Término: PERSONAS MAYORES Autor

Término: PERSONAS MAYORES
Autor: Juan Manuel Herreros López
Fecha de publicación: 2011-05-10 - Última actualización: 2012-10-01 17:22:32
I.
FUNDAMENTO Y CARACTERES DE LA PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS
MAYORES. El deber histórico de atender y proteger a las personas mayores se justifica por la
especial vulnerabilidad de éstas y por sus específicas necesidades. Durante siglos la atención de las
personas mayores se confió fundamentalmente a la familia o, en defecto de ésta, a las instituciones
de beneficencia. No es hasta la llegada y desarrollo del Estado Social cuando la protección de las
personas mayores se convierte en una responsabilidad de los poderes públicos. La filosofía que
inspira al ESTADO SOCIAL es la protección de los más desvalidos de la sociedad, y entre éstos se
hallan, desde luego, las personas de edad más avanzada. El derecho de éstas a recibir las prestaciones
sociales que cubran sus necesidades y les permitan mantener una vida digna no sólo se fundamenta
en el hecho de ser un colectivo social frágil y dependiente, para el que claramente tienen aplicación
principios propios del Estado Social como los de IGUALDAD o SOLIDARIDAD, sino en el de
haber contribuido, durante la mayor parte de su vida, al desarrollo social y económico del Estado.
La vejez puede definirse biológicamente como la última etapa en la vida de una persona,
caracterizada habitualmente por un deterioro físico e incluso psíquico que incrementa la
vulnerabilidad de una persona y la necesidad de atención y servicios. Sin olvidar nunca esta realidad
biológica, el comienzo de la vejez se ha venido fijando desde principios del siglo XX en torno a los
sesenta y cinco años, edad que en muchos ordenamientos determina el paso de una situación de vida
laboral activa a otra de vida laboral pasiva, o, lo que es igual, de una situación de independencia
económica a otra de dependencia. En estos términos se sitúa precisamente la definición que la OIT
dio de vejez en 1944: “edad en la que comúnmente las personas son incapaces de efectuar un trabajo
eficiente; en la que la incidencia de la enfermedad y la de invalidez es elevada y en la que el
desempleo, si lo hubiere, sería probablemente permanente”.
Los derechos de las personas mayores varían de unos ordenamientos a otros, pero puede afirmarse
que no hay protección de los mayores si no se garantiza que pueden acceder a una pensión de
jubilación (seguridad económica, SEGURIDAD SOCIAL), a los servicios de SALUD (en una etapa
de la vida en la que seguramente más se necesitan), y a una VIVIENDA o residencia donde poder
llevar una vida digna. Como queda patente en la generalidad de legislaciones, la seguridad
económica tras el retiro laboral constituye el núcleo fundamental de la protección a las personas
mayores. El concepto de jubilación está desvinculado hoy del de incapacidad laboral, identificándose
fundamentalmente con el derecho subjetivo al descanso o retiro laboral tras alcanzar una
determinada edad, indiciaria de una previa y larga vida laboral, y de que las condiciones físicas o
mentales probablemente dejarán de ser las más idóneas para continuar desarrollando ciertas
actividades laborales. En estas circunstancias, el Estado social ha procurado históricamente que la
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persona pueda encarar la recta final de su vida sin las servidumbres habituales de la actividad
laboral, disponiendo libremente de su tiempo, y sin dejar de percibir unos ingresos económicos
iguales o similares a los percibidos durante su vida laboral.
El derecho a una pensión de jubilación se ha articulado tradicionalmente a través de sistemas
contributivos, es decir, el titular del derecho ha ido aportando a lo largo de su vida laboral cantidades
económicas, a partir de las cuales se genera el derecho a percibir una pensión en el momento de
producirse la jubilación. Dos son básicamente los sistemas sobre los que se han organizado las
pensiones de jubilación: un sistema de reparto y un sistema de capitalización. No obstante, es
frecuente encontrarnos con sistemas mixtos, en tanto que no se da en puridad uno u otro. El sistema
de reparto es un sistema obligatorio de seguro organizado sobre un principio de solidaridad. En
esencia, dicho sistema se sustenta sobre la base de aportaciones económicas realizadas por los
trabajadores durante su vida laboral activa, aportaciones que conforman un fondo con el que se
satisfacen las pensiones de los trabajadores jubilados en la actualidad. A su vez, los trabajadores que
cotizan ahora recibirán cuando se jubilen pensiones que serán satisfechas con las cotizaciones que
entonces realicen los trabajadores activos en ese momento. El sistema de capitalización individual se
sustenta en cambio sobre un principio de ahorro personal, es decir, sobre un sistema de cotizaciones
individuales que se acumulan en favor del cotizante para cuando este se jubile. La mayoría de los
países del mundo han establecido sistemas de reparto de aporte obligatorio, a veces complementados
con sistemas de capitalización voluntarios. Junto a las pensiones de carácter contributivo existen
también las no contributivas, cuyo fundamento no es la previa contribución económica, sino una
situación de necesidad. Es decir, no estamos en presencia de “rentas de sustitución” sino de “rentas
de compensación” cuya finalidad es proporcionar a los beneficiarios unos ingresos mínimos que les
garanticen la subsistencia; no se tiene en cuenta la relación entre cotización -insuficiente e, incluso,
inexistente- y prestación; se concede en una cuantía más o menos fija, una vez que el beneficiario
acredite que se encuentra en una auténtica situación de penuria económica y sólo se mantiene en
tanto subsista dicha situación.
II.
LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS MAYORES.
1.
Naturaleza jurídica. Al hablar de derechos de las personas mayores hemos de aclarar (por si
cupiera algún equívoco) que dichas personas son titulares de los mismos derechos que el resto de
ciudadanos, pero que, dada su mayor vulnerabilidad en ciertos ámbitos de la vida, lo son también de
derechos específicos relativos a cuestiones como trabajo y seguridad social, salud, vivienda y
entorno social, cultural y familiar.
Estamos ante derechos de prestación que por lo común tienen reconocimiento constitucional. Por
ejemplo, y sin carácter exhaustivo, las Constituciones de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República
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Dominicana, Uruguay y Venezuela incluyen en sus articulados la necesidad de independencia
económica de las personas mayores a través de sistemas de pensiones por jubilación o incapacidad
laboral. Las Constituciones de Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana y Venezuela también
incluyen preceptos referidos a la atención de los mayores a través de servicios sociales y de salud.
Por último, las Constituciones de Brasil, Colombia y Ecuador contienen derechos de participación de
las personas mayores (Constituciones de América).
Es habitual, sin embargo, que las Constituciones no confieran a estos derechos el mismo grado de
eficacia y protección que los tradicionales derechos de libertad (v. gr. libertad de expresión, libertad
de residencia, etc.), pues su formulación en los textos constitucionales suele adquirir la estructura de
mandato al legislador, más que de derecho directamente exigible ante los tribunales. En
consecuencia, la defensa ante los tribunales suele estar subordinado a lo que establezca al efecto la
legislación de desarrollo (DERECHOS SOCIALES). Ello no es necesariamente óbice para que
podamos considerar como fundamentales estos derechos, pues como han indicado Pérez Luño y
Rodríguez de Quiñónez y de Torres en relación a la Constitución española, “la diferencia de medios
de tutela no implica negar la condición de DERECHOS FUNDAMENTALES a todos los que
integran el Título I, sino el reconocimiento realista por parte del constituyente español de los
diferentes presupuestos económicos-sociales y técnico-jurídicos que concurren en las respectivas
libertades individuales, para la que basta con la no injerencia del Estado o con su mera actividad de
vigilancia, y de los derechos sociales, que exigen una función activa del Estado a través de los
correspondientes servicios públicos o prestaciones”.
2.
El contenido mínimo. Como hemos dicho más arriba, un ordenamiento jurídico protege a las
personas mayores cuando, al menos, les reconoce derechos específicos en los ámbitos de trabajo y
seguridad social, salud, vivienda y entorno social, cultural y familiar.
En el ámbito referido al acceso y permanencia en el TRABAJO, así como a la SEGURIDAD
SOCIAL, podemos considerar como criterio mínimo de satisfacción de los derechos de las personas
mayores la garantía de igualdad de trato hacia los trabajadores con independencia de su edad, la
articulación de sistemas de jubilación que dispensen seguridad económica en los casos de jubilación,
viudedad e incapacidad laboral.
En materia de SALUD es necesario promover el acceso de los mayores a los servicios sanitarios,
medicamentos y centros geriátricos. Advirtamos en este sentido que nos ocupa el segmento de
población que requiere más y mayor atención sanitaria, que más fármacos utiliza y que, al mismo
tiempo, más crece en número, por lo que una iniciativa como la formulada implica un importante
desafío financiero dentro de un sistema de salud de por sí deficitario. En paralelo a las políticas de
acceso a los servicios de salud, es pertinente favorecer las condiciones adecuadas de higiene,
salubridad y seguridad en las que se desenvuelven las personas mayores, máxime cuando la
planificación específica de medidas de salud e higiene para los mayores es prácticamente anecdótica.
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Especial importancia adquiere garantizar que las personas mayores pueden acceder a una
VIVIENDA digna o, llegado el caso, a residencias donde se les dispense los servicios necesarios
para llevar una vida digna.
Igualmente necesario es promover la integración de las personas mayores en la vida social y cultural,
facilitando, por ejemplo, el acceso a actos culturales y educativos (no olvidemos que las personas
mayores están precisamente en el segmento de población con menor tasa de estudios), o la
adaptación a las nuevas tecnologías. (EDUCACION, CULTURA e INTERNET)
Por último, especial importancia tiene el hecho indiscutible de que en la mayoría de los casos son los
familiares quienes se están haciendo cargo de los cuidados de las personas mayores. Por ello se
hacen precisas ayudas de distinta índole, desde las que prevén ayudas que permitan y favorezcan una
adecuada atención familiar de las personas mayores (ya no sólo por el sustento económico que el
entorno familiar les dispensa, sino también por el apoyo emocional que supone), hasta las que prevén
alternativas o complementos a la atención familiar como, por ejemplo, los servicios de atención
domiciliaria. En orden completamente distinto, también es preciso un control sobre posibles
maltratos físicos, psicológicos, etc. infligidos a los mayores por sus familiares.
III. LA PROTECCIÓN DE LOS MAYORES EN EL DERECHO INTERNACIONAL.
ESPECIAL REFERENCIA A LOS DOCUMENTOS AMERICANOS. Dispersión y superficialidad
son dos de las principales características del reconocimiento de los derechos de las personas mayores
en los documentos internacionales. A diferencia de otros colectivos también considerados
vulnerables (v. gr. niños y mujeres), las personas mayores no han sido objeto de un tratamiento
global y consolidado, destacando asimismo la debilidad jurídica de los textos dedicados a los
derechos de este colectivo.
En el seno de la ONU hemos de referirnos al artículo 25, párrafo 1º, de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, que incluye a la vejez entre las situaciones que requieren prestaciones propias
de un sistema de Seguridad Social. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, de 1966, es vinculante para los Estados firmantes, pero en él no hay una
mención explícita a las personas mayores. Sólo cabe referirnos al artículo 9 de dicho Pacto en donde
se reconoce un derecho a la Seguridad Social, que sin duda cubre las prestaciones propias de
protección a la vejez.
Dentro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) hay que destacar el Convenio (102) de la
OIT sobre Seguridad Social de 1952. De acuerdo con el artículo 25 del mismo, “todo miembro para
el cual esté en vigor esta parte del Convenio deberá garantizar a las personas protegidas la concesión
de prestaciones de vejez”. Asimismo, el artículo 26 especifica que la contingencia cubierta es la
supervivencia, más allá de una edad prescrita, que, en todo caso, no excederá de sesenta y cinco
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años, pudiéndose fijar, sin embargo, una edad más elevada, teniendo en cuenta la capacidad de
trabajo de las personas de edad avanzada en el país de que se trate. El artículo 28 deja claro, a su vez,
que la prestación consiste en un pago periódico de dinero.
Centrándonos en el ámbito iberoamericano, la Convención Americana de Derechos Humanos no
contiene mención relevante referida a las personas mayores, si acaso con la única excepción del art.
4.5, que prohíbe la pena de muerte a personas que, en el momento de la comisión del delito, tuvieran
más de setenta años. El Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (Protocolo de San Salvador, 1999), firmado en el seno de la OEA, es el único instrumento
internacional vinculante en Iberoamérica que estipula verdaderos y específicos derechos de las
personas mayores. En concreto, el artículo 9 indica que: “Toda persona tiene el derecho a la
seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez”, y el artículo 17 señala que:
“Toda persona tiene derecho a la protección especial durante la ancianidad. En tal cometido, los
Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar
este derecho a la práctica”.
Mención diferenciada requiere el Informe de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento
, que se celebró en Madrid, del 8 al 12 de abril de 2002. El artículo 13 de dicho Informe destaca “la
responsabilidad primordial de los gobiernos de promover y prestar servicios sociales básicos y de
facilitar el acceso a ellos, teniendo presentes las necesidades específicas de las personas de edad”.
Entre esos servicios básicos sobresale el de salud y, a tal fin, la Asamblea se compromete en su
artículo 14 “a proporcionar a las personas de edad acceso universal y en condiciones de igualdad a la
atención médica y los servicios de salud, tanto servicios de salud física como mental”.
En 1982 la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento aprobó el Plan de Acción Internacional de
Viena sobre el Envejecimiento. Este Plan ofrecía a los Estados miembros de la Asamblea
orientaciones sobre las medidas para garantizar los derechos de las personas mayores. La Segunda
Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento se realizó en España en el 2002, aprobando el Plan de
Acción Internacional de Madrid. Éste, a diferencia del Plan de Viena, hizo hincapié en la situación
de los países en desarrollo.En dicho Plan se establece una serie de objetivos (con sus
correspondientes medidas) entre los que pueden subrayarse los siguientes:
·
Sistemas que permitan a todos los trabajadores obtener una seguridad social básica, que
comprenda pensiones, seguro de invalidez y protección de la salud.
·
Garantía de ingresos mínimos suficientes para las personas mayores en situación social y
económica desventajosa.
·
Reconocimiento de la contribución social, cultural, económica y política de las personas
mayores.
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·
Participación de las personas mayores en los procesos de adopción de decisiones a todos los
niveles.
·
Igualdad de oportunidades de empleo a todas las personas mayores que deseen trabajar.
·
Alivio de la marginación de las personas mayores en las zonas rurales.
·
Utilización plena de las posibilidades y los conocimientos de las personas de todas las
edades, reconociendo los beneficios derivados de la mayor experiencia adquirida con la edad.
·
IV.
Reducción de la pobreza entre las personas de mayor edad.
ESTADO DE LA CUESTIÓN EN IBEROAMÉRICA.
1.
Consideraciones generales sobre la situación de iure y de facto de las personas mayores. Los
estudios e informes de CELADE (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, dependiente
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas) son de los más fiables
a la hora de analizar la situación de las personas mayores en Iberoamérica. Pues bien, el CELADE
viene avisando desde hace tiempo que la región iberoamericana está envejeciendo a un ritmo que
podemos calificar de rápido y en un contexto social y económico caracterizado aún por importantes
bolsas de pobreza y desequilibrios socio-económicos. Este paulatino pero inexorable envejecimiento
requiere de nuevas políticas públicas que tengan como objeto específico la atención de las personas
mayores, so pena de relegar a éstas a una situación de exclusión social. Dichas políticas deben
centrarse, cuando menos, en los siguientes ámbitos: trabajo y seguridad social (pensiones de
jubilación, viudedad e incapacidad), salud, vivienda y entorno social, cultural y familiar.
En Iberoamérica es perentoria la adaptación o la creación ex novo de servicios como los de
seguridad social, salud, educación, vivienda, etc. Pero esta tarea legislativa y ejecutiva sólo será
eficaz si, al mismo tiempo, se produce una transformación cultural que inculque en la sociedad la
necesidad de considerar a las personas mayores como una parte importante de la misma, al tiempo
que especialmente vulnerable. Una transformación que inculque, en consecuencia, la convicción de
que es necesario reconocerles derechos específicos que satisfagan su específicas necesidades.
Es cierto que se han venido produciendo algunos avances en el reconocimiento de derechos de las
personas mayores en los países iberoamericanos. Pero estos avances son claramente insuficientes, y
aún lo son más ante los nuevos desafíos presentados. Esta insuficiencia es material en tanto que la
inmensa mayoría de países de la región están por debajo de las prestaciones y servicios que hoy
requieren las personas mayores, pero antes que material es formal, pues es la propia ley la que
resulta ciertamente escasa en cuanto a la protección de los mayores. Como hemos dicho más arriba,
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la legislación en materia de personas de edad avanzada es heterogénea en la región que nos ocupa.
No todos los países cuentan con leyes integrales que tutelen específicamente los derechos de las
personas mayores, o que regulen la creación y funcionamiento de instituciones cuya labor sea
mejorar sus condiciones de vida. Brasil, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, México y
Puerto Rico son los países que contienen legislaciones más integrales (a modo de ejemplo véase la
Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores de México), sin que por ello podamos afirmar
que las mismas sean idóneas. En el resto de países la legislación tiene un menor alcance, y dentro de
éstos algunos presentan legislaciones ciertamente insuficientes. Por otro lado, el verdadero déficit lo
encontramos en la falta de efectividad de las normas reconocedoras de los derechos. Por desgracia,
no podemos afirmar que la mera existencia de leyes protectoras de las personas mayores conlleve
una mejora real en sus condiciones de vida.
2.
Breve referencia a las pensiones de jubilación. En las décadas de 1980 y 1990 se impulsaron
reformas de los sistemas de jubilación y pensiones en los países de América Latina y el Caribe,
precisamente ante la previsión cierta de un paulatino envejecimiento de la población [véanse, por
ejemplo, Perú (1992), Argentina (1993), Colombia (1994), Uruguay (1995), Bolivia (1996), México
(1996), El Salvador (1997) y Costa Rica (2000)]. El denominador común de estas reformas fue, en
términos generales, la apuesta por un régimen financiero de capitalización individual, aun cuando en
algunos países se venía de un sistema de reparto (v. gr. Chile, Bolivia, El Salvador o Perú), que
algunos casos se complementa no obstante con sistemas públicos de reparto (v. gr. Argentina, Costa
Rica y Uruguay). El establecimiento de un sistema de capitalización ha supuesto en esencia que la
administración de los recursos asignados a la jubilación queda confiada a sociedades privadas
escogidas para tal fin por el propio trabajador. El papel del Estado se redujo pues al de regulador e
inspector del sistema, así como garante último del funcionamiento del mismo, pero obviamente no es
él depositario de los recursos ni el que los gestiona y distribuye llegada la edad de jubilación.
Aunque desde un punto de vista financiero es posible que los nuevos sistemas de pensiones estén
más saneados que los del pasado más cercano, sus principales consecuencias no pueden considerarse
precisamente alentadoras. Por un lado, la progresiva capitalización individual de los sistemas de
pensión por jubilación puede considerarse menos solidaria. Una menor solidaridad que, no obstante,
ha tratado de compensarse en algunos casos con el establecimiento de pensiones mínimas o básicas
(véase por ejemplo la Ley 797 de 2003 de Colombia). Por otro lado, y junto al carácter menos
solidario que los sistemas de capitalización llevan implícito, otro rasgo característico de los actuales
sistemas de pensiones es una tendencia a endurecer los requisitos de acceso a la jubilación, lo que ha
propiciado que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe estén por debajo del 50% de
población activa cubierta por los respectivos sistemas de pensiones. Esta situación está llevando, a su
vez, a una irremediable ampliación de las pensiones asistenciales o no contributivas.
BIBLIOGRAFÍA. J. M. Guzmán, Redes de apoyo social a personas mayores: marco conceptual,
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documento presentado en la Reunión de expertos en redes de apoyo social a personas mayores,
CEPAL, Santiago de Chile, 2002; F. Bertranou, Tendencias en indicadores de empleo y protección
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Santiago de Chile, 2003; CEPAL/CELADE (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, de
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe), Estrategia regional de implementación
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Envejecimiento, 2004; CEPAL/CELADE, La legislación en favor de las personas mayores en
América Latina y el Caribe, 2005; S. Huenchuán Navarro, Marco legal y de políticas a favor de las
personas mayores en América Latina, serie Población y Desarrollo, CEPAL, Santiago de Chile,
2004, C. Mesa Lago, “Desafíos y lecciones de 23 años de reformas estructurales de pensiones en
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Chile, 2004; A. E. Pérez Luño y A. Rodríguez de Quiñónez y de Torres, “Artículo 33”, en
Comentarios a la Constitución Española de 1978, Dir. Oscar Alzaga Villamil, Tomo III, Edersa,
Madrid, 1996; M. Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, “Discriminación por razón de edad y jubilación
forzosa en convenio colectivo”, Relaciones Laborales, nº 13, 2008. CEPAL/CELADE,
Envejecimiento, derechos humanos y políticas públicas, S. Huenchuan (Editora), 2009;
CEPAL/CELADE, El envejecimiento y las personas de edad. Indicadores sociodemográficos para
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2009.
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