.0.00.00.0.0.000 SUPERÁVIT LIBRE
Se refiere al exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados
al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad y
discrecionalidad en cuanto al tipo de gasto que puede financiar, de
acuerdo con las competencias y finalidades de la institución. (el
subrayado no es del original)
Así las cosas, el superávit específico no puede originarse de recursos en los cuales
la Administración cuentan con discrecionalidad para su uso en cuanto al tipo de gasto que
puede financiar de acuerdo con las competencias y finalidades de la institución, como lo
son los recursos dados por transferencia para financiar sus gastos operativos y
actividades sustantivas.
De acuerdo con todo lo expuesto, esta Contraloría General no comparte la
conclusión a la que llega la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Secretaría Técnica, en el
oficio DE-0370- 2015 del 23 de julio del 2015, en cuanto indica que es viable considerar
aquellos remanentes que queden de aplicar recursos asignados para financiar la
operatividad y las actividades sustantivas, al finalizar el año, como superávit específico.
III. CONCLUSIONES
1. La instancia competente para definir aspectos conceptuales de las
clasificaciones de ingresos y gastos y el alcance de las indicaciones que se incorporan en
la partida transferencias que se incluya en el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la
República, es la Dirección General de Presupuesto Nacional, conforme con lo establecido
en el artículo 32 y 37 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos,
Ley 8131. En razón de lo anterior, esta Contraloría General emite la presente opinión no
vinculante con el objeto de clarificar el criterio externado por medio del oficio DE-03702015 del 23 de julio del 2015.
2. El artículo 11 de la Constitución Política y el 11 de la Ley de la Administración
Pública, establecen el principio de legalidad que obliga a los entes públicos a actuar
apegados a aquellos actos o prestar aquellos servicios que autorice el ordenamiento
jurídico, en ese sentido están obligadas a actuar dentro del marco de las actividades
sustantivas para las que fueron creadas, y para ello el Estado le asigna las fuentes de
financiamiento necesarias, sin que ello signifique que se les está imponiendo una finalidad
específica para el uso de esos recursos.
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3. El considerar que los recursos asignados en forma genérica para la operación y
las actividades sustantivas de las instituciones, puedan generar sobrantes al final del año
que se clasifiquen como superávit específico, descalificaría la incorporación del rubro de
Superávit libre, en el Clasificador Oficial de Ingresos para el Sector Público, dado que
todo remanente sería específico. Esto haría inaplicable toda la legislación administrativa
que se refiere al concepto de superávit libre y se dejaría sin financiamiento a instituciones
que por ley se les asigna parte del superávit libre de otros sujetos, como es el caso del
Fondo Nacional de Emergencia.
4. La Procuraduría General de la República ha reconocido el concepto de
superávit libre y lo diferencia de aquellos recursos que se encuentran “atados” a un
especial y concreto gasto, que corresponderían a los recursos con finalidad específica. En
ese mismo sentido, la Contraloría General en el oficio N° 3075 (DFOE-ST-0055) del 11 de
abril del 2011, se refiere al concepto de superávit específico, en cuanto a que se deriva de
la obtención de recursos que han sido asignados para utilizar en un gasto concreto, como
como por ejemplo, la ejecución de un proyecto definido, la adquisición de un bien mueble
o inmueble, la construcción de una obra determinada, etc.
5. La reforma al Clasificador Oficial de Ingresos sometida a consulta de esta
Contraloría General, por medio del oficio DGPN-817-2014 del 9 de diciembre del 2014,
incorporó dentro de la definición del Superávit libre, la condición de que este sea de libre
disponibilidad y discrecionalidad en cuanto al tipo de gasto que puede financiar. De lo
anterior se desprende que en el caso del superávit específico no hay posibilidad de
discreción por parte de la Administración para el uso de los recursos, condición que no se
cumple en el caso de los recursos asignados para atención de sus gastos operativos, o
bien a financiar la actividad sustantiva, en cuya determinación consideramos que sí hay
un poder de decisión por parte de los Jerarcas institucionales y por lo tanto sí existe
discrecionalidad para su uso.
Atentamente,
DANIEL SAENZ
QUESADA (FIRMA)
Daniel Sáenz Quesada
GERENTE DE ÁREA
MARCO VINICIO
RODRIGUEZ
MORALES (FIRMA)
Firmado digitalmente por MARCO VINICIO
RODRIGUEZ MORALES (FIRMA)
Nombre de reconocimiento (DN):
serialNumber=CPF-03-0245-0526,
sn=RODRIGUEZ MORALES, givenName=MARCO
VINICIO, c=CR, o=PERSONA FISICA,
ou=CIUDADANO, cn=MARCO VINICIO
RODRIGUEZ MORALES (FIRMA)
Fecha: 2015.09.21 11:37:21 -06'00'
Marcos Rodríguez Morales
FISCALIZADOR
FAC/NBC/kpv
Ce: Licda. Marjorie Morera González, Directora General de Presupuesto Nacional
Dr. Helio Fallas Venegas, Ministro, Ministerio de Hacienda
Área de Fiscalización del Sistema de Administración Financiera de la República, CGR
Expediente
GP: 2015002594-1
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