¿Cuáles retos debe asumir la política exterior de seguridad común

¿Cuáles retos debe asumir la política exterior de seguridad común europea
para consolidar su efectividad en la prevención de conflictos a la luz de la
experiencia obtenida con la crisis de los Balcanes?
Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología
Blanca Ramírez González1
2011
Resumen
La política exterior europea está constituida por los esfuerzos de integración regional que
buscan la unificación de criterios y de acciones en asuntos relevantes para la política y el derecho
internacional. Dentro de los principios de la política exterior europea, se enmarcan los siguientes:
el respeto por los derechos humanos, la estrecha cooperación, la unión y la solidaridad, además
de enfatizar la importancia de prevenir conflictos y crear mecanismos que les permitan atender
amenazas actuales. En ese sentido, el papel desempeñado por la política exterior europea en la
guerra de los Balcanes ha catalizado su proceso evolutivo, logrando así la consolidación de
mecanismos para la prevención de conflictos con carácter estructural. Es decir, esta política ha
implementado herramientas y programas de estrecha cooperación interestatal, con resultados a
largo plazo, que buscan tratar las causas profundas de los conflictos en ámbitos económicos,
políticos, sociales, económicos, culturales y ambientales.
A pesar de lo anterior, la Unión Europea debe superar obstáculos de carácter doméstico
para poder consolidarse como potencia política en asuntos de orden internacional. Entre estos
obstáculos se encuentran los siguientes: actuar en una sola voz, tener iniciativa para platear
estrategias ante otras potencias políticas y organizaciones internacionales, enfatizar en los
mecanismos de intervención a corto plazo en situaciones de crisis e implementar mecanismos de
prevención estructural que no impliquen la ampliación de sus fronteras.
Abstract:
European foreign policy is the result of regional integration efforts that aims to unify
standards and actions on issues relevant to politics and international law. Are part of their
principles, respect for human rights, close cooperation, unity and solidarity. Emphasize the
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Estudiante de ULACIT, aspirante al grado de Licenciatura en Derecho. Correo electrónico
[email protected].
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importance of preventing conflicts and create mechanisms that enable then to meet current
threats.
In this regard the role played in the Balkan war has catalyzed its evolution, thus
strengthening mechanisms for conflict prevention structural. Other words, tools and programs
closely interstate long-term outcomes that seek to address the root causes of conflicts in areas of
economic, political, social, cultural and environmental.
Despite this, for the European Union can establish itself as a political power on issues of
international order has the difficult task of overcoming domestic constraints which are to act as
one voice, have initiative to plate with other strategies and political powers international
organizations, mechanisms to give more emphasis to short-term intervention in crisis and
implementing structural prevention mechanisms that do not involve the expansion of its borders.
Key Words: Foreign Policy/ European Union/ Conflicts Prevention / Security /
Prevention Instruments / Regional Integration / Cooperation / the Balkans/ Politics
Palabras claves: política exterior/ Unión Europea/ prevención de conflictos/ Balcanes/
seguridad/ instrumentos de prevención/ integración regional/cooperación.
Justificación y metodología de la investigación
Ante el advenimiento de un proceso global y competitivo, los acuerdos de integración
regional cumplen una función imprescindible. El continente europeo, en particular, ha admitido
la necesidad de armonizar los intereses colectivos para poder dar el salto a la era de la
mundialización y enfrentar conjuntamente los retos que de ello derivan.
En ese sentido, la reunificación europea podría considerarse como el modelo de
unificación regional más avanzado. Sus estructuras de cooperación interestatal han desarrollado
un sistema político propio y singular, de naturaleza supranacional, que busca mejorar las
condiciones económicas y sociales de sus habitantes.
En la actualidad, la política exterior de seguridad común manifiesta una crisis de
identidad, pues si bien no se discute su prestigio en aspectos económicos; se cuestiona su
capacidad de gestionar en la arena internacional como potencia política y militar. La inacción
política en crisis y conflictos de índole internacional le han costado su credibilidad y capacidad,
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de ahí que se ponga en tela de juicio su efectividad.
El presente artículo tiene por objetivo determinar si la Unión Europea, a través de sus
posiciones comunes, es influyente en el establecimiento de alertas tempranas y en la prevención
de conflictos, a su vez señalar los retos que debe afrontar para consolidar su eficacia en el plano
geopolítico internacional. Para ello se deben definir las medidas o estrategias creadas para
responder a esa demanda y señalar los motivos por los cuales La UE no se ha consolidado como
una potencia influyente en el ámbito de la acción exterior.
El análisis se limita a la participación de la Unión Europea en el conflicto acaecido en la
región balcánica a raíz del desmembramiento de la Federación Yugoslava, debido a que
precisamente este escenario fungió como catalizador en el proceso evolutivo de la política
exterior y de seguridad común. De esto se desprende la importancia de su estudio.
Para el desarrollo de la presente investigación, se utilizó una metodología cualitativa,
descriptiva, debido al carácter doctrinario que reviste el modelo objeto de investigación, pues
para establecer las definiciones, los elementos y las características que la componen así como los
resultados de su aplicación, se debe echar mano a fuentes especializadas en la disciplina.
Considerando lo amplio y complejo que resulta el derecho comunitario, se consultaron tratados,
artículos académicos y revistas especializadas en derecho internacional europeo. La información
recopilada obedece, en su mayoría, a análisis de expertos en el derecho comunitario y se
encuentra encaminada a desarrollar el proceso estipulado por la UE para establecer una política
exterior europea. De esto se desprendió un análisis exhaustivo con la finalidad de determinar, en
primera instancia, los mecanismos de la UE para prevenir conflictos y los
parámetros y
circunstancias en los que fueron implementados.
Debido al carácter de la investigación se considera innecesario el uso de muestreo
estadístico, en específico cuestionarios que reflejen la opinión pública de un tema que, por su
complejidad, la población desconoce y los aportes que de esta puedan desprenderse en nada
contribuyen con la cuestión bajo examen. En este caso, lo ideal sería la consulta de expertos en la
materia; sin embargo, se hace la salvedad de contribuciones por parte de catedráticos en el
desarrollo del presente artículo, por limitaciones de tiempo y de pericia, pues en el ámbito
nacional no se logró determinar un especialista que aportara sus valoraciones en el caso.
Prevención de conflictos
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Tal y como en alguna ocasión afirmó el filósofo George Santana: “Quien no aprende de
la historia está condenado a repetirla”. Más que una epifanía, podría afirmarse como una verdad
absoluta que describe el desarrollo geopolítico del siglo XX, el cual se caracterizó por su alto
costo en vidas humanas, pérdidas económicas, territoriales y materiales, en síntesis, por la
inolvidable estela de muerte y dolor que a su paso dejó.
Si bien resulta evidente la disminución paulatina del número de conflictos armados
interestatales que se desarrollaron en ese período o que al menos han tenido sus orígenes en esa
época, aún persisten en algunos casos, y las zonas que por lo general muestran más
vulnerabilidad pertenecen a países subdesarrollados o las que sufren, a lo interno de su
estructura, problemas relacionados con corrupción, narcotráfico, terrorismo o desigualdades
económicas.
Hace algunos años, la comunidad internacional no prestaba mayor atención a los
conflictos ocurridos a nivel intranacional, pues de conformidad con el principio de no
intervención, un estado no puede inmiscuirse en los asuntos internos o externos de otro sin su
consentimiento. En la actualidad, la situación resulta diferente: las organizaciones
internacionales y los países desarrollados han entendido que cuando fracasan el desarrollo y la
gobernanza en un país, las consecuencias afectan a regiones enteras y saltan alrededor del mundo
(usaid.gov). Por esta razón los estados buscan, mediante acuerdos regionales, cooperación para
tratar de atenuar tensiones y situaciones que puedan generar conflictos, inclusive a nivel
internacional.
Aravena (2000) afirma que con el fin de la guerra fría se han revisado las principales
matrices teóricas con las cuales se evalúan los fenómenos internacionales, conduciendo esto a un
cambio de paradigma mediante el cual se concluye que con el reconocimiento de un conflicto y
la confrontación, se puede dar más énfasis en la cooperación y la asociación.
La Unión Europea (UE) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) han ido más
allá: además de buscar mecanismos de resolución alterna de conflictos, se han focalizado en su
prevención, abordando con profundidad los factores socioeconómicos, culturales, políticos y
ambientales.
Una de las lecciones importantes después de haber sufrido los debacles de dos
conflagraciones mundiales, un conflicto bipolar y centenares de guerras locales consiste en que
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prevenir es mucho mejor y más barato que curar. Annan (2001), de ahí que se formulen
estrategias de reacción rápida y proyecciones a largo plazo.
La Comisión Carnegie sobre la Prevención de Conflictos Violentos clasifica la
prevención de los conflictos en dos categorías: de Prevención Operacional, los cuales se refieren
a los mecanismos "cortafuegos" utilizados en momentos específicos de crisis y los de Prevención
Estructural, los cuales proponen un tratamiento de reformas más profundas a lo interno de los
estados con expectativas a largo plazo (Briscoe, 2007).
Ropers (2003) argumenta que el problema no reside en los conflictos en sí mismos, sino
más bien en la forma en la que se manifiestan. La intensidad de los conflictos, que abarca de los
no- violentos a los violentos, entendiéndose que los primeros comprenden los conflictos
implícitos y manifiestos y los violentos, las crisis, las crisis severas y las guerras (Chahab, 2005).
Como se indicó, si bien es cierto los conflictos armados internacionales han ido
disminuyendo, resulta errado afirmar lo mismo de los conflictos no violentos que se dan a lo
interno de los estados, pues con el proceso de integración económica por el que se está
atravesando, resulta imposible obviarlos, máxime que la desestabilización de una región o un
país puede tener repercusiones inmediatas en otras economías paralelas (Aravena, 2000).
Así como el proceso de globalización se puede ver afectado por conflictos nacionales o
interestatales, también potencia la cooperación en sistemas democráticos.
La cooperación constituye el principal instrumento para tratar las causas profundas de los
conflictos. La Unión Europea, particularmente, se ha preocupado por desarrollar estrategias y
medidas de cooperación condicionadas para los países que corren riesgo de configurar
confrontaciones, ha implementado medidas de fomento de procesos democratización: respeto a
los Derechos Humanos, buena administración y resolución alterna de conflictos, acompañado
todo ello de medidas particulares tendientes a sancionar en caso de incumplimiento (Sobrino,
2006).
Aunque se han planteado estrategias a largo, mediano o corto plazo, la doctrina
internacional coincide en la necesidad de que la Unión Europea potencie su capacidad de
respuesta ante las situaciones de crisis. En aras de suplir esa necesidad, se incorporó, como pilar
constitutivo, la Política Exterior de Seguridad Común (PESC), compleja estructura comunitaria
que se encuentra todavía en evolución. Para poder determinar si el PESC incorpora elementos
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que persigan la prevención de conflictos, se debe abordar su conceptualización, lo cual implica el
desarrollo de su evolución jurídica, sus objetivos y los instrumentos con los que cuenta.
Desarrollo de la Política Exterior de Seguridad Común.
La Política Exterior de Seguridad Común (PESC) se entiende como la coordinación de
las diversas posiciones en asuntos de índole internacional por parte de los estados miembros, con
la finalidad de proyectar una imagen única frente a otras potencias y organismos internacionales,
así como cooperar por medio de mecanismos, estrategias y posiciones comunes en situaciones de
crisis, respetando ante todo los principios consagrados en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos.
La idea de dar a Europa una voz única en lo relativo a la política exterior es tan antigua
como su proceso de integración (Flechtner, 2004). El primer vestigio de ello se manifestó con la
creación de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero, a inicios de los años cincuenta. No
obstante, hasta que se adopta el Tratado de Maastricht resulta posible crear un marco
convencional para implementar el sistema de cooperación entre estados miembros (Gosalbo,
2006), mediante el cual los países deberían informarse mutuamente y tomar parecer a los otros
socios en cuestiones de política exterior antes de tomar una posición definitiva sobre un asunto
en específico (Salomón, 1999). Esta estructura institucional pasó a constituir el segundo de los
tres pilares de la Unión.2
A pesar de ello, la política exterior de seguridad común requirió reformas en poco tiempo,
debido a la falta de obligatoriedady unanimidad,y a a ausencia de un Tribunal de Justicia y de
una estructura permanente en la Secretaría dedicada a la prevención y gestión de conflictos que
interfirieron en su aplicación. (Gosalbo, 2006).
Con las reformas adoptadas por medio de los Tratados de Ámsterdam y Niza, la política
exterior afianzó el marco existente con una política de Defensa, otorgándole
al PESC la
capacidad operativa. Esto le permitía enviar fuerzas militares o policiales a zonas en crisis para
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Estructura adoptada con el Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht. Compuesta por tres pilares: el
central, denominado el "pilar comunitario", reúne todos los tratados, reformas e instituciones con competencias
supranacionales y contempla el mercado único, la unión económica y monetaria, la PAC y los fondos estructurales y
de cohesión. El segundo pilar lo compone la Política Exterior de Seguridad Común, regulada por el título V del
Tratado de la Unión Europea. Por último, el tercer pilar contiene la cooperación en materia de justicia y asuntos de
interior, según lo dispuso el Título VI. Esta cooperación tenía por objeto realizar el principio de libre circulación de las
personas, bienes y servicios.
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llevar a cabo operaciones humanitarias y de mantenimiento de paz, además de gestionar crisis y
procesos de paz. La acción militar se realiza mediante una fuerza de intervención rápida de la
UE, distinta de la OTAN, que posee acceso a los recursos de la UE. De esta manera asume un
concepto de seguridad multidimensional. Se potencia la cooperación entre estados a través del
multilateralismo, es decir, el poder ya no está en la fuerza militar si no en un conjunto de factores
y aspectos económicos, políticos y sociales (Vásquez, 2003).
Dentro de las modificaciones más notables se encuentran las competencias del Consejo
Europeo. A este se le encomienda la tarea de orientar, fijar los objetivos y facilitar los medios
para garantizar la ejecución de las posiciones comunes adoptadas (Fernández, 1998).
Se crea, bajo el amparo del Artículo J.16 del TUE de Ámsterdam, la figura del Alto
Representante PESC que corresponde al Secretario General del Consejo de la UE, con el
objetivo de dar más visibilidad y continuidad, dirige en nombre del Consejo las negociaciones
internacionales y bajo su mando se encuadra la Unidad de Planificación y Alerta Rápida (Barbe,
2005), la cual se encarga de evaluar o definir los hechos o las crisis políticas que pueden
considerarse un riesgo potencial y repercutir sobre la política exterior, así como en los ámbitos
en los cuales la PESC debe fijar objetivos futuros. (europa.eu). Además, se implementaron
“Misiones Petersberg” creadas con fines humanitarios y de rescate, y misiones de mantenimiento
y restablecimiento de la paz, así como aquellas en las que intervienen fuerzas de combate para la
gestión de crisis (Flechtner, 2004).
Para dar cumplimiento a los nuevos instrumentos de defensa, se dotó de capacidades
militares a la UE -con un contingente de sesenta mil soldados que desplieguen operaciones
dentro de sesenta días para operaciones de doce meses- y de capacidades económicas, por medio
del Mecanismo de Reacción Rápida, que busca financiar sin más trámite las medidas para la
prevención de crisis (Flechtner, 2004).
Con la ampliación de la Unión Europea (en el 2007 en la ciudad de Lisboa), se convino
una nueva modificación al Tratado constitutivo que le permitía incrementar su papel en la arena
internacional y promover sus valores e intereses, facultar a los estados miembros para que
pusieran a disposición de la UE la capacidad civil y militar necesarias para ejecutar las
posiciones comunes que se adoptaran, la PESD se perfiló como un elemento más de la PESC y
esto le permitió estructurar su cooperación de manera permanente, con la posibilidad de que los
estados miembros optaran por destinar recursos militares en nombre de la UE. Además, se
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introduce una cláusula de solidaridad, de carácter voluntaria, que les permitía a los miembros
aliarse para actuar frente a un ataque terrorista o catástrofe natural (europa.eu).
Se modifica la representación de la Política exterior por medio de la creación de un Alto
Representante de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad. Este funde los cargos del
antiguo Alto Representante para la PESC y del vicepresidente de la Comisión, y rendirá cuentas
al Consejo. Además, debe cumplir las siguientes tareas: representar a la Comisión y presidir el
Consejo de Asuntos Exteriores, tener a su cargo un Servicio Diplomático Exterior de nueva
creación (Cascante, Fernández, Mancisidor, Manonelles, Mayor, Meneses & Mesa, 2010).
Objetivos del PESC
La UE, tal como hoy la conocemos, ha sufrido innumerables transformaciones. La
evolución jurídica experimentada en la última mitad del siglo ha buscado posicionar al bloque
comunitario como una potencia política, capaz de influenciar directamente en los asuntos que se
encuentren a la orden de la agenda internacional.
No obstante, las acciones concretadas por parte de la Política Exterior de Seguridad y
Defensa han logrado muy pocos resultados y no solamente eso, sino que estas podrían
catalogarse como la sombra de las posiciones adoptadas por Estados Unidos, la ONU o la
OTAN.
Este rol secundario no había podido superarse años atrás debido a que la ausencia de
instrumentos, objetivos y competencias específicas menguaron las acciones de la UE, reduciendo
las posiciones comunes a simples instrumentos declarativos sin mayor eficacia ante terceros.
Conscientes de esa situación, se le solicita al Alto Representante del PESC que formule
una estrategia de Seguridad con el objetivo de orientar el futuro y desarrollo de la política
exterior. De esto surge la iniciativa presentada por el señor Javier Solana: una Europa en un
mundo mejor.
Con este documento, Solana (2003) tematiza los objetivos y los retos que debe de
afrontar la UE y le permite definir acciones concretas. Dentro de las principales amenazas para la
comunidad europea se encuentran: el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva
y los estados fallidos. Por esta razón, se plantean tres objetivos estratégicos:
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La extensión de la zona de seguridad alrededor de Europa: prestando mayor atención
a los problemas que agobian a sus vecinos, estableciendo puentes de cooperación
que fomenten el desarrollo y la estabilidad de sus sociedades.
Consolidación del orden internacional: enfatiza la necesidad de respetar el marco de
las Naciones Unidas como base para las relaciones internacionales, así como la
importancia de velar por el correcto funcionamiento de las organizaciones
internacionales, debido a que con base en ese desempeño se pueden establecer
conexiones multilaterales mediante las cuales se garantice que los estados van a
desarrollarse bajo el amparo y respeto de la ley.
Hacer frente a las amenazas: de manera preventiva, no con armas con programas
estructurales que generen estabilidad. Sin importar el área geográfica en la cual se
desarrollen los conflictos, deben tratarse tempranamente, puesto que en una era en la
cual trascienden las fronteras, los conflictos se vuelven dinámicos y complejos y
afectan directa o indirectamente a todo el planeta.
Agrega Solana (2003) que la PESC debe de ser más coherente haciendo un llamado a la
unidad y participando activamente en la prosecución de sus objetivos, insta al desarrollo de
estrategias que favorezcan la intervención temprana, rápida y, en caso de ser necesario,
contundente. Consecuentemente, el Consejo Europeo orienta los objetivos del PESC con las
reformas aprobadas en el Tratado de Lisboa, declarando como finalidad lo siguiente: la defensa
de los valores comunes de la UE, el fortalecimiento de la seguridad, el mantenimiento de la paz
internacional, el fomento de la cooperación internacional y la consolidación de la democracia y
de los Derechos Humanos (europa.eu).
Instrumentos y fórmulas de cooperación.
La Unión Europea constituye la mayor potencia comercial y el mayor donante de ayuda
al desarrollo (europa.eu). El esfuerzo realizado por sus miembros para promocionar sus valores a
otras áreas del planeta le ha otorgado la calificación por parte de la comunidad internacional de
Política Exterior Estructural (Barbe, 2005).
Estima Gosalbo (2006) afirma que la manifestación más clara de su multilateralismo
reside en la forma en la que gestionan los conflictos: diplomacia preventiva, el uso de
mecanismos tradicionales de derecho internacional para la resolución de controversias. Estos
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mecanismos evitan que las crisis existentes se traduzcan en conflictos, limitando la extensión de
estos últimos; si la prevención no funciona, la estrategia de Seguridad Europea ha estipulado que
las acciones prioritarias por la UE deben de ser la salvaguarda de la paz, desplegando su
presencia en el terreno del conflicto y la construcción de la paz mediante identificación y apoyo a
las estructuras que ayuden a su promoción.
Para López (2006), los instrumentos establecidos desde que se adoptó el Tratado de
Maastricht, se clasifican según su finalidad y su momento de aplicación:
Instrumentos para la prevención de conflictos a corto plazo: cuando las medidas
preventivas fallan, las acciones a corto plazo son necesarias para reducir, prevenir y terminar con
las manifestaciones y tensiones que generen focos de violencia. El PESC incorpora los
mecanismos tradicionales del derecho internacional como lo son: el dialogo político,
intervenciones militares preventivas, misiones de observadores, apoyo a iniciativas de paz,
sanciones y promoción de medidas específicas. No obstante, el PESC cuenta con instrumentos
propios como el Mecanismo de Reacción Rápida (MRR), de carácter económico, cuyo objetivo
es atender situaciones de emergencia financiando operaciones sin mayor trámite. Según Nino
(2005), los esfuerzos del MRR se centraron en la estabilización de situaciones post-conflicto; no
obstante, se amplió su rango de acción a actividades después de los hechos acontecidos el 11 de
setiembre de 2001, focalizándolo a la prevención de conflictos y a la lucha contra el terrorismo y
convirtiéndolo así en una herramienta más completa, lo cual permitió que se perfilara como un
enfoque más estructural a nivel regional, nacional y local.
Las Misiones Petersberg, desprendidas del marco normativo de la Política Exterior de
Seguridad y Defensa (PESD), persiguen objetivos de carácter humanitario y de rescate. Estos se
concretan mediante las Fuerzas de Reacción Rápida (FRR), conformadas por un contingente de
sesenta mil hombres capaces de desplegar operaciones por un mínimo de sesenta días y un
máximo de doce meses (Flechtner, 2004).
Herramientas para la gestión de crisis: mejor conocidas como sanciones, fueron
interpuestas a países o movimientos rebeldes considerados una amenaza para la seguridad y la
paz internacional de estados u organizaciones internacionales, con el fin de presionar o inducir al
cumplimiento de las normas de carácter internacional (Nino, 2005). El medio más moderno para
implementar una acción -que no suponga el uso de la fuerza armada- consiste en la aplicación de
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medidas que interrumpan las relaciones económicas o aquellas dirigidas a la ruptura de
relaciones diplomáticas. Entre ellas se encuentran las siguientes: el embargo de fondos en el
extranjero, las restricciones de visado, la retirada de los cuerpos diplomáticos, el rompimiento de
las relaciones diplomáticas y los embargos de armas o combustibles (López, 2006).
Mecanismos para la prevención de conflictos en situaciones post- crisis: se consideran
los mecanismos más efectivos para prevenir conflictos. Según Nino (2005), muestran mejores
resultados y un impacto sostenible en las estrategias de construcción de paz. No obstante, resulta
importante trabajar con los mecanismos para prevenir conflictos a corto plazo, debido a que estos
proporcionan estabilidad para desarrollar estrategias estructurales. Ejemplo de ellos son: la
administración de ciudades, las misiones de observación y supervisión, en las que la actuación de
la Unión Europea se limita a observar y a certificar que se cumplan ciertos estándares o acuerdos
contraídos, el restablecimiento de sistemas democráticos mediante diferentes ayudas para la
celebración de comicios electorales y/o supervisión de los mismos, así como la colaboración a
distintas Organizaciones Internacionales.
En ese sentido, cabe destacar
el mecanismo de
adhesión propio de la UE, mejor conocido como el estatus de candidato a la Unión Europea, el
cual se ampara en el artículo 49 del TUE que le permite el ingreso a aquellos países que respeten
la dignidad humana, la libertad, la democracia y la igualdad y que promuevan el estado de
derecho. En ese sentido, Gosalbo (2003) añade que esta posibilidad solo puede ser contemplada
por aquellos países aledaños que conformen geográficamente Europa, tengan homogeneidad
política con respecto a los regímenes políticos de los estados miembros y cumplan ciertas
condiciones económicas como la participación en el mercado interior y la existencia de una
economía que funcione, que comprenda la libertad de comercio y de precios, la estabilidad
económica y la libre competencia.
La estrategia de adhesión promueve la colaboración a los estados candidatos para que,
por medio de programas de ayuda y subvenciones, puedan tomar todas aquellas medidas que les
permitan adoptar el ordenamiento de la UE a sus legislaciones internas.
La crisis balcánica: de la teoría a la práctica
Con la intención de comprobar la efectividad de la Política Exterior Europea, resulta
indispensable estudiar las acciones adoptadas como respuesta a la crisis en concreto.
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La
confrontación armada en la zona balcánica reviste de especial importancia en el desarrollo de
esta investigación, pues podría considerarse el más importante escenario en el cual la UE ha
tenido que ejecutar su gama de instrumentos para conseguir la estabilización de la región, así
como demostrar que cuenta con la capacidad para manejar situaciones decisivas en el plano
internacional.
Los aciertos y errores producidos en el laboratorio europeo oriental han obligado a la
Unión Europea a realizar constantes revisiones de su política exterior, la cual continúa en
proceso de evolución.
Para obtener una clara una ubicación contextual, resulta pertinente
mencionar el origen de las confrontaciones bajo examen.
Contexto Histórico
Con la muerte de Tito en 1980 y el fin del régimen comunista, la República Federal de
Yugoslavia, inició su desintegración ante las aspiraciones independentistas de
Montenegro, Croacia, Eslovenia, Macedonia y Bosnia.
Serbia,
La influencia de las potencias
occidentales en búsqueda de una transición a sistemas democráticos y economías de mercado, así
como el choque entre civilizaciones (cristianos católicos, cristianos ortodoxos y musulmanes)
dieron paso a una limpieza étnica que buscaba la conquista de territorios vecinos por medio de la
expulsión de quienes los habitaban (Mora, 2000).
Los primeros síntomas de este nacionalismo agresivo y virulento se manifestaron dentro
de la comunidad serbia, la cual registraba mayor reticencia a una transición democrática. Con la
elección de Slobodan Milosevic como presidente de Serbia, inició un imparable proceso de
independencia en las diferentes repúblicas y provincias que conformaban Yugoslavia (Villalba,
2005).
Actuación del PESC en la contienda Balcánica
López (2006) considera que el inicio de una serie de errores por parte de la UE no
deviene de la falta de estrategia en primera instancia, sino de la apatía e indiferencia transmitida
a la opinión pública internacional al dejar entrever que el conflicto de Yugoslavia en nada se
relacionaba con la proyección de una Europa económicamente potente. No obstante, las
declaraciones de independencia por parte de Eslovenia y Croacia, en 1991 obligaron a la
Comunidad Europea a tomar cartas en el asunto.
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Las primeras medidas se evidenciaron con el Tratado de Brioni y el embargo de armas
ordenado en contra de Yugoslavia, ambos tenían por finalidad recortar los suministros militares
que pudieran favorecer un brote de violencia en Eslovenia y zonas aledañas. Más tarde se
extendió la medida cautelar, esta vez con tintes económicos para toda la región en disputa, con la
condición de ser renovado si los países no respetaban los acuerdos de paz. Aun así, esto no
consiguió mantener la unidad en la agonizante república yugoslava (Checa, 2006).
Ante la imposibilidad de conciliar los intereses de los incipientes estados, la UE cedió su
lugar a la ONU y a la diplomacia estadounidense, quien fue la responsable de darle término a la
rencilla eslava, con la celebración del acuerdo de Dayton.
Si bien es cierto las medidas
económicas mitigaron la violencia, no fueron suficientes para conciliar las pretensiones de cada
uno de los estados. En todo caso, la política exterior europea ni siquiera fue capaz de unificar un
criterio para manejar la situación. Mientras que un grupo de miembros de la Unión Europea
buscaban soluciones que mantuvieran la cohesión de la región Balcánica, otros, como Alemania,
reconocieron la independencia de Eslovenia y Croacia (López, 2006).
Esto demostró la muy bien señalada por Solana (2003) falta de iniciativa y de unanimidad
en el seno de la PESC. El hecho de que los estados miembros antepusieran políticas exteriores
de índole nacional a los intereses que priman en ese momento, le han costado la credibilidad a la
Unión Europea, limitando así, en la mayoría de los casos por no afirmar que en su totalidad, un
papel secundario mediante el cual se convierte básicamente en un patrocinador económico
(López, 2006).
Por la misma razón, también se ha visto afectada la Política de Defensa, ya que cuenta
con ínfimos recursos militares y la ejecución de las acciones comunes depende prácticamente de
los activos disponibles por parte de la OTAN, lo que imposibilita la incorporación una política
exterior de defensa propia de la UE. Como asevera Ortega (2006), los hechos en Kosovo pronto
demostraron que la Unión Europea solo iría de remolque de la Organización Atlántica. Ni a lo
interno de los foros internacionales, como en el Consejo de Seguridad de la ONU, la UE logró ser lo
suficientemente influyente como para disuadir a otros miembros de apoyar la intervención de la OTAN.
Otro factor negativo de la UE señalado por Gosalbo (2006) se refiere a la falta de
iniciativa, ya que a pesar de la personalidad jurídica internacional otorgada a la PESC, mediante
los tratados de Niza y Ámsterdam, en la práctica las posiciones comunes se han limitado a seguir
las pautas dictadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, como perfectamente lo
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pudieron haber hecho cada uno de los estados miembros de la comunidad si no hubieran estado
vinculados a la UE. Esto redujo el pilar intergubernamental en un instrumento para asegurar el
cumplimiento de las resoluciones de las Naciones Unidas, mediante la aplicación de sanciones
económicas.
Un aspecto que merece consideración por parte de la comunidad internacional lo
constituye la cooperación al desarrollo. Como reiteradas veces lo ha afirmado la doctrina,
Europa es un enano político y un gigante económico, Gigante que por sí solo se había hecho
cargo de las dos terceras partes de la asistencia total proporcionada por la comunidad
internacional desde el principio de los años noventa. Dicha ayuda fue ordenada por diferentes
posiciones comunes, ejecutadas por programas como ECHO, PHARE, OBNOVA, CARDS,
entre otros. Estos proyectos básicamente buscaban administrar asistencia humanitaria y para la
reconstrucción, otorgar preferencias comerciales, fomentar sectores empresariales, agrícolas, de
educación y municipales, en fin todo aquello que persiguiera la estabilización en la región y
atenuara las diferencias étnicas (Checa, 2006).
La experiencia balcánica fortaleció y evolucionó a la política exterior europea, pues
encontró en el fomento a la cooperación su mayor fortaleza y quizá, la solución más pragmática
al conflicto en cuestión: la perspectiva de ingreso a la Unión Europea. El exportar su modelo
estructural a esta región motiva el desarrollo, genera estabilidad y alimenta los nuevos sistemas
democráticos.
Consideraciones Finales
Cuando se busca prevenir situaciones, en este caso conflictos armados, resulta
indispensable tener claros dos aspectos: las causas o factores que originaron el conflicto y las
medidas que se aplicaron para revertir o detener la situación.
La finalidad de prevenir es evitar. De ahí la importancia de identificar las condiciones que
propiciaron una conducta violenta y transformarlas en experiencias de aprendizaje, que permitan
establecer alertas de detección temprana capaces de orientar a la sociedad y a sus dirigentes a
buscar soluciones oportunas y saludables.
El contexto mundial en el que se desarrollan los estados se caracteriza por propicia las
condiciones para un crecimiento acelerado y un intercambio dinámico de bienes y servicios, y
por constituir un escenario en el cual se difuminan las fronteras y la información está al alcance
de un “click”. Por esta razón, las necesidades y aspiraciones de los pueblos van cambiando día
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con día y si no se cuenta con los recursos apropiados para solventarlas pueden ocasionar,
lentamente, ambientes de descontento e inestabilidad que conducen
al
estancamiento del
desarrollo.
Como sostenía Ropers (2003), no es el conflicto en sí, pues en la naturaleza del ser
humano siempre existirá un choque de intereses que difícilmente encontrara satisfacción, sino la
forma en la que se manifiestan. Una pugna no nace de la noche a la mañana; por lo general
obedece a la carencia de respuestas oportunas a las demandas de quienes se someten a la tutela
estatal; o visto de otra manera, a las condiciones de un contrato social preestablecido.
El tratamiento oportuno a esas demandas, mediante la aplicación de respuestas adecuadas
a cada necesidad, así como la estimulación encaminada a buscar la solvencia de intereses
mediante el consenso, el respeto, el diálogo y la cooperación recíproca construyen, a largo
plazo, mecanismos dirigidos a la reforma profunda de las causas que generan inestabilidad.
La cooperación regional multilateral constituye la principal y más eficaz estrategia para
atacar los complejos problemas que actualmente se discuten y que no pueden ignorarse o
atribuirse a un país en concreto, pues tarde o temprano las consecuencias de esos
enfrentamientos tendrán un alto costo para la comunidad internacional.
La política exterior europea resulta de los esfuerzos de integración regional y tiene por
finalidad unificar criterios y acciones en asuntos relevantes para la política y el derecho
internacional. Sus principios enfatizan la importancia de prevenir conflictos y de crear
mecanismos que les permitan atender amenazas actuales. Dentro de estos se enmarcan los
siguientes: el respeto por los derechos humanos, la estrecha cooperación, la unión y la
solidaridad.
Según el punto de vista desde el que se analice, es posible afirmar o rechazar la
capacidad del PESC para prevenir conflictos. Si se parte de la premisa que reviste la
participación de la UE con un carácter multilateral, no cabe la menor duda de sus capacidades
para solventar las demandas que se presenten, en un sentido estrictamente económico. No
obstante, como actor civil y/o militar resulta prematuro hablar de una temprana capacidad de
respuesta a situaciones conflictivas. Aunque el PESC cuenta con la experiencia adquirida en el
campo balcánico, se debe considerar que esta sirvió para catalizar el proceso de evolución que,
en todo caso, ya resolvía la Unión Europea en esa oportunidad.
Las herramientas e instrumentos con carácter preventivo otorgados por los tratados
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reformativos del PESC podrían calificar de novedosos pero difícilmente de efectivos, y no por
falta de idoneidad.
Las acciones comunes desplegadas por la Unión Europea, en el caso bajo examen,
demostraron que posee la capacidad para contribuir a la resolución de conflictos durante y
después de que estos ocurran. Una manifestación de ello es la elaboración de programas de
reestructuración como ECHO, PHARE, CARDS, entre otros.
Aun así, no podemos atribuirle méritos a la Unión Europea cuando se analiza
específicamente las posiciones adoptadas antes de que un conflicto se desarrolle, pues estas
resoluciones evidenciaron la falta de madurez en la política exterior europea. El principal
obstáculo de la UE reside en la crisis de identidad que deriva, a su vez, en la falta de unidad e
iniciativa. La discusión permanente entre los miembros que optan por posiciones europeístas y
aquellos que demuestran favoritismo a las acciones atlantistas, la pertinencia o no de un ejército
único o el seguir contando con el patrocinio de la OTAN, así como la oposición de algunos
miembros neutrales a brindar apoyo a acciones militares le han costado la credibilidad y el
prestigio en el seno de la comunidad internacional.
Con la ampliación de la UE a 27 miembros y la ratificación del último tratado
constitutivo firmado en Lisboa, la política exterior debe demostrar, en primer lugar, coherencia
lo cual no resulta sencillo tomando en cuenta la opinión de los nuevos miembros que conforman
la eurozona. Además, debe demostrar iniciativa trabajando en la elaboración de medidas de
detección temprana que proyecten una política exterior europea única, firme y decisiva ante los
criterios políticos de otras potencias. Por último, debe formular medidas de prevención que
permitan exportar su modelo de desarrollo sin que esto implique la ampliación de sus fronteras.
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