Participación y gobernabilidad democrática. Análisis de la
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III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales Participación y gobernabilidad democrática. Análisis de la participación ciudadana en los espacios institucionales del área de asuntos sociales de la Comunidad de Madrid1 Gema Pastor Albaladejo Profesora Doctora de Ciencia Política y de la Administración Departamento de Ciencia Política y de la Administración II Universidad Complutense de Madrid e-Correo: [email protected] Resumen En los últimos tiempos, la participación institucional de los ciudadanos se ha considerado un elemento indispensable de los buenos gobiernos y administraciones públicas y una pieza clave de su gobernabilidad democrática. Por ello, las autoridades político-administrativas no solo se han dedicado a fomentar su capital social sino también a articular los mecanismos institucionales necesarios para que los ciudadanos puedan acceder e intervenir (con voz y voto) en los espacios deliberativos donde se debaten los asuntos públicos, logrando así una transformación de su capital social en capital político. Utilizando como telón de fondo este hilo conductor, esta ponencia pretende analizar cuál es el estado actual de la participación ciudadana en los ámbitos institucionales donde se debaten aquellas cuestiones que pueden llegar a incidir, de alguna manera, en la formulación y/o gestión de las políticas y servicios sociales de la Comunidad de Madrid (CAM). En general, se prevé establecer un diagnóstico de los órganos estables de participación de la CAM y, en particular, identificar y examinar aquellos que se vinculan al área de asuntos sociales de la administración regional con la finalidad de conocer qué tipo de participación se contempla, qué actores intervienen y cuál es su grado de representación formal. De este modo, se podrá verificar si la administración regional ha apostado por una democratización de sus espacios deliberativos, si cuenta con diseños institucionales inclusivos y pluralistas, donde los agentes procedentes de la sociedad civil tienen un peso relevante en los procesos decisionales, o si por el contrario los órganos estables de participación asociados a sus políticas y servicios sociales se caracterizan por su déficit de democracia, por su distanciamiento con respecto a las tendencias modernizadoras de los buenos gobiernos y administraciones públicas. -1- III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales 1. Introducción Hoy en día, el concepto de participación ha ido ampliando su contenido y ámbito de actuación hasta superar su clásica y tradicional concepción electoral, sobre todo porque, como bien diferencia Sartori (2003:33), una cosa es elegir y otra bien distinta decidir, y “el ámbito de la decisión es inconmensurablemente más extenso que el de la elección”. De este modo, la participación se ha ido configurando como un valor en sí mismo y en un término “atrapatodo” que suele agrupar prácticas heterogéneas que persiguen objetivos diversos (Ruano de la Fuente, 2010): políticos (profundización en la democracia, gobernabilidad democrática), sociales (inclusión, cohesión, bienestar) y gerenciales (eficiencia de las políticas y servicios públicos, mejor aceptación de las decisiones). Desde un punto de vista político, parece ser indiscutible que la participación es la mejor garantía para “hacer funcionar la democracia” (Putnam et al, 1993). Por ello, la participación se ha convertido, en los últimos tiempos, en la solución infalible para corregir la disociación existente entre democracia y buen gobierno (gobernabilidad eficiente), y en uno de los remedios recurrentes para solventar la crisis de gobernabilidad y legitimidad crónica que vienen atravesando los sistemas políticos democrático-representativos, provocada entre otras razones por la incapacidad o cerrazón del sistema político para incorporar la nuevas fuerzas emergentes de la sociedad, por la incapacidad de los mecanismos institucionales para resolver conflictos sociales, por la no aceptación por parte de importantes sectores de la sociedad de las reglas del juego institucional y por la ineficiente toma de decisiones (Camou,2001; Pascual, 2011). La participación se suele interpretar como “tener voz en un sistema de debate público” (Dahl, 1989:15), lo que se traduce en que todos los miembros de la comunidad política deben ser tratados –bajo la Constitución- como si estuvieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre los asuntos y políticas públicas (Dahl, 1999). Por ello, no es de extrañar que la participación se considere como una variable primordial a la hora de evaluar la calidad de las democracias (Morlino, 2005, 2007; Diamond y Morlino, 2004), y en un indicador clave de su profundización y desarrollo democrático (Bobbio, 1996). Por tanto, la gobernabilidad democrática, la efectividad y eficacia en la acción de gobernar, implica necesariamente pasar de una “democracia del elector” o “democracia acceso” (vinculada en los mecanismos de acceso al poder, las elecciones) a una “democracia de la ciudadanía” o “democracia deliberativa” (centrada en la forma de solución de los problemas) (O`Donnell, 2004; Subirats, 2000), en la que las -2- III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales instituciones y los procedimientos democráticos, así como las políticas del sector público sean ampliamente respetadas y aceptadas por la sociedad civil y por sus principales actores. La participación suele ser además un factor que fomenta el capital social, ya que la creación de espacios públicos de expresión, deliberación y concertación –entre los actores político-administrativos y la ciudadanía- genera “conciencia cívica, que es la energía básica que sostiene la participación” (Villoria et al, 2005:23). De este modo, la participación ayuda a construir y fortalecer también el bienestar y la cohesión social (Martín Carretero, 2008); es decir, “la existencia de personas que se sientan parte de una comunidad, participan activamente en diferentes ámbitos de decisión y son capaces de ejercer una ciudadanía activa” (Pascual, 2011). Como señala Joaquim Brugué (2009), “únicamente con individuos, sin ciudadanos ni comunidad, no lograremos el objetivo de la inclusión social. Y para dotarnos de ciudadanos y de comunidad, la participación puede ser un instrumento adecuado”. Más que nada porque no solo contribuye a involucrar a los ciudadanos en los asuntos públicos, sino porque permite también abrir espacios de interrelación, colaboración y diálogo con aquellos que tienen otros recursos, otras perspectivas u otros intereses, propiciando, de este modo, la adopción de respuestas colectivas e integrales (fruto de una visión conjunta) sobre los asuntos y problemas sociales a abordar, por lo que favorece, sin lugar a dudas, la construcción y la consolidación de sociedades inclusivas. Por todo ello, la participación debe considerarse como “el primer paso, el más importante, si de verdad pretendemos crear una sociedad cada vez más cohesionada” (Brugué, 2009:227). Desde una perspectiva gerencial, la participación se interpreta como un elemento fundamental para la modernización administrativa. Molins (1996:190) ya señaló hace unos años que la modernización de las administraciones públicas tenía uno de sus “síntomas de cambio en el proceso de toma de decisiones”, sobre todo porque la adaptación del ámbito político-administrativo a los nuevos tiempos llevaba consigo “la necesidad de implicar a los sectores afectados, estimulando su participación”. Por otro lado, Villoria (2010) destaca que la participación institucional de los interlocutores sociales es un indicador de los buenos gobiernos y administraciones públicas y una pieza clave de su gobernabilidad democrática. Por ello, las autoridades político-administrativas no solo se han dedicado a fomentar su “capital social” (Putnam et al, 1993) sino también a articular los mecanismos institucionales necesarios para que los ciudadanos puedan acceder e intervenir (con voz y voto) en los espacios deliberativos donde se debaten los asuntos públicos, intentando así que el capital social se transforme en capital político. Como destaca Croizier (1995:99), en este nuevo contexto, “ya no se trata de dirigir directa o indirectamente a los ciudadanos ni de hacerlos -3- III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales actuar sino de crear condiciones de reencuentro, de aportar los conocimientos, las herramientas y las experiencias para que aquellos a los que uno quiere ayudar puedan decidir por ellos mismos”. Por tanto, la participación de los representantes de la sociedad civil a título individual o colectivo en los espacios donde se debaten y conforman las decisiones públicas se convierte en un variable fundamental en los procesos de modernización administrativa, al ser un instrumento de democratización2 del sistema administrativo y, en última instancia, del sistema político (García de Enterría y Fernández, 1986), que fortalece al mismo tiempo su legitimidad. Subirats (2001:53) señala que la legitimidad de las instituciones suele depender del funcionamiento de su dimensión organizativa y, por ello, propone una democratización de las administraciones públicas de cara a aumentar su rendimiento institucional. Bajo este punto vista, la democratización de las instituciones públicas lleva consigo el diseño e implantación de modelos organizativos pluralistas y participativos, en los que se institucionalice el diálogo con los ciudadanos y en los que, en consecuencia, se pueda alcanzar una resolución compartida de los problemas públicos que ayude a orientar los acuerdos a las necesidades reales de la sociedad. En esta línea, un buen gobierno o un gobierno con un cierto grado de calidad democrática se distinguiría, entre otras cuestiones, por contar estructuras administrativas participativas e integradoras en las que estén presentes los diferentes colectivos afectados o interesados con el tema a debatir, y en las que se contemple el intercambio y la interacción entre la esfera político-administrativa y la sociedad civil. En definitiva, la legitimación de la administración pública requiere introducir en el proceso de formación de las decisiones públicas los intereses colectivos o difusos que emergen en la sociedad (Sánchez Morón, 1991). Por tanto, la participación de los representantes de intereses parciales o de demandas sociales específicas en las instituciones públicas es un complemento que facilita los procesos decisorios, los hace más transparentes, los dota de legitimación y, en consecuencia, ayuda a recuperar la confianza de los ciudadanos en sus administraciones públicas. Por ello, en el contexto actual, se considera prioritario diseñar instituciones que se adapten al pluralismo social, donde se integren en su estructura organizativa a aquellos interlocutores que puedan recoger y trasladar al ámbito político-administrativo los intereses de los colectivos sociales a los que representan. Más que nada porque “si los mecanismos con los que nos hemos equipado para tomar decisiones fallan, difícilmente vamos a ser capaces de tomar decisiones -4- III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales adecuadas y a tiempo” (Harms y Pereyra, 2006:7) y que se ajusten a las demandas reales de la sociedad. En función de lo señalado, se deduce que el nuevo institucionalismo (March y Olsen, 1997; Peters, 2003) es un marco teórico que impregna también las páginas siguientes, sobre todo porque sitúa su foco analítico en las interacciones entre los actores y las instituciones y además considera a éstas últimas como un elemento central de la vida político-administrativa. Este enfoque teórico interpreta que las instituciones son consecuencia de la acción humana deliberada (son un diseño humano) y que se utilizan para regularizar, condicionar y hacer previsible el comportamiento; es decir, para moldear la conducta individual y reducir, aunque no eliminar, la incertidumbre que domina gran parte del contexto político-administrativo. Por ello, el neoinstitucionalismo permite explicar cómo las instituciones influyen, condicionan, estructuran o determinan las preferencias y estrategias de los actores o los resultados del juego político (Sodaro, 2010: 67). En particular, el estudio de la dimensión interna de las instituciones (su estructura administrativa) contribuye a conocer cómo se regulariza, estabiliza y distribuye el poder entre los miembros que las constituyen, “las fronteras de la acción y estatus (o posición) de cada uno en las relaciones de poder dentro de la organización” (Lippi y Morisi, 2008). Por tanto, dentro del nuevo institucionalismo se aplicará especialmente la corriente de “distribución de poder” (Thelen, 2003), en la que se destaca que las instituciones se caracterizan por ser “instrumentos distributivos cargados de implicaciones para el ejercicio del poder” (Mahoney y Thelen, 2010:10) y, en este sentido, no solo deben considerarse como arenas o espacios de acción, sino también como “estructuras habilitantes o inhibidoras de participantes” (Merino et al. ,2010). Utilizando como telón de fondo este hilo conductor, esta ponencia ahonda en los espacios institucionales de participación vinculados al área de asuntos sociales de la Comunidad de Madrid (CAM) con la finalidad de comprobar si sus diseños institucionales cuentan con una distribución equitativa del poder, en la que los representantes de la sociedad civil tienen un peso relevante en las deliberaciones, o si, por el contrario, sus estructuras formales se caracterizan por su déficit de democracia, por ser instituciones en las que se contempla de manera residual la participación social. Para ello, las páginas siguientes se estructuran en los apartados siguientes. En primer lugar, se hace una aproximación al concepto de sistema institucional de participación y a sus diferentes tipologías. A continuación, se examina el marco regulador de la participación en la CAM y se establece un diagnóstico actual de sus órganos estables de participación. En un tercer epígrafe, se indaga en el diseño institucional de los espacios institucionales de participación dependientes del área -5- III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales de asuntos sociales de la CAM con el objeto de conocer el estado de la participación social. Por último, se finaliza con un epígrafe de conclusiones, en el que se destacan los aspectos más relevantes de la ponencia junto con algunas reflexiones al respeto. 2. Aproximación al concepto de sistema institucional de participación y a sus tipologías A efectos de esta ponencia, se entiende por sistema institucional de participación los elementos estables y permanentes que se promueven y articulan a iniciativa de las autoridades político-administrativas (“de arriba hacia abajo”) con la finalidad de garantizar y promover la participación individual y/o colectiva de la sociedad civil en los espacios institucionales de su ámbito territorial (supranacional, estatal, regional y local). De este modo, este concepto se ciñe exclusivamente a los mecanismos formales diseñados por los gobiernos y administraciones públicas para facilitar, en mayor o menor medida, la intervención ciudadana en las políticas públicas de cualquier área territorial y/o sectorial (medio ambiente, vivienda, educación y empleo, entre otras). Partiendo de una definición similar a la citada en el párrafo anterior, Parés y Resende (2009a) diferencian entre dos tipos de sistemas institucionales de participación: el marco regulador de la participación y los órganos estables de participación. El marco regulador de la participación hace referencia a toda la normativa destinada a institucionalizar, ordenar, fortalecer y promover la participación ciudadana en aquellos espacios deliberativos en los que se adoptan acuerdos o decisiones que pueden llegar a incidir de algún modo en la formulación, gestión y/o evaluación de las políticas, programas y servicios públicos. Por otro lado, los órganos estables de participación son instituciones creadas por los gobiernos y administraciones públicas para canalizar la participación ciudadana de manera permanente, por lo que permiten “llevar a la práctica el objetivo de unas administraciones públicas más participativas y próximas al ciudadano” (Giménez, 1994:193). Estos órganos se pueden clasificar, teniendo en cuenta la “base de la participación”, en tres categorías (Goma y Font, 2001; Font y Blanco, 2006): los órganos de base asociativa donde la participación se canaliza a través de grupos organizado de ciudadanos; los órganos de base personal compuesto por ciudadanos que participan a título individual; y los órganos de base mixta en los que la participación es individual y grupal. -6- III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales En el epígrafe siguiente se profundiza en el sistema institucional de participación de la CAM, en particular, en su marco regulador y en los órganos estables de participación existentes en la administración regional madrileña. 3. El sistema institucional de participación en la CAM 3.1. El marco regulador de la participación en la CAM En términos generales, los marcos normativos que regulan la participación ciudadana en la administración regional madrileña son el Estatuto de Autonomía y la Ley de Participación. A los que se le suma, en materia de políticas y servicios sociales, la Ley de Servicios Sociales de la CAM. El Estatuto de Autonomía de la CAM3 reconoce (al igual que la Constitución Española4) la participación ciudadana en la vida política, social, económica y cultural de la región. En concreto, el artículo 7.4 del marco normativo (introducido a raíz de la reforma del año 19985) señala lo siguiente: “Corresponde a los poderes públicos de la Comunidad de Madrid, en el ámbito de su competencia, promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.” Unos años antes de introducir este nuevo precepto, el gobierno regional había formulado e implantado una Ley de Participación6 que abogaba por la intervención de los agentes sociales de su ámbito territorial en sus entidades públicas7, distinguiéndose así por ser la primera Comunidad Autónoma en regular de manera específica la participación institucional. En esta norma se recogieron y clasificaron los espacios institucionales de participación y como aspecto novedoso se contempló un órgano específico de evaluación de la participación. En concreto, se diferenciaron cinco ámbitos institucionales en los que se debía articular la participación: los Consejos Asesores de las entidades de la administración institucional de la CAM; los Consejos creados como órganos consultivos o de asesoramiento de la administración autonómica; los Consejos de Administración de las Entidades Públicas de la CAM; el Consejo de Seguridad y Salud en el Trabajo; y el Instituto Madrileño de Formación. Respecto al órgano de evaluación, se habilitó la posibilidad de crear una Comisión de Evaluación de la participación cuya finalidad debía ser examinar el grado de cumplimiento de los objetivos enumerados en el marco legal. Sin embargo, a día de hoy, este órgano sigue sin constituirse. -7- III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales La Ley de Participación también cuenta con una serie de puntos débiles. Por un lado, la regulación solo hace referencia a la participación institucional; es decir, aquella que “se desarrolla en organismos públicos, que no han sido creados como instancias participativas autónomas, sino que forman parte de la estructura organizativa de la Administración Pública”. Por tanto, esta forma de participación “se desenvolvería dentro de las instituciones públicas, en organismos públicos enmarcados en la configuración administrativa del poder público, donde, de modo extraordinario, se cedería espacio en manos privadas, para que éstas desarrollaran una cierta labor participativa en la actividad habitual de dichas instituciones públicas, enfocando su colaboración, como no puede ser de otra manera, hacia la defensa del interés general” (Mora, 2008). En consecuencia, esta norma no contempla la participación institucionalizada, la que se fomenta “desde ciertas instituciones públicas, que no forman parte de las estructura orgánica de la Administración Pública” (Mora, 2008) y se articula mediante la creación de órganos consultivos y/o de asesoramiento externos diseñados exclusivamente para ser sedes participativas en las que intervienen multitud de grupos sociales y representativos de los intereses sectoriales de los ciudadanos. Por ello, este modelo de participación sitúa su ámbito funcional, a diferencia de la participación institucional, en la realización de actividades de carácter consultivo y/o de asesoramiento que nunca gozan de índole vinculante. Otro de los déficits de la Ley de Participación es su falta de pluralismo, ya que solo reconoce la intervención institucional de un número cerrado de actores sociales: los sindicatos y las asociaciones empresariales. De este modo, se excluye de la toma de decisiones a otros grupos de la sociedad civil altamente representativos en el ámbito regional madrileño. Por último, la Ley de Servicios Sociales de la CAM 8 recoge la participación como principio de organización, al señalar que se promoverá la participación democrática de los ciudadanos en la programación y control de los servicios sociales. Además, el artículo 4º destaca que los ciudadanos que accedan a los servicios sociales tendrán, entre otros, los derechos siguientes: “a participar en la toma de decisiones sobre el proceso de intervención social, y elegir libremente el tipo de medidas y recursos a aplicar, entre las opciones que le sean presentadas por los profesionales que atienden su caso”; “a presentar sugerencias y reclamaciones relativas a la calidad de la atención y prestaciones recibidas”; y “a participar en los órganos de representación del sistema público de servicios sociales, así como en aquellos órganos de participación que pudieran existir en el ámbito de actuación de la iniciativa privada”. En relación con este último derecho, el marco normativo especifica que la -8- III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales administración regional es quien debe fomentar la participación de los ciudadanos y de las instituciones en la gestión de los servicios sociales, a través de la creación de consejos o foros sectoriales que canalicen la integración de los distintos agentes interesados en el desarrollo de las políticas sectoriales de servicios sociales, con la finalidad de que las prestaciones del sistema respondan a las necesidades de las personas y grupos sociales. De este modo, la Ley de Servicios Sociales no solo reconoce la participación como un principio y como un derecho, sino que prevé también algunos de los mecanismos que deberán implantarse para articular la participación en el ámbito de los servicios sociales; es decir, los órganos estables de participación o consejos o foros sectoriales. 3.2. Los órganos estables de participación en la CAM Los órganos estables de participación son espacios institucionales y formales donde los ciudadanos, ya sea a título individual y/o como representantes de alguna organización de la sociedad civil, intervienen de manera permanente, por lo que favorecen la incidencia constante de la ciudadanía en la gestión pública y/o en la vida de la comunidad en general (Parés y Resende, 2009a:79; 2009b:171). Por tanto, estos espacios formalizados de encuentro, debate, interacción e intercambio de información, denominados principalmente foros, comisiones o consejos, han resultado útiles para consensuar políticas, anticipar problemas, y pactar vías de implementación o incluso de co-gestión (Font, 2001: 36). Esta definición se asimila bastante a lo que Tomàs Font y Llovet (1985) denomina “órganos consultivos participados o de representación de intereses”. Según este autor, esta tipología de órganos consultivos se constituye en función de criterios representativos y, por ello, sus miembros, o al menos parte de ellos, no se designan en razón de sus conocimientos cualificados o de su experiencia profesional, sino que son seleccionados por las organizaciones públicas o privadas portadoras de determinados intereses. Desde esta perspectiva, un órgano estable de participación se caracteriza necesariamente por incluir en su estructura a “portadores de intereses externos” (Font y Llovet, 1985:62). En cualquier caso, lo distintivo de este tipo de personal procedente de la sociedad civil es que no se encuentra vinculado al poder político-administrativo que impulsa el mecanismo participativo, por lo que, en principio, se presupone que sus intervenciones gozarán de una cierta neutralidad política, lo que enriquece, sin duda, las dinámicas del órgano al producirse un mayor pluralismo y contraste de opiniones en el proceso de adopción de las decisiones. Según Mota (2002), la CAM es la tercera administración autonómica española con un mayor capital social –medido por las actitudes y comportamientos individuales sobre los -9- III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales asuntos públicos, el tejido asociativo y el índice de participación-. Sin embargo, no todos los órganos consultivos de la administración regional cuenta con participación social y, por ello, no se pueden llegar a catalogar de estructuras participativas. En la actualidad9, la CAM cuenta con sesenta y dos órganos consultivos, de los cuáles treinta y cinco (alrededor de un 57%) pueden tipificarse como órganos estables de participación u órganos consultivos participados. Según Font y Llovet (1985), estos órganos se pueden clasificar en función de los miembros que los componen (¿quien participa?) en dos categorías: órganos de participación social (compuestos por actores político-administrativos regionales y agentes sociales externos a la propia administración) y órganos mixtos (integrados por actores sociales, por personal de la CAM y de otras administraciones públicas –estatal, autonómica y/o local- y por expertos o personal designado en función de su conocimiento cualificado o experiencia contrastada en la materia a discernir en las sesiones del órgano). El diagnóstico de la participación en la administración regional madrileña evidencia la existencia de veinticuatro órganos mixtos (aproximadamente un 69%) y de once órganos de participación social (31%). En concreto, casi todas las Consejerías de la CAM (excepto en Transportes e Infraestructuras) cuentan con órganos mixtos: seis en Vicepresidencia, Cultura, Deporte y Portavocía; cinco en Asuntos Sociales; cuatro en Medio Ambiente y Ordenación del Territorio; tres en Economía y Hacienda; tres en Educación y Empleo; dos en Sanidad; y uno en Presidencia y Justicia. Sin embargo, los órganos de participación social solo se han implantado en cuatro ámbitos sectoriales: Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (cuatro órganos); Sanidad (tres órganos); Presidencia y Justicia (dos órganos); y Educación y Empleo (dos órganos). El apartado siguiente se focaliza en analizar los órganos estables de participación del área de Asuntos Sociales de la CAM. 4. Los órganos estables de participación del área de asuntos sociales de la CAM La Consejería de Asuntos Sociales de la CAM, según los cambios realizados el 7 de julio de 2011 en la estructura orgánica de la administración regional10, tiene como cometido principal la dirección y ejecución de la política regional en materia de servicios sociales, mujer e inmigración. Para el cumplimiento de esta finalidad ejerce una serie de competencias que abarcan los ámbitos siguientes: protección a la familia; servicios sociales; atención a personas mayores; atención a la dependencia; promoción social y fomento del voluntariado; - 10 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales promoción y consecución de la igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres en la vida política, económica y social; e inmigración y cooperación al desarrollo. Los órganos estables de participación vinculados a esta unidad administrativa responden a criterios de divisionalización funcional y, por ello, se configuran como espacios de consulta, deliberación y asesoramiento en los diferentes ámbitos sectoriales de la política social regional. En concreto, en el área de asuntos sociales de la CAM se han constituido cinco espacios formales de participación u órganos consultivos mixtos (atendiendo a la tipología de Font i Llovet), que se componen no solo de personal procedente de la esfera político-administrativo autonómica y de representantes de sociedad civil, sino también de miembros de otras administraciones públicas y/o de técnicos. Estos órganos participativos son11: el Consejo de Cooperación al Desarrollo; el Consejo Regional de Mayores; el Foro Regional para la Inmigración; el Consejo de Atención a la Infancia y Adolescencia; y el Consejo Asesor de Personas con Discapacidad. El cometido de este apartado es analizar el modelo institucional de estas unidades participativas, especialmente de su máximo órgano de deliberación y decisión (el Pleno), con la finalidad examinar ¿quién participa?; es decir, qué actores intervienen en estos espacios institucionales en los que se debaten asuntos fundamentales que afectan a la (re)formulación y desarrollo de las políticas y servicios sociales de la CAM. De este modo, se podrán verificar cómo se distribuye el poder entre los diferentes actores participantes, qué diseños institucionales son más democráticos, pluralistas e integradores, al contar con una mayor representación de los actores sociales frente a los gubernamentales en sus procesos deliberativos. 4.1. El Consejo de Cooperación al Desarrollo El 11 de diciembre de 199712 se creó el Consejo de Cooperación al Desarrollo de la CAM como un foro de diálogo y consulta destinado a la reflexión y el asesoramiento en materia de cooperación al desarrollo, y con la pretensión además de sensibilizar a la sociedad regional madrileña en este ámbito. Para el cumplimiento de esta finalidad se le otorgaron las funciones siguientes: asesorar sobre las líneas generales, los principios y los objetivos de la política de cooperación al desarrollo de la CAM; informar previamente sobre los anteproyectos de leyes y demás disposiciones relacionadas con la cooperación al desarrollo; formular informes y remitirlos al Consejo de Gobierno de la CAM, especialmente, sobre la situación, evolución y participación de la sociedad madrileña en el ámbito de la cooperación al desarrollo, así como sobre las necesidades económicas y presupuestarias que afecten a - 11 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales dicho ámbito; realizar propuestas, recomendaciones y sugerencias a la administración regional que tengan como objetivo impulsar acciones de sensibilización, formación y educación que ayuden a fomentar los valores de la cooperación al desarrollo y de la solidaridad internacional en la sociedad madrileña, especialmente entre los jóvenes; emitir dictamen de cuantos asuntos someta a su consulta la Asamblea de Madrid, el Consejo de Gobierno o cualquiera de sus miembros; emitir los informes y consultas sobre cooperación al desarrollo que le sean planteadas por los alcaldes de la CAM; y cuantas otras funciones de carácter consultivo le encomiende el Consejo de Gobierno o sus miembros en materia de cooperación al desarrollo. El Consejo de Cooperación al Desarrollo de la CAM cuenta en la actualidad con veintiún miembros, de los cuáles seis pertenecen a la administración regional (el titular de la Consejería- Presidente-, el Director General de Cooperación al Desarrollo –Vicepresidente, y cuatro miembros nombrados por este último), dos a los ayuntamientos madrileños (un representante del Ayuntamiento de Madrid y otro del Ayuntamiento de Galapagar), dos a los sindicatos, dos a las asociaciones empresariales, cinco a organizaciones no gubernamentales y cuatro a la Asamblea de Madrid. Los datos anteriores evidencian que los actores sociales tienen un grado de representación que alcanza aproximadamente un 43 % sobre el total (nueve de veintiún miembros). Este porcentaje se distribuye en diferentes categorías: asociaciones empresariales (CEIM -9,4% de representantes-), sindicatos (UGT -4,7% de participación- y CCOO -4,7% de representación-) y grupos con un interés social o ideológico vinculado, en mayor o menor medida, con la cooperación al desarrollo. Estos grupos causales se identifican con tres organizaciones no gubernamentales (en adelante ONGs) cuyo índice de participación es el siguiente: 4,7% tiene Intermon-Oxfam; Manos Unidas un 4,7%; y la Federación de Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo de la CAM (FONDGCAM) cuenta con un 14,1%. Las dos primeras se caracterizan por su ideología católica y por compartir la misión de luchar contra el hambre, la pobreza y el subdesarrollo, entre otras cuestiones. Por ello, sus actividades son el fomento de la igualdad y de la justicia social y el promover la educación al desarrollo. En el caso de la FONDGCAM, es una entidad que engloba a ciento catorce organizaciones no gubernamental con sede en la CAM y su cometido fundamental es coordinar y articular medidas relacionas con la cooperación al desarrollo. - 12 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales 4.2. El Consejo Regional de Mayores El Consejo Regional de Mayores se creó en el año 199813 como órgano consultivo, de asesoramiento, participación y corresponsabilidad en todos aquellos temas relacionados con el bienestar social y la calidad de vida de los mayores. Por tanto, este mecanismo institucional se originó como cauce participación social de los mayores residentes en la CAM en las políticas y servicios públicos que les afectan y de las que son destinatarios. Este órgano participativo tiene asignadas las funciones siguientes: presentar reivindicaciones e iniciativas en defensa de los intereses de los mayores ante los poderes públicos; participar en los órganos consultivos autonómicos y locales relacionados con este sector o con aquellas áreas de bienestar social que repercutan en su calidad de vida; conocer e informar sobre los proyectos normativos que puedan afectar a los mayores; proponer la adopción de medidas de actuación en el marco de las políticas de bienestar social; promover y/o realizar acciones de información y divulgación sobre normativa, programas y recursos en marcha o en proyecto, que afecten a las personas mayores; realizar el seguimiento, control y evaluación de las acciones que se desarrollen en materia de atención a personas mayores; y fomentar el asociacionismo del sector prestando el apoyo y la asistencia técnica necesaria. El Consejo Regional de Mayores se compone de treinta y dos miembros que se distribuyen de la manera siguiente: dos de la administración estatal (el Subdirector General del IMSERSO y un representante del Consejo Estatal de Personas Mayores); diez de la administración regional (el Consejero de Asuntos Sociales -Presidente del órgano-; el Director General del Mayor-Vicepresidente primero-; un vocal de la Consejería de Asuntos Sociales; el Gerente del Organismo Autónomo Servicio Regional de Bienestar Social; y seis directivos o funcionarios con un rango mínimo de jefe de servicios pertenecientes a distintos departamentos regionales –Sanidad, Empleo y Educación, entre otros-); cuatro de la administración local, vinculados a los Ayuntamientos de Madrid, Villarejo de Salvanés, Torrejón de Ardoz y Sevilla La Nueva; dos de los sindicatos; dos de las asociaciones empresariales; y doce de las asociaciones, federaciones, entidades y centros sin fin de lucro de personas mayores. El diseño institucional de este órgano estable de participación evidencia una presencia de un 50% de actores sociales (dieciséis vocalías). Sin embargo, la realidad es que cinco de las vocalías (15%) otorgadas a las asociaciones, federaciones, entidades y centros sin fin de lucro se encuentran a día de hoy sin cubrir, por lo que el índice real de participación social es de un 35%. En concreto, la participación de ámbito asociativo se focaliza en siete entidades - 13 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales cuyo grado de representación asciende a un 3 % (un representante) respectivamente: la Asociación Nacional de Alzheimer, AFAL-Contigo; la Fundación Desarrollo y Asistencia; la Asociación de Mayores Madrid XXI; la Asociación de Servicio Integral y Sectorial para Ancianos (en adelante ASISPA); la Asociación Ecologista y del Medio Ambiente de la Tercera Edad de Ciudad Lineal “Amigos de la Naturaleza”; la Organización Social de Mayores, Jubilados y Pensionistas de Izquierda Unida; y la Cruz Roja. Estos grupos defienden intereses sociales diversos, aunque vinculados, en mayor o menor medida, con la defensa y mejora de la calidad de vida de los ancianos de la región. Entre los colectivos citados, se destacan aquellos que protegen los intereses de los ancianos afectados por enfermedades y sus familias y que, en algunos casos, se encuentran en situación de dependencia, por lo que necesitan de asistencia personal (AFAL-Contigo, ASISPA y Fundación Desarrollo y Asistencia). Por otro lado, también se diferencian las asociaciones constituidas en razón de la edad; es decir, compuestas por personas mayores (Asociación de Mayores Madrid XXI, Organización Social de Mayores, Jubilados y Pensionistas de Izquierda Unida y la Asociación Ecologista y del Medio Ambiente de la Tercera Edad de Ciudad Lineal “Amigos de la Naturaleza”). Junto a estos actores sociales, en la estructura formal de este órgano regional se encuentran integrados también los grupos relacionados con la esfera económica, los sindicatos mayoritarios regionales (CCOO y UGT), con una representación de un 3% respectivamente, y de la Confederación Empresarial de Madrid (CEIM) cuyo índice de participación se duplica y, por ello, obtiene un 6% de representación. 4.3. El Foro Regional para la Inmigración El 23 de abril de 1998, en la misma fecha que se originó el Consejo Regional de Mayores, comenzó su andadura el Foro Regional para la Inmigración de la CAM con el objeto de articular un cauce de participación y debate de los agentes sociales e institucionales implicados en la inmigración. Para ello, se le concedieron las funciones siguientes: a) Funciones consultivas: estudiar y considerar las consultas remitidas por el departamento al que está adscrito, emitiendo los dictámenes e informes oportunos; formular propuestas y recomendaciones; sugerir modificaciones y actualizaciones en los futuros planes de actuación para inmigrantes; y elaborar y presentar un informe anual sobre la situación de la población de origen extranjero en la CAM, especialmente sobre los procesos de integración y exclusión, así como sobre las actitudes y conductas de la población autóctona y las relaciones interétnicas e intercomunitarias. - 14 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales b) Funciones de participación: recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones sociales vinculadas a los fenómenos de la inmigración y el refugio; impulsar la participación de la población de origen extranjero en la vida pública y social de la administración regional; y recibir información sobre programas y actividades dirigidos a inmigrantes y refugiados que se lleven a cabo tanto en la administración autonómica como en los municipios. c) Funciones de mediación y de comunicación: servir como puente, nexo o vínculo entre las administraciones y las organizaciones sociales; facilitar la comunicación, el intercambio de opiniones e información entre los colectivos de inmigrantes y refugiados, las entidades sociales y las administraciones públicas; construir un ámbito desde donde se potencie el diálogo y la colaboración entre las asociaciones de inmigrantes, las organizaciones no gubernamentales, los sindicatos y otras entidades sociales; contribuir a la prevención, regulación y resolución de tensiones y conflictos; potenciar la educación cívica y la sensibilización positiva del conjunto de la población madrileña ante los fenómenos de la inmigración y el refugio; y elevar al Foro Nacional para la Integración Social de los Inmigrantes, las propuestas y acuerdos a los que llegue el Foro Regional para la Inmigración de la CAM. En el diseño institucional del Foro se apuesta claramente por una alta presencia de las asociaciones y organizaciones no gubernamentales vinculadas a la inmigración (quince miembros frente a un total de cuarenta). Además, también se identifica a los denominados “agentes sociales”, dos representantes de los sindicatos y dos de las asociaciones empresariales. Junto a estos actores sociales, se destaca la presencia de catorce vocales pertenecientes a distintos ámbitos territoriales de las administraciones públicas. En concreto, dos de la estatal (un representante de la Delegación del Gobierno y otro del Ministerio de Trabajo e Inmigración), ocho de la autonómica (el titular de la Consejería, el Viceconsejero de Inmigración y seis representantes de la administración autonómica entre los que se encuentra el Director de Inmigración de la Agencia Regional para la Inmigración y Cooperación) y cuatro de la administración local (representado por los Ayuntamientos de Madrid, Getafe, Fuenlabrada y Tres Cantos). Además, en este órgano intervienen también tres representantes de los grupos parlamentarios de la Asamblea de Madrid (uno del Partido Popular, uno del Partido Socialista Obrero Español y uno de Izquierda Unida), y cuatro expertos en el sector de la inmigración (entre los que se encuentra el Presidente del órgano) La participación de ámbito asociativo en el Foro asciende a un 47,5% sobre el total (se les otorgan diecinueve de las cuarenta vocalías). Concretamente, cada grupo social tiene el mismo grado de representación, un 2,5%, excepto las asociaciones empresariales cuyos dos - 15 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales miembros pertenecen a la misma entidad (CEIM), por lo que cuentan con un índice de participación de un 5%. Entre los diferentes actores se detectan catorce asociaciones ideológicas y sociales: la Asociación Comisión Católica Española de Migración (ACCEM); la Asociación Solidaridad con los Trabajadores Inmigrantes (ASTI); la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR); la Fundación RAIS-Red de apoyo a la integración sociolaboral (RAIS); Provivienda; la Asociación África Activa; la Asociación de Cooperación BoliviaEspaña (ACOBE); la Asociación deportiva y cultural “Pueblos del Ecuador de Madrid” (APEM); la Asociación Europea “Mioritza” (AEUROM); la Asociación para el desarrollo económico-cultural rumano en Europa (ADERE); la Asociación Iberoamericana para la Cooperación, el Desarrollo y los Derechos Humanos (AICODE); la Asociación Venezolana de Desplazados (AVD); la ONGD-Asociación Centro Cultural peruano español “César Vallejo; y la Federación de Plataformas Sociales Pinardi. La mayor parte de los grupos sociales enunciados tienen como cometido defender los derechos de la población inmigrante en el ámbito regional madrileño, bien de manera general, pero con una clara tendencia católica (ACCEM, ASTI y Federación de Plataformas Sociales Pinardi), o bien de manera específica, representando los intereses de los inmigrantes procedentes de un ámbito territorial determinado (venezolanos –AVD-; peruanos –“César Vallejo”-; rumanos –ADERE- ; africanos -Asociación África Activa-; bolivianos –ACOBE-; ecuatorianos –APEM-; e iberoamericanos-AICODE-). Junto con estos participantes sociales, el Foro Regional para la Inmigración cuenta también con la presencia de la Cruz Roja, cuyo índice de participación institucional es de un 2,5% y con un vocal de CCOO y otro de UGT, cuyo grado de representación en de un 2,5% respectivamente. 4.4. El Consejo de Atención a la Infancia y la Adolescencia El Consejo de Atención a la Infancia y la Adolescencia de la CAM se constituye en el año 199914, sustituyendo así a la anterior Coordinadora de Atención a la Infancia y la Adolescencia15. Los objetivos fundamentales de este órgano asesor y consultivo en materia de infancia y adolescencia son los siguientes: impulsar la coordinación y colaboración de las diferentes administraciones públicas y servicios sectoriales que actúan en este campo; incrementar y consolidar la participación en los servicios públicos orientados a la infancia de las entidades, asociaciones y organizaciones de iniciativa social, que se ocupan en inciden en la calidad de vida de los menores que residen en el territorio de la CAM; y fomentar y articular la - 16 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales participación social de los niños, niñas y adolescentes, facilitando un cauce institucional adaptado a sus circunstancias. Para la consecución de estos objetivos, el Consejo de Atención a la Infancia y la Adolescencia se ha provisto de un modelo institucional compuesto por veinte miembros distribuidos de la manera siguiente: tres de la administración estatal (un representante del Grupo de Menores de la Policía Nacional, un asesor de la Subdirección General de Atención Primaria y un miembro de la Delegación del Gobierno); cinco de la administración regional (tres Directores Generales –uno de Educación y Empleo, otro de Sanidad y un tercero de Asuntos Sociales-, el Consejero de Asuntos Sociales –Presidente del órgano- y el Director del Instituto Madrileño del Menor y la Familia -Vicepresidente del órgano-); seis de la administración local (tres pertenecientes al Ayuntamiento de Madrid y los restantes a los Ayuntamientos de Tres Cantos, San Fernando de Henares y Brunete); y seis representantes de entidades de iniciativa social o sin ánimo de lucro. La participación de ámbito asociativo en este órgano adquiere un grado de representación menor que en los órganos analizados con anterioridad, el 30% (seis vocalías de veinte). Este porcentaje se encuentra dividido de manera equitativa entre todos los actores sociales (5% cada uno). En concreto, se distinguen cinco grupos sociales que defienden intereses de los niños y adolescentes bien de manera general y diversa (la Federación de Asociaciones para la promoción de la Infancia y la Juventud de la CAM –INJUCAM- y Cruz Roja) o bien de forma sectorial; es decir, que afectan directamente a áreas concretas: educación (Federación de Movimientos de Renovación Pedagógica de Madrid), ocio y tiempo libre (la Federación Madrileña de Escultismo -FME- y la Fundación Familia, Ocio y Naturaleza –FONAT-), medio ambiente (FONAT) y atención a niños y jóvenes con discapacidad intelectual (la Federación de Organizaciones a favor de las personas con discapacidad intelectual –FEAPS Madrid-). 4.5. El Consejo Asesor de Personas con Discapacidad El Consejo Asesor de Personas con Discapacidad se originó en el año 2000 16 como un cauce de conocimiento, estudio y presentación de posibles soluciones a los problemas que afectaban a las personas con discapacidad de la CAM. Para ello, se apostó por una estructura participativa en la que los usuarios (a través de los representantes de sus organizaciones sociales) podían presentar sugerencias y propuestas que orientaran los programas y los servicios públicos de la administración regional a las necesidades reales de las personas con discapacidad. - 17 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales Las funciones que desarrolla este institución participativa son, entre otras, las siguientes: defender los intereses del sector a través de la presentación de reivindicaciones e iniciativas ante los poderes públicos; participar en los órganos consultivos que aborden el tema de los discapacitados, en particular, o que repercutan en su calidad de vida, en general; conocer e informar sobre la normativa que afecte a este colectivo; proponer medidas de actuación en el marco de la política del bienestar social relacionadas con la atención a la discapacidad; promover y ejecutar acciones de información y divulgación sobre normativa, programas y recursos, en ejecución o en proyecto, que afecten a las personas con discapacidad; supervisar y evaluar las líneas generales de actuación que se desarrollen en materia de atención a personas con discapacidad; conocer los planes y programas generales de actuación de la administración autonómica, en el campo de la atención a los discapacitados; conocer e informar cuantos asuntos sean planteados al consejo por parte de las asociaciones y representantes del sector; y estimular la participación de las personas con discapacidad en los organismos públicos dedicados a su atención. El Consejo Asesor de Personas con Discapacidad cuenta con veintisiete miembros que tienen derecho a voto, aunque se prevé la participación con voz pero sin voto de otros asesores externos. En concreto, los grupos de ámbito asociativo solo tienen ocho representantes y la mayor parte de los puestos (doce vocalías) se ocupan por la administración regional. Además, a las asociaciones empresariales y sindicatos se les concede dos vocalías respectivamente, al igual que en la mayor parte de los órganos participativos analizados (salvo en el Consejo de Atención a la Infancia y la Adolescencia donde no intervienen). Por último, en este órgano consultivo de representación de intereses también se incluye el personal gubernativo local (un representante del Ayuntamiento de Madrid y otro de la Federación de Municipios de Madrid) y el estatal (un representante del Ministerio de Trabajo e Inmigración). El peso de los actores sociales en este órgano estable de participación asciende a 44,4% sobre el total (doce vocalías de veintisiete). Sin embargo, este porcentaje no se concentra en un solo colectivo, sino que se encuentra desagregado en diversos tipos de grupos. Por un lado, los grupos de ámbito económico, sindicatos y asociaciones empresariales, tienen una participación de un 7,4% respectivamente, aunque en el caso de los sindicatos este porcentaje se distribuye entre UGT y CCOO. Por otro lado, se distinguen los ocho representantes vinculados a grupos sociales que defienden la mejora de las condiciones de vida de las personas con deficiencias físicas, sensoriales (vista y oído) e intelectuales, y cuya representación es un 3,7% cada uno. Estos actores pertenecen a las organizaciones - 18 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales siguientes: la Federación Madrileña de Asociaciones Pro Salud Mental (FEMASAM); la Fundación Carmen Pardo Valcarce; la Federación de Asociaciones de Minusválidos Físicos y Orgánicos de la CAM (FAMMA); la Federación de Organizaciones a favor de las personas con discapacidad intelectual (FEAPS-Madrid); Federación Madrileña para la Defensa del Enfermo Neurológico (FEMADEN); la Asociación Coordinadora de Minusválidos Físicos de la CAM; la Federación Madrileña de Asociaciones de Padres y Amigos de los Sordos (FEMAPAS); y la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE-Madrid). 5. Conclusiones Esta ponencia ha profundizado en el sistema institucional de participación de la CAM con la finalidad de conocer y examinar el marco regulador de la participación, establecer un diagnóstico actual de los espacios estables de participación regionales y ahondar especialmente en los órganos consultivos vinculados al área de asuntos sociales con el objeto de comprobar si la administración autonómica madrileña ha apostado o no por la democratización de sus estructuras, por la inclusión de los grupos sociales en aquellos espacios deliberativos donde se debaten aquellos asuntos públicos que pueden llegar a incidir directa o indirectamente en las políticas y servicios sociales regionales. Concretamente, los resultados obtenidos permiten arrojar las conclusiones siguientes. Primera.- El análisis del marco regulador de la participación ha puesto de manifiesto como el Estatuto de Autonomía de la CAM (a similitud del modelo normativo estatal) otorga a los poderes públicos de la administración regional la competencia de fomentar la participación individual o colectiva de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Segunda.- La CAM ha sido pionera en aprobar e implantar una Ley de Participación (1995). Esta medida positiva de cara a impulsar y fomentar la participación ciudadana en las instituciones regionales contrasta con el pobre contenido y el significado restringido que se le ha dado a la participación, ya que se ha apostado por una participación institucional focalizada en dos actores sociales, los sindicatos y asociaciones empresariales, dejando fuera de las reglas del juego al amplio espectro y capital social existente, hoy en día, en el ámbito territorial madrileño. Por ello, sería conveniente reformular y readaptar este marco regulador de mínimos a la realidad y necesidades actuales, apostando por un concepto de participación social más amplio en el que se contemple a la mayor parte de los actores sociales estables que operan en el entorno regional. - 19 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales Tercera.- La Ley de Servicios Sociales recoge la participación no solo como un principio, sino también como un derecho. Para el buen desarrollo de la participación, el propio marco normativo reconoce la necesidad de que la administración autonómica promueva el diseño de consejos sectoriales en los que se de cabida a los diversos agentes interesados en el desarrollo de las políticas sectoriales de servicios sociales. De este modo, la CAM apuesta de manera explícita por la creación de órganos estables de participación. Cuarta.- El estudio de los órganos consultivos de la CAM, ha permitido comprobar como en la administración regional existen sesenta y dos órganos consultivos, de los cuáles treinta y cinco (alrededor de un 57%) pueden ser identificados como órganos estables de participación u órganos consultivos de representación de intereses. Además, se ha podido verificar como en casi todos los departamentos autonómicos (excepto en la Consejería de Transportes e Infraestructuras) se han constituido espacios institucionales de participación: seis en Vicepresidencia, Cultura, Deporte y Portavocía; seis en Medio Ambiente y Ordenación del Territorio; cinco en Educación y Empleo; cinco en Asuntos Sociales; cinco en Sanidad; tres en Economía y Hacienda; y tres en Presidencia y Justicia. Quinta.- La Consejería de Asuntos Sociales cuenta con cinco órganos estables de participación: el Consejo de Cooperación al Desarrollo; el Consejo Regional de Mayores; el Foro Regional para la Inmigración; el Consejo de Atención a la Infancia y Adolescencia; y el Consejo Asesor de Personas con Discapacidad. De este modo, Sexta.- La escala formal de participación social en los órganos participativos del área de asuntos sociales gira entre un máximo de un 50% y un 30% de mínimo. El Consejo Regional de Mayores es el que obtiene un mayor grado de representación (50%). El segundo puesto lo ocupa el Foro Regional de la Inmigración con un porcentaje de un 47,5%. El tercer lugar pertenece al Consejo Asesor de Personas con Discapacidad con un 44,4%. En el siguiente nivel de la jerarquía se encuentra el Consejo de Cooperación al Desarrollo con un 43%. Por último, en la base de la escala de participación se encuentra el Consejo de Atención a la Infancia y la Adolescencia con solo un 30% de participación social. Sin embargo, estos resultados deben matizarse ya que el 15% de las vocalías del Consejo Regional de Mayores se encuentran a día de hoy sin cubrir, por lo que su índice real de participación solo alcanzaría un 35%, pasando ocupar el penúltimo puesto en la escala jerárquica de participación. Séptima.- Los resultados del estudio han verificado como los grupos organizados que defienden y encarnan los intereses económicos del trabajo y del capital; es decir, los sindicatos y las asociaciones empresariales, suelen intervenir con dos representantes por - 20 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales colectivo en todos los órganos analizados, menos en el Consejo de la Infancia y de la Adolescencia. Por tanto, estos “agentes sociales” reciben un trato preferencial en relación con otros colectivos de la sociedad civil regional que no participan en estos espacios deliberativos. En el caso de los sindicatos la participación se encuentra fragmentada, todos los órganos cuentan con un representante de CCOO y otro de UGT. Sin embargo, los dos vocales asignados a las asociaciones empresariales suelen pertenecen a la misma entidad (CEIM), por lo que este actor social ve duplicado su grado de influencia en los espacios institucionales del área de asuntos sociales de la CAM. La participación institucional tanto de los sindicatos como de las asociaciones económicas en los órganos donde se debaten asuntos que afectan a las políticas y servicios sociales denota como, hoy en día, estas entidades han ido ampliando su intervención a otros campos adyacentes, la asistencia a personas con discapacidad, la infancia, la adolescencia, la cooperación al desarrollo y la inmigración. Por ello, en el contexto actual, la participación de los sindicatos y las asociaciones empresariales se suele calificar de “pluridimensional y generalizada” (Sanchez Morón, 1980). Octava.- El análisis de la dimensión interna de cada órgano participativo ha permitido corroborar como el peso institucional de los grupos sociales suele ser inferior al que obtienen conjuntamente el personal gubernativo regional, local y/o estatal. Por otro lado, en aquellos supuestos en los que intervienen además otros actores, éstos pertenecen a los grupos parlamentarios regionales. En consecuencia, los grupos sociales se encuentran desplazados en determinados espacios institucionales autonómicos, ya que son los actores vinculados al poder ejecutivo y legislativo quienes controlan las parcelas formalizadas de poder (número de votos) en la estructura administrativa y, por tanto, su influencia trasciende y puede llegar a mediatizar las deliberaciones y los acuerdos que se adopten en estos órganos deliberativos. Novena.- Por último, solo incidir en que no se debe olvidar que el diseño de una institución es una decisión política. Por tanto, al final son las autoridades políticoadministrativas quiénes deciden a qué tipo de interlocutores sociales se les da cabida en el juego institucional y qué tipo de recursos o poder (votos) se les da para ello. En conclusión, como ya advirtió Neuman (1973), “el problema de la democracia moderna no es tanto poner límites al poder político, sino utilizarlo racionalmente fomentando una efectiva participación de la masa en su gestión” y, para ello, es fundamental contar con diseños institucionales integradores, en los que haya una distribución equitativa de las parcelas de poder entre la esfera política y los grupos formalizados que representan los intereses de la sociedad civil. Décima.- En conclusión, el gobierno de la CAM se aleja de las tendencias actuales que imperan en los buenos gobiernos y administraciones públicas, donde la participación se - 21 - III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales convierte en uno de los ejes fundamentales para fortalecer su calidad democrática y su legitimidad institucional, sobre todo si se parte del supuesto de que “no es posible una democracia de calidad sin instituciones de calidad” (Villoria, 2005:67). Bibliografía - Arenilla, M. 2005. “Materiales para un debate sobre la participación”. En La participación ciudadana en las grandes ciudades, Villoria, M. et al. Madrid: Universidad Rey Juan Carlos y Dikinson. pp.69-103. - Bobbio, N. 1996. El futuro de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica. - Brugué J. 2009. “Políticas para la Cohesión Social: Nuevos contenidos y nuevas formas”. En Cohesión Social y Gobernanza democrática: Para unas regiones y ciudades más inclusivas. Junta de Andalucía. Consejería de Gobernación. Pp.211-228. - Camou, A. 2001. Los desafíos de la gobernabilidad. Máexico: FLACSO, IIS-UNAM, Plaza y Valdés. - CEPAL.2005. 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Investigación dirigida por Gema Pastor Albaladejo y financiada por la Comunidad de Madrid en convocatoria pública (Nº de Referencia: CCG10-UCM/HUM-4919). 2 En este caso, el término democratización debe entenderse en sentido amplio, pues es cierto que quienes representan no están dotados de la soberanía nacional, sino, tan solo, representan intereses parciales o demandas sociales específicas (García de Enterría y Fernández, 1986). 3 Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, del Estatuto Autonomía de la Comunidad de Madrid, modificada por la Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo y la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio. 4 El artículo 9.2 de la CE recoge un mandato genérico a los Poderes Públicos, según el cual les “corresponde promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. 5 Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio de reforma de la Ley orgánica 3/1983, de 25 de febrero del Estatuto de Autonomía de Madrid. 6 Ley 7/1995, de 28 de marzo, de Participación de los Agentes Sociales en las Entidades Públicas de la Administración de la Comunidad de Madrid. 7 La Comunidad de Madrid y la Comunidad de Extremadura son las dos únicas administraciones autonómicas que cuentan con una Ley de Participación (Mora, 2008:206). 8 Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid. 9 Los datos se han recopilado en el mes de julio de 2011. 10 Decreto 99/2011, de 7 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Asuntos Sociales. 11 El Consejo de Cooperación al Desarrollo y el Foro de Inmigración son dos órganos que se han vinculado al departamento de asuntos sociales a partir de los últimos cambios estructurales realizados tras las elecciones autonómicas del 2011. A partir de entonces la nueva Consejería de Asuntos Sociales asume las competencias que hasta el momento correspondían a la Consejería de Familia y Asuntos Sociales, y las competencias que en materia de mujer e inmigración se le otorgaba a la Consejería de Empleo, Mujer e Inmigración. 12 Decreto 174/1997, de 11 de diciembre, por el que se crea el Consejo de Cooperación al Desarrollo de la Comunidad de Madrid. 13 Decreto 65/1998, de 23 de abril, por el que se crea el Consejo Regional de Mayores. 14 Ley 18/1999, de 29 de abril, reguladora de los Consejos de Atención a la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid. 15 Ley 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid. 16 Decreto 276/2000, de 28 de diciembre, por el que se crea el Consejo Asesor de Personas con Discapacidad. - 25 -
