Capítulo 8 Ari Kokko, Tarmo Haavisto LA POLíTICA COMO

Capítulo 8
LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE DEL
DESEMPEÑO ECONÓMICO: EL CASO DE FINLANDIA
Ari Kokko y Tarmo Haavisto*
1. Introducción
El desarrollo de la economía finlandesa durante los últimos 100 ó 150 años
ha sido similar en muchos aspectos al de las otras economías escandinavas.
Como se ha discutido en los capítulos anteriores, hay cuatro factores claves
que han sido esenciales para el desarrollo y el crecimiento a largo plazo de
todos los países escandinavos, Finlandia incluida: la dotación de recursos
naturales, empresarios privados innovadores, una fuerza de trabajo con buena
formación y adiestramiento técnico, y oportunidades de participación en el
comercio internacional. En conjunto, estos factores han posibilitado la construccion de una base productiva competitiva y han contribuido a la evolución
de estos países, desde una posición de productores periféricos de materias
primas, hasta su definición como naciones industriales avanzadas, con ingresos per cápita a los niveles más altos de la escala internacional.
Sin embargo, la historia de Finlandia difiere de la de los otros países
escandinavos en un aspecto importante: el desarrollo y el crecimiento económico fueron allí relativamente tardíos y heterogéneos, y por largo tiempo
existió una nítida brecha entre Finlandia y los otros países escandinavos en
materia de ingresos y productividad. En el período previo a la Primera Guerra
Mundial se estimó que la diferencia con respecto a Suecia (que es el país
que más se parece a Finlandia en términos de su patrimonio natural y otras
características) era de alrededor del 25% del PGB per cápita en promedio.
Esa magnitud se mantuvo constante, e incluso creció algo más, hasta la
década de 1950’. Comparada con la distancia que existe hoy entre los países
de alto ingreso y los de ingreso mediano. esa diferencia puede parecer
modesta. No obstante, ella dio origen a una brecha manifiesta en el nivel
de desarrollo, que fue claramente visible, por ejemplo, en las diferencias de
*OO
ARI KOKKO Y TARMO HAAVIS’I’O
la estructura económica. Antes de la Primera Guerra Mundial, el 80% de la
población económicamente activa en Finlandia se ocupaba en la agricultura,
mientras en Suecia lo hacía el 50%. En 1950 Finlandia todavía era una
economía básicamente agrícola, con casi la mitad de la población en ese
sector; en la misma época la participación de la agricultura sueca en el
empleo había caído a cerca del 20% (Alestalo, Andorka y Harcsa, 1987, p.
13; Jörberg y Krantz. 1976, p. 384).
El desarrollo social e institucional de Finlandia estaba igualmente retrasado, y algunas de las características distintivas del Estado benefactor escandinavo estuvieron ausentes hasta bien entradas las décadas de 1960 ó
1970. Muy especialmente, por ejemplo, la evolución hacia el corporativismo
en la estructura y el comportamiento del mercado laboral, se dio mucho más
tarde en Finlandia que en los otros países nórdicos. En 1950, menos del
30% de la fuerza de trabajo finlandesa estaba organizada en sindicatos,
cuando la cifra correspondiente para el resto de Escandinavia era más del
doble; en esa época la tasa para Suecia ya era de 76% (Kosonen, 1987, p.
165). La negociación colectiva hizo su aparición en Finlandia sólo después
de las guerras, mientras que en los países vecinos ya se había introducido
en el período entre las dos guerras. El pleno empleo sólo llegó a ser una
meta política principal en décadas recientes; en los otros países, y de un
modo muy particular en Suecia, el uso deliberado de déficit en el presupuesto
fiscal a fin de mantener alta la demanda y el empleo ya había comenzado
durante la Gran Depresión de la década de 19302.
Después de la década de 1950 Finlandia ha experimentado cambios estructurales extremadamente rápidos. Las tasas de crecimiento han sido generalmente más altas que en el resto de la región, y muchas de las diferencias
respecto a los países vecinos han desaparecido. Por ejemplo, la brecha del
ingreso respecto a Suecia se ha reducido a menos del 5% del ingreso per
cápita a fines de la década de 1980, y en la actualidad Finlandia ha evolucionado hacia un Estado benefactor del tipo escandinavo. Estas características
particulares del desarrollo finlandés plantean ciertas interrogantes que pueden
tener implicaciones importantes para las naciones en desarrollo de hoy: ¿Por
qué Finlandia no empezó a acortar la distancia respecto de Suecia antes de
la década de 1950? ¿Cuáles son los factores que explican su rápido desarrollo
después de esa fecha? iQué puede mostrar el caso finlandés respecto del
desarrollo de un Estado benefactor?
Es difícil detectar el surgimiento del Estado benefactor -incluyendo, por
ejemplo, la evolución de las instituciones económicas y sociales, y de las
reglas del mercado-, pero una breve ojeada a la teoría de la convergencia
(que explícitamente trata de interpretar las tasas relativas de crecimiento) es
útil para discutir las razones del retraso de Finlandia y permite aislar algunos
de los factores que han caracterizado el desarrollo finlandés. De ahí resulta
posible volver más adelante a la discusión del Estado benefactor.
2
Las caractcrístlcas del Estado benefactor escandinavo no sc discutirán con mucho más detalle.
una buena ws~ón de conjunto. vcr Enkwn.
Hansen. Ringen y Uusitalo (1987).
Para
LA M),.,T,CA
COMO FACTOR DETERMINANTE
DEL DESEMPEfiO...
201
La hipótesis de la convergencia, en su forma más gruesa, afirma simplemente que las tasas de crecimiento de la productividad (y, por lo tanto, del
ingreso) tienen una relación inversa con los niveles iniciales de productividadj. Cuanto más atrasado está un país, tanto más grande es la tasa de
crecimiento de la productividad que puede alcanzar asimilando tecnologías
de las naciones más avanzadas.
La evidencia reciente parece confirmar la existencia de una convergencia
simple de este tipo, al menos entre las naciones industrializadas. Por ejemplo,
las tasas de crecimiento del PGB per cápita para los países de la OECD
durante el período l870- 1970 tienen una significativa correlación negativa
con los niveles iniciales de ingreso (Baumol, Blackman y Wolff, 1989,
capítulo 5). No es sorprendente encontrar, sin embargo, una fuerte convergencia en una muestraex post de paísesprósperos. Por el contrario, cualquier
grupo de muestreo que hoy aparece relativamente homogéneo ha mostrado
probablemente mayores variaciones en sus características de un siglo atrás.
En consecuencia, se han hecho algunas adiciones de importancia a la hipótesis
de la convergencia. El papel de la educación se destacaen Baumol, Blackman
y Wolff (1989); ellos, que utilizan una muestra considerablemente mayor,
encuentran que la introducción de variables educacionales ayuda a explicar
la mayor parte de los casos en que no se verifica convergencia. Abramowitz
t 1986) acentúa el punto de que el retraso sólo conlleva un potencial de
crecimiento rápido. Para materializar este potencial es necesario que las
“capacidades sociales” del país en desarrollo --en términos de los niveles
de educación y competencia técnica, así como de las instituciones comerciales. financieras y políticas- estén relativamente avanzadas. Por lo tanto,
sólo puede esperarse convergencia a una escala notable cuando los rezagados
tienen la capacidad de explotar con éxito las tecnologías ya empleadas por
los líderes. Otras variables que afectan las posibilidades de convergencia son
el grado de homogeneidad en el patrimonio de recursos y las características
demográficas de líderes y seguidores, lo que aumenta la probabilidad de que
las tecnologías de punta sean apropiadas para el país menos desarrollado.
Es posible que la proximidad geográfica también refuerce el proceso de
convergencia al aumentar la profundidad y frecuencia de los contactos sociales, políticos y económicos que respaldan la difusión de la tecnología: es
más probable que desaparezcan las diferencias de productividad e ingreso
entre países vecinos que entre naciones muy distanciadas.
Para la relación entre Finlandia y Suecia, los criterios convencionales de
convergencia parecían cumplirse ya a comienzos de este siglo. Ambos países
estaban -y están- unidos no sólo por una frontera e historia comunes y
estrechos contactos sociales, políticos y económicos, sino también por su
gran homogeneidad en términos de sus características geográficas y dcmográficas y sus “capacidades sociales”. Las instituciones políticas finlandesas
q
Para más detalle9 ver. por ejemplo.
(1989). cap. 5.
Abramowitr
C1986). Baumol C1986). Baumal,
Ellackman y Woltt
202
ARIKOKKOYTARMOHAAVISIO
se desarrollaron tempranamente y ya en 1907, bajo la dominación rusa, se
introdujo el sufragio universal e igualitario; en Suecia esto no ocurrió sino
en 1921. Los niveles educacionales eran más o menos comparables ya desde
las primeras décadasdel siglo: el desarrollo de la educación secundaria estaba
algo más avanzado en Suecia, pero la participación de los estudiantes de
tercer nivel era más alta en Finlandia, aún dentro de una comparación europea
general. Las tasasfinlandesas de ahorro e inversión eran también comparables
o algo mayores que las de Suecia.
Luego, las explicaciones convencionales no responden en forma satisfactoria a las preguntas de por qué Finlandia no pudo acortar distancias con
Suecia antes de la década de 1950, y por qué a partir de ese momento se
aceleraron las tasas de crecimiento y comenzó una rápida convergencia. A
continuación se sugiere que hay factores políticos que han sido determinantes
en el desempeño económico, y que el cambio en la orientación política
general que se produjo alrededor de la década de 1950 explica una buena
parte de la diferencia en las tasasde crecimiento. En resumen, en este capítulo
se argumenta que las políticas del período entre las dos guerras favorecieron
la agricultura en pequeña escala y permitieron que una estructura económica
ineficiente, basadaen la pequeña granja familiar, sobreviviera por más tiempo
del que habría sido posible de otro modo. Una razón importante para este
“sesgo rural” fue la necesidad de mejorar las condiciones de vida de la
población campesina, neutralizando así la agitación social que llevó a la
Guerra Civil en 1918. En contraste, después de la Segunda Guerra Mundial
las políticas señalaron el desplazamiento del énfasis desde la agricultura a
la industria manufacturera, y el desarrollo de una creciente preocupación por
la competitividad internacional de la industria. En esto jugó un papel importante la relación con la Unión Soviética, en parte porque las compensaciones
de guerra obligaron a Finlandia a concentrar recursos en el sector industrial
y en parte porque el mercado soviético se abrió a los exportadores finlandeses.
Además, la estructura política nacional se expandió en dirección similar a
la del resto de Escandinavia, lo que permitió que comenzara el desarrollo
del Estado benefactor finlandés.
El resto de este capítulo se organiza de la manera siguiente. La sección
2 describe brevemente el desarrollo de la economía finlandesa antes de la
independencia y el surgimiento de los conflictos de clase que llevaron a la
Guerra Civil. Se discuten después, en la sección 3, el período entre las dos
guerras y el “sesgo rural”. La sección 4 se concentra en el período de
posguerra y las razones de la aceleración de las tasas de crecimiento. Finalmente, la sección 5 comenta el desarrollo del Estado benefactor del modelo
escandinavo.
2. Finlandia antes de la independencia:
desarrollo económico y conflictos de clases
A mediados del siglo XIX Finlandia cra sin duda una de las naciones más
pobres y menos desarrolladas de Europa. Según las primeras comparaciones
LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE
“EL DESEMPEÑO
203
disponibles de niveles de ingreso entre países, alrededor de 1870 el PGB
per cápita de Finlandia era todavía el más bajo de toda Europa Occidental
(Maddison, 1982, p. 8). La agricultura era el sector económico dominante,
pero adolecía de baja productividad, debido a las ineficientes tecnologías de
producción, la pobre calidad de los suelos y un clima desfavorable: todas
estas debilidades se revelaron brutalmente en 1867-68, cuando azotó a Finlandia la última hambruna severa de Europa Occidental en tiempos de paz.
La crisis costó la vida de casi el 10% del total de la población, aunque en
algunas regiones la tasa de mortalidad se acercó más al 20% (Lefgren, 1973).
Sin embargo, durante la primera mitad del siglo XIX ya se habían logrado
avances importantes, y parecía probable que el desarrollo económico finlandés siguiera el mismo patrón que en los otros paísesescandinavos. Por siglos
Finlandia había sido una región periférica de Suecia, subordinada a las
decisiones tomadas en Estocolmo (lo que podría explicar en parte el bajo
nivel de desarrollo). Esa situación había cambiado: la derrota sueca en la
guerra contra Rusia, en 1809, llevó a la supremacía rusa sobre los finlandeses,
y a importantes reformas institucionales. Se cre un Estado finlandés dentro
del imperio ruso, en la forma de un Gran Ducado definidamente autónomo,
bajo la dependencia directa del Zar. El gobierno y las leyes del nuevo Estado
se administraban en gran medida sin interferencia rusa: en principio. sólo el
Gobernador General era designado por el Zar. El finés adquirió carácter
oficial en los mismos términos que la lengua sueca. y llegó a dominar también
en la literatura y la cultura. Estos cambios reforzaron la identidad nacional
y echaron las bases para un desarrollo globa14.
El desarrollo económico también recibió la influencia directa de la unión,
particularmente después de la primera mitad del siglo. En 1860 se estableció
una moneda nacional, totalmente independiente del rublo y conectada al
patrón oro, lo que contribuyó a acelerar el crecimiento de la economía de
mercado. Después de la década de 1X50, las primeras etapas del proceso de
industrializack’m fueron estimuladas por la eliminación de los aranceles a las
exportaciones finlandesas al mercado ruso. De esta época datan las primeras
fábricas textiles, aserraderos, l’ábricas de papel y plantas siderúrgicas de
Finlandia, las que surgieron en parte como respuesta a la apertura de estas
oportunidades de exportación.
Particularmente notable fue el rápido crecimiento de las industrias [orestales. Las exportaciones de madera en bruto y productos aserradosa Inglaterra
y Alemania se sumaron a la demanda desde Rusia para dinamizar la producción. La demanda interna de bienes de consumo, así como de maquinaria,
fue estimulada por las exportaciones, de modo que los efectos se extendieron
a casi todas las áreas de la economía. Como en el resto de Escandinavia,
empresarios privados e innovadores, incluyendo a algunos extranjeros, jugaron un papel importante en este proceso de crecimiento. Así, el patrón de
desarrollo impulsado por las exportaciones tuvo, en su conjunto, muchas
semejanzas con el de Suecia.
4
Ver una mayor elaboración.
pu‘ qcmplo.
en t’lhkala
(19x5)
204
AR1 KOKKO V TARMO IIAAVIST”
La transformación estructural del sector agrícola, que se hizo necesaria
por la caída de los precios relativos de los cereales durante la segunda mitad
del siglo, presentó otro paralelo con el caso de Suecia. La competencia de
los cereales norteamericanos a ba.jo precio, y las importaciones libres de
aranceles desde Rusia, restaron toda rentabilidad a la produccion de granos
y obligaron a los agricultores finlandeses a volverse a la crianza de ganado
y a la producción lechera. Indudablemente el cambio se justificaba, considerando las ventajas comparativas del país: el cultivo de cereales había sido
más una necesidad que una elección, y ahora los ingresos de las ventas
madereras facilitaban un avance en la utilización de los recursos. Como
resultado, se expandió la producción total y aumentó el grado de comercialización; la mantequilla se transformó en un producto de exportación que
representaba cerca del 20% de las exportaciones totales al empezar el nuevo
siglo.
Durante el siglo XIX hubo también importantes diferencias entre el desarrollo de Finlandia y el del resto de Escandinavia. En primer lugar, desde
el comienzo las exportaciones de bienes manufacturados habían estado dirigidas casi exclusivamente al protegido mercado ruso. La posición ventajosa
que Finlandia consiguió allí se deterioró hacia fines del siglo, a medida que
se establecían aranceles y se les aumentaba gradualmente para proteger a la
naciente industria rusa. El mercado interno era todavía demasiado pequeño
para sostener a industrias que en su mayor parte habían estado orientadas a
la exportación, y sólo unos pocos productores estaban en condiciones de
competir en otros mercados. Al mismo tiempo había intentos por limitar la
independencia finlandesa en otros frentes, como el de la cultura y la educación, lo que culminó en el manifiesto de febrero de 1899. Este manifiesto
planteaba un programa de “rusificación” que incluía, entre otras medidas,
la abolición de las fuerzas militares finlandesas, un edicto sobre el uso de
la lengua rusa en la educación y el gobierno y una integración de los sistemas
postales de los dos países. Como consecuencia, tanto el proceso de industrialización como la tasa general de desarrollo se frenaron y los sectores
secundarios y terciarios siguieron siendo mucho menores que, por ejemplo,
en Suecia.
En la agricultura las diferencias fueron más serias. A pesar de la aplicación
de métodos de cultivo más avanzados y de los aumentos de la producción
agrícola, las condiciones de vida para grandes sectores de la población rural
mejoraron muy poco (o simplemente nada) durante la última parte del siglo
XIX. Una razón fue que los beneficios del cambio a la producción lechera
y de los avances en las tecnologías agrícolas llegaron en grado importante
sólo a los grandes terratenientes, que podían obtener dinero para los insumos
de capital que requerían a través de sus ventas de madera a la industria
forestal en expansión. Otra razón se debió a que el aumento de la población
rural condujo a la escasez de tierra y a un gran exceso de oferta de trabajo
en las zonas agrícolas. La industria estaba menos avanzada que en Suecia,
donde había absorbido mucho del exceso de fuerza de trabajo rural. La
migración al extranjero fue también menor que en Suecia y Noruega, pro-
LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE
205
DEL DESEMPENO
bablemente debido a que había menos personas que podían pagar el precio
del viaje a América. Por el contrario, el inquilinaje se hizo común cn el
campo y el número de trabajadores rurales creció; no se pudo evitar, sin
embargo, que el desempleo y el subempleo se generalizaran. En breve, se
formó un gran proletariado rural.
Estos factores constituyeron quizás la diferencia más importante entre
Finlandia y los otros países escandinavos durante el siglo XIX: mientras la
transición de los sectores primarios a los secundarios se manejaba con relativa
facilidad en Suecia, Noruega y Dinamarca, en Finlandia tropezaba con serios
problemas sociales y políticos. Estos problemas tuvieron profundos efectos
sobre el desarrollo del país, no sólo como causas principales de la Guerra
Civil en 1918, sino también como determinantes importantes de las políticas
en las tres décadas que siguieron.
A. Deterioro de la distribución del ingreso y conflictos
de clase antes de la Guerra Civil
El rápido crecimiento de la población y la incapacidad de los sectores urbanos
para absorber trabajo habían llevado, como se señaló, a un deterioro en la
distribución del ingreso, al surgimiento de diferentes formas de inquilinaje
y al crecimiento de una vasta clase de trabajadores rurales sin tierra. Según
los datos para 1901, en esa época sólo el 23% de todas las familias rurales
poseía tierras, el 43% carecía de ellas, en tanto que el 34% cultivaba tierras
arrendadas (Rasila, 1982, p. 142). Las estadísticas sobre laestructura agrícola
según tamaño y tipo de tenencia de la tierra suplementan este cuadro. En
1910 más de 215 de las granjas con más de 0,5 hectárea de tierra cultivable
(y cerca de los 3/5 si se incluyen también predios menores) eran arrendadas,
como lo muestra el Cuadro 8.1.
Cuadro
X.1 ESTRUCTURA DE PROPIEDAD DE LA TIERRA
EN FINLANDIA
EN IY 10
Tamario del predio.
hectáreas de tierra
cultivable
0.5
TWIl
%
54
23
17
5
5
IO
10 2s
25 -100
) 100
Número de predms
221.23Y
Dlstnbuclón de predms por &rruPode tamaño
Prop1etanos
Arrendatarios
ci,
%
35
29
25
10
1
125.172
78
15
6
1
0
96.167
Fuenre: Peltonen, 1988, p. 32
El aumento progresivo del inquilinaje generalizó la pobreza y los bajos
niveles de vida para la mayoría de la población rural. Por tradición, los
contratos de arrendamiento tanto para los inquilinos (cuyo principal medio
ARI KOKKO Y TARMO HAAVISTO
de subsistencia era su trabajo agrícola) como para los arrendatarios (que
tenían parcelas de menor tamaño y eran más dependientes de otros empleos),
estipulaban que las rentas de la tierra debían pagarse en trabajos. Esto significaba, en la práctica, que las condiciones para los arrendatarios empeoraban
con el tiempo, al subir el valor de las rentas directas de la tierra junto con
los crecientes niveles salariales. Las condiciones contractuales también se
hicieron más estrictas. Por ejemplo, los precios más altos de la madera
llevaron a una restricción del derecho de los arrendatarios a vender madera
de sus parcelas: antes, ésta había sido una fuente importante de ingresos en
dinero. Se estima que el ingreso de los agricultores arrendatarios sólo alcanzaba a un 40-70s del que otras granjas comparables producían a sus propietarios (Peltonen, 19X8, p. 42). Las condiciones laborales para los trabajadores rurales eran igualmente duras, o peores. Los que encontraban empleo
debían trabajar largas horas por bajos salarios. pero el problema más serio
era el crecimiento del desempleo y del subempleo.
El deterioro en las condiciones de vida produjo agitación social y grave
descontento entre la población rural. Desde los comienzos del siglo XX se
venían presentando con frecuencia crecientes demandas de mejoramiento.
No puede sorprender que los conservadores, incluyendo a los granjeros libres
y a los terratenientes que ganaban con el sistema de arrendamiento, no
estuvieran dispuestos a aceptar esas reformas. Por otra parte, la nueva agrupación de socialdemócratas adoptó en sus programas las exigencias de los
inquilinos y los trabajadores agrícolas sin tierra. Por sí mismos los partidos
obreros eran débiles, ya que ei sector industrial era todavía pequeño y tos
trabajadores asalariados eran pocos y desorganizados. Al acoger las demandas
de los grupos rurales esos partidos ganaron un aliado importante. Los socialdemócratas llegaron a ser una fuerza política importante ya en 1907,
cuando se introdujo el sufragio universal, y en las elecciones de 1916 ganaron
la mayoría de los asientos en el Parlamento. De este modo. y en gran medida
como resultado de sus estrechos lazos con las áreas rurales, los socialdemócratas hicieron su entrada parlamentaria en Finlandia antes que en los otros
países escandinavos de mayor industrialización.
Los rápidos avances de los socialistas finlandeses y sus estrechos contactos
con los bolcheviques rusos provocaron. sin embargo. una seria polarización
del espectro político. La oposición -los partidos conservadores y agrarios
más nacionalistas- temía tanto las exigencias radicales de reformas de los
socialistas nacionales como la amenaza del nacionalismo ruso (que había
sido evidente ya desde el manifiesto de febrero de 1X99) y del bolchevismo,
lo que la llevó a acercarse a Alemania y Suecia en busca de apoyo. La
situación política se tornó, en consecuencia, muy inestable, a pesar de la
clara mayoría parlamentaria de los socialdemócratas: el equilibrio sólo podía
mantenerse mientras la administración y el ejército zarista permanecieran en
el poder cautelando la ley y el orden.
I.A POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE
“tl.
“tStMPEN”.
B. La Guerra Civil
La revolución rusa en 1917 quebrantó la paz y desató una serie dc acontecimientos dramáticos. Temiendo la propagación de la revolución bolchevique, los conservadores y nacionalistas finlandeses declararon la independencia de Finlandia en diciembre de 1917, con fuerte apoyo de Alemania. Sin
embargo, el país estaba en un estado caótico, puesto que la victoria bolchevique había eliminado súbitamente al Zar y a su ejército. Una confrontación
directa entre las fuerzas políticas antagónicas era prácticamente inevitable.
En enero de 1918 los “rojos” establecieron su propio gobierno en Helsinki
y obligaron al gobierno “blanco” a huir al norte, a Vasa en Ostrobothnia.
La Guerra Civil había comenzado6.
En mayo de 1918 la guerra fue ganada por los “blancos”, con la ayuda
de tropas alemanas. El yerno del Kaiser alemán, el príncipe Fredrik Karl de
Hessen, fue elegido Rey de Finlandia, pero nunca llegó a instalarse como
monarca. El frente alemán en la Primera Guerra Mundial cayó en colapso
durante el otoño de 1918 y Fredrik Karl fue obligado a declinar la corona.
El comandante del ejército “blanco”, el general Mannerheim, promulgó una
nueva constitución en julio de 1919 y poco después se eligió al primer
presidente del país.
3. Entre las dos guerras mundiales: reformas agrarias,
“sesgo rural” y políticas orientadas hacia adentro
La Guerra Civil dejó a la derecha política en una posición de supremacía,
pero era evidente que los problemas políticos y sociales que estaban en el
origen del conflicto no se habían resuelto. Mientras no hubiera cambios en
la estructura de la propiedad y en las condiciones de vida de las áreas rurales
subsistiría también una amenaza contra la nueva nación finlandesa. El temor
a una nueva revolución campesina, agravado por la proximidad del régimen
comunista de la Unión Soviética, obligó también a la derecha política a
comprender que se necesitaban mejoramientos radicales para la mayoría de
la población rural. Las primeras medidas se expresaron en dos reformas
agrarias, que en la práctica fueron establecidas y adminislrddas casi entera
mente por la Coalición Nacional conservadora y la Unión Agraria; los otros
partidos se abstuvieron de participar activamente en la mayor parte de este
trabajo (Ahvenainen y Vartiainen, 1982, p. 187). Las reformas no fueron
exclusivas de Finlandia: otras “revoluciones verdes” tuvieron lugar en casi
todos los países “de la periferia occidental de la revolución roja en Rusia”
(Heaton. 1966, p. 472). Como en Finlandia, las raLones no consideraban
argumcntoa económicos 0 sociales, sino más bien necesidades políticas.
Como lo señala Dcrek Urwin:
LUX
AR, K”KK0
Y ThRMO HAAVISTO
“Hay evidencia suficiente para sugerir que la motivación motora fue el
temor y la anticipación dc futuras revoluciones campesinas. Las elites
nacionales no se inclinaban a las reformas agrarias a causa de la intluencia
occidental y la penetración de la cultura occidental, sino más bien debido
a la tradicional actitud comprometida del campesinado y al tamaño de la
población rural” (Urwin, 1980, pp. 68-69).
El objetivo de las reformas agrarias fue, por lo tanto, eliminar la amenaza
política de la izquierda, transformando al proletariado rural en agricultores
independientes. Como primer paso, en 1918 se abolió el sistema del inquilinaje. A todos los tenedores de tierras privadas en arriendo se les dio el
derecho de rescatar sus contratos aprecios estimados de acuerdo a los niveles
de precios de 1914, con un período de amortización de 37 años (Rasila,
1982, p. 144). Esto significa que el costo real para el antiguo arrendador se
mantuvo muy bajo: el valor de la tierra no se ajustó por la inflación, a pesar
de que el índice del costo de la vida se había incrementado en un factor de
diez entre 1914 y 1918. La inflación acumulada durante y después de la
Segunda Guerra Mundial también excedió el 1.OOO%s
y licuí> la mayor parte
de la deuda remanente.
Las radicales Leyes de la Tierra de 1922 constituyeron el segundo paso,
puesto que establecieron que todos los ciudadanos sin tierra que tuvieran
alguna capacitación agrícola mínima tenían derecho a ella para propósitos
de cultivo. El título que podía reclamarse de acuerdo a estas leyes tenía un
máximo de 20 hectáreas de tierra cultivable y 20 hectáreas adicionales de
bosques (75 hectáreas de bosques en la parte norte de Finlandia), aunque la
mayor parte de las nuevas granjas que se establecieron eran de extensión
considerablemente menor. La tierra se tomaría principalmente de propiedades
estatales y de compañías; también se formularon reglas para la división y el
rescate de tierras privadas (en definitiva, ~610unos pocos miles de hectáreas
de tierras privadas llegaron a ser rescatadas, dado que el número de transacciones voluntarias resultó ser mucho más alto de lo esperado). Los precios
de la tierra fueron fijados por el Estado y se otorgaron créditos en términos
favorables. También se crearon préstamos y subvenciones para la apertura
de nuevas tierras de labranza (Jutikkala, 1982, pp. 208-211).
Las reformas agrarias produjeron grandes cambios en las zonas rurales.
Durante las primeras décadasque siguieron ala independencia, los inquilinos
desaparecieron casi por completo y el número de trabajadores rurales sin
tierra disminuyó en forma significativa. A la inversa, y en exacta correspondencia con los objetivos de las reformas agrarias, la participación de los
agricultores independientes en la población rural creció rápidamente. Hacia
1940 la participación de las granjas trabajadas por sus propietarios estaba
entre las más altas de Europa (Alestalo, Andorka y Harcsa, 1987, p. 20).
Ellas constituían más del 70% de todas las familias rurales, en comparación
con el 23% estimado para los comienzos de siglo.
El impacto sobre las políticas económicas y la estructura política fue aún
mayor. La liberaci8n del peso de la renta de la tierra y el acceso ala propiedad
LA FOLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE
DEL DESEMPEN”..
209
habían mejorado indudablemente la posicion económica de los trabajadores
y antiguos inquilinos, pero la mayoría de las granjas eran todavía demasiado
pequeñaspara proporcionar un nivel de vida aceptable. De hecho, las reformas
agrarias habían producido en la práctica una disminución en la extensión
media de los predios agrícolas. La estabilidad política que se buscaba no
podía alcanzarse con una mayoría de las familias rurales viviendo en (o bajo)
la línea de pobreza, fueran o no formalmente propietarios de sus granjas: se
necesitaban medidas adicionales. Las políticas económicas tenían que tener
un “sesgo rural” de manera que aun los granjeros más pequeños pudieran
sobrevivir.
A. Políticas
después
económicus
de la Guerra
y expansión
Civil
agrícola
Hacia comienzos del siglo XX la agricultura finlandesa había dejado el cultivo
de cereales para especializarse en forma creciente en la producción pecuaria,
tanto debido a los precios en alza de la mantequilla en los mercados internacionales como al hecho de que 105 cereales rusos podían importarse sin
aranceles. Una de las primeras medidas después de la independencia fue
establecer una protección para el cultivo de cereales. Anteriormente habían
existido aranceles para las importaciones desde fuera del mercado finlandésruso; estos aranceles se restablecieron a aproximadamente las mismas tasas
antiguas. pero ahora representaban una protección efectiva, puesto que se
había interrumpido la entrada de cereales rusos librea de derechos. Las tasas
arancelarias experimentaron varios aumentos escalonados durante la década
de 1920. y en cifras gruesas, correspondían a 115 de los precios internos
hasta la depresión de comienzos de la década de 1930. Dado que entonces
los precios del mercado mundial cayeron dramáticamente, en el período
193l-35 los aranceles para los cereales se situaron por encima del 1OO’%de
los precios CIF (Jutikkala, 1982, p. 213).
La protección se extendió también a los productos animales, pero se
mantuvo a niveles insignificantes en comparación con las primas y subsidios
de exportación. Los costos de la crianza de ganado habían aumentado con
el alza de los precios internos de los cereales. En compensación, en 1928
se introdujeron primas dc exportación. que permitían a los exportadores de
productos porcinos y huevos importar cereales forrajeros y materias grasas
sin pago de derechos. Algunos anos más tarde las primas se convirtieron en
subsidios abiertos a las exportaciones, En lo que respecta a los productos
lácteos, la mantequilla había sido tradicionalmente el producto de exportación
más importante después de los productos forestales. Antes de la depresión
no se había considerado necesario un apoyo especial, pero la declinacion de
los precios en los mercados de exportación llevó a extender los subsidios
también a las exportaciones de mantequilla y quesos despuésde 1933. Como
era la intención, las exportaciones aumentaron, pero no a niveles muy altos.
Sin embargo, el principal beneficio para los agricultores estuvo en que los
precios internos aumentaron en el monto total del subsidio. Además, los
ARI KOKKO Y TARMO HAAVISTO
210
subsidios a insumos como fertilizantes y nuevas variedades de semillas mantuvieron bajos los costos.
Con el estímulo de estaspolíticas (y un clima desusadamentecálido durante
todo el período entre las dos guerras), la producción agrícola se expandió a
una tasa muy alta, acercándose rápidamente a las metas de autosuficiencia’.
Aunque la población total seguía creciendo, las importaciones pudieron limitarse a sólo 10% del consumo total a fines de la década de 1930; antes
de la Primera Guerra Mundial la participación de las importaciones había
sido de 61% (Jutikkala, 1982, p. 219). La producción de cereales de panificación más que se duplicó durante el período entre las dos guerras, y la
producción de mantequilla, queso, huevos y producto5 porcinos llegó a
superar el consumo interno.
El énfasis de las políticas económicas en la agricultura significó que la
evolución del ingreso real de la población rural fuera más favorable que la
de cualquier otro grupo de la población, aun cuando el crecimiento de la
productividad era más bajo que en la industria y en los servicioss. En otras
palabras, se transfirieron recursos reales de los otros sectores ala agricultura,
en agudo contraste con las políticas de hoy en los países en desarrollo, donde
la regla es el “sesgo urbano”. Los progresos en las condiciones de vida
rurales fueron suficientes para producir una expansión notable del número
de agricultores, de modo que el insumo laboral total no disminuyó a pesar
de la incipiente mecanización de la produccion y la caída en el número de
trabajadores agrícolas. El número de predios con más de 2 hectáreasde tierra
cultivable aumentó de 185.000 a 235.000 entre 1920 y 1940. La extensión
de tierra cultivable creció en alrededor de 113en el mismo período, de 2,015
millones a 2,631 millones de hectáreas (Alcstalo, Andorka y Harcsa, 1987,
p. 21; Jutikkala, 1982, p. 21 1).
Por supuesto, estas políticas no dejaron de tener su costo. El ingreso
promedio permaneció bajo, porque no se estimuló a los trabajadores a pasar
de la agricultura a la industria, donde la productividad laboral promedio era
dos veces mayor (Hjerppe, 1988, p. 95). Cayó también el grado de comercialización agrícola, debido a la crecicntc participación de pequenas granjas
familiares, que eran muy autosuficientes y retenían la mayor parte de su
producción para su propio consumo. Esto mantuvo baja la demanda interna
de bienes manufacturados.
B. Respaldo a lu ugricultura y estructura político
entre las dos guerras
Las primeras etapas del respaldo integral a la agricultura no habían sido
7
X
Junkkala (1982). p, 207. señala que cl cl,ma cálido “parmó derplazar a todo el ptaii 300 6 400 km
hacia el \“r”
El crecimcnlo
dc la producfwldad
laboral promedio en IU. industtia en el periodu 1920-191X tue de
4.3% al año. en comparac,tin con I .9% para la apwultura.
Ver H~erppe (1988). Cuadro 15. p. 95.
LA POLITICA COMO FACTOR DETERMINANTE
DEL I)ESEMPEúO
21,
difíciles de llevara la práctica. Los argumentos de base ideológica que habían
servido para las reformas agrarias se extendieron para abarcar el respaldo en
genera!; estaba también fresca en la memoria la escasez de alimentos que
había sido la plaga de! país durante y despuésde la guerra, lo que contribuyó
a la aceptación genera! de la importancia de las metas propuestas para el
desarrollo rural y la autosuficiencia alimentaria. Sin embargo, la urgencia
de estos argumentos fue decayendo con el tiempo. En su lugar se produjeron
cambios en la estructura política, que ie dieron apoyo a la agricultura con
un carácter más o menos autogenerado. Los votos de los nuevos pequeños
agricultores independientes, muchos de los cuales habían pertenecido probablemente al bloque de izquierda antes de la Guerra Civil. habían hecho
de la Unión Agraria el actor más importante en el bloque político de gobierno.
Con la excepción de dos gobiernos de minoría de corta vida a fines de la
década de 1920, los agrarios mantuvieron una robusta representación en
todos los gobiernos anteriores a la Segunda Guerra Mundial. l« que les
permitió defender con fuerza la continuación de! apoyo a la agricultura.
Existía además un sólido consenso dentro de la Unión Agraria en favor de
estas políticas, a pesar de que había habido cierta resistencia a las reformas
agrarias originales. Una piedra angular importante de! partido la formaban
los grandes terratenientes, que habían perdido tanto el trabajo de los inquilinos
como áreas considerables de tierra casi sin ninguna compensacion real. La
liberalización de los inquilinos podía haber sido una necesidad desagradable.
pero había tota! respaldo a la protección arancelaria y a los subsidios, a pesar
de que nominalmente su meta era beneficiar a la mayoría de los pequeños
agricultores. Dado que las grandes haciendas poseían mejores sistemas de
comercialización y la mayor parte del apoyo a la agricultura se basaba en
las cantidades producidas para el mercado, ellas tenían mejores expectativas
de ganancias que los pequeños agricultores.
Los socia!demócratas, que habían retrocedido a su base “natura!” dc votación, cl proletariado urbano, presentaron la única oposición real a la protección a la agricultura, ya que ella hacía subir los precios de los alimentos
y reducía los salarios urbanos reales. Desde su debilitada posición fueron
sin embargo incapaces de modificar la orientación de las políticas y. de
hecho, el breve gobierno de minoría socialdemócrata. en 1928. cayo justamente a causa de una proposición de abolir los aranceles para la cebada y
el centeno.
C.
Énfasis cuntinutrdo
en 1~7 i7,gricultura:
efectos de la Segunda Guerra Mundial
A fines de la década de 1930 aparecieron signos de cambios en las políticas
agrícolas. En la política nacional, el respaldo a la agricultura parecía haber
neutralizado la amenaza inmediata de la izquierda. pero cl clima político era
todavía mucho más duro que en el resto de Escandinavia. A comienzos de
la década de 1930 había una rea! amenaza de que la extrema derecha tomara
212
ARI KOKKO Y TARMO HAAVISTO
posesión del poder (Alestalo y Kuhnle, 1987, p. 29 y SS.; Kalela, 1987).
En respuesta, los partidos de centro unieron fuerzas, y en 1936 se instaló el
primero gobierno rojiverde de coalición entre los agrarios y los socialdemócratas. Ya se estaban alcanzando las metas de autosuficiencia y empezaba
a notarse la sobreproducción de cereales (particularmente, centeno). Como
las causas más urgentes para el “sesgo rural” estaban desapareciendo, se
dieron algunos pasos cautelosos hacia una estructura agrícola más eficiente.
Una revisión de los aranceles y las políticas rurales, en 1938, marcó un
cambio en relación al respaldo irrestricto. Se disminuyeron los aranceles y
se terminó la ayuda a nuevos asentamientos. En su lugar, pasaron a tener
prioridad la mecanización y la expansión del tamaño de los predios existentes.
La Segunda Guerra Mundial se desató antes de que se hubiera hecho
ningún redireccionamiento significativo de la política agrícola. La guerra
terminó con una pérdida de alrededor del 12% del territorio nacional, absorbido por la Unión Soviética. Karelia, la región sudoriental del país, que
había sido una de las zonas agrícolas de mayor importancia, fue una de las
áreas perdidas, y hubo que evacuar a cerca de medio millón de personas
para reasentarlas en otros lugares de Finlandia.
La reconstrucción de la capacidad productiva, las grandes compensaciones
de guerra pagadas a la Unión Soviética y la negativa finlandesa a aceptar la
ayuda del Plan Marshall limitaron las posibilidades de inversión, de modo
que fueron relativamente pocos los evacuados de Karelia que pudieron reubitarse en centros urbanos o ser asignados a empleos industriales. Se instituyó, por el contrario, una nueva reforma agraria. Se entregaron pequeños
predios a la mayoría de las familias de Karelia: se esperaba que continuaran
siendo agricultoras, aunque generalmente en granjas más pequeñas y menos
productivas que las que habían tenido antes. Se incluyeron también en el
programa de reasentamiento unos 70.000 soldados desmovilizados del frente.
Casi todos los predios de más de 20 hectáreas de tierra cultivable fueron
obligados a ceder parte de su extensión a los refugiados y se abrió un total
de 123.000 hectáreas de nueva tierra agrícola. En total, incluyendo las tierras
forestales, casi 2,8 millones de hectáreasfueron redistribuidas en el programa
de reasentamiento; esto es, casi el doble de lo que se hizo durante la liberalización de los inquilinos. Como resultado, el tamaño medio de los predios
agrícolas bajó de alrededor de 10 hectáreas en 1941 a menos de 9 hectáreas
en 1950, con reducciones aún mayores en el área promedio de las unidades
de cultivo (Pihkala, 1982, pp. 342-345 y p. 395). Una vez más las futuras
políticas económicas quedaron comprometidas por muchos años con el fuerte
respaldo a la agricultura, ya que aún los más débiles de los recién llegados
tenían que subsistir de sus tierras. La reorientación de las políticas agrícolas
que se había anunciado en 1938 quedó en el olvido, para no ser retornada
sino a fines de la década de 1950. El número de granjas continuó aumentando
hasta alcanzar un nivel máximo de alrededor de 33 1.OOOen 1959, cifra que
debe haber sido muy excepcional en el contexto europeo occidental (Hjerppe,
1988, p. 70). Sólo en ese momento las políticas agrícolas cambiaron definidamente en favor de predios más grandes y con mayor productividad. Pero
LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE
DEL DESEMPEt?O
213
para entonces las políticas económicas en general ya se habían estado orientando en favor de la industria desde hacía varios años.
Los intereses creados en la agricultura disponían de peso político suficiente
para conservar su fuerte respaldo también después de la década de 1950.
Tomando en cuenta tanto los subsidios directos como los controles de precios,
en la actualidad el apoyo total se estima en cerca del 90% del ingreso agrícola
promedio neto, a pesar del cambio en la estructura de la producción hacia
unidades de producción más grandes y métodos aparentemente más productivos (Pihkala, 1982, p. 395; Alestalo, Andorka y Harcsa, 1987, p. 50).
Otro signo de esto es que, en la década de 1980, los partidos agrarios tienen
todavía en Finlandia una representación parlamentaria más fuerte que en
cualquier otro lugar de Europa Occidental, con más de 25% de los votos
(Pesonen y Rantala, 1985, p. 221).
D. Políticas industriales y políticas comerciales en
el período entre las dos guerras
En comparación con las políticas agrícolas, es obvia la ausencia de toda
política industrial directa en el período entre las dos guerras. Aparte del
sector agrícola, las políticas económicas durante todo el período se caracterizaron por un liberalismo conservador altamente dependiente de las fuerzas
de mercado y cuya meta era minimizar el papel del sector público. Un
ejemplo de este conservantismo fue la persistente ambición de equilibrar el
presupuesto fiscal: no se aceptaron déficit ni aun durante la Gran Depresión
de 1929-1933, que había conducido, por ejemplo, a la penetración de las
ideas keynesianas en Suecia9.
La política industrial formal se limitó al desarrollo de infraestructura,
incluyendo la educación y el apoyo a la inversión mediante disposiciones
tributarias preferencialesto. Durante e inmediatamente después de la Primera
Guerra Mundial varias compañías extranjeras que operaban en el país habían
sido adquiridas por el Estado. Esas compañías -que incluían, por ejemplo,
a Kemira, Enso-Gutzeit y Outokumpu- formaron la base de una industria
de propiedad estatal relativamente grande para los patrones escandinavos:
hasta el presente, su participación en el PGB ha fluctuado alrededor del 5%.
Sin embargo, estas firmas han sido administradas por lo general estrictamente
sobre la base de su rentabilidad económica y han complementado la estructura
productiva existente entrando en campos de alto riesgo o con requerimientos
particularmente altos de capital -minería, generación de potencia, fertilizantesquímicos. La competencia directa con empresarios privados nacionales
ha sido rara; en general, ha sido la competencia de las importaciones la que
ha presionado a las companías estatales a incrementar su eficiencia (Ahvenainen y Vartiainen, 1982, pp. 183-184).
q
Ii
Ver part~culam~ente
Kalela (1987). pp.65SS.,
paramás detalles.
Ahvenainen y Vaniainen (1982) presentan
unar~wiamásdetallada
214
AR1 KOKKO Y TARMO HAAVISTO
El impacto de las políticas comerciales y cambiarias sobre el sector industrial tuvo mayor importancia. La Guerra Civil y la Revolución Rusa
habían congelado casi todos los contactos con Rusia, donde muchas industrias
habían gozado de grandes mercados gracias a la unión aduanera. La más
importante de ellas era la industria de la pulpa y papel,’ pero también se
habían exportado al Este productos metálicos, textiles y muchos otros bienes
de consumo. En definitiva, sólo las industrias forestales resultaron ser suficientemente competitivas para poder reorientar sus exportaciones a Occidente: los otros productores tuvieron que contentarsecon la demanda del mercado
interno. La reorientación de la producción se facilitó en alto grado por las
políticas cambiarias adoptadas inmediatamente después de la guerra. A diferencia de la mayoría de los otros países Finlandia no intentó (ni estaba en
condiciones de hacerlo) retornar al patrón oro de la preguerra. Por el contrario,
el marco finlandés se devaluó en casi 80% con respecto al dólar y a la libra,
lo que aumentó la competittvidad tanto para las exportaciones de madera y
papel como para los productores nacionales que sustituían importaciones.
La moneda sólo se estabilizó cuando la industria exportadora ya había encontrado sus mercados, después de 1922.
En esa época ya se estaba empezando a notar el crecimiento del proteccionismo internacional, que escaló hasta terminar en una abierta guerra de
aranceles a comienzos de la década de 1930; también se hicieron comunes
las cuentas comerciales equilibradas bilateralmente. El desarrollo finlandés
siguió las tendencias internacionales y los aranceles medios en el período
entre las dos guerras subieron a alrededor de 20%“. En consecuencia, aparte
de la industria forestal que ya estaba establecida, las exportaciones podían
verse en el mejor de los casos como un modo de complementar la demanda
nacional y ocupar la capacidad; pero una nueva devaluación a comienzos de
la década de 1930 había mejorado la competitividad internacional de muchos
productos finlandeses.
Las exportaciones de madera y papel fueron la excepción importante, y
su persistente éxito facilitó una recuperación rápida de las industrias que
habían perdido los mercados rusos de exportación; ahora, en su reemplazo,
ellas sustituían importaciones. Los ingresos de exportación permitieron la
adquisición de las maquinarias necesarias pard esta sustitución de importaciones; la demanda de insumos y bienes de capital para la propia producción
de madera y papel estimuló a los productores nacionales en varias industrias.
De no menor importancia, los mayores ingresos de los agricultores por las
ventas de madera incrementaron la demanda interna de una multiplicidad de
bienes de consumo. La tasa de crecimiento de la producción industrial fue,
por lo tanto, notablemente alta durante este período, aunque hay que señalar
que se partía de una base muy bajat2.
11 Antes de 1913 los aranceles promedio eran de alrededor de 10%. Hjerppe (1988). p. 133.
‘2 La tasa prumrdw de crecimiento de la pruducwín Induatrul en cl período lY20.IY% se estmx, en
alrededor de 7.9’2 al año Ver H~erppe (10X8). p 65 Sin embargo. el impacto de la Guerra CIVII
whre la mduwa tur muy severo y en 191X el ~oI~n~ende la produccibn había caído pur debaJo del
LA I’OLIIICA
CUM”
tA‘“I‘VK
DETERMINANTE
DEI. DESEMPENO
215
Sin embargo, mirando a la economía en su conjunto, la participación de
la agricultura se mantuvo alta, la productividad agrícola era baja y la brecha
del ingreso con respecto a países más industrializados siguió siendo grande.
Al mismo tiempo, debe destacarseque se detuvo la polarización del espectro
político y que los amenazantes conflictos de clase se neutralizaron en gran
medida: en el largo plazo, ésta puede haber sido la consecuencia más importante de las políticas aplicadas entre las dos guerras.
4. Después de la década de 1950: políticas para
el crecimiento y la competitividad
Después de la Segunda Guerra Mundial, la probabilidad de que Finlandia
alcanzara a los otros países escandinavos parecía, desde muchos puntos de
vista, aún menor que antes. La economía finlandesa había sido profundamente
herida por la guerra -se habían perdido más de 88.000 vidas, grandes
porciones de su capital fijo habían sido destruidas, 12% de su territorio había
sido anexado por la Unión Soviética-, en tanto que sus vecinos escandinavos
habían resultado relativamente ilesos. A ello se agregaba la pesada carga de
las compensaciones de guerra a la Unión Soviética que, para las condiciones
extremas entre 1Y45 y lY48, correspondían al 5.6% del PGB’“. Dado que
la Unión Soviética exigió el grueso de estos pagos en maquinaria y productos
metálicos, gran parte de la capacidad de la industria metálica estuvo también
bloqueada hasta comienzos de la década de 1950. En la escena internacional
Finlandia decidió mantenerse al margen del Plan Marshall, que fue un estímulo decisivo para la recuperación y el crecimiento en la mayoría de los
otros países de Europa Gccidentdl. En las políticas internas continuaba el
alto nivel de respaldo a la agricultura, sostenido por las reformas agrarias
de 1945 y el reasentamiento de los evacuados de Karelia.
No obstante, los años de posguerra marcaron el comienzo de un rápido
crecimiento y convergencia al desarrollo. Como se observa en el Cuadro
8.2, las tasas de crecimiento promedio anual del PGB durante el período
l950- 1979 fueron más altas en Finlandia que en los otros paísesescandinavos
(con la excepción de lo5 últimos años de la década de 1970, cuando la
economía noruega empezó a obtener ventajas del petróleo del Mar del Norte).
Como resultado, la brecha en el ingreso per cápita con respecto a Dinamarca
y Suecia disminuyó a menos de 5% afines de la década de 1980; entretanto,
los ingresos del petróleo habían llevado a Noruega al tope del ingreso en la
liga escandinava. Los cambios estructurales durante el mismo período han
sido aún más rápidos. La participación del sector primario en cl empleo total
n~vcl dc 1897. Eate bajo nivel de base podría estu sesgando hacia awba las cdras del aecmue”to
Sm embargo, aun tomando esto en conslderauón.
el crecumento mdu\tnal
l’uc rápido. La taa
promedm anual de crecmuento entre IY 13 y 19.38 fue de alrededor de 5% c\ta cifra. a w VCL, ertá
xagada hacia abalo. ya que incluye los añus de guerra, en que el producto cayó significatwamente
1’ Pthkala (19X2), p. 342 y p. 154 Las cstunacmne~ contemporáneas eran considerablemente
mis altas.
entre 10 y 15% del PGB, ver JOrberg y Kranv (1976). p. 430.
cayó de casi 50% en 1950 a alrededor de 10% en 1985. mientras que la
industria y los servicios expandían su participación en forma concomitante.
Finlandia también ha alcanzado a los países vecinos en el campo del
desarrollo social e institucional, llegando atener un Estado benefactor según
el modelo escandinavo. En la década de 1980 el sistema de previsión social
finlandés, el papel del Estado en los servicios de salud y educacitin y el
desarrollo corporativista del mercado laboral, con negociación colectiva y
estrechos contactos entre el trabajo, el capital y el Estado, son todos comparables a las condiciones imperantes en el resto de Escandinavia.
Cu&-o8 2. TASASDECRECIMIENTO
PROMEDIO
ANUALDELPGH
PARAFINLANDIA.
DINAMARCA.
NORUEGA
Y SUECIA.1950.1979.
PERíODOS
QUINQUENALES
(Porcentaje1
Fmlandla
1950.54
lY55-SY
1960.64
I965-6Y
l Y70-74
lY75-7Y
5.x
5.6
4.5
5.2
4.3
4.3
4.4
3.6
5.4
77
4.2
3.4
2.7
2.6
4.x
1.5
Dill~IllWLZi
2.6
5.5
3.6
3.1
Noruega
SU%h
4,3
3,s
2.8
Fuenrr:
Kosoncn,
1987.Cuadro
3.3
6 2. p. 154
Frente al cuadro precedente del “sesgo rural” del período entre las do5
guerras y las pérdidas del tiempo de guerra, parece claro que el rápido
desarrollo después de la década de 1950 no podría haberse generado sin
cambios importantes de políticas. En efecto, la dirección global de las políticas se ha desplazado en forma significativa para ir en apoyo del crecimiento
industrial y la competitividad, con una mayor orientación hacia afuera. Como
fue el caso con el sesgo político rural durante las décadas de 1920 y 1930.
las políticas de posguerra han surgido también en grado muy considerable
como respuesta a acontecimientos y motivaciones políticas. Antes de discutir
en detalle los cambios de políticas, es necesario, sin embargo. examinar otra
vez el desarrollo del sector agrícola. Debido a las políticas aplicadas entre
las dos guerras y al programa de reasentamiento. la agricultura todavía
contabilizaba casi la mitad del empleo total alrededor de 1950. gran parte
del cual correspondía a pequeñas e ineficientes granjas familiares. Esto implicaba no sólo que la economía era débil e improductiva. sino también que
existía un tremendo potencial de crecimiento -simplemente no se habían
explotado todas las oportunidades de crecimiento debido a las políticas anteriores, Con la erosión gradual del sesgo político en favor de la agricultura
en pequeña escala (combinada con aumentos de la productividad agrícola y
la población rural), se vivió un cambio hacia una estructura económica más
sana. Este solo efecto, que provenía de la remoci6n de obstáculos al cambio
estructural, habría estimulado un rápido crecimiento aun si nada mlís hubiera
ocurrido en relación a las políticas y la ideología. El estancamiento que
IA FOLITICA COMO FACTOR DETERMINANTE
217
DEL DESEMPtN”...
caracterizó a los años entre las dos guerras, en consecuencia, constituyó una
precondición importante para la magnitud y la rapidez de los cambios subsecuentes.
A. Debilitamiento
del “sesgo
rural”
y cambio
estructural
Entre las secuelas de la Segunda Guerra Mundial, el reasentamiento de los
refugiados de Karelia comprometió nuevamente el apoyo de las políticas
económicas a la agricultura, como ya se vio antes. Los primeros años después
de la guerra estuvieron marcados por un estricto control estatal de los precios
y la distribución de los productos agrícolas, con continuas revisiones de los
precios para mantener a niveles aceptables los ingresos de los agricultores.
Sin embargo, la alta tasa de intlación y los aumentos de salarios en la industria
hicieron que los ingresos agrícolas quedaran siempre rezagados, lo que originó
un acalorado debate político en tomo a la distribución del ingreso: las demandas de mejores precios para los agricultores eran neutralizadas por las
demandas de aumentos de los salarios reales por parte de la creciente población urbana. El compromiso político de 1947 (que constituyó un paralelo
a las políticas agrícolas suecasde comienzos de la década de 1930) prescribió
subsidios estatales directos a los agricultores a cambio de restricciones en
los aumentos del precio de los alimentos al consumidor, moderando el conflicto y marcando así un vuelco importante en las políticas agrícolast4.
Desde 1951 hasta fines de la década de 1960 los precios y los ingresos
agrícolas estuvieron indexados a la evolución global del ingreso en la economía; de ahí en adelante se han incluido en los acuerdos generales de
política de ingreso junto con los otros salarios, impuestos y políticas socialesr5. Por algún tiempo estaspolíticas mantuvieron el énfasis en la agricultura
de pequeña escala y el número de explotaciones continuó creciendo durante
la década de 1950. El cambio en la estructura del apoyo a la agricultura
del financiamiento directo a través de altos precios al consumidor hacia
precios de productor y subsidios por la vía del presupuesto fiscal- modificó,
sin embargo, las reglas del juego. La productividad laboral en la industria
crecio en casi 5% al año en el período 1946-1960, mientras que el crecimiento
de la productividad agrícola se mantenía bajo 3%; por lo mismo, el monto
de !os subsidios necesarios para asegurar niveles de vida aceptables para la
mayoría rural crecía también en forma correspondiente (Hjerppe, 1982, p.
95). Esto significó una fuerte presión sobre el presupuesto fiscal y contribuyó
a sesgar al Estado en favor de unidades productivas más grandes y métodos
de producción más eficientes a partir de fines de la década de 1950. En esa
época la sobreproducción empezaba también a ser un problema serio.
Id El pacto sueco en 1932.1933 entre agrarms y soaaldemócraras
asegurd el öpoy« político para
implementar políticas activas de estabdnaclón y desempleo a cambw de Ia protección a la agr~ultura
Ver. por ejemplo, Hedlund y Lundahl (19851, pp. 52 a.
‘( Ver Valtmneuvoston
kanshan julkalsusarJa
lY85/3. pp 37.46. para una cuen~i derallada de Ioc
acuerdos
218
ARIKOKKOYTARMOHAAVISTO
La principal medida para aumentar el tamaño de los predios agrícolas fue
el establecimiento de facilidades de crédito que permitirían a los agricultores
comprar y abrir nuevas tierras evitando la división de las propiedades al
producirse el relevo generacional. En consecuencia, el área de los predios
se expandió y no alcanzó su máximo sino en 1968 (Pihkala, 1982, p. 387).
Las políticas tributarias estimularon la mecanizacion, con lo que el número
de tractores y otras máquinas agrícolas creció rápidamente a partir de fines
de la década de 1950. El número absoluto de agricultores sólo empezó a
declinar después de esa época. Desde comienzos de la década de 1970 estas
medidas han llevado los aumentos de productividad agrícola a casi los mismos
niveles que en la industria.
Varios otros factores estaban también erosionando la fuerza relativa del
“sesgo rural” ya a fines de la década de 1940, antes de que tuvieran lugar
los cambios en las políticas agrícolas. La creciente mecanización deprimía
la demanda de trabajo rural y los trabajadores que no lograban comprar sus
propias tierras estaban entre los primeros en abandonar el campo. De suma
importancia, sin embargo, fue el hecho de que los cambios demográficos
aceleraron la tasa de urbanización y de cambio estructural. El crecimiento
de la población en el período entre las dos guerras había sido relativamente
alto, alrededor de 1%I al año en la década de 1920, con 9110 del crecimiento
concentrado en las áreas rurales, donde vivía la mayor parte de la gente y
las familias eran mucho más numerosas que en las ciudades. Después de la
Segunda Guerra Mundial, los representantesdel baby-boom de la década de
1920 estaban ingresando a la fuerza de traba.j.0, pero no podían encontrar
ocupación en sus distritos de origen. La granja promedio era tan pequeña
que resultaba imposible encontrar pleno empleo para la segunda generación
en sus propias tierras. La apertura de nuevas tierras todavía tenía apoyo
político, pero después de la pérdida de Karelia y el programa de reasentamiento, la tierra en desuso era cada vez menos apropiada para la agricultura.
Los problemas de empleo subsistían después de la jubilación de los padres:
las granjas eran generalmente demasiado pequeñas para ofrecer un nivel de
vida aceptable a más de uno de los hijos.
Los hijos e hijas de agricultores se veían forzados, por lo tanto, a buscar
empleo en las áreas urbanas, lo que condujo ya desde los primeros años de
la posguerra a una caída en la participación de la agricultura en la población
y el empleo. Entretanto, la natalidad en ías áreas rurales se aceleró nuevamente, generando una explosión demográfica en el período 1946-1950. En
la década de 1960, esto alimentó la tasa de migracion rural-urbana en forma
similar a lo que había ocurrido a comienzos dc la decada de 1950, independientemente de la orientación de las políticas económicas. Para entonces, la
migración de Finlandia a Suecia también se había tomado importante: más
de 200.000 personas, en su mayoría gente joven de las áreas rurales, se
desplazaron a Suecia entre 1960 y 1970. Esto facilitó indudablemente la
transformación estructural. ya que redujo la necesidad de crear nuevos empleos en la industria nacional y en los sectores de servicios. Así, la rápida
urbanización ha sido en gran medida un fenómeno intergeneracional. La
LA P”I,,T,CA
COMO FACTOR DETCRMINANTB
DII. I>,X-MP,3%,
219
mayor parte de las granjas, aun las más pequeñas, sobrevivieron mientras
la genemción más vieja estaba todavía en condiciones de trabajar, y de este
modo la caída real en el número de predios no se dio sino en las décadas
de 1960 y 1970, cuando estas generaciones jubilaron (Kosonen, 1987, p.
162).
Resumiendo la discusión sobre el papel de la agricultura, puede notarse
que el sector agrícola ha influido decisivamente en el desarrollo político y
económico finlandés de tres modos diferentes y en tres diferentes períodos.
A fines del siglo XIX el exceso de oferta de trabajo rural no podía ser
absorbido por ningún otro sector, lo que creó serios problemas sociales y
políticos. En el período entre las dos guerras surgió una política de “sesgo
rural” como resultado del deseo de neutralizar estos problemas sociales (lo
que coincidía con el propio interés de los grandes terratenientes en subsidios
y protección). Se originaron así restricciones al cambio estructural y al
crecimiento económico. Después de la guerra se hizo posible un proceso de
ajuste gradual a medida que la industria y los servicios (y la migración a
Suecia) absorbían los excedentes de trabajo rural. De esta transformación de
la economía ha derivado un proceso de rápido crecimiento y desarrollo.
B. Recuperación de la posguerra y crecimiento industrial
Aunque los cambios en el sector agrícola eran requisitos necesarios para la
transformación de la economía finlandesa, hubo otros cambios de políticas
que prepararon el terreno para la industrialización y el desarrollo extraordinariamente rápidos del período de posguerra. El apoyo a la agricultura subsistió, como se ha señalado, pero pronto se hizo evidente que un fuerte
énfasis en el crecimiento industrial y la competitividad estaba reemplazando
al desarrollo agrícola y la autosuficiencia alimentaria como las metas político-económicas prioritarias. El cambio decisivo en las políticas tuvo lugar
al final de la guerra, con el programa de recuperación económica.
Las responsabilidades económicas del Estado habían crecido durante la
guerra, a medida que gran parte de la industria se involucraba directamente
en la producción de tiempo de guerra y que el racionamiento, los controles
de precios y de salarios, y otras reglas, se iban aplicando a la mayoría de
las transacciones. El papel central del Estado se mantuvo también después
de la guerra, cuando la recuperación económica pasó a ser el objetivo fundamental. La reconstrucción de la infraestructura y la capacidad productiva,
las compensaciones de guerra a la Unión Soviética y el reasentamiento de
los soldados del frente y los refugiados de Karelia requerían enormes sumas
de capital, que el sector privado no podía aportar por sí mismo. El Estado,
por otra parte, podía dirigir los recursos disponibles a los mejores usos y
promover la inversión y el crecimiento.
La lista de prioridades fue relativamente fácil de fijar. En la escena interna
se consideró que el objetivo más importante era cl reasentamiento de los
refugiados de Karelia y los soldados desmovilizados del frente, en total más
de 120.000 familias. En términos globales, sin embargo, se asignó la máxima
220
ARI KOKKO Y TARMO HAAVISTO
prioridad a la recuperación de la capacidad industrial, en gran medida debido
a las compensaciones de guerra que la Unión Soviética exigía en la forma
de fábricas completas, barcos, máquinas y otros productos intermedios. El
desarrollo de la industria metalúrgica y la restauración de la necesaria capacidad de generación de potencia recibieron, por lo tanto, fuerte énfasis.
Seguían en la lista la reconstrucción de la industria del mercado interno,
trabajos urgentes de reparación y mantenimiento y las inversiones en la
agricultura. A los recursos de inversión para vivienda, educación y administración se les asignó una prioridad más baja (Pihkala, 1982, p. 350).
El consumo privado se había deprimido durante la guerra a sólo 2/3 de
su nivel de preguerra y, en consecuencia, la demanda de bienes de consumo
era relativamente alta. Sin embargo, recuperar el consumo perdido no constituía una prioridad inmediata. Con el fin de restringir el crecimiento del
consumo y asignar los recursos disponibles a la inversión, se mantuvo el
racionamiento de tiempos de guerra por varios años; sólo en 1954 se llegó
a liberar del racionamiento formal a la totalidad de los productos primarios.
Se controló también la estructura de las importaciones mediante un estricto
sistema de licencias, que favorecía la importación de materias primas y
bienes de inversión a expensas de los bienes de consumo. Se mantuvieron
además los controles de salarios y precios, pero su papel para estos propósitos
parece haber sido limitado: inmediatamente después de la guerra se otorgaron
altos aumentos salariales, con alzas nominales iguales para todos los empleados, y posteriormente se indexaron los salarios al costo de la vida No
obstante. el nivel de consumo privado se mantuvo relativamente deprimido
(en forma particular durante los primeros arios después de la guerra).
La mayor parte de la reconstrucción se financió a través del presupuesto
fiscal, mediante una fuerte tributación y empréstitos considerables, pero
también, y quizás en forma más importante, a través de la inflación. El gasto
fiscal había correspondido a sólo 13% del PGB en 1938, pero se incrementó
a alrededor de 113después de la guerra. Los ingresos fiscales también crecieron, pero no con la misma rapidez, lo que produjo grandes déficit. De
este modo, la deuda pública aumentó de 5% a más del 60% del PGB durante
la guerra, y continuó creciendo en términos nominales durante los años que
siguieron (Pihkala, 1982. pp. 354-355). Al mismo tiempo, los grandes aumentos de salarios en 1945, cuando los salarios del trabajo industrial casi
se duplicaron, se sumaron a la gran demanda de inversión y fueron causa
de una inflación muy rápida. El coeficiente de la deuda pública al PGB se
redujo por esta vía a la mitad en 1948, a pesar de los continuos déficit. Un
nuevo brote inflacionario en los inicios de la década de 1950 erosionó todavía
más el valor real de la deuda. De esa manera el programa de recuperación
se financió en gran medida inflacionariamente. lo que destaca la “ventaja
comparativa” del Estado: es improbable que esta masiva acumulación y
redistribución de recursos hubiera podido alcanzarse por otra vía.
Con la ayuda de esta asignación administrativa de recursos la recuperación
economica fue relativamente rápida, particularmente si se la compara con el
desarrollo más lento después de la Guerra Civil. El nivel de prcguerra del
PGB se recuperó en 1947, y el empuje se desplazó a la industria, donde la
producción en general creció en más de 13% al año entre 1945 y 1948. Sin
embargo, la agricultura se quedó rezagada en este proceso de crecimiento.
Los volúmenes de producción de fines de la década de 1930 no se alcanzaron
sino 20 años más tarde, a pesar del continuo aumento en el número de granjas
y de los recursos invertidos en expandir el área de los predios. En parte se
debió a que la tierra usada para los nuevos asentamientos era de menor
calidad que la tierra perdida en Karelia; también influyó la escasezde divisas,
que impidió la importación de semillas, fertilizantes y otros insumos hasta
la década de 1950. De este modo, la participación de la industria en el PGB
superó en 1949 por primera vez a la del sector primario y la estructura
económica empezó a alejarse de su sesgo rural. La estructura industrial
también cambió, debido principalmente a las compensaciones de guerra a la
URSS.
C. Las reparaciones
de guerra
Los pagos de la reparación de guerra se consideraron de tal modo urgentes
que se estableció para su administración una agencia especial de compensaciones de guerra (Soreva), con atribuciones excepcionalmente amplias. La
agencia contrataba la capacidad de producción necesaria y asignaba bienes
de inversión y otros recursos, pero tenía también la facultad de expropiar
materias primas, maquinarias o plantas completas para uso del Estado o de
empresarios privados (Pihkala, 1982, pp. 341-342). Durante los años que
siguieron a la guerra, Soteva dirigió vastos recursos a la inversión en la
industria metalúrgica, que debía producir la mayor parte de los bienes para
los pagos de las reparaciones. La concentración inicial en la inversión resultó
posible, dado que los primeros pagos se hicieron en la forma de naves usadas,
de la flota mercante finlandesa, y casas de madera prefabricadas, que la
industria maderera podía producir simplemente aumentando la utilización de
la capacidad existentet6. Hacia 1946 la industria metalúrgica había crecido
lo suficiente para responder a la mayor parte de los pagos, en parte debido
a que las fábricas de armamento y municiones de propiedad estatal se habían
orientado rápidamente a la producción de bienes para las compensaciones
de guerra. De mayor importancia todavía era el hecho de que las fuertes
inversiones y las importaciones de maquinaria habían renovado el capital
fijo, de modo que se había creado una moderna industria metalúrgica y de
construcción mecánica. La producción de la industria metalúrgica superó el
nivel de preguerra ya en 1945 y lo había casi duplicado hacia 1949. Su
participación en el producto industrial total aumentó alrededor de 15% durante
las décadas de 1920 y 1930 a 24% en 1950 (Hjerppe, 1982, p. 412; Ahvenainen y Kuusterä, 1982, p. 224).
‘”
La capaadad de la flota mercante en 1945 había caído a ~510 311% del nivel de preguema, como
resultado de las emegas a la URSS y la destmccu5n durante la guerra. F’lhkala C19821, p. 352.
222
AR1 KOKKO Y TARMO HAAVISTO
Los pagos finales de las compensaciones de guerra se hicieron en 1952.
Para esa época la industria metalúrgica había adquirido un sólido acceso al
mercado soviético; la distensión política permitía la continuidad de los despachos al Este. en la forma de un intercambio comercial bilateral. Esto
demostró tener gran importancia para la diversificación de las exportaciones
finlandesas y, por lo tanto, para el desarrollo global de la industria de
Finlandia.
D. Comercio sovi&ico
El comercio finlandés con la Unión Soviética había resurgido ya en 1944,
poco despuésdel Tratado de Paz suscrito entre ambos países. En un comienzo
la relación se basaba puramente en el trueque comercial y tenía un carácter
temporal, pero en 1947 se firmó un acuerdo de compensación y las relaciones
comerciales se profundizaron aún más cuando se firmó el Tratado de Amistad,
Cooperación y Asistencia Mutua en 1948. El tratado extendía explícitamente
las relaciones políticas entre ambos paísespara incluir también las relaciones
mercantiles y de intercambio.
En 1951, los acuerdos comerciales bilaterales de un año se reemplazaron
por el primer acuerdo quinquenal de intercambio y pagos, que se ha renovado
regularmente. Los acuerdos quinquenales trazan planes aproximados para
los valores y cantidades de bienes que se intercambiarán durante los períodos
del plan, incluyendo los pagos y principios de fijación de precios: la compensación bilateral se ha mantenido hasta el presente, con el rublo como
moneda contable. Se agregan después planes anuales más detallados, que
enumeran los grupos de productos que se intercambiarán durante el año”.
La apertura del comercio soviético después de casi tres décadas de relaciones congeladas ejerció un gran impacto sobre la diversificación de las
exportaciones. Después de la Segunda Guerra Mundial, los productos de las
industrias forestales comprendían más del 90% de las exportaciones totales,
mientras que la industria metalúrgica respondía por menos del 5%. Cuando
SCcompletaron las compensaciones de guerra. la industria metalúrgica se
volcó a la exportación e incrementó rápidamente su participación, llegando
a más de 113de las exportaciones totales a mediados de la década de 1970
(Saralehto y Vajanne, 198 1, apéndice 2). Inicialmente la participacion soviética era de alrededor de 415 de las exportaciones metalúrgicas, pero cayó
a sólo 115a comienzos de la década de 1970, a medida que otros países se
transformaban en mercados de creciente importancia. Una tendencia similar
se ha visto también para otras industrias, como textiles y vestuario, productos
químicos y alimentos (Albo eral., 1986, cap. 2). Para productos individuales
la evolución es aún más obvia. Más del 80% de las exportaciones de barcos
fue a la Unión Soviética en la década de 1950, para caer a 70% en la década
LA POLIIICA
COMO FACTOR DETERMINANTE
DEL DESEMf’ENO
23
de 1960 y a 50% en la de 1970. Las exportaciones de equipamiento para la
industria de la pulpa y papel, y la electrónica y tecnología de computadores.
se han desarrollado en forma similar (Yudanov, 1983, pp. 207-208).
En suma, el intercambio con la Unión Soviética ha llegado a cubrir casi
Ii5 del comercio total de Finlandia. En consecuencia, si se examina el patrcín
de diversificación geográfica para la mayoría de las exportaciones ‘no tradicionales’, el intercambio soviético parecehaber representado un importante
escalón previo para las exportaciones a otro5 países. Indudablemente el
mercado soviético ha sido lo bastante grande como para sostener la especialización y las economías de escala, que el mercado interno no habría podido
ofrecer jamás; esto puede haber contribuido también a dar competitividad a
los productos finlandeses en los mercados mundiales. Sin embargo. estos
efectos no se han estudiado en forma comprensiva y constituyen un campo
interesante para nuevas investigacionest8.
El horizonte de largo plazo del intercambio soviético ha representado Otra
ventaja para los exportadores finlandeses. El intercambio efectivo ha seguido
relativamente de cerca a los acuerdos quinquenales y siempre ha sido posible
vender las cantidades planificadas de bienes. Las desviaciones han consistido
casi siempre en un mayor intercambio; sólo en algunos casos se han presentado fallas en el cumplimiento de los planes de exportación (Hemmilä. 1983).
Ha sido posible, por lo tanto, planificar los gastosen investigacion y desarrollo
y las inversiones con la seguridad de que los costos serin recuperados.
El empleo directo generado por las exportaciones a la Unión Soviética ha
aumentado de cerca de 50.000 personas a fines de la década de 1960 a
130.000 a comienzos de la década de 1980 (Alho et nl.. 1986. p. 90). Esto
corresponde a todo el aumento en el empleo total en el mismo período y
centra la atención en otro punto también importante, esto es, que el desarrollo
del intercambio soviético ha tenido una relación inversa con el resto del
comercio finlandés. Esta naturaleza anticíclica se ha mostrado en forma
particularmente clara después de la crisis del petróleo, a comienzos de la
década de 1970. Los principales sectores exportadores finlandeses. papel,
productos de madera y productos metálicos, son todos sensibles a las tendencias comerciales, y las exportaciones occidentales cayeron dramáticamente durante la depresión que siguió a la crisis del petróleo. En forma
concurrente, el valor de las importaciones desde la IJRSS se infló por el
precio creciente del petróleo, que ya en esa época era el principal producto
primario de importación. En esa situación, era conveniente equilibrar la
cuenta bilateral reorientando las exportaciones a la Unión Soviética y manteniendo de csc modo relativamente alta la utilización de la capacidad industrial. En forma similar, el impacto negativo de la segunda crisis del pc-
224
AR1 KOKKO Y TARMO HAAVISTO
tróleo a comienzos de la década de 1980 se redujo mediante el intercambio
bilateral. Se ha estimado que el desempeño económico en el período 19731985 habría sido significativamente más débil si no se hubiera contado con
esta alternativa (Alho et al., 1986, cap. 5).
Las fuertes inversiones que se hicieron para las compensaciones de guerra
tuvieron entonces un buen retorno, en el sentido de que le abrieron a la
industria finlandesa, con la industria metalúrgica a la cabeza, las puertas del
importante mercado soviético. De ahí los productores parecen haber logrado
diversificarse a terceros mercados, en parte gracias a la especialización y las
economías de escala que se obtuvieron con las exportaciones a la Unión
Soviética, pero también debido a los efectos de investigación y desarrollo
derivados de los acuerdos quinquenales. Por otra parte, las exportaciones al
Este han variado inversamente con las otras exportaciones, lo que ha estabilizado las fluctuaciones económicas y ha mantenido en un alto nivel el
empleo y la utilización de la capacidad después de las crisis del petróleo.
E. Orientación al incremento del comercio y sus efectos
en las políticas económicas
Como en la mayoría de los otros países europeos, el comercio finlandés en
los afios inmediatamente posteriores a la guerra se basaba en diferentes
acuerdos de compensaciones bilaterales y trueques. Sin embargo, a diferencia
del resto de Europa Occidental, Finlandia mantuvo prácticas comerciales
restrictivas por más de una década. La reconstrucción después de la guerra
se tradujo en una alta demanda de importaciones, mientras que el potencial
exportador era todavía limitado, particularmente fuera de las industrias forestales. Se consideró necesario, por lo tanto, la imposición de un estricto
sistema de licencias, y los aranceles se mantuvieron al mismo alto nivel del
período entre las dos guerras, en alrededor de 20%. No obstante, se requirieron fuertes devaluaciones en 1945 y 1949 para mantener bajo control la
balanza de pagos.
Después del mejoramiento de los precios de exportación y el fuerte aumento
de la demanda debido al conflicto coreano, disminuyó la presión sobre la
balanza de pagos y las cuotas de importación pudieron relajarse en alguna
medida. Con todo, la liberalización comercial no comenzó sino después de
1955, cuando se suprimieron completamente las cuotas para la mayoría de
las materias primas y bienes de inversión. En 1957, después de otra devaluación de cerca de 40%, se abolió la mayor parte de las restantesrestricciones
comerciales cuantitativas y la liberalización comercial continuó durante la
década siguiente con la afiliación a la EFTA (en 1961) y la remoción de
todos los aranceles a las importaciones de productos industriales de los otros
países miembros (en 1967). Hacia 1972 los aranceles promedio habían caído
de este modo a alrededor de 3% (Pihkala, 1982, p. 374). A mediados de la
década de 1970, acuerdos similares con la CEE y el COMECON han suprimido la mayor parte de los aranceles restantes para productos industriales.
LAPOLíTICACOMOFACTORDETERMINANTEDELDESEMPE~O...
225
Así, después de la década de 1960 las políticas comerciales no han diferido
en forma significativa de las del resto de Europa.
Con la relajación gradual de las barreras comerciales y los efectos de las
exportaciones a la Unión Soviética, el volumen del intercambio ha crecido
auna tasa promedio de alrededor de 7% al ano durante el período de posguerra
(Saralehto y Vajanne, 1981, cap. 2). Esta evolución ha llevado también a
una orientación marcadamente más exportadora en todo el sector industrial.
Con todo, la importancia creciente del comercio no se ha manifestado en
forma directamente visible en las estadísticas agregadas. La participación
combinada de las exportaciones e importaciones en el PGB permaneció
constante, en alrededor del 40%, desde comienzos del siglo hasta fines de
la década de 1960, con grandes caídas durante las guerras. Sin embargo, el
rápido crecimiento del sector terciario, que comprende principalmente no
transables, hace engañosas las cifras agregadas: la participación en las exportaciones del valor agregado en los sectores primarios y secundarios creció
rápidamente, a cerca del 60% a fines de la década de 1960 y a casi 80% a
comienzos de la de 1980 (Hjerppe, 1988, pp. 134-135). De aquí que el papel
de las exportaciones se haya tomado más y más importante, y que este
cambio “estructural” haya traído consigo demandas muy específicas sobre
las políticas económicas: simplemente ha sido necesario tomar en cuenta la
competitividad del sector exportador en la formulación de las políticas.
El vínculo más fuerte entre las políticas económicas y la preocupación
por las exportaciones ha estado probablemente en el manejo de la balanza
de pagos. Las mayores industrias exportadoras finlandesas -productos
forestales y metalúrgicos- han demostrado ser muy sensibles a la coyuntura
económica. En consecuencia, durante las depresiones de los ciclos económicos internacionales, la balanza de pagos ha arrojado déficit de inmediato;
en los peores momentos, los déficit han sido considerables. La respuesta de
política ha tomado la forma de devaluaciones recurrentes. El ciclo finlandés
de devaluaciones cada diez anos (1949, 1957, 1967, 1977-1978) está, en
consecuencia, altamente correlacionado con las principales depresiones de
la economía europea (que ocurrieron en 1949, 1957-l 9.58, 1966-1967 y
19751978) (Pihkala, 1982, pp. 385-386). Para mantener la fortaleza global
de la economía ha sido necesario sostener o restaurar la solidez de las firmas
exportadoras, en ocasiones a expensas de otros objetivos.
Para la industria éste ha sido naturalmente un ambiente ventajoso, dado
que el Estado no ha intervenido en el funcionamiento de la economía cuando
tales acciones pudieran amenazar con perturbar el crecimiento, la inversión
y la competitividad. Esto se manifestó con máxima claridad durante las
depresiones de 1957-1958 y 1966-l 968, cuando las devaluaciones y las
políticas monetarias y fiscales restrictivas aseguraron la competitividad y la
continuidad de las posibilidades de crecimiento, pero a costa de un alto
desempleo y la caída de los salarios reales en el corto plazo (Kosonen, 1987,
p. 185).
De este modo, los objetivos políticos claves, al menos hasta fines de la
década de 1960, fueron el crecimiento. la inversión y la competitividad
2x
ARI KOKKO Y TARMO HAAVISTO
internacional de las exportaciones. Estas prioridades eran parcialmente diferentes de las de los otros países escandinavos. En ellos, el pleno empleo
y la distribución del ingreso eran las cuestiones principales: en Finlandia,
éstasse subordinaban claramente alas metas de crecimiento (Kosonen, 1987,
p. 183). La creciente dependencia respecto a las exportaciones y la inestabilidad de los ingresos de exportación son explicaciones importantes para
este orden de las prioridades. Simplemente no se podían adoptar políticas
de estabilizacibn en respuesta a cada depresión del ciclo económico, sin
ocasionar efectos adversos sobre el crecimiento y la competitividad. En esa
situación, las devaluaciones eran el único instrumento que quedaba.
En forma concurrente, la estructura política ha contribuido a impulsar
políticas en la misma dirección: en favor de la competitividad de las exportaciones.
F. La estructuru política después de
la Segunda Guerra Mundial
A diferencia de sus partidos hermanos en Suecia y Noruega, que dominaban
sus escenarios políticos, los socialdemócratas finlandeses eran relativamente
débiles después de la guerra y no podían perseguir sus propios objetivos
-las políticas socialdemócratas tradicionales, de fuerte enTasisen la justicia
distributiva y el pleno empleo- sin encontrar seria resistencia en los otros
partidos. La clase trabajadora estaba también débilmente organizada. En
1950 sólo el 29% de la fuerza laboral estaba sindicalizada, en comparación
con alrededor del 70% para el resto de Escandinavia (Kosonen, 1987, p.
16.5). Entretanto, los agrarios se mantenían en el papel político principal en
virtud de su posición intermedia entre la izquierda y la derecha, a pesar del
crecimiento de la clase trabajadora urbana y la consolidación gradual de los
socialdemócratas como el mayor partido individual. El debate político durante
los primeros años de posguerra estuvo, en consecuencia, enfocado en la
discusión prioritaria de los precios de los alimentos y la evolución del ingreso
real de los grupos rurales versus los grupos urbanos.
El compromiso de 1947 con respecto a los precios de los alimentos, que
se ha discutido antes, fue el primer paso hacia una concentración de las
diversas metas políticas. El compromiso le entregó al Estado la responsabilidad por el desarrollo del ingreso rural. Junto con la indexación de los
precios al productor, esto significaba que el nivel del ingreso urbano determinaría también, más o menos directamente, el ingreso rural. Significaba
asimismo, descartar la disputa de suma cero por un monto fijo de recursos,
reemplazándola por un objetivo común de crecimiento. En lugar de mejorar
la posición relativa de un grupo de la población a expensas de otro, se
reconocía que el crecimiento beneficiaría a todos. Con este acuerdo respecto
a los objetivos comunes de la política general, la coalición verdirroja se
fortaleció durante este período. Los intentos de satisfacer al mismo tiempo
las motivaciones de obreros y agricultores han resultado, sin embargo, en
compromisos complicados, a menudo involucrando muchas variables dife-
LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE
DEL DESEMPEk,
227
rentes -salarios, precios de los alimentos, impuestos, beneficios de la previsión social y otros. En muchos casos, los acuerdos para sostener la competitividad de las exportaciones han sido los compromisos más fáciles, ya
que las exportaciones han aportado una de las contribuciones principales al
crecimiento (Hjerppe, 1988, p. 157). El sesgode las políticas de la estructura
económica ha sido reforzado así por la estructura políticat9.
Esta evolución en el enfoque de las políticas se manifiesta claramente,
por ejemplo, en los informes del Comité de Industrialización en 1951, donde
se señala que será la industria, mas que la agricultura o la silvicultura, la
base futura de la economía (Komiteanmietintö 1951: 12). Aun las amplias
declaraciones programáticas de comienzos de la d&cada de 1950 del líder
agrario Urho Kekkonen (que llegaría a ser Presidente algunos años después)
favorecían el desarrollo industrial, la inversión y las exportaciones (Kekkonen, 1952).
La reapertura y la consolidación del intercambio con la Unión Soviética,
bajo los auspicios del Tratado de Amistad, Cooperación y Asistencia Mutua,
es uno de esos factores, que ilustra el gran peso de las decisiones políticas.
Otro de ellos es el cambio de la orientación política, de agrícola a industrial,
y de orientada hacia adentro a orientada hacia afuera. Por último, la estructura
económica y la política han apoyado conjuntamente el énfasis en el crecimiento y la competitividad internacional.
5. Corporativismo democrático y el Estado benefactor finlandés
El papel de los factores políticos en la conducción y el desempeño de la
economía se advierte quizás en su forma más obvia en el surgimiento del
corporativismo democrático y el crecimiento del Estado benefactor finlandés
desde fines de la década de 1960. Esto ha llevado a Finlandia más cerca de
los otros países escandinavos. En una perspectiva más amplia, aquí puede
encontrarse la marca distintiva del desarrollo a largo plazo de los pequeños
Estados europeos, en contraste con los desarrollos económicos y políticos
que se observan en otros continentes. A manera de conclusión, entonces,
los párrafos finales trazarán un breve bosquejo de este desarrollo,
El desarrollo político en Suecia, Dinamarca y Noruega ha mostrado ciertos
rasgos que se han caracterizado como el corporativismo democrático. En las
palabras de Peter Katzenstein:
“El corporativismo democrático se distingue por tres rasgos: una ideología
de coparticipación social que se expresa al nivel nacional; un sistema de
grupos de interés relativamente centralizado y concentrado; y la coordinación voluntaria e informal de objetivos en conflicto mediante una continua negociación política entre grupos de interés, burocracias estatales y
228
AR1 KOKKO Y TARMO HAAVISTO
partidos políticos. Estos rasgos producen una política de bajo voltaje”
(Katzenstein, 198.5, p. 32).
La movilización de la clase trabajadora en fuertes sindicatos laborales, el
crecimiento de los socialdemócratas y el surgimiento del Estado benefactor
(llamado en sueco folkhrm, que significa “casa del pueblo”), los acuerdos
salariales centralizados y las coaliciones entre los grupos rurales y urbanos
en cada uno de los tres países, les dieron forma a estas características ya
desde la década de 1930. Como consecuencia, el desarrollo político y económico ha estado marcado desde entonces por avances pacíficos y casi
predecibles. En términos más económicos, la ausencia de la búsqueda de
privilegios en gran escala ha sido característica; en términos políticos, lo ha
sido la ausencia de la mentalidad de “el ganador se lo lleva todo” (Katzenstein,
1985, p. 157).
En el caso finlandés, no se dio un desarrollo similar sino después de la
Segunda Guerra Mundial. Los gobiernos de coalición de agrarios y socialdemócratas, en la posguerra, prepararon el terreno para una cooperación
política comprensiva. La creciente organización de la fuerza laboral, que
alcanzó el nivel escandinavo promedio a fines de la década de 1960, fue
otra precondición importante que equilibró la relación de fuerza entre el
capital y el trabajo. La solución general a la política de ingreso alcanzada
en 1968, despuésde varios años de perturbadora inflación y déficit crecientes
en la balanza de pagos, podría considerarse como el reconocimiento final
del corporativismo finlandes. El trato sobre política de ingreso fue una amplia
solución de compromiso con sólido respaldo político, que incluía desde
políticas sociales y tributarias hasta la abolición de la indexación en los
contratos de salarios20. Este acuerdo preparó la escena para varios paquetes
similares de políticas y contribuyó al rápido crecimiento del sector público
durante la década de 1970, algunas décadas después que en los otros países
escandinavos.
iQué fue lo que demoró el desarrollo del corporativismo democrático (y
el Estado benefactor) en Finlandia? Dos de las precondiciones más importantes para el surgimiento del corporativismo ya se cumplían desde antes en
Finlandia. En primer lugar, Finlandia, como los otros países, era un Estado
pequeño, lo que lo hacía dependiente del ambiente internacional. Los Estados
pequeños, según Katzenstein, no pueden darse el lujo de conflictos internos
profundos en un mundo turbulento. Segundo, Finlandia, como los otros, era
una economía abierta y mercantil. Economías de este tipo dependen en gran
medida de desarrollos económicos internacionales que están fuera de su
control y deben tener unidad interna para poder adaptarse a los cambios.
Sin embargo, un tercer prerrequisito importante no se cumplía. En los
otros países escandinavos el compromiso político era posible porque existía
una derecha política más débil (o menos opresiva) y un campesinado fuerte
*O Ver. para más detalles. Kusonen (1987), p, 225, y Valtioncuvoston kanïlian plkalsusarp
198513.
LAPOI.fTICACOMOFACT"KVE;TEKMINANTEDELDESEMPE~O
229
e independiente. Esto llevó al surgimiento de una izquierda más moderada,
dado que ella “evolucionó en una estructura interna que no estaba dividida
por profundas divisiones de clase” (Katzenstein, 1985, p. 161). La moderación de la izquierda era, a su vez, necesaria para posibilitar el compromiso
y la coalición. Como vimos antes, la mayoría del campesinado finlandés se
encontraba, a la inversa, en una posición casi feudal, la estructura política
antes de la Guerra Civil estaba marcada por una profunda polarización y la
izquierda era radical y revolucionaria.
Todo esto cambió con las políticas económicas del período entre las dos
guerras. El respaldo integral a la agricultura creó una generación de campesinos independientes y llevó al partido agrario al liderazgo político. A lo
largo del período 1920-1950 esto contribuyó a conformar una izquierda
urbana más moderada, lo que no debe sorprender, dado que, hasta el presente,
la mayoría de la clase trabajadora urbana ha tenido sus raíces en las áreas
rurales. De este modo, el desarrollo político finlandés ha llegado a parecerse
más estrechamente al del resto de la región, y quizás también a apartarse
más del desarrollo en otras partes del mundo. A este respecto, las raíces del
Estado benefactor finlandés pueden encontrarse en el crecimiento de una
gran clase independiente de pequenos agricultores durante el período entre
las dos guerras. El caso finlandés -el crecimiento comparativamente lento
durante tres décadas- puede dar también una indicación de los costos involucrados en este desarrollo.
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