Dr. Juan Carlos Pinzón Bueno, Ministro de Defensa Nacional

89111
Bogotá D.C., octubre 04 de 2013
Señores:
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Dr. Juan Carlos Pinzón Bueno, Ministro de Defensa Nacional
Dr. Amylcar Acosta Medina, Ministro de Minas y Energía
Dra. Cecilia Álvarez-Correa Glen, Ministra de Transporte
Dr. Sergio Díaz-Granados, Ministro de Comercio, Industria y Turismo
Dra. Luz Helena Sarmiento Villamizar, Ministra de Ambiente y Desarrollo
Sostenible
General Rodolfo Palomino, Director General de la Policía Nacional
Dra. Tatyana Orozco de la Cruz, Directora General Departamento Nacional de
Planeación
Dr. Jorge Enrique Vélez, Superintendente de Notariado y Registro
Dr. Juan Miguel Durán Prieto, Superintendente de Puertos y Transporte
Contralmirante Ernesto Durán González, Director General de la Dirección
Marítima (Dimar)
Dr. Andrés Felipe García Azuero, Gerente del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (Incoder)
Capitán Francisco Arias Isaza, Director del Instituto de Investigaciones Marino
Costeras “Jose Benito Vives de Andreis” (Invemar)
Dr. Julia Miranda Londoño, Directora Parques Nacionales Naturales de
Colombia
Directores CAR y Autoridades Ambientales Urbanas (Barranquilla, Cartagena y
Santa Marta)
Alcaldías Municipales litorales de la costa Caribe y Pacífica
Curadores Urbanos del litoral
ASUNTO:
FUNCIÓN DE ADVERTENCIA POR OCUPACIÓN ILEGAL DEL
ESPACIO PÚBLICO DE LAS ÁREAS COSTERAS Y MARINAS
De acuerdo con el artículo 267 de la Constitución Política, la Contraloría General
de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación, propugnando que las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas,
relacionadas con la adquisición, planeación, conservación, administración,
custodia, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de bienes
públicos, se ejecuten con observancia de los principios de eficiencia, eficacia,
economía y valoración de costos ambientales.
Adicional a las atribuciones ordinarias de control previstas en la Constitución
Política y la Ley 42 de 1993, el Artículo 5º, Numeral 7º del Decreto Ley 267 de
2000, establece una competencia adicional a las facultades de vigilancia de la
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Contraloría General de la República, la cual debe aplicarse para situaciones
especiales que dadas sus características, sean relevantes en el manejo de los
recursos públicos, que evidencien un riesgo futuro y que de no adoptarse
correctivos en oportunidad por parte del gestor fiscal, pueden llegar a generar
disminución, pérdida y menoscabo patrimonial al Estado.
Respecto a lo referido anteriormente; la norma establece:
ARTICULO 5. FUNCIONES. Para el cumplimiento de su misión y de sus
objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constitución
Política, le corresponde a la Contraloría General de la República:
(…)
7. “Advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves
riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior
sobre los hechos así identificados”
Así, la Contraloría General de la República posee entre sus atribuciones legales,
la función de advertir a las Entidades, los posibles riesgos que puedan
comprometer la gestión de las mismas y un posible detrimento patrimonial al
Estado.
Las acciones de esta Función de Advertencia están en contexto con la misión del
Ministerio de Ambiente, la Dirección General Marítima – DIMAR-, el Departamento
Nacional de Planeación – Regalías, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
Corporaciones Autónomas Regionales, Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras José Benito Vives de Andreis – INVEMAR-, Armada Nacional, Comisión
Colombiana del Océano, Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales, Ministerio de Transporte, Superintendencia de Puertos y Transporte,
Ministerio de Minas y Energía, Alcaldías, Autoridades de Policía, Superintendencia
de Notariado y Registro, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, en
la preservación y el buen uso de los bienes de uso público de las áreas costeras y
marítimas.
1
MARCO NORMATIVO
El Estado Colombiano cuenta con múltiple normatividad para proteger, preservar y
restablecer el orden legal de los bienes de uso público apropiado indebidamente
por personas naturales y/o jurídicas.
1.1
Constitución Política de Colombia
El Artículo 63 de la Constitución Nacional establece lo siguiente: “Los bienes de
uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes
que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Esas
tres condiciones (inalienables, imprescriptibles e inembargables) enmarcan el
ejercicio de la soberanía por parte del Estado que impide que los bienes de uso
público sean apropiados por los particulares para su beneficio y que nunca puedan
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2
reclamar propiedad sobre los mismos, a pesar de poseerlos y usufructuarlos
durante años, ni que sirvan como garantía en las acreencias del Estado1.
En cuanto a los bienes de propiedad estatal, el Artículo 332 determina que el
Estado “es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin
perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes”. En este sentido, de acuerdo a la Sentencia No. T-566/92, son
propiedad del Estado, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental,
la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita
geoestacionaria, el espectro electromagnético, así como los bienes que posee
como propiedad privada, en iguales condiciones que los particulares2.
En el Artículo 82 “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere
su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo
urbano en defensa del interés común” y en el Art. 102 “El territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.
Por otra parte y de acuerdo con lo referido en el artículo 267 de la Constitución, la
Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión
fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación, lo cual incluye sus bienes de uso público.
1.2
Código Civil
El Artículo 679 expresa la prohibición de construir en bienes de uso público y
fiscales, “Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad
competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos
fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión”.
A su vez el Art. 682 da cuenta de los derechos sobre las construcciones realizadas
en bienes públicos, “Sobre las obras que con permiso de la autoridad competente
se construyan en sitios de propiedad de la Unión, no tienen los particulares que
han obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del
suelo. Abandonadas las obras o terminado el tiempo por el cual se concedió el
permiso, se restituyen ellas y el suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce
privativo de la Unión o al uso y goce general de los habitantes, según prescriba la
autoridad soberana. Pero no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido
concedida expresamente por la Unión”.
1
Contraloría General de la República (2006). Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente 20052006. Bogotá: CGR
2
Sentencia No. T-566/92, Magistrado Ponente; Alejandro Martínez Caballero, octubre veintitrés (23) de mil
novecientos noventa y dos (1992), Bogotá
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3
1.3
Ley 1333 de 2009 Sancionatorio Ambiental
Esta Ley estableció la titularidad de la potestad sancionatoria en las autoridades
ambientales nacional, regionales y locales y la facultad a prevención a las
autoridades ambientales, a la Armada Nacional así como los municipios,
departamentos y Distritos los cuales quedaron investidos a prevención de la
respectiva autoridad en materia sancionatoria ambiental (artículos 1 y 2), Define
las infracciones ambientales así como las causales de atenuación o de agravación
de la responsabilidad en materia ambiental (artículos 6 y 7).
Por otra parte establece el procedimiento para la imposición de medidas
preventivas, el procedimiento sancionatorio y las medidas preventivas y las
sanciones correspondientes (Títulos III, IV y V)
1.4
Decreto 2324 de 1984
El Decreto 2324 de 1984 por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima,
contempla en el Art. 166 que los bienes de uso público son las playas, los terrenos
de bajamar y las aguas marítimas, por tanto son intransferibles a cualquier título a
los particulares, quienes solo podrán obtener concesiones, permisos o licencias
para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del decreto y por lo
tanto, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni
subsuelo.
Por su parte, el Art. 177, habla del permiso de construcción de vivienda, “La
Dirección General Marítima y Portuaria no concederá permiso para construcción
de vivienda en las playas marítimas. La Dirección General determinará la
extensión máxima utilizable cuando se trate del establecimiento de muelles,
malecones, embarcaderos, diques secos, varaderos, astilleros, islas artificiales y
otras construcciones similares”.
El Art. 178, por su parte, contempla que los Capitanes de Puerto deben hacer
respetar los derechos de la Nación en las zonas a que se refieren los artículos
anteriores, impidiendo su ocupación de hecho. Estos mismos funcionarios deberán
enviar a la Dirección General Marítima y Portuaria, un informe pormenorizado
sobre las construcciones particulares que existan en tales terrenos, con indicación
de las personas que las ocupen y su alinderación, con el objeto de solicitar al
respectivo Agente del Ministerio Público que se inicie la acción del caso para
recuperar los bienes que han pasado al patrimonio del Estado en virtud del artículo
682 del Código Civil.
2
MARCO INSTITUCIONAL
En la administración y adecuada utilización de los bienes de uso público, la DIMAR
realiza esta labor en conjunto con otras autoridades del orden nacional y local
como son:

La Armada Nacional que ejerce control y vigilancia en materia ambiental y de
los recursos naturales en los mares, y zonas costeras.
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4

El Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, tiene entre sus funciones la
formulación de políticas públicas en materia ambiental, el direccionamiento para
el ejercicio de la función de seguimiento y control.
 Comisión Colombiana del Océano, con las funciones de asesoría, consulta,
planificación y coordinación del Gobierno en materia de política nacional del
océano y de los espacios costeros.
 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) con funciones de
clarificación de la propiedad y de delimitación de las tierras nacionales.
 Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Andreis
(INVEMAR), con competencia en investigación ambiental básica y aplicada de
los recursos naturales renovables y el medio ambiente de los ecosistemas
costeros y oceánicos.
 Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales con
competencia en manejo y administración del sistema de parques nacionales
naturales, especialmente Corales del Rosario y San Bernardo, Ciénaga Grande
de Santa Marta, Tayrona, Gorgona, Isla de Salamanca, Malpelo, Mc Been
Lagoon, Utría, El Corchal ¨El Mono Hernández¨, Sanquianga, Uramba Bahía
Málaga, entre otros.
 Corporaciones Autónomas Regionales, con competencia para ejercer la
función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción de
acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y
directrices trazadas por el Ministerio del Ambiente; imponer y ejecutar a
prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras
autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso
de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos
naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la
reparación de los daños causados; adelantar, en coordinación con las
autoridades de las comunidades indígenas y con las autoridades de las tierras
habitadas tradicionalmente por comunidades negras, a que se refiere la Ley 70
de 1993, programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo,
aprovechamiento, uso y conservación de los recursos naturales renovables y
del medio ambiente; como autoridad marítima nacional tiene la función de
otorgar autorizaciones, permisos y concesiones para la ocupación temporal de
las playas y terrenos de bajamar.
 Superintendencia de Puertos y Transporte con funciones para planificar la
actividad portuaria pública y privada.
 Ministerio de Minas y Energía con competencia en la formulación de política
pública en materia minera y energética y ente rector de las agencias nacionales
de hidrocarburos y de minerales.
 Autoridades de Policía, incluyendo las alcaldías, con competencia para
prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público; velar
por la conservación y utilización de las aguas de uso público; cuando se trate
de la restitución de bienes de uso público, los alcaldes, una vez establecido,
por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o
vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución.
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5

3
Corresponde en materia ambiental a los municipios y a los distritos con
régimen constitucional especial dictar, con sujeción a las disposiciones legales
reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la
preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio; ejercer, a
través del Alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía
Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional
Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias,
funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y
de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho
constitucional a un ambiente sano”.
Superintendencia de Notariado y Registro, en cuanto tiene la responsabilidad
de ejercer la inspección, vigilancia y control de las notarías y las oficinas de
registro de instrumentos públicos, en los términos establecidos en las normas
vigentes, mediante visitas generales, especiales, de seguimiento, por
procedimientos virtuales, o por cualquier otra modalidad, así como investigar y
sancionar las faltas disciplinarias de los notarios y registradores de
instrumentos públicos, en el desarrollo de sus funciones, sin perjuicio del
poder preferente que podrá ejercer la Procuraduría General de la Nación. Su
objetivo es ejercer la orientación, inspección, vigilancia y control de los
servicios públicos que prestan los notarios y los registradores de Instrumentos
Públicos; atender la organización, administración y sostenimiento de las
Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, y asesorar al Gobierno
Nacional en la construcción de las políticas y el establecimiento de los
programas y planes referidos a los servicios públicos notarial y registral.
Dentro de sus funciones, entre otras, se encuentra la de “ordenar, cuando
fuere pertinente de conformidad con la ley, la suspensión inmediata de
aquellas actuaciones irregulares de los sujetos de vigilancia y disponer que se
adopten las medidas correctivas del caso. Tales medidas podrán estar
orientadas desde un seguimiento especial hasta la propia intervención”.
ANTECEDENTES - PROBLEMÁTICA EN EL USO DE BIENES DE USO
PÚBLICO
INVASIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO
En las costas Caribe y Pacífico la DIMAR ha venido efectuando un inventario de
Bienes de Uso Público (BUP) que están siendo invadidos por diferentes
actividades humanas. En un análisis estadístico entre los años 2008 y 2013, se
evidencia un aumento del 14,25% de construcciones irregulares en zonas de uso
público (Tablas 1 y 2)3.
3
DIMAR (2013). La erosión costera: Efectos sobre los bienes de uso público [Diapositivas de PowerPoint].
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6
Tabla N°1: Invasiones, solicitudes y restituciones 2008
Tabla N°2: Invasiones, solicitudes y restituciones 2013
Fuente: DIMAR 2013
El aumento de esta ocupación ilegal es particularmente significativo en Tumaco,
Santa Marta, Cartagena, Riohacha, Bahía Solano y Guapi y principalmente está
asociado en el Pacífico a la construcción de viviendas unifamiliares palafíticas y en
el Atlántico al desarrollo de hoteles y viviendas de recreo. También reporta la
DIMAR que se encuentran en estas áreas de bajamar actividades petroleras,
obras públicas viales y actividades mineras, entre otras. Así mismo, el nivel de
restituciones efectuadas comparadas con las solicitudes es muy bajo, llegando al
1.7% en el 2013.
POSIBLE INVASIÓN DE ÁREAS DE BAJA MAR Y DE COSTAS
Adicionalmente, la ocupación en áreas de la Costa Caribe tiene como punto de
partida la modificación de las condiciones de las áreas de bajamar, a partir de
corte y el relleno de áreas de manglar o el relleno de humedales costeros, sobre
los cuales se hacen construcciones y cerramientos de distinta dimensión que, en
general, comienzan artesanalmente para evitar la acción de la autoridad. En
muchos casos, las construcciones en playas y manglares rellenados, son
“complementadas” con obras civiles que han modificado la dinámica costera y de
las aguas por procesos de erosión y acreción4.
Cabe resaltar que la Ciénaga Grande de Santa Marta, fue declarada humedal
RAMSAR en el año 1998. La Convención Relativa a los Humedales de
Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas
(Convención RAMSAR) adoptada por Colombia mediante la Ley 357 de 1991,
define a los humedales como “extensiones de marismas, pantanos y turberas o
4
Crecimiento por adición de materia, como en los depósitos minerales o los continentes.
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7
superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial,
permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas,
incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no
exceda de seis metros” (Art. 1º).
En atención a esta Convención, el Estado Colombiano se comprometió a nivel
internacional a un conjunto de obligaciones en materia de conservación y
restauración de los humedales, entre las cuales se pueden destacar las
siguientes:
(i) Designar humedales idóneos para ser incluidos en la Lista de Humedales de
Importancia Internacional.
(ii) Conservación, gestión y uso racional de las poblaciones migradoras de aves
acuáticas.
(iii) Conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas
naturales en aquellos, estén o no incluidos en la Lista y llevando a cabo todas
las medidas adecuadas para su custodia.
(iv) Investigación e intercambio de datos y de publicaciones relativos a los
humedales y a su flora y fauna.
(v) Formación de personal para el estudio, la gestión y la custodia de los
humedales.
(vi) Celebración de consultas sobre el cumplimiento de las obligaciones que se
deriven de la Convención, especialmente en el caso de un humedal que se
extienda por los territorios de más de un Estado o de un sistema hidrológico
compartido por varias de ellas.
Con base en lo anterior, la Resolución 157 de 2004 del entonces Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial reglamentó el uso sostenible, la
conservación y manejo de los humedales y desarrolló los aspectos necesarios
para la aplicación de la Convención Ramsar.
Los sitios Ramsar además de corresponder a estrategias internacionales de
conservación son bienes de uso público por lo cual es obligación de las
autoridades ejercer acciones decididas y efectivas de preservación, conservación
y mantenimiento de las zonas que gocen de dichas distinciones, que como se ha
dejado anotado atrás, comportan características ambientales y ecológicas
invaluables para el patrimonio ambiental del país.
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8
LA OCUPACIÓN E INVASIÓN Y EL RIESGO PARA EL ESTADO
De acuerdo con el Informe del Estado de los Recursos Naturales 2005-2006 de la
CGR, el fenómeno de ocupación tiene entre otras muchas características las
siguientes: i) el objetivo final es obtener beneficios económicos, especialmente, a
partir de la venta de terrenos a grandes constructores, ii) si bien se encuentran
grupos de población marginada en la ocupación de estas áreas existe una
proporción significativa de población de altos ingresos o de importantes sectores
económicos, iii) la ocupación genera afectación al medio ambiente por disposición
de residuos líquidos y sólidos de forma indiscriminada, pero también es muy
relevante el corte y relleno de manglares, la afectación de pastos marinos y áreas
de corales con todo tipo de construcciones, gran parte suntuosas y de gran
magnitud, iv) gran parte de la ocupación ilegal registrada, tiene directa o
indirectamente un estímulo en la construcción de instalaciones dedicadas a la
prestación de servicios turísticos y, v) la construcción de corredores viales sin
planificación, ha favorecido la ocupación a los lados de la vía y destruido gran
parte de los manglares.
De otro lado, la CGR en el año 2001, en el Informe del Estado de los Recursos
Naturales comunicó al Congreso de la República y a la opinión pública sobre el
estado de las áreas costeras y marinas y la gestión estatal e institucional
relacionadas con este tema, resaltando que el desarrollo socioeconómico en las
zonas costeras no ha sido compatible con la conservación histórica, cultural,
arquitectónica ni ambiental ni con el uso sostenible de los recursos naturales.
Igualmente informó que el crecimiento demográfico ha generado aumento de
contaminación por materiales sólidos, basuras, derrames de hidrocarburos, entre
otros.
Posteriormente, la CGR profundizó los análisis en el capítulo V sobre “Ocupación
ilegal de bienes de uso público de importancia ambiental: amenaza para la
sostenibilidad del país”5; Allí se detalló la situación jurídica de las zonas costeras y
áreas de bajamar frente a la ocupación por parte de particulares, identificando las
competencias normativas establecidas para cada una de las entidades públicas
involucradas. Se destacó la importancia de las zonas de bajamar, los bienes y
servicios ambientales que genera y se realizó un diagnóstico general de la
ocupación de este territorio. Con base en esta información se propusieron
estrategias de protección entre las que se destaca la necesidad de evitar la
ocupación ilegal de estas zonas teniendo en cuenta que son “bienes de uso
público los cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables”6 en donde
“nadie podrá construir, sino con permiso especial de la autoridad competente”7.
5
Contraloría General de la República (2006). Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente 20052006. Bogotá: CGR
6
Artículo 63 de la Constitución Nacional de Colombia, 1991
7
Artículo 679 del Código Civil Colombiano
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9
En investigaciones recientes del Invemar8 se indica que las zonas pobladas del
litoral caribe colombiano muestran signos de erosión asociados en general a un
mal manejo del espacio costero y la consiguiente alteración de los procesos que
allí se dan. Este fenómeno ha sido documentado con mayor detalle en los últimos
años como se verá más adelante.
En la Segunda Comunicación de Cambio Climático (2010)9, el Ideam determinó
las áreas inundables de los litorales Caribe y Pacífico ante un posible ascenso en
el nivel del mar, bajo dos escenarios probables de 0,30m y 1m. La modelación
para este último escenario se presenta en la siguiente imagen:
Figura N°1: Áreas de inundación para las costas Caribe y Pacífica ante ascenso del nivel del mar de 1m. Fuente: Invemar,
2003.
Como resultado de esta modelación, se obtuvo que los ecosistemas coralinos, de
manglar y de playas y playones son los más vulnerables ante un ascenso en el
nivel del mar; igualmente, bajo este escenario, el Ideam estimó los impactos
potenciales de inundación del litoral colombiano (con base en documento del
Ideam, 200110), cuyos resultados determinaron que en las costas colombianas es
posible la inundación permanente de 4.900 km 2 de costas bajas y el anegamiento
de 5.100 km2.
8
Posada, P., Blanca Oliva y Henao P., William, 2008. Diagnóstico de la erosión en la zona costera del Caribe
colombiano. INVEMAR, Serie Publicaciones Especiales No. 13, Santa Marta,200 páginas.
9
Ideam. (2010). Segunda Comunicación Nacional sobre el Cambio Climático ante la Convención Marco de
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático; capítulo 4.Colombia: Ed.Scripto Ltda
10
Ideam. (2010). Potenciales impactos de inundación del litoral colombiano. En Segunda Comunicación
Nacional sobre el Cambio Climático ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(pp 293). Colombia: Ed.Scripto Ltda.
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10
Por otro lado, la población localizada en el área de estudio en el litoral Caribe era
de 2.103.787 habitantes en el año 2000, de los cuales aproximadamente el 55%
estarían expuestos a los efectos directos de la inundación proyectada. De la
población afectada aproximadamente el 90% se localiza en las cabeceras
municipales. Para el caso del litoral Pacífico, la población estudiada es de
aproximadamente 462.457 habitantes de los cuales aproximadamente el 41%
serían afectadas por el ascenso de 1 metro en el nivel del mar. De la población
afectada, el 36% se encuentra en las cabeceras municipales. Así, 75 municipios
costeros con una cobertura de 9.440 km2 están actualmente en riesgo de
inundación por mareas extremas. Bajo la hipótesis de que en el año 2100 el nivel
del mar haya ascendido 1 metro, la población afectada sería de entre 1,4 – 1,7
millones de habitantes, equivalentes a 2-3% de la población nacional en este
mismo año (80% y 20% corresponden al Caribe y al Pacífico respectivamente).
En resumen, se afirma que durante este siglo, 107 lugares a lo largo de la Costa
Caribe pueden continuar perdiendo terreno por efecto de la erosión, el 33% de
esta pérdida puede ubicarse en el rango de los 40 a 70 metros desde la actual
línea costera, 12% podría verse afectados más allá de los 100 metros.
En 2011 el Invemar 11 indicó que la erosión en la zona costera del Caribe
Colombiano parece haberse acelerado a partir de los años 70-80, con el
crecimiento de las ciudades costeras, produciéndose una pérdida de cientos de
kilómetros cuadrados de franja litoral tanto en el océano Atlántico como Pacífico.
En este documento se reporta que la cuarta parte del litoral colombiano está
sufriendo un proceso erosivo significativo, se estima que el 25% para el Caribe y la
región insular y un 21% para el Pacífico. Con relación a la variación de la línea de
costa (m/año), se menciona que para el departamento de Magdalena la tasa de
erosión varió entre 1-16 m/año para el periodo 1938-2002, para el departamento
del Atlántico en la Ciénaga Mayorquín, la tasa fue de 105 m/año entre los años
1986-2005, para el caso de Cartagena la tasa fue de 2-13 m/año en el sector
Playetas-Barú para los años 1994-2011; 1-6 m/año en las localidades de
camaroneras-Barú para los mismos años y 1-3 m/año para la localidad Arroyo
Piedra en el mismo periodo.
El ascenso del nivel del mar que ha venido siendo indicado en diferentes
publicaciones fue corroborado por el Panel Intergubernamental de Cambio
Climático (IPCC) en su quinto reporte (AR 5)12 en septiembre de 2013, indicando
que la tasa de aumento del nivel del mar desde la mitad del siglo IXX ha sido
mayor que la tasa media reportada durante los dos milenios anteriores. Durante el
período 1901-2010, el nivel medio global del mar ascendió en promedio 0,19m, es
decir, que la tasa de aumento del nivel del mar se ha incrementado desde el inicio
del siglo XX. Es altamente probable que esta tasa media de aumento a nivel
11
INVEMAR, 2012. Informe del estado de los ambientes y recursos marinos y costeros en Colombia: Año
2011. Serie de Publicaciones Periódicas No. 8. Santa Marta. 203 p.
12
Intergovernmetal Panel on Climate Change (IPCC), “Fifth Assessment Report”. 2013. Disponible en la Web:
http:// http://ipcc.ch/report/ar5/wg1/#.Uk1_1tJHTPQ
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11
mundial, fue de 1,7 mm /año-1 entre 1901-2010; 2.0 mm/año-1 entre 1971-2010 y
3.2 mm/ año-1 entre 1993-2010.
De acuerdo con la Figura N° 2,
bajo el escenario de cambio
climático más optimista (RCP
2.6)13, el nivel del mar aumentaría
como mínimo 30 cms y en el
escenario pesimista (RCP 8.5)
podría llegar a aumentar un (1)
metro, respecto al nivel medio del
mar.
Bajo el escenario optimista
(ascenso aproximado de 30cm del
nivel del mar), la DIMAR modeló
las siguientes gráficas que
ejemplifican algunas de las
consecuencias de este fenómeno
para La Boquilla en Cartagena de
Indias (Figuras 3 y 4).
Figura N° 2: Aumento promedio del nivel del mar a nivel mundial.
Fuente: IPCC
Cartagena de Indias (Boquilla)
Figura N° 3: Espejo de agua actual La Boquilla, Cartagena
Figura N° 4: Ascenso de 25 cm en el nivel del mar La Boquilla, Cartagena
Teniendo en cuenta la alta fragilidad ambiental y amenaza en los Bienes de Uso
Público en las zonas de baja mar y costas, se presenta incremento de la amenaza
por expedición de títulos mineros para explotación de materiales de construcción y
13 Las vías de concentración representativa ó Representative Concentration Pathways (RCPs) son cuatro
simulaciones de posibles escenarios climáticos futuros que dependen de la cantidad de gases de efecto
invernadero que se emitan en los años por venir. Los cuatro RCP definidos son: RCP 2.6, RCP 4.5, RCP 6 y
RCP 8.5.
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de arenas negras y, trámite de solicitudes con esta misma intención; los impactos
ambientales de la minería constituyen un elemento adicional de riesgo ambiental y
de estabilidad en estas zonas litorales. Esta situación es particularmente evidente
en la zona del Urabá, en Atlántico, Magdalena, Bolívar y en Chocó.
ALGUNOS EJEMPLOS
El 12 de junio de 2013, la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente conoció
de la denuncia con radicado 2013-55544-80474-D, sobre un posible detrimento
patrimonial por la apropiación de territorios públicos de la Nación y la comisión del
delito ambiental contra los recursos naturales renovales. Con base en esta
denuncia se programó y efectuó una visita a la zona el 24 y 25 de julio de 2013.
Los hechos denunciados fueron los siguientes:

La Capitanía de Puertos de la DIMAR emitió concepto negativo No. 060ALITMA-613 del 8 de septiembre de 2011 respecto a la construcción del
proyecto inmobiliario denominado Cabo Tortuga, en Pozos Colorados, el cual
se tramitó en la Curaduría Urbana No 1; con base en este concepto la DIMAR
con oficio 14201102948 MD-DIMAR-CO04-JURIDICA712 objetó el trámite de
la licencia de construcción por cuanto la obra se levantaría en área de bajamar,
que corresponden a bienes de uso público, y en donde existen humedales y
lagunas.

Si bien de acuerdo con el Decreto 2324 de 1984 el concepto emitido por la
DIMAR es vinculante la curaduría urbana No.1 expidió la Licencia urbanística
para adelantar la construcción del proyecto Cabo Tortuga, mediante la
Resolución No. 47001-1-11-0390 del 13 de diciembre de 2013.

La DIMAR presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra
de la licencia de construcción expedida; la licencia fue confirmada por la
Curaduría Urbana No. 1 el 18 de enero de 2012 y el 21 de marzo de 2013 se
resolvió la apelación por parte de la Secretaría de Planeación Distrital de Santa
Marta confirmando la decisión de la Curaduría al otorgar la licencia de
construcción.

La DIMAR instauró una Acción Popular ante el Juzgado 4to Administrativo de
Santa Marta la cual está en trámite de admisión.
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Las fotografías aéreas de 1955, 1975, 1991 y 2003 y muestran el avance de la
ocupación de la zona de Pozos Colorados desde la conformación de una espiga
litoral en la zona de Punta Gloria, en terrenos que corresponden a la zona de
bajamar, la progresiva invasión por viviendas unifamiliares hasta la actual
intervención de complejos hoteleros y urbanizaciones de gran magnitud, como se
observa en las fotografías N° 1-4 (años 2005 hasta el año 2011).
Foto N° 1: Multitemporal de ocupación zona Pozos Colorados 1955-2003.
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Foto N° 2: Zona de pozos colorados año 2005. CGR
Foto N° 3: Zona de pozos colorados año 2008. CGR
Foto N° 4: Zona de pozos colorados año 2010. CGR
Foto N° 5: Zona de pozos colorados año 2011. CGR
El sobrevuelo permitió observar las viviendas y desarrollos hoteleros que han sido
objetadas por la DIMAR en una franja amplia de intervención en la zona de Pozos
Colorados. También se observan obras conexas para control de erosión en las
playas con las que los particulares pretenden asegurar la atracción turística de
éstas, generando afectaciones “aguas abajo” con impactos regionales de erosión
costera ante las cuales las autoridades públicas nacionales, regionales y locales
no cuentan con instrumentos de articulación.
La Capitanía de Puertos ha objetado en el pasado las licencias de construcción
por razones semejantes como en el caso del Condominio de Sierra Laguna, Roca
Di Mare y Empleados Almacenes Éxito y el proyecto multifamiliar Bahía Morena,
entre otras construcciones en la zona de Pozos Colorados; si bien algunas de
estas construcciones se encuentra a alrededor de 140 metros de la línea de playa
también es cierto que todas estas construcciones hacen parte de la misma zona
de bajamar en donde la dinámica litoral marina es activa y por tanto no es
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permitido construir, salvo condiciones excepcionales previamente reglamentadas y
autorizadas por la DIMAR, lo cual no ha ocurrido.
LOS POT Y LA DISPOSICIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO
Por otra parte los POT de los municipios están desconociendo estas directrices al
incluir como áreas susceptibles de construcción las zonas de bajamar lo cual pone
en riesgo a la población que allí se asienta y las inversiones públicas y privadas
que se efectúen. La inadecuada inclusión de estas zonas dentro de los POT como
zona urbanizable fue uno de los argumentos de la Secretaría de Planeación de
Santa Marta para la autorización que ilegalmente otorgaron en segunda instancia
para el proyecto de Cabo Tortuga y se está aplicando en la misma forma en otras
poblaciones del Caribe y del Pacífico, como en casos documentados en
Cartagena, Puerto Colombia, Coveñas y otras poblaciones.
Las zonas públicas están sido apropiadas y se ha presentado titulación de predios
indebida por parte de notarios y posteriormente se han otorgado licencias de
urbanismo sobre zonas de uso público. La apropiación de bienes de uso público
conlleva además a la invasión del espacio público, vías y servicios públicos en
beneficio de particulares.
La DIMAR ha informado de casos en los que fallos judiciales han obligado al
Estado a proteger con cuantiosas obras de infraestructura, como espolones o
muros de contención, los desarrollos urbanísticos u hoteleros construidos de
manera irregular en estas áreas de uso público.
La construcción de proyectos turísticos y hoteleros en estas zonas de bajamar
genera por parte de las entidades públicas grandes inversiones en vías de acceso,
servicios públicos de agua, energía, entre otros. Por ello se prevé una grave
afectación de estas inversiones en el futuro frente a eventos de ascenso del nivel
del mar o por fenómenos de variabilidad climática y cambio climático.
Se prevé que el supuesto desarrollo económico que representan a corto plazo la
construcción de estos proyectos inmobiliarios está generando grave afectación a
los recursos públicos y pone en riesgo a la población que se asienta en la zona.
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ADVERTENCIA
Teniendo en cuenta que la obligación de la Contraloría General de la República,
no sólo está en pronunciarse de forma posterior y selectiva sobre la gestión y
resultado del manejo de los recursos y bienes públicos; sino además, de advertir
con criterio técnico, preventivo y proactivo a los gestores públicos de las entidades
involucradas del posible riesgo que se puede presentar por conductas que afecten
la integridad del patrimonio público y el fin social que su destino demanda,
encuentra oportuno hacer uso de la Función de Advertencia en el sentido que de
no adoptar una política seria, coordinada y eficaz, de no tomar inmediata y
coordinadamente las acciones para evitar que se sigan invadiendo los bienes de
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uso público y de no agilizar las restituciones que correspondan, se estaría
aumentando el grave impacto ambiental ocasionado por la ocupación indebida de
las zonas de bajamar y costas y perdida de la propiedad del Estado con lo cual se
podría generar daño al patrimonio económico y ambiental del País.
Conviene precisar, que la Contraloría General de la República en el ejercicio de
sus funciones, asumirá el conocimiento las situaciones aquí planteadas. No
obstante todas las entidades deberán informar a este Despacho, dentro de los
diez (10) días siguientes al recibo de este documento, las acciones o medidas que
va adoptar o las ya adoptadas para corregir la situación detectada.
Cordial saludo,
SANDRA MORELLI RICO
Contralora General de la República
C.C. Dr. Angelino Garzón, Vicepresidente de la República
Dr. Alejandro Ordoñez M., Procurador General de la Nación
Revisó: Ligia Helena Borrero Restrepo – Vicecontralora (E)
Proyectó: Mauricio Cabrera Leal – Contralor Delegado para el Medio Ambiente
Rafael Enrique Romero Cruz – Contralor Delegado de Defensa, Justicia y Seguridad
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