historia de las reformas judiciales

UNIVERSIDAD SAN MARTÍN DE PORRES
Facultad Derecho y Ciencia Política
Sección de Postgrado
TEMA
:
CATEDRATICOS
:
DOCTORANDOS
:
HISTORIA DE LAS REFORMAS JUDICIALES
(Gobierno de Velasco Alvarado/Gobierno de Alejandro
Toledo)
Dr. Carlos Ramos Núñez
Dra. Roxana Sotomarino
ANGEL ROMERO DIAZ
CERAPIO ROQUE HUAMANCONDOR
DORIS MADELEINE PEÑA NORES
EDMUNDO PELAEZ BARDALES
FLOR DEL CARMEN TAMAYO MONTES
GLORIA VILLAFUERTE ICAZA
LILIAN SAENZ MALAVER
IV CICLO
: 2010-IV
Diciembre 2010
1
INDICE
HISTORIA DE LAS REFORMAS JUDICIALES DE VELASCOALVARADO
AL GOBIERNO DE TOLEDO MANRIQUE
1.
2.
INTRODUCCIÓN
05
PARTE I
MARCO TEÓRICO
3.
11
PARTE II
3.1.
REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE VELASCO
ALVARADO.
3.2.
- Contexto de la Reforma Judicial
36
- Objetivos de la Reforma Judicial
37
- Reformas intentadas
38
- Reforma del Fuero Común
38
-Creación de Fueros Especializados
46
REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE MORALES
BERMUDEZ.
- Contexto de la Reforma Judicial
50
- Primer Periodo
51
- Segundo Periodo
51
- Tercer Periodo
51
- Reformas Judiciales
56
-- Camino a la Asamblea Constituyente
57
2
4.- PARTE III
REFORMAS JUDICIALES
DEMOCRATICAMENTE
4.1.
EN LOS GOBIERNOS ELEGIDOS
DEMOCRATICOS EL GOBIERNO DE BELAUNDE TERRY.
- El Restablecimiento del Ministerio de Justicia.
- La Nueva Constitución de 1979- Nuevo Marco Jurídico Para la Nación.
59
65
-Las Nuevas Instituciones y Organismos Constitucionales .Autónomos.
El Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público y el Tribunal de Garantías
Constitucionales
67
-La Pretendida Reforma o Reestructuración del Poder Judicial en este quinquenio
4.2.
4.3
74
REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE GARCIA PEREZ
-
Contexto de la Reforma Judicial
77
-
Asociación Nacional de Magistrados del Perú
84
-
Reforma Judicial y Acceso a la Justicia
84
REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE ALBERTO
FUJIMORI FUJIMORI.
- Elecciones 1990
88
-Primer Gobierno
89
-Código Penal De 1991
90
-Cierre Del Congreso y Crisis Institucional
99
-Lucha contra el terrorismo
101
-Segundo Gobierno
102
-Reelección.
102
-El avasallamiento de los órganos constitucionales autónomos.
103
-Ley de Interpretación Auténtica.
104
-Modernización del Servicio de justicia y los nuevos módulos organizativos.
107
-Los Módulos Básicos de Justicia.
124
-Módulos Corporativos.
137
-Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados
142
3
-Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados Especializados de Familia
-Reforma
y
Adaptación
del
Soporte
Gerencial
y
146
Administrativa del
-Poder Judicial.
155
-Modernización Administrativa del Poder Judicial en el Perú.
157
4.4 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE VALENTIN
PANIAGUA.
-Aspectos Generales
163
-La Mesa de Dialogo de la OEA y los Consejos Transitorios del Poder Judicial y el
Ministerio Publico.
164
-Autonomía Del Sistema De Justicia
165
-Reformas Legales
165
4.5
REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE ALEJANDRO
TOLEDO.
-Aspectos Generales
169
-Ceriajus
169
5.
CRECIMIENTO DE LA CORTE SUPREMA
217
6.
CONCLUSIONES
223
7.
BIBLIOGRAFIA
226
4
HISTORIA DE LAS REFORMAS JUDICIALES: DE
VELASCO ALVARADO AL GOBIERNO DE
ALEJANDRO TOLEDO
1. Introducción
Esta investigación describe e interpreta los acontecimientos más importantes vinculados a
los procesos de Reformas del Sistema de Justicia o Reformas judiciales, impulsados desde
Octubre
de 1968 a
Julio de 2006. Abarcamos los períodos de gobierno de los
presidentes Juan Velasco Alvarado hasta Alejandro Toledo.
Conforme al artículo 138° de la Constitución Política de 1993 (1),
la potestad de
administrar justicia si bien emana del pueblo, es ejercida por el Poder Judicial.
Ciertamente, éste no es el único Órgano con dicha función ( 2) pues también lo hace el
Tribunal Constitucional en materia constitucional; el Jurado Nacional de Elecciones en
materia electoral, de referéndum y consultas populares; el Consejo de la Magistratura en
la evaluación y ratificación de jueces; y, los Tribunales Militares en asunto de su
competencia. Ejercen también la función jurisdiccional, las comunidades campesinas y
nativas dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario,
siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona (3).
. Constitución Política de 1993
“Artículo 138.- Administración de Justicia. Control difuso
La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de
sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal,
los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango
inferior.”
1
2.
RUBIO CORREA, Marcial (1999). Estudio de la Constitución Política de 1993.Primera Edición, Tomo 5.
Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 11.
3
.
Constitución Política de 1993
“Artículo 149.- Ejercicio de la función jurisdiccional por las comunidades campesinas y nativas
Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas,
pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las
formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias
del Poder Judicial.
5
Es coherente pedir que, por el hecho de ejercer función jurisdiccional, se exija a las
entidades indicadas, el cumplimiento de los principios y derechos previstos en el artículo
139° de nuestra Constitución (4).
Históricamente el rol del sistema judicial peruano dentro del sistema político ha sido la
subordinación política, con dos características principales: La intervención directa de la
rama ejecutiva en la composición y orientación de las cortes, y una constante escasez
presupuestal.
Sin duda, al analizar la administración de justicia y sus procesos de reforma, es
indispensable un análisis integral del Poder Judicial, Ministerio Público, de las entidades
que consideramos de íntima relación con éste como son el Tribunal Constitucional y el
Consejo de la Magistratura y los que los antecedieron.
Al ser un poder del Estado, que dice Derecho, a través del tiempo, han surgido y surgen
constantemente, situaciones de conflicto y tensión entre los demás poderes y
lógicamente, con las personas que se someten a él. Ello ha generado intentos de control y
manipulación que han sido más evidentes en períodos de gobiernos de facto en donde se
ha buscado legitimar muchas actuaciones sobre todo del Poder Ejecutivo.
La injerencia política no ha estado ausente sobre todo cuando se ha presentado fuertes
divergencias entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
A todo ello, hay que agregar la percepción de la población que siempre ha reclamado
cambios sustanciales del Poder Judicial para solucionar de manera equitativa y rápida los
conflictos que se le someten.
Son muchas las normativas dictadas, resoluciones y las historias que hemos podido
recabar sobre el particular.
La investigación abarca el Derecho Constitucional, el Administrativo y esta rama que
podemos llamar de la administración de justicia incluyendo en ella, las estructuras y su
desarrollo
organizacional. Hemos buscado reconstruir el contexto social, político y
económico recurriendo a periódicos y las revistas más importantes de cada época.
4.
Ibidem p. 12.
6
La pregunta de investigación que hemos considerado conveniente formular es
¿Las sucesivas reformas del Poder Judicial han tenido como denominador común
y central, el cese de magistrados y sobretodo, en momentos de quiebre del
régimen constitucional, intervenir políticamente, más que definir e impulsar
soluciones estructurales?
Ante dicha pregunta, nuestra hipótesis de trabajo , es :
Los gobiernos de turno, tanto
autoritarios de facto, como democráticos, justificados en una necesidad de
reforma judicial, generalmente buscan tener jueces cuyas decisiones no sean
obstáculos a sus proyectos buscando alcanzar objetivos políticos más que una
autentica reforma estructural.
A través de esta investigación buscamos profundizar en el desarrollo histórico de los
procesos de reforma judicial buscando realzar los aciertos y lo que podemos observar
como desaciertos de los mismos durante los períodos indicamos que van de 1968 al 2006.
Luego de los estudios de Pásara, Javier de Belaunde, Juan Vergara Gotelli, Justicia Viva,
Comisión Andina de Juristas y otros, como los impulsados por CERIAJUS, no hemos
hallado estudios recientes sobre el particular.
Un estudio como el indicado resulta valioso entonces, pues representa una
reconstrucción de las etapas tanto desde una perspectiva jurídica al estudiar los aspectos
normativos y jurisdiccionales del tema como una aproximación al contexto de cada
momento.
La perspectiva metodológica adoptada ha conjugado el método histórico con el
exegético, dogmático y el funcional pues hemos procurado advertir como ha actuado o
ha funcionado en la realidad, el proceso de Reforma de la Administración de Justicia
durante este importante segmento de nuestra reciente historia.
La segunda parte, se inicia con el estudio de la reforma implantada por Juan Velasco
Alvarado; en ella expondremos el contexto situacional en que se dio la reforma judicial,
las motivaciones que se esgrimieron para justificarla, las acciones realizadas dentro del
proyecto político global, los gestores intelectuales y el balance general. Asimismo, se
7
expondrán las principales herramientas normativas utilizadas para tal efecto, como : a).El decreto Ley número uno ( Estatuto del Gobierno Revolucionario ) de fecha 03 de
octubre de 1968, que , entre otras finalidades trazadas, tenia : la de “ Transformar la
estructura del Estado, haciéndola más dinámica y eficiente para una mejor acción de Gobierno” y la de
“Moralizar al país en todos los campos de la actividad nacional y restablecer plenamente el principio de
autoridad, respeto a la ley y el imperio de la justicia”; b).- Decreto Ley 18060 de fecha 23 de
diciembre de 1969, mediante el cual se cesaron a los 16 vocales supremos; y se crea el
Consejo Nacional de Justicia; c).- Decreto Ley 18061 de fecha 23 de diciembre de 1969,
que elige a los vocales supremos reemplazantes de los cesados; d).- Decreto Ley 17388,
promulgado el 24 de enero de 1969, cuyo artículo 5 añadió al Código penal el artículo
197 penas severas para delitos graves; e).- Decreto Ley 17083 del 24 de octubre de 1968
sobre el proceso de habeas corpus; f).- El Decreto Ley 17716 publicado en 1969, que
crea el Fuero Agrario; g).- Decreto Ley 21109, dictado en 1975, mediante el cual se crea
el Fuero de Comunidades Laborales.
Seguidamente, se analiza el importante acontecimiento relativo al restablecimiento del
Ministerio de Justicia, dispuesto por el propio gobierno militar de Francisco Morales
Bermúdez Cerruti en los días previos a la asunción a la segunda
magistratura del
arquitecto Fernando Belaúnde Terry, describiendo las principales funciones que se le
asignaron mediante D.L. 23103, ante la inminencia de la entrada en vigor de la nueva
Constitución Política del Estado, aprobada por la Asamblea Constituyente que presidió el
fundador del Partido Aprista Peruano Víctor Raúl Haya de la Torre.
En
el Gobierno de Morales
Bermúdez , se decidió una nueva reforma de
la
administración de justicia, creando la Comisión de Reforma Judicial la que se dedicó a
promover proyectos de investigación logrando capacitar a magistrados ( justicia regular
y la justicia de paz).
Estos segmentos de la historia, vinculados al tema de la Reforma del Poder Judicial
tuvieron como denominador común el cese y el cambio de magistrados por otros
condescendientes y convenientes al régimen de turno, más que a un estudio y diagnostico
serio, responsable que concluya con un plan o programa a largo plazo, cuya continuidad
sea asumida en su conjunto por los diversos sectores de la población a efector de
asegurar su vigencia en la administración de turno, indistintamente a la posición política
que tenga.
8
El desarrollo de la Tercera Parte incide, con marcado énfasis, en la implementación y
puesta en marcha del nuevo ordenamiento jurídico de la Nación, por la dación y entrada
en vigencia de la nueva Constitución Política de 1979. Se describen con algún detalle las
nuevas instituciones y organismos constitucionales autónomos previstos por la referida
Carta Constitucional, como el nuevo Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio
Público y el Tribunal de Garantías Constitucionales, (antecedente inmediato del actual
Tribunal Constitucional).
Se analizará la pretendida reforma o reestructuración del Poder Judicial, y en ese
intento, abordaremos las ratificaciones judiciales dispuestas al amparo de lo dispuesto
por la Décima Tercera Disposición General y Transitoria de la Constitución de 1979,
destacando la intervención o influencia política en tales procesos, especialmente en las
ratificaciones de los vocales de la Corte Suprema por parte del Senado de entonces, así
como el proceso de ratificación de los demás estamentos de la judicatura y fiscalía, con
algunas injusticias consumadas, al amparo del llamado “baloteo” o voto secreto
inmotivado.
Se abordará algunas de las más importantes modificaciones producidas en nuestra
legislación, en ese quinquenio, como la dación del Código Civil de 1984, el Código de
Ejecución Penal, La Ley de Habeas Corpus y Amparo Nº 23506, la misma que marcó
todo un hito en el avance de la protección de los derechos fundamentales y como no,
algunos intentos de reforma de los Códigos Penal y de Procedimientos Penales, entre
otros.
Nuestra investigación se ha forjado con apuntes o vivencias personales, por haber sido,
en alguna forma, testigos presenciales de algunos acontecimientos, por el desempeño que
nos tocó realizar, por entonces, como auxiliares de justicia, luego magistrados de los dos
primeros escalones de la Carrera Judicial; por añadidura, se ha producido en uno de
nosotros, el desempeño de un cargo de dirigente gremial.
Volcamos pues estas experiencias y lógicamente, un estudio descriptivo pero que,
además, pretende correlacionar las diversas fuerzas o variables como la política y los
cambios sociales y hasta económica, que han impactado en cada uno de los procesos de
reforma, interpretándolos con la mayor objetividad posible.
9
Frente a estos segmentos de la historia, vinculados a la reforma de la Administración de
Justicia, concluimos mencionando
No nos enfrentamos ante un problema que pueda superarse fácilmente con la sola
emisión de normas y el aumento del número o sueldo de jueces y órganos jurisdiccionales
o cese de magistrados. Vivimos una época en la que la complejidad de la justicia ya no
puede enfrentarse solo con instrumentos rudimentarios y medidas de corto plazo. Debe
existir un consenso político básico para potenciar el uso generalizado y permanente de
avanzadas técnicas de gestión, así como la participación y coordinación entre todos los
operadores del sistema , el diálogo interdisciplinario y participación ciudadana, a efectos
de diseñar un plan de reforma , coherente y sostenido a largo plazo y que cada
administración de turno deba continuarlo.
Finalmente debemos señalar que casi no hay gobierno de los últimos tiempos que no
haya expresado la profunda necesidad de que el Poder Judicial sea reformado, aún con
invariable determinación, tales actos sólo han consistido en mutaciones cosméticas, que
únicamente han conducido a mantener intactas las condiciones, muchas veces
deplorables, en las que imparte justicia en el país.
10
2. PARTE I
MARCO TEORICO
Desde el punto de vista de la regulación jurídica de la sociedad, la importancia de la
administración de justicia se acentúa en periodos de grandes transformaciones políticas y
sociales, porque las reglas aplicables cambian rápidamente, y se producen conflictos con
las normas anteriores, surgiendo necesidades de interpretación y adaptación de las nuevas
disposiciones y realidades. Al propio tiempo, se requiere transformaciones de diversos
patrones de la conducta social: aspectos que antes fueron considerados deseables en la
vida cotidiana, dejan de serlo y viceversa (5).
Nuestro sistema judicial republicano, como muchos otros aspectos de la historia,
recibieron influencia de España a través de la conquista tal y como ha comentado Marcial
Rubio (6).
Respecto de los Orígenes de la Administración de Justicia, hallamos aspectos valiosos por
resaltar.
Juan Monroy Gálvez7, señala sobre los orígenes de la “ Administración de Justicia”. la
teoría de los tres poderes fue llevada a la práctica en la Europa del siglo XVIII y, como es
obvio, fue concebida como la manera de organizar políticamente los nacientes estados
nacionales de la época. Como se recordará, se trataba de estados europeos pequeños con
problemas también menudos, absolutamente irreconocibles para las sociedades políticas
que hoy conformamos
A veces, con escasa imaginación, se pretende modernizar la teoría afirmando que no se
trata de poderes los que se dividen y controlan, sino de funciones. La transformación
propuesta no deja de ser sólo una exquisitez cosmética, dado que no se modifica el
modelo en lo sustancial.
Corrales Melgarejo Ricardo, en Gaceta Jurídica: “ Bases Ideológicas de la Reforma Judicial” Dialogo con la
Jurisprudencia, Cuadernos Jurisprudenciales Nº 67, 2007.p.53
6. Citado por Corrales Melgarejo, Ricardo, Ibidem, p. 53
7 Monroy Gálvez, Juan: La Función del Juez en el Derecho Contemporáneo, Editorial San Marcos, Lima
2004
5
11
Precisamente uno de los problemas más difíciles de resolver, en el intento de actualizar la
vigencia de la teoría de la separación de poderes, consiste en identificar,
contemporáneamente, cuáles son los límites de actuación, función o inter afectación de
los poderes.
Precisaba que éstos eran: el legislativo, el ejecutivo y el fedarativo. Esto significa que
quien propuso inicialmente los fundamentos de la teoría, no consideró al judicial como
un poder, de hecho Locke consideró que el judicial era una manifestación del poder
ejecutivo. Nos parece que es una primera huella que no debe perderse de vista, si
queremos llegar a conocer lo que tenemos y lo que necesitamos.
La teoría de la separación de poderes no equiparó a éstos en cuanto al ámbito de su
potestad y tampoco a la extensión de esta en cada cual. Tal situación determinó que, en la
práctica, los ámbitos de actuación del legislativo y del ejecutivo, en ese orden histórico ,
fuesen vastos en comparación con el judicial. Sea que el siglo XIX se considere como el
del auge del Legislativo, sea que el XX sea definido como el siglo del Ejecutivo, lo
transcendente es que desde la vigencia de la teoría de la separación de poderes no se ha
concretado un auge del judicial.8
Esta restricción del Judicial se manifestó en el hecho de que éste perdió toda injerencia en
el ejercicio del poder político, limitándose a su función de resolver conflictos en el plano
civil y a controlar las conductas antisociales en el plano penal, fue sacudido por decididos
esfuerzos reivindicativos de juristas que colocaron en el primer plano de la recuperación
del Judicial, la necesidad de ampliar sus zonas de actuación. 9
Luis Carlos Arenas y Gabriel Ignacio Gómez10, señalan que las últimas dos décadas se
han caracterizado por ser un periodo de múltiples transiciones políticas, económicas y
sociales en varios países de América Latina. La década de los ochenta fue un tiempo de
lucha por la democracia y la igualdad social en contra de los regímenes autoritarios que
varias sociedades latinoamericanas tuvieron que padecer en medio de un contexto
internacional polarizado políticamente. Por ejemplo, las tensiones sociales y políticas que
Ibidem, p. 150
Ibidem, p.151
10 Arenas Luis Carlos /Gómez Gabriel: En busca de justicia en los tiempos de las reformas judiciales: Dic.
2000, Editorial Ilsa. P.181
8
9
12
surgieron en Centroamérica, y que se manifestaban en el conflicto entre movimientos
subversivos y regímenes autoritarios tradicionales, eran afectadas además por el contexto
político de la guerra fría. El temor del gobierno de Estados Unidos sobre la posible
expansión del proyecto socialista en América latina, de un lado, y la ilegitimidad de los
regímenes autoritarios de derecha, del otro, tuvieron como resultado la introducción de
“proyectos de democracia” en la región y la necesidad de prestar atención a la situación
de los derechos humanos. Al comienzo de los años noventa, los cambios en el contexto
internacional, y el surgimiento de un acuerdo general entre las naciones industrializadas
sobre un proyecto consolidado de democracia y de reformas legales y judiciales como
manera de fortalecer el crecimiento económico y la estabilidad política, parecían
representar el comienzo de un periodo de globalización del derecho y la democracia.
El interés
por los sistemas jurídicos no es una novedad para algunas entidades
internacionales. Su surgimiento se asocia con el contexto político y social del periodo de
la guerra fría durante los años sesenta. Para esa época, muchos recursos y esfuerzos se
unieron para promover progreso y crecimiento económico en América Latina desde una
perspectiva en la cual la idea de desarrollo orientaba la acción institucional. Estos
esfuerzos involucraban diferentes campos del conocimiento y de grupos de profesionales.
En el caso particular del campo jurídico, su contribución a los programas de desarrollo se
conoce como el movimiento “ Derecho y Desarrollo”, financiado especialmente por la
Fundación Ford y la United States Agency for International Developmet ( Usaid). De
acuerdo con Blair y Hansen, los programas llevados a cabo principalmente por la AID
se pueden dividir en cuatro periodos. El primero corresponde a los sesenta, cuando el
movimiento “Derecho y Desarrollo” surgió bajo la influencia de la teoría de Max
Weber.
En ese periodo la AID
promovió programas de capacitación jurídica en
diferentes países de América Latina, los cuales eran ejecutados por jóvenes profesores
provenientes de distintas facultades de derecho de Estados Unidos. Posteriormente el
programa entró en crisis y fue duramente criticado a finales de los sesenta y comienzos
de los setenta. La segunda fase del programa fue más modesta y se caracterizaba por el
interés en programas de acceso a la justicia y de asistencia legal. Lo que Blair y Hansen
llaman el tercer y cuarto periodo corresponde a los programas denominados de
administración de justicia ( administration of Justice- AOJ-programs) y del régimen de
derecho ( Rule of Law- ROL- programs), los cuales fueron desarrollados durante los
13
años ochenta y noventa respectivamente. Este periodo, que cobija las dos últimas
décadas, es el de mayor interés en esta investigación. 11
Otro actor importante dentro del contexto transnacional que ha nutrido los programas
de reforma del sistema judicial es el Banco Mundial. El interés del Banco Mundial por
reformas jurídicas y judiciales puede explicarse como consecuencia de diferentes hechos
sociales, políticos y económicos que se produjeron en todo el mundo a finales de los
años ochenta y comienzos de los noventa. Para esa época, el Banco experimentaba una
transición que lo condujo a revisar las perspectivas de desarrollo y a considerar la función
de las instituciones frente al crecimiento económico, especialmente en relación con el
papel de los sistemas judiciales en la estabilización del ambiente económico. 12
Históricamente el rol del sistema judicial peruano dentro del sistema político ha sido de
subordinación política, con dos características principales: la intervención directa de la
rama judicial. El hecho de que Perú haya tenido gobiernos militares durante la mayor
parte del siglo veinte contribuyó a relegar el rol de la rama judicial dentro del escenario
político. Sin embargo, a finales de los años sesenta y comienzos de los setenta, Perú tuvo
una dictadura militar atípica en el contexto de América Latina durante la época. La
dictadura del General Velasco –Alvarado ( 1968-1975) le dio a la rama judicial un rol
muy especial en su proyecto político reformista. Velasco- Alvarado tenía el proyecto de
modernizar las relaciones sociales en las áreas rurales, centrándose en una reforma agraria
que eliminó a la elite “terrateniente” y a las relaciones sociales precapitalistas que existían
en muchas comunidades rurales andinas.13
Velasco- Alvarado le asignó al derecho un papel primordial, especialmente en aspectos
relacionados con la reforma agraria y, en menor grado, con las relaciones capital- trabajo.
Con esta idea, el gobierno de Velasco- Alvarado creó dos jurisdicciones especiales: los
llamados “fuero agrario” y “ fuero de trabajo”. El primero se encargó de la aplicación de
la reforma de la propiedad en las áreas rurales, y el segundo tuvo como meta facilitar un
rol activo de la rama ejecutiva en la solución de conflictos laborales. Velasco- Alvarado
fue ideológicamente crítico del papel del derecho y de las cortes como factores que
contribuían a la reproducción de las relaciones de dominio e injusticia dentro de la
Ibidem, p. 184
Ibidem, p.p. 187 y 188
13 Ibidem, p.p. 198 y 199
11
12
14
sociedad peruana. Con este discurso, Velasco – Alvarado trató de lograr un compromiso
con los miembros
del sistema judicial respecto a su proyecto revolucionario,
especialmente con la idea de superar el formalismo jurídico de los jueces. Al mismo
tiempo, intervino en la composición de las cortes por medio de la creación de leyes que
modificaban las condiciones para el retiro y reemplazo de los jueces, para nombrar a
quienes habían ganado la confianza de la rama ejecutiva.14
Sin embargo, las contradicciones del proyecto
“ Velasquista” y de su discurso
revolucionario, junto a las transformaciones en el contexto internacional, hicieron fallar el
experimento. Las mismas instituciones militares, bajo el liderazgo del General Francisco
Morales Bermúdez, fueron responsables de abortar la experiencia reforma. En efecto, en
1975, Morales Bermúdez asumió el poder con el apoyo del sector más conservador de la
sociedad, el cual no tenía ningún interés en permitir más cambios estructurales en la
sociedad peruana. Morales Bermúdez fue una típica figura de transición y su misión fue la
de organizar la transferencia del poder a los gobiernos civiles. Esto sería garantizado a
través de una reforma constitucional que estipulara que las nuevas realidades sociales
impulsadas por los militares ( especialmente en las áreas rurales) estarían consagradas en
una nueva constitución de 1979, que reemplazo a la Constitución de 1933, fue escrita con
una amplia participación de los diferentes partidos políticos.
En el Mensaje a la Nación el 20 de Julio de 1970, el General Juan Velasco Alvarado,
señala
que “Uno de los males más enraizados del Perú fue la lenta y defectuosa
administración de justicia. El antiguo poder judicial fue verdaderamente el símbolo de la
decrepitud y la insensibilidad de todo el orden social establecido”,
(En el Mensaje a la Nación el 3 de Octubre de 1971, El General Velasco acusó a la
administración de justicia haber tenido siempre “dos caras, una adusta y cruel para los
humildes, y otra, tolerante y buena, para los poderosos”
En este gobierno, se dieron dos tipos de cambio relevantes, dirigidas a la transformación
del fuero común. De una parte, la recomposición de los magistrados en 1971, que
comenzó con la remoción de toda la Corte Suprema y al disponer que la nueva corte
ratificara al resto de jueces – constituía un rebajamiento de los mecanismos de
14
Ibidem, p. 198
15
transformación a ser usados - y el otro al dictado de medidas legales destinadas a
reformar los procedimientos y algunos contenidos de la administración de justicia.
La creación del fuero de Comunidades Laborales (1975), constituye el único caso de un
fuero creado a pedido de los trabajadores; sin embargo, dicho fuero no resolvió un
significativo número de causas, y la mayor parte de juzgados fuera de Lima, tenían poco
trabajo, lo que origino que en 1976 este fuero se fusionara con el Tribunal de trabajo.
En 1975, se decidió una nueva Reforma Judicial que, dedicaba básicamente a promover
proyectos de investigación, funcionó hasta 1978.
A partir de la instalación de la Comisión de Reforma Judicial en 1975, la Corte Suprema
desarrolló el interés por la capacitación de los magistrados. Dos fueron los focos de
atención: la justicia regular y la justicia de paz.
El programa de capacitación a los
magistrados de primera y segunda instancia fue confiado al Consejo Latinoamericano de
Derecho y Desarrollo a través de un convenio firmado con la Corte Suprema., cuyos
objetivos principales fue
a) Sensibilizar en una perspectiva jurídico – social a los
magistrados; b) Permeabilizar a los jueces respecto
a la reforma judicial, c) La
constitución de un núcleo de magistrados que viabilizara el proceso de reforma ,
invitando a los jueces a revisar sus hábitos en la interpretación y en el razonamiento
judicial.
La Comisión de Reforma Judicial, asumió directamente la capacitación, a través de la
dirección de un magistrado de segunda instancia. Estaba dirigido a los jueces de paz, con
incidencia especial en los no – letrados, buscando dotar de sustento teórico a los
cambios en la perspectiva de la función, presuntamente acaecidos mediante las
modificaciones operadas en el Poder Judicial.
En una de las últimas actuaciones del gobierno de Morales Bermúdez, los militares
peruanos crearon un marco jurídico para reorganizar las cortes, con el propósito de
borrar la última evidencia de “ velasquismo”, particularmente la pluralidad de las
posiciones críticas sobre el rol del derecho en la sociedad que se habían creado dentro del
sistema judicial. Por lo tanto, el experimento militar del gobierno entre 1968-1980 fue
abierto y cerrado con una fuerte intervención de la rama ejecutiva en la composición de
las cortes. Sin embargo, la aplicación de la última intervención estuvo a cargo de
16
Fernando Belaunde- Terry ( 1980-1985), el primer presidente constitucional después de la
dictadura militar. El gobierno de Alan García ( 1985- 1990) continuó la misma línea. De
esta forma, los gobiernos civiles rompieron con esta tradición de intervenir en la
composición de la estructura judicial.
La Constitución de 1979 eliminó
los fueros privativos creados durante el Gobierno
Militar, vinculados a ciertas reformas como la agraria y la de la empresa, y todo entró a
ser competencia del Fuero Común.
Se institucionalizó el Consejo Nacional de la Magistratura,
y la Academia de la
Magistratura15; la primera, como una institución autónoma encargada de la selección y el
nombramiento de los jueces y fiscales, previo concurso público de méritos y evaluación
personal. También tiene como misión ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles
cada siete años; aplicar la sanción de destitución a los Vocales de la Corte Suprema y
Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos,
respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias.
Además se encargo la formación y capacitación de los jueces y fiscales a la Academia de
la Magistratura, la misma que forma parte del Poder Judicial.16
En los años ochenta, el escenario político y el sistema judicial peruano tuvieron que
afrontar retos inesperados causados por la aparición de dos grupos guerrilleros, el maoísta
Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) así como
también el aumento del tráfico de drogas.
Alberto Fujimori, desde el primer día de su mandato empezó a fustigar y atacar el
sistema judicial y a tener fuertes conflictos con el Congreso respecto a quien tenía el
poder de aprobar leyes. En su discurso inaugural, Fujimori se refirió al Palacio de Justicia
como “el Palacio de la Injusticia” y declaró el sistema judicial en una entidad corrupta e
indiferente ante los problemas sociales. En los meses siguientes se volvió común que el
Artículo 150.- El Consejo Nacional de la Magistratura se encarga de la selección y el nombramiento de
los jueces y fiscales, salvo cuando éstos provengan de elección popular. El Consejo Nacional de la
Magistratura es independiente y se rige por su Ley Orgánica.
15
Artículo 151.- La Academia de la Magistratura, que forma parte del Poder Judicial, se encarga de la
formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su selección.
Es requisito para el ascenso, la aprobación de los estudios especiales que requiera dicha academia.
16
17
presidente criticara públicamente al sistema judicial por su corrupción, abusos, etc. A
pesar de que muchas de las críticas eran justificadas, sus problemas eran muy complejos y
muchos de ellos estaban relacionados con la marginalidad histórica dentro del sistema
político peruano y su falta de independencia.17
Conviene recordar que tras el autogolpe de estado del Presidente Fujimori, del 5 de abril
de 1992, se dispuso el cese de gran cantidad de magistrados judiciales / y fiscales), sea
bajo la acusación de corrupción (a veces con fundamento) o de politización partidaria, o
como represalia por su negativa a someterse al gobierno; todo ello sin la observancia de
un debido proceso ni derecho de defensa para los afectados. Su lugar fue ocupado por
magistrados provisionales designados “a dedo” por el régimen de facto y, luego, por las
autoridades judiciales impuestas por este. 18
Posteriormente la “reforma judicial”, iniciada a través de una ley del Congreso (de
noviembre de 1995) supuso la virtual intervención política del Poder Judicial, la supresión
de los órganos de gobierno previstos en la ley Orgánica y la imposición de autoridades
designadas por el régimen fujimorista. Mediante una ley de junio de 1996, se declaró en
“reorganización”
el
Poder Judicial, el Ministerio Público y la Academia de la
Magistratura, por un periodo inicial de dos años, que fue prorrogado sucesivamente hasta
diciembre de 2000.
Al margen de que esta “reforma” realizó, en su fase inicial, algunas mejoras importantes
en la organización administrativa y gerencial, así como en la infraestructura de locales e
instalaciones destinada destinadas al servicio de justicia, su rasgo definitorio fue el
marcado control político gubernamental de los órganos judiciales y de las decisiones de
los magistrados, sobre todo en los asuntos de interés para el régimen. Para este efecto se
instauraron y mantuvieron comisiones ejecutivas (interventoras) del Poder Judicial y del
Ministerio Público, impidiendo que los magistrados designaran a sus órganos de gobierno
y autoridades; igualmente, se recorto progresivamente las principales atribuciones del
Consejo Nacional de la Magistratura, lo que motivó finalmente la renuncia de sus
miembros en marzo de 1998, siendo remplazados por suplentes permeables a los interés
oficialistas.
17
18
Ibidem, p. 200
Gaceta Jurídica: Dialogo con la Jurisprudencia, Cuadernos Jurisprudenciales Nº 67, 2007.p.61
18
El cuadro durante los últimos años en sistema de administración de justicia peruano, (
durante el gobierno fujimorista) fue muy lamentable y hasta vergonzoso. Dos tercios de
los cargos de magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público han sido ejercidos
por personal que tiene la condición de provisional y suplente, designados sin cumplir el
procedimiento previsto en la Constitución ( es decir, preparación por la Academia de la
Magistratura y nombramiento, previo concurso, por el Consejo de la Magistratura); con el
agravante que durante casi cinco años estuvo vigente una ley dictada por el Congreso que
suspendió todo proceso de nombramiento de magistrados titulares, a pesar del insistente
reclamo de la comunidad jurídica y la opinión pública acerca de la necesidad urgente de
superar la situación de “ provisionalidad” predominante en el sistema judicial.
Debe precisarse que las comisiones ejecutivas, y las autoridades designadas por estas para
presidir las cortes y fiscalías de los distintos distritos judiciales del país, podían nombrar,
promover y remover libremente a los magistrados colocados como provisionales o
suplentes en todos los niveles jerárquicos del Poder Judicial y el Ministerio Público, lo
que atentaba claramente contra la estabilidad e independencia de la función jurisdiccional
y facilitaba las presiones o amenazas para lograr decisiones judiciales favorables a los
intereses políticos judiciales favorables a los intereses políticos gubernamentales,
asimismo, permitió sancionar ( con la separación o retorno al cargo inferior de origen) a
los magistrados que no se sometían a estos “mandatos”.
Fue también muy frecuente que se modificara intempestivamente la composición de los
juzgados, fiscalías o tribunales cuando debían
resolver casos que interesaban
directamente al gobierno fujimorista, colocando a estos a magistrados controlados o
permeables a los designios del régimen autoritario; asimismo, la designación de fiscales “
ad hoc” para investigar hechos o delitos que podían comprometer al gobierno o cuando
se pretendía perseguir o sancionar penal o patrimonialmente a personas incomodas al
régimen fujimorista19
Juan Francisco Vergara Gotelli20, refiere que dice la historia, que desde el acto inaugural
de la Suprema Corte de Justicia del Perú, en el año 1824 por Simón Bolivar, se sintieron
Ibídem P.61-62
Vergara Gotelli, Juan Francisco; La Reforma del Poder Judicial, KinkoS Impresiones SAC. Lima 2004,
p.23
19
20
19
protestas y reclamos por hechos y situaciones que, desde el primer momento de la
existencia de este Poder del Estado, desdicen de su Independencia y dicen de la
proclividad de nuestros jueces a acercarse al poderoso de turno para la obtención de
ventajas personales, con el costo consiguiente de la minusvalía institucional.
Quiere esto decir que el propio Poder Judicial, a través de las determinaciones de sus
propios Jueces, siempre se presentó como un Poder sin Poder frente a los Poderes
Ejecutivo y Legislativo. Por tanto, la primera comprobación en el tema de la problemática
judicial nos señala que siempre se habló y se reclamó sobre la Independencia de este
Poder porque tal independencia nunca la tuvo realmente, obviamente por la interferencia
de los otros poderes que, arrinconando a los jueces, encontraron en éstos la seguridad de
cobertura al término de sus mandatos.
ACUERDO NACIONAL POR LA JUSTICIA
“POLITICAS DE ESTADO PARA EL CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL
PODER JUDICIAL”
El 21 de noviembre de 2003, en la Ciudad de Ayacucho, se instaló el grupo impulsor del
ACUERDO NACIONAL POR LA JUSTICIA, designado por el Presidente de la Corte
Suprema de aquel entonces, Dr. Hugo Sivina Hurtado, y respaldado por su Sala Plena.
El Acuerdo Nacional, refleja las opiniones, expectativas y demandas de ciudadanos,
magistrados, usuarios, profesionales, docentes universitarios, trabajadores, empresarios e
instituciones especializadas, desplegando iniciativas y opiniones en conjunto para la
mejora de la justicia, formulando las siguientes políticas de Estado para el cambio
estructural en el Poder Judicial:
1. Fortalecimiento de la Autonomía e Independencia del Poder Judicial
Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil
promoverán:
20
(a) El fortalecimiento de la Presidencia de la Corte Suprema de la República, como
primera autoridad del Poder Judicial, a través del otorgamiento de facultades
ejecutivas que le permitan la coordinación interinstitucional para la conducción
del cambio estructural del servicio de justicia.
(b) El reforzamiento de los órganos de gobierno del Poder Judicial, en especial del
Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y de la Sala Plena de la Corte Suprema
(c) La aprobación de la Ley de Emergencia Judicial y de la modificación de la ley
Orgánica del Poder Judicial, cuyos proyectos se encuentran en el Parlamento.
(d) La estabilidad de los magistrados en el desempeño de sus funciones, así como
otros mecanismos que garanticen su independencia e imparcialidad.
(e) El respeto al principio de no injerencia en el Poder Judicial por parte de los otros
poderes del Estado.
(f) La titularidad plena de los magistrados del Poder Judicial.
(g) El respeto a la autonomía administrativa y financiera del Poder Judicial.
(h) La legitimidad del Poder Judicial, como medio para consolidar el Estado de
derecho.
(i) El respeto de los fallos jurisdiccionales dictados de acuerdo a la Constitución y la
ley, asegurando la efectividad de su ejecución
(j) La aplicación de sanciones efectivas a todo aquel que lesione la independencia del
Poder Judicial.
Fundamentación:
Sólo la autonomía e independencia del Poder Judicial garantizan el efectivo equilibrio de
poderes y la vigencia del Estado de derecho en el país, y así lo expresan los compromisos
regionales suscritos. Todo proceso de reforma o reestructuración deberá tener como eje
el respeto de la autonomía funcional del Poder Judicial, así como la independencia e
imparcialidad de los jueces al ejercer su labor jurisdiccional.
Lineamientos Operativos:
 Otorgamiento de carácter preferencial al debate y tratamiento de las iniciativas
legislativas del Poder Judicial ante la Comisión de Justicia del Congreso de la
República.
 Aprobación de una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial
21
 Aprobación de un Estatuto
Nacional del Juez, conforme a estándares
Internacionales.
 Difusión de los Principios Básicos de Naciones Unidas para la Independencia de
la Judicatura, así como de otros instrumentos internacionales sobre el tema.
 Formulación de sistemas de evaluación de los magistrados que respeten su
estabilidad y carrera judicial, sujeta al debido cumplimiento de las funciones de
administración de justicia.
2. Acceso a la Justicia
Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil
promoverán:
a) La dotación de recursos necesarios para establecer un Sistema Nacional de
Defensa Legal Para Todos, que involucre la Defensa de Oficio, los Consultorios
Jurídicos Populares, los Colegios de Abogados, Facultades de Derecho, Iglesias,
ONGs, a fin de promover asesoría y defensa legal gratuita, así como medios
alternativos de resolución de conflictos a las personas de escasos recursos,
comunidades indígenas y a mujeres, niños, ancianos y discapacitados en situación
de vulnerabilidad.
b) La incorporación del tema del acceso a la justicia como concepto y política
medular dentro de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza,
solicitando la participación activa de la cooperación internacional para proveer
recursos que permitan revertir las carencias.
c) La capacitación del personal judicial y de los demás operadores legales para
sensibilizar y generar aptitudes pluriculturales que eviten la discriminación de
cualquier índole.
d) La intensificación del uso de medios alternativos de resolución de conflictos.
e) El establecimiento de una mejor oferta de servicios judiciales a la población con
mayor número de magistrados que faciliten el acceso.
f) Revisión del sistema de tasas judiciales y otros gastos judiciales con criterio
equitativo respecto de las personas de escasos recursos para solventar estos
gastos y aplicando los beneficios de auxilio judicial (beneficio de pobreza).
g) La creación de un Centro sobre Acceso a la Justicia, encargado de realizar
estudios de seguimiento para la reversión de sus carencias e impacto social.
22
h) La convergencia de las formas comunitarias de justicia con el sistema de justicia
formal, reforzando las garantías de los derechos humanos y la legalidad
democrática.
Fundamentación
Es que varios sectores de la población se encuentran imposibilitados de acceder al
aparato judicial, lo cual genera una constante demanda de reversión de esta situación
que se debe principalmente a: i) el alto costo y la complejidad de los procesos judiciales,
ii)la falta de conocimiento de la población respecto de sus derechos en el sistema de
justicia; y iii) la exclusión y discriminación hacia ciertos sectores especialmente
vulnerables, como las mujeres, los indígenas y los menores de edad desprotegidos,
quienes se ven especialmente impedidos de acceder a una justicia pronta y eficaz.
Se hace necesaria una política de equidad, que permita a quienes tienen menos recursos
acceder a una justicia gratuita y de calidad, además de facilitar el acceso de quienes sufren
una mayor vulneración de sus derechos ciudadanos.
Las adecuadas condiciones de acceso a la justicia son fundamentales para la convivencia
social y el desenvolvimiento económico del país. Un gran sector de la población se
encuentra privada de protección judicial efectiva y no goza de adecuadas condiciones de
acceso a la justicia, razón por la cual la vigencia efectiva de sus derechos resulta en gran
medida ilusoria. La tarea de crear esas condiciones no puede quedar relegada dentro de
las políticas sociales y los procesos de reforma judicial.
Revertir esta omisión resulta fundamental para mejor las condiciones de gobernabilidad y
demanda una perspectiva multidimensional, priorizando los siguientes objetivos:
 Incorporar el uso de los mecanismos legales dentro de los programas y
proyectos de desarrollo;
 Ampliar sustancialmente la disponibilidad de medios alternativos de
resolución de conflictos destinados particularmente a los pobres,
socialmente excluidos y discriminados:
23
 Fortalecer la justicia de paz y crear mecanismos judiciales para resolver
disputas patrimoniales de bajo monto; y,
 Otorgar a las Facultades de Derecho protagonismo en las estrategias y
programas de acceso a la justicia.
El acceso a la justicia implica la existencia de recursos informativos, profesionales,
normativos, de procedimiento y materiales, disponibles para todos en forma pronta,
expeditiva y eficaz, en concordancia con sus posibilidades económicas o culturales.
Lineamientos operativos
 Aplicar una estrategia de acceso a la justicia destinada a:
-
Asegurar igual protección de la ley a todas las personas;
-
Proteger y dotar de eficacia a los derechos y por consiguiente, incrementar la
seguridad y reducir la vulnerabilidad;
-
Facilitar la incorporación de sectores excluidos dentro de los flujos de
prosperidad generados por la economía de mercado.
 Dar respuestas integrales frente al problema de falta de oportunidades de acceso a
la justicia.
 Propender a alcanzar un ratio de un magistrado por cada diez mil habitantes,
dentro de un programa de ampliación de los servicios de justicia que revierta la
tendencia actual en donde existe aproximadamente un Juez por cada diecisiete mil
habitantes.
 Apoyar como medida urgente la creación de 152 unidades jurisdiccionales nuevas
para el Poder Judicial, conforme a la demanda adicional planteada por el Poder
Judicial en el Proyecto de Presupuesto para el año 2004, no considerada por falta
de recursos.
 Articular los programas de reforma judicial y los de administración estatal en el
objetivo de simplificar y abaratar procedimientos, eliminar la corrupción y
mejorar la eficiencia en el servicio público de la justicia.
 Optimizar la calidad de la información y del apoyo profesional para reivindicar
derechos a través de la instancias judicial o administrativa.
 Priorizar opciones de medios alternativos de resolución de conflictos.
 Diseñar y poner en marcha mecanismos procesales orientados a proveer remedios
judiciales prontos y sencillos ante disputas patrimoniales de escasa cuantía.
24
 Desarrollar en el corto plazo, espacios de concertación con Facultades de
Derecho, Colegios de Abogados y ONGs, Policía Nacional y Gobiernos Locales,
así como con las instancias públicas que proveen servicios de defensa legal para el
establecimiento del Sistema Nacional de Defensa Legal para Todos.
 Promover el desarrollo institucional, considerando las decisiones de la jurisdicción
especial de las comunidades campesinas y nativas con el apoyo de las rondas
campesinas, siempre que se respeten los derechos fundamentales de las personas.
 Dictar
medidas que impidan la persecución penal a autoridades que hayan
ejercido funciones jurisdiccionales dentro del marco de la justicia comunitaria,
con pleno respeto a la Constitución.
3. Lucha contra la Corrupción
Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil
promoverán:
a) La lucha contra la corrupción y sus redes, dentro y fuera del Poder Judicial, que
involucren jueces, auxiliares de justicia, funcionarios, litigantes, abogados,
empresarios o cualquier persona vinculada a la corrupción en la impartición o en el
uso de servicio de justicia.
b) La prevención de la corrupción en el servicio de justicia y el fortalecimiento de la
investigación para la sanción correspondiente.
c) La simplificación de los procedimientos legales y administrativos, a fin de erradicar
toda complejidad que favorezca la arbitrariedad y la corrupción.
d) El fortalecimiento de los órganos de control de la magistratura – OCMA
y
ODECMAS- así como de la Inspectora del Poder Judicial.
e) La participación ciudadana en el sistema de control de magistratura.
f) La adecuación de la legislación nacional a los instrumentos internacionales de lucha
contra la corrupción.
g) Una Ética de Servicio y Transferencia en los diferentes operadores de la
administración de justicia, basada en la responsabilidad, integridad y honradez
individual y en la eficiencia y calidad del servicio institucional al usuario.
h) El fortalecimiento y la dotación de recursos integrales al
Sistema Judicial
Anticorrupción.
25
Fundamentación
La corrupción es uno de los principales problemas que afectan a la administración de
justicia y una importante causa del deterioro de la imagen pública de la justicia en el país.
Su gravedad fue reconocida por los magistrados en la Comisión de Reestructuración del
Poder Judicial, que concluyó que el Poder Judicial, debe poner por delante los intereses
del ciudadano y no el interés particular de sus servidores.
La impunidad ante la corrupción flagrante
genera la pérdida de credibilidad de la
administración de justicia. Más allá de la percepción externa se reconoce que al interior
del Poder Judicial se dan conductas antiéticas y prácticas que violan la igualdad dentro
del proceso judicial. De allí la necesidad de enfrentar la corrupción y revalorizar la
función pública judicial dentro de una política nacional de ética pública fomentando la
eficiencia y la eficacia en la administración de justicia así como la transparencia
institucional.
Es necesario optimizar el control con representantes de la Sociedad Civil y con el
fortalecimiento de la autorregulación ética de los trabajadores, entendiendo la
transparencia como el mejor mecanismo de control. Igualmente controlar la gestión,
analizar la eficacia del gasto público y racionalizar y equilibrar el uso de los recursos. La
rendición de cuentas pública y periódica y la ejecución permanente de programas de
lucha contra la corrupción, servirán para enfrentar toda práctica aceptada de corrupción.
La corrupción no es unilateral, no sólo depende del mayor o menor control sobre la
conducta del juez, se alimenta también del mal comportamiento de todos los actores del
sistema: abogados, litigantes, jueces, fiscales, secretarios de juzgado, de la corrupción
heredada y de la cultura generalizada de la viveza. Requiere por ello de una respuesta
integral, de políticas de eticidad y de probidad, con participación de los ciudadanos. Toda
Política anticorrupción del Poder Judicial deberá acompañarse de medidas similares en el
conjunto del Estado en el objetivo mayor de un cambio cultural de la sociedad respecto
de este flagelo.
Lineamientos operativos
26
 Fortalecimiento de la Oficina de Control de la Magistratura ( OCMA) y de las
Oficinas Desconcentradas de Control de la Magistratura ( ODECMAs), mediante
mayores recursos, capacitación, personal idóneo y nuevos procedimientos que
agilicen su función de control.
 Dotación de estos órganos de magistrados a tiempo completo, dedicados
exclusivamente a la planificación, ejecución y optimización de las tareas de
control en cada Corte Superior de Justicia.
 Establecimiento de mecanismos preventivos de control de la labor jurisdiccional,
centrados en la evaluación de la productividad, calidad de los fallos judiciales,
celeridad procesal y legitimidad social de los despacho judiciales, entre otros.
 Brindar facilidades a los ciudadanos para
la información o presentación de
denuncias sobre corrupción. Implementación de mecanismos telefónicos o por
Internet.
 Conexión en red de los órganos de control interno del Poder Judicial ( OCMA,
ODECMAS), Inspectoría y Jefatura de Personal del Poder Judicial, de modo que
sean de conocimiento general las sanciones impuestas a nivel nacional.
 Separación de las denuncias presentadas ante los órganos de control referidas a
procesos judiciales en trámite o recientemente culminados, a ser notificadas a la
otra parte para el mejor discernimiento de los órganos de control.
 Prioridad en el juzgamiento de las denuncias que, ante los órganos de control,
estén acompañadas del debido recaudo.
 Implementación de una Unidad de Control Patrimonial de los Jueces para
detección de enriquecimiento ilícito.
 Desarrollo de campañas mediáticas educativas para la población.
 Elaboración de Manuales de Organización y Funciones claros y transparentes,
con procedimientos disciplinarios y penalidad correspondiente a faltas leves y
graves cometidas por el personal judicial.
 Puesta en vigencia y difusión del Decálogo del Juez y del Código de Etica del
Poder Judicial.
 Promoción de un Sistema Nacional de Veedurías Ciudadanas contra la
Corrupción, en coordinación con los Consejos Consultivos Regionales.
 Elección del Juez y del servidor judicial del año en cada Corte Superior de
Justicia y a nivel nacional a partir de 2005.
27
 Dar carácter de permanencia y competencia nacional a la Justicia Anticorrupción
ampliando el número de juzgados anticorrupción a nivel nacional, que permita el
control judicial efectivo de la corrupción en todo el país.
 Concertación con las otras ramas de Gobierno y con los Colegios de Abogados
del País para redacción y promulgación de una Ley de Responsabilidad
Profesional de los Abogados, en virtud de la cual los Colegios de Abogados
asuman responsabilidades especificas y efectivas de prevención, control y sanción
para el correcto desempeño ético de sus afiliados, publicando semestralmente
informes sobre las denuncias recibidas, las investigaciones de oficio que se
realicen y los resultados de los procesos disciplinarios.
 Coordinación interinstitucional entre organismos públicos y privados para
desarrollar políticas de lucha contra la corrupción.
4. Gobierno y Organización Descentralizada del Poder Judicial
Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la Sociedad civil
promoverán:
(a) El fortalecimiento de los órganos de gobierno y de administración del Poder
Judicial dentro de la mayor autonomía administrativa y financiera.
(b) La desconcentración paulatina de las competencias, atribuciones y
recursos
institucionales del Poder Judiciales, a favor de las Cortes Superiores de Justicia.
(c) Una mayor capacidad de planeamiento estratégico de los órganos de gobierno
judicial de nivel regional.
(d) La redefinición de la estructura territorial de las Cortes Superiores de Justicia, a fin
de adecuarlas a las necesidades de acceso a la justicia de la población.
(e) El desarrollo de una política especial para el fortalecimiento del servicio de justicia
en sedes de frontera.
(f) La desconcentración de los servicios judiciales, dando prioridad al uso de recursos
propios de cada región.
(g) La participación del Poder Judicial en las instancias de planeamiento de cada
región, en lo relacionado a la justicia.
(h) El desarrollo de una nueva cultura judicial, tomando como eje un perfil de juez
sensible a su entorno social, socialmente responsable de sus decisiones y con
marcos de pensamiento flexible y creativo.
28
(i) La capacitación de los magistrados en la legislación regional y municipal de cada
zona, así como en el análisis de la problemática de su región.
Fundamentación
La justicia
es mayoritariamente percibida como
lenta, congestionada, costosa,
burocrática, ineficiente y poco eficaz. Esta caracterización negativa surge de la falta de
una organización moderna y eficiente del Poder Judicial, así como de la limitada
capacidad de sus órganos de gobierno- Corte Suprema de la República, Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial y Gerencia General – para subsanar estos aspectos de
manera efectiva y oportuna.
El Poder Judicial mantiene una estructura vertical y jerárquica, una cultura altamente
formalista , rutinas de trabajo complejamente burocráticas, escasa comunicación entre
juzgados y sedes judiciales, marcos normativos poco transparentes, los que han persistido
a pesar de la incorporación de algunos elementos y criterios modernos de administración
y gestión – como el uso de computadoras- en una convivencia de confusa y difícil
interacción entre sus componentes
En segundo lugar, a contracorriente del proceso de descentralización, el Poder Judicial
tiene un sistema de gestión centralizada y concentrada en Lima que afecta la labor de sus
27 Cortes Superiores de Justicia, generando debilidad en la autoridad descentralizada,
ineficiencia en el uso de los recursos y lentitud den los procesos internos de decisión.
Las Cortes Superiores no están facultadas para decidir sobre asuntos centrales de sus
jurisdicciones, como la distribución territorial de juzgados, la contratación de personal y
servicios judiciales o la modernización de sus locales, entre otros aspectos. A nivel
administrativo una Caja Central, si bien contribuye a reducir costos para la adquisición de
bienes y servicios, resulta contraproducente cuando las decisiones
responden a
necesidades urbanas sin mayor atención a las zonas rurales.
Esta situación se agrava en las sedes de frontera como Tumbes, Tacna, Iquitos o Madre
de Dios, donde los conflictos sociales suelen ser más agudos además de concentrar
29
delitos que afectan fuertemente la economía nacional, como al extracción ilegal de
recursos naturales o el contrabando. A pesar de ello el personal judicial en estas zonas es
insuficiente, no cuenta con condiciones mínimas de trabajo y muchas veces expone sus
vidas en el cumplimiento de su labor por las distancias geográficas magistrados y jueces
no acceden a la información ni a una adecuada capacitación, lo que se agrava con un
presupuesto insuficiente para atender sus múltiples problemas.
La organización judicial debe responder a la diversidad propia del país a través de un
cabal proceso de descentralización de la gestión y administración del Poder Judicial. Las
Cortes Superiores de Justicia deben contar con prerrogativas administrativas y de gestión
y organizarse como Unidades Ejecutoras de Gasto, con el objetivo de brindar una
atención oportuna, adecuada y eficiente a los usuarios del servicio de justicia.
Lineamientos operativos
 Creación de gabinetes técnicos u oficinas de modernización institucional adscritas
las Presidencia de las Cortes Superiores de Justicia, encargadas del Planeamiento
estratégico de mediano plazo de las sedes judiciales y del desarrollo de proyectos
de modernización.
 Implementación de un sistema interconectado, a nivel nacional, de información
entre organismos administrativos y gerenciales del Poder Judicial.
 Definición de indicadores uniformes de gestión para una evaluación objetiva de la
labor jurisdiccional.
 Diseño de un Plan de Descentralización del Poder Judicial, consensuado entre las
Cortes Superiores de Justicia del país, para el siguiente quinquenio.
 Creación de un Fondo Especial para el desarrollo del servicio de justicia en las
zonas de frontera.
 Conformación de Consejos Multidisciplinarios para el estudio y análisis de los
delitos en las zonas de frontera, a fin de precisar políticas de control y manejo de
la carga procesal.
 Brindar incentivos a magistrados y personal que labore en dichas zonas, así como
facilidades para la capacitación.
5. Presupuesto judicial
30
Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil
promoverán:
(a) La asignación progresiva al Poder Judicial de un presupuesto que alcance, en
periodo de cinco años, no menos del 4% del Presupuesto General de la
República.
(b) La transparencia presupuestal en el uso de los recurso del Poder Judicial, a nivel
regional y nacional, mediante publicación de su Página WEB.
(c) La Mejora de la infraestructura de los despachos judiciales a nivel nacional, de las
condiciones de trabajo y de la atención a los usuarios.
(d) La dotación de un moderno soporte informático básico para todos los órganos
jurisdiccionales del país.
6.
Personal y Recursos Humanos
Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil
promoverán:
(a) Un perfil del magistrado y del servidor judicial acorde con las necesidades
institucionales.
(b) La selección y nombramiento de magistrados idóneos y honestos, de acuerdo a
criterios de mérito personal y profesional.
(c) El tratamiento equitativo de los trabajadores y servidores del Poder Judicial, sobre
la base de un régimen de carrera.
(d) Un sistema disciplinario y de evaluación transparente de conforme al debido
proceso.
(e) Una política remunerativa acorde con la dignidad de la función judicial, que
incentive una mayor participación del personal en el proceso de cambio.
Lineamientos Operativos
 Promulgación de una Ley de la Carrera Judicial.
 Promulgación de una Ley de Carrera del Personal Jurisdiccional, elaborada con
participación de los representantes de los trabajadores del Poder Judicial.
31
 Diseño y puesta en marcha de concursos de méritos para la contratación de
personal judicial.
 Captación en las Cortes Superiores de recursos humanos mediante convenios con
Universidades, Programas de Voluntariado de los estudiantes de Derecho,
Contabilidad, Administración, Psicología y áreas afines al Poder Judicial.
 Creación de una Oficina de Defensoría del Personal Judicial, que permita la
atención eficiente y oportuna de las quejas sobre el trato al personal del Poder
Judicial.
7. Modernización de áreas prioritarias de la justicia
Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil
promoverán:
(a) La reforma del sistema penal, mediante la instauración de un nuevo modelo
procesal acusatorio garantista, con base en una política criminal coherente.
(b) Una mayor atención del sistema de justicia penal juvenil.
(c) La constitución de una justicia especializada en derechos humanos, sobre la base
de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
(d) La protección adecuada de las víctimas de los delitos
(e) La revalorización de la justicia de paz como agente que impulsa la confluencia del
derecho oficial y el derecho consuetudinario.
(f) El fortalecimiento de la justicia civil, especialmente en el ámbito económico,
financiero – comercial y de familia.
Fundamentación
La reforma integral del Poder Judicial requiere atender problemas y necesidades en sus
diferentes ámbitos de acción, sin desmedro de la prioridad que reclaman algunas áreas de
la administración de justicia para concentrar los esfuerzos del proceso de cambios.
La definición de estas áreas implica la de los ámbitos jurisdiccionales con mayor impacto
en los derechos fundamentales de las personas, pues sólo su efectiva protección
garantizará la tutela del conjunto de derechos de los ciudadanos.
32
La justicia penal es un ámbito principal en la administración de justicia. A través de ella el
Poder Judicial ejerce el control de las actividades del Estado y en la que afecta
legítimamente los derechos fundamentales de la persona, como la libertad o la propiedad.
No obstante, la situación de la justicia penal en el Perú es crítica tanto por el crecimiento
permanente de la criminalidad social y económica como por la permanencia de marcos
procesales y de una cultura inquisitiva que resulta incompatible con los principios del
debido proceso.
En este marco, el Poder judicial no muestra condiciones adecuadas para una protección
efectiva a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, como lo ha señalado
el Informe Final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación ( CVR). El pedido de
perdón a las víctimas de la violencia hecho por el Presidente del Poder Judicial, en el
marco de la Primera Audiencia Regional realizada en Ayacucho, es un gesto significativo
respecto del nuevo modelo de justicia en el cual la tutela de los derechos humanos deberá
ser eje fundamental de la labor jurisdiccional.
Otro ámbito crítico es la justicia civil. Los juzgados civiles no han crecido de manera
proporcional a la demanda ciudadana
y reciben la mayor carga procesal. Su
especialización se da desordenadamente, pudiendo abocarse indistintamente a materias
civiles, comerciales, constitucionales y laborales. A pesar de marcos procesales más
modernos y flexibles, no hay capacidad suficiente para responder a la demanda.
Urgen salidas concretas que faciliten tanto la atención a los usuarios como la
modernización de la justicia penal y civil propuesta por la Comisión de Magistrados para
la Reestructuración del Poder Judicial.
Lineamientos Operativos
 Aprobar, considerando los proyectos existentes y como producto del consenso, el
Código Procesal Penal.
 Desarrollar en el Sistema de Justicia, un Plan de Emergencia para la
implementación progresiva del nuevo sistema procesal penal.
 Proporcionar mayores recursos humanos y materiales al sistema de juzgamiento
de reos de cárcel, ampliando el número de Juzgados y Salas y simplificando los
33
procedimientos a fin de reducir el número de personas injustamente
encarceladas.
 Facilitar el juzgamiento de menores infractores en sus localidades o regiones de
origen, creándose institutos de tratamientos educativo a nivel regional.
 Ampliar las competencia de los Juzgados de Paz
 Garantizar la elección popular de jueces de paz. Impulsar la convocatoria en el
año 2005 para elecciones de Jueces de Paz en toda la república.
 Capacitación de jueces de paz en aspectos constitucionales y de Derechos
Humanos.
 Estudiar las necesidades de creación de juzgados civiles a nivel nacional, sobre la
base de la demanda social, el incremento poblacional y la tasa de litigiosidad.
 Crear de manera progresiva juzgados y salas económico- financiero- comerciales.
8. Enseñanza del derecho y formación del magistrado
Para la realización de esta política , el Estado, el Poder Judicial y las facultades de
Derecho del País promoverán:
(a) La reorientación de los contenidos de la enseñanza del derecho, buscando la
destreza para el razonamiento jurídico como componente transversal en los
estudios.
(b) Un examen de homologación con exigencias de calidad para que los egresados de
las Facultades de Derecho reciban el titulo para ejercer la abogacía.
(c) El fortalecimiento de la formación judicial que imparte la Academia de la
Magistratura, estableciendo un periodo básico de un año académico de estudios
para acceder a la judicatura.
(d) La creación y desarrollo de nuevas especializaciones y estudios de postgrado en
derecho, útiles para la carrera judicial.
(e) Un sistema periódico de acreditación de las Facultades de Derecho.
(f) Sistemas de consultorios jurídicos universitarios.
(g) Promover el análisis, estudio, publicación y difusión de las sentencias judiciales.
(Poder Judicial: Acuerdo Nacional de Justicia, Abril 2004).
34
3. PARTE III
GOBIERNO DE JUAN
VELASCO ALVARADO
3 de Octubre de 1968 al 29 de Agosto de 1975
35
3.1 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO MILITAR
DE JUAN VELASCO ALVARADO
CONTEXTO DE LA REFORMA JUDICIAL
El 03 de octubre de 1968 se produjo un golpe de Estado propiciado por los altos
mandos de las Fuerzas Armadas, derrocando el Gobierno Constitucional del Arq.
Fernando Belaunde Terry, a quien deportaron a Argentina, instaurándose el gobierno
militar dirigido por el general Juan Velasco Alvarado, el cual duró hasta el 29 de agosto de
1975 siendo derrocado por Francisco Morales Bermúdez. El gobierno Velasquista
declaró su intención de
realizar una reestructuración revolucionaria, nacionalizando
industrias clave, el sector financiero y los medios de comunicación; emprendiendo - entre
otros - una reforma agraria masiva que beneficiaría a las comunidades campesinas y a los
trabajadores del campo, no propietarios de tierras .
Según el llamado ” Plan Inca”
21
y el Estatuto Revolucionario del Gobierno Militar, la
reforma de las instituciones del Estado debía ser integral, es así que en cuanto al Poder
Judicial, se le atribuyó corrupción, señalándole que la justicia servía a los ricos y
condenaba a los pobres, que los tribunales o la justicia era lenta, morosa y parcial a favor
de los poderosos, que esta institución carecía de autonomía ya que sus miembros
dependía del favor político de un senador amigo, un diputado influyente o a un
Ministerio
22
al cual debe el favor del nombramiento, que los magistrados honestos,
carecían de programas de preparación profesional y estaban mal pagados, propiciando la
inmoralidad del soborno y
la coima y las leyes y procedimientos judiciales eran
anacrónicos y favorecían a los grupos privilegiados, se señaló que uno de los objetivos del
Gobierno Militar consistía en lograr un Poder Judicial independiente, capacitado y que
asegure una oportuna e inflexible aplicación de la ley a todos por igual.
ZIMMERMANN ZAVALA, Augusto; “El Plan Inca, Objetivo: Revolución Peruana”; Lima: Editorial:
Edita Grijaldo, 1975; p.119.
22 Antes del Gobierno Militar, el sistema de nombramiento de Magistrados de la Corte Suprema, era por el
Senado y los de primera y segunda instancia, por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia.
21
36
García Rada23 confirmando - en parte - lo expuesto anteriormente, señala que Arturo
Valdez Palacio, Coronel del Cuerpo Jurídico Militar enviado por el general Velasco, al
convocarlo a una reunión en diciembre de 1968, le dijo que existía gran malestar contra la
Corte Suprema en especial y contra el Poder Judicial en general. Consideraban a la justicia
lenta, cara, no siempre imparcial y con muchos magistrados venales; que había una
cantidad de detenidos sin juzgar y notable exceso en la población carcelaria, y que el
gobierno estimaba indispensable una reforma integral del Poder Judicial, poner al día las
leyes y nuevos hombres que se adecuaran a los cambios de estructuras que se avecinaban.
Para los efectos de la reforma judicial, el gobierno militar estuvo asesorado por los
siguientes juristas: Héctor Cornejo Chávez,
Guillermo Figallo Adrianzen, Alfonso
Montesinos y Montesinos, Guillermo García Motúfar, así como los citados por Domingo
García Rada 24 , Mario Alzadora Valdez; Alberto Ruiz – Eldredge.
OBJETIVOS DE LA REFORMA JUDICIAL
Del denominado “ Plan Inca” antes citado, podemos extraer los siguientes objetivos
trazados por el gobierno militar :
a. Cese definitivo de los magistrados que no reuniesen los requisitos necesarios para
administrar justicia con prontitud, rectitud y honestidad;
b. Creación de un organismo de alto nivel idóneo para garantizar la autonomía de
los jueces e impedir la intromisión política como instrumento de control;
c. Otorgamiento de sueldos decorosos a los magistrados para evitar que fuesen
tentados aprovechando su necesidad;
d. Establecer un sistema que garantice la elección de magistrados idóneos, la
fiscalización de sus actos y la imposición de severas sanciones a quienes no
cumplieran con el objetivo de instaurar la justicia;
e. Implementación de un sistema de capacitación y especialización en beneficio de
los magistrados;
GARCIA RADA, Domingo; “Memorias de un Juez”; Volumen VIII; Segunda Edición; Lima: Editorial
San Marcos 2004; p. 333
24 Ibídem, p.p.392, 393.
23
37
f. Promulgar nuevas leyes acordes con la justicia y con el “derecho revolucionario ” del
pueblo a ser amparado, por igual, sin discriminaciones ni privilegios por razón de
apellido, familia o cuenta bancaria.
REFORMAS INTENTADAS
Según el profesor y analista Luis Pásara
25
las reformas – en general- fueron agrupadas
en relación con su proyecto global, en tres categorías. La primera es la que corresponde al
Poder Judicial tradicional, el fuero común. La segunda es la que se expresa en la creación
de dos nuevos fueros, correspondientes ambos a dos reformas sociales de importancia
dentro del proyecto gubernamental de Velasco. La tercera, incluye las reformas en otros
dos fueros, el administrativo de trabajo y el militar. Tema que no tocaremos en el
presente trabajo.
REFORMA DEL FUERO COMUN
El referido autor precisa el dictado de dos tipos de medidas relevantes , las mismas que
estuvieron dirigidas a la transformación del fuero común. De una parte, la recomposición
de los magistrados y de otra, el dictado de medidas legales destinadas a reformar los
procedimientos y algunos contenidos de justicia.
CESE COLECTIVO DE MAGISTRADOS Y CREACION DEL CONSEJO
NACIONAL DE JUSTICIA
El Gobierno Militar de Juan Velasco Alvarado, materializando las medidas tendientes a
reformar el sistema de administración de justicia, dictó las siguientes medidas:
-
Se promulgó el Decreto Ley 18060 de fecha 23 de diciembre de 1969
que establecía lo siguiente:
-
Declaró en reorganización el Poder Judicial, removiendo a los miembros
de la Corte Suprema ( vocales y fiscales);
PASARA , Luis ; Perú : Administración de ¿Justicia? En, consejo latinoamericano de Derecho y Desarrollo; “
LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN AMERICA LATINA” Lima . p. 252.
25
38
-
Modificó la composición de la Corte Suprema, estableciendo tres salas de
cinco miembros cada una, suprimiendo las Fiscalías;
-
Creó el Consejo Nacional de Justicia para elegir magistrados de todos los
niveles, excepto los Jueces de Paz, y posteriormente potestad disciplinaria
respecto a dichos magistrados.
En cuanto a los ceses de los integrantes de la Corte Suprema, es pertinente citar el doctor
García Rada26, quien precisa que luego de la conversación con los asesores del general
Velasco, quedó convencido que el Gobierno entraría a la Corte Suprema, ya que no podía
soportar la permanencia de magistrados que no se sometieran dócilmente a sus órdenes.
Al respecto Linn Hammergren27 refiere que el Gobierno Militar no incluyó al sector
justicia en el plan de acción que sacó a la luz en 1969 y que los militares destituyeron a los
integrantes de la Corte Suprema y ordenaron varias ratificaciones judiciales, debido a que
los integrantes de este órgano judicial le explicaron que la independencia judicial les
impedía instruir a sus jueces acerca de como tomar las decisiones, justificando sus
acciones como un esfuerzo para crear un Poder Judicial con jueces dotados de una
mentalidad revolucionaria.
Como un ejemplo de magistrados que compartían dicho compromiso tenemos las
palabras del Presidente reelecto de la Corte Suprema, doctor José García Salazar, cuando
en una parte de su discurso publicado en el número 496 de la Revista Caretas
28
, precisó:
“ En el momento histórico que vivimos, según el estatuto que nos rige, ninguna ley puede ser incompatible
con los altos fines de la Revolución, ni la misma Constitución, que solo queda vigente en cuanto sus
disposiciones se compatibilicen y sirvan de nexo a la concreción de sus fines”.
El doctor Alberto Ruiz- Eldredge29 , justificando la medida contenida en el citado
Decreto Ley, refiere que en el Congreso de Abogados del Cusco, realizado en enero de
1968, durante el régimen de Belaunde Terry, dio un voto de censura a la Corte Suprema
de la República, haciendo presente que ello no fue promovido por el Colegio de
op. Cit. p. 344.
Hammergren, Linn; “La experiencia peruana en reforma judicial: tres décadas de grandes cambios con
pocas mejoras”, http://www.bibliojureidica.or/libros/4/1509/9.pdf.
28 Revista Caretas Nro.496 del 21 de marzo al 04 de abril de 1974; p.11.
29 RUIZ-ELDREDGE, Alberto ; LA CONSTITUCION COMENTADA 1979; Lima,1980; p.293
26
27
39
Abogados de Lima, sino un acuerdo unánime producto tal vez de las graves injusticias
sufridas, sobre todo por los sectores mas humildes de la población, en especial los
campesinos. Señala que esta ley es el resultado de lo acordado en el Congreso de
Abogados antes citado, y los principales Colegios de Abogados de la República (Callao,
Arequipa, Piura, Ayacucho, Huancavelica, que representan un 90% de todos los abogados
del Perú, apoyaron la medida, sin hacer la menor defensa de los magistrados salientes.
 Por Decreto Ley 18061 se nombró a los vocales de la Corte Suprema,
otorgándoles la facultad de ratificar a los vocales superiores y jueces de toda la
República.30 . Los magistrados designados por tal Decreto, fueron los siguientes:
Manuel Segundo Nuñez Valdivia, Luis Ponce Mendoza, Octavio Torres Malpica,
Alejandro Bustamente Ugarte, Enrique Cuentas Ormachea, Juan Domingo
Córdova Vargas, Francisco Velasco Gallo, Alberto Ballón Landa Arrisueño, José
García Salazar, Javier Alzadora Valdez, Andrés León Montalbán, José Santos
Rivera, Emilio Llosa Rickkets, Manuel García Calderón
Koechlin, Ricardo
Nugent López Cheves y Placido Galindo Pardo, nombrándose también como
Fiscal en lo administrativo al doctor Jesús Arturo Linares Barreda.
El doctor Alberto Ruiz- Eldredge31, en el mismo sentido de defensa del decreto Ley
18060, señaló que de 1956 a 1968 las Vocalías Supremas y las de las Cortes Superiores,
sobre todas las primeras, se distribuían por turno entre los partidos que conformaban la
mayoría o a favor de parientes o relacionados de los Presidentes de los órganos de poder
o de otras personalidades. En tal estado de cosas, no pudieron llegar a la Corte Suprema
ilustres juristas, a pesar de que muchos de ellos eran propuestos, repetidamente, por las
instituciones del Foro, sin embargo se le cerró el camino, siendo olvidados por el Poder
Político, citando como ejemplos a los siguientes abogados: Javier Alzadora Valdez,
Manuel Segundo Núñez Valdivia, José Samanez Concha, Alberto Ballón Landa, Federico
Gutiérrez Salazar, Roberto Mac Lean Ugarteche, Guillermo García Montufar, Guillermo
Figallo Adrianzen, Cesar Polar Romero, Ricardo La Hoz Tirado, José Santos Rivera, José
Ignacio Tello Campodónico, Francisco Velasco Gallo, Ricardo Nugent López, Arturo
Linares, Manuel García Calderón, Artemio Álvarez Benavides, Emilio Llosa Ricketts,
Andrés León Montalbán, Lorenzo Tolentino Tapia, Juan Arce Murua, José Garcia
Salazar, José Rodríguez Montoya, Remigio Pino. Niega que los nombrados hayan sido
30
31
Con anterioridad a dicha medida, las ratificaciones se daba ordinariamente cada cinco años.
Ibídem; pp.294,295
40
impuestos, ya que unos fueron nombrados directamente y otros electos por el Consejo
Nacional de Justicia. Cuando hubo nombramientos directos, recayeron con una sola
excepción, entre los propuestos desde atrás por los Colegios de Abogados y cuando se
creó el Consejo Nacional de Justicia, mediante los concursos de ley, pero siempre a base
de propuestas del Foro y de la Corte Suprema.
Sobre el nombramiento de los vocales supremos, la revista Caretas32 en su sección “ Mar
de Fondo ”, critica la medida contenida en el Decreto Ley 18060 llamada de “
reorganización y moralización “ del Poder Judicial, señalando que en busca de una Corte
Suprema acorde con el pensamiento del “ nuevo derecho revolucionario” , en realidad, se
buscaba usufructuar
de verdaderos tribunales de sanción contra los hombres del
gobierno derrocado el 03 de octubre de 1968; el general Velasco dejó en la calle a 12
vocales y fiscales supremos, entre ellos, su presidente el doctor Alberto Eguren Bressani,
para integrar la nueva Corte Suprema con 11 miembros de carrera y 06 de los llamados
“ de la calle”, entre estos el
doctor Ricardo Nugent López - Chávez, que no reunía
entonces los requisitos para ser magistrado supremo ni por ejercicio de la abogacía,
aunque si cumplía el requisito de ser pariente político
del entonces coronel Raúl
Meneses Arata, miembro del COAP que después sería Ministro de Transportes. Cabe
destacar que dentro de los magistrados nombrados se encontraba el doctor Francisco
Velasco Gallo, pariente cercano del General Velasco Alvarado.
En ese sentido también se pronunció el doctor César San Martín Castro, con motivo de
su Discurso con motivo del “ Día del Juez “ el 04 de agosto del 2009, al señalar que con
la dación del Decreto Ley 18061 mediante la cual se facultaba a la Corte Suprema una
ratificación extraordinaria del conjunto de jueces, vocales y fiscales, ocasionó un
alejamiento arbitrario de numerosos magistrados, e “ inauguró una etapa de funcionamiento del
Poder Judicial a todas luces insatisfactoria y en extremo condescendiente con el régimen , al punto de
cohonestar sus arbitrariedades y desconocer la vigencia y tutela de las libertades públicas”
La ratificación extraordinaria llevada a cabo por la Corte Suprema, comprendió a los 20
Distritos Judiciales, siendo llamada por la Revista CARETAS número 416 33 como la mas
mortífera purga en la historia del Poder Judicial.
32
33
Revista Caretas , número 613 del 1 de setiembre de 1980; p. 24
Revista Caretas , número 416 de mayo a junio 1970; p. 15
41
Al respecto, en el número 378 de la revista “OIGA”
34
se da a conocer la carta del
magistrado Dagoberto Ojeda del Arco35, quien informa que al
concluir el trámite
administrativo de ocho días, llevado a cabo por la Corte Suprema, 131 magistrados – de
entre ellos 53 vocales de segunda instancia y fiscales ( aproximadamente el 41% del total
en todo el país ) y 131 jueces y agentes fiscales en las 20 Cortes Superiores de toda la
República – no pasaron la prueba de las ratificaciones judiciales, describiendo la
naturaleza inquisitorial del proceso, debido a la no existencia de recurso de revisión, el
voto secreto no fundamentado e imposibilidad de defensa, no admitiendo ningún
argumento válido en su favor. En la citada revista se hace mención que este proceso a
cargo de la Corte suprema, presidida por el doctor Manuel Segundo Núñez Valdivia y
los 16 integrantes del organismo supremo de administración judicial, se constituyó en
una especie de “Tribunal de Conciencia”, cuya labor era de juzgar el desempeño de cada
uno de los magistrados peruanos y sancionar (en los casos a que hubiera lugar) sin
pruebas , contaban con una serie de averiguaciones realizadas por los propios vocales
supremos. Entre la información que disponían, se hallaba también las recomendaciones
formuladas por los Colegios de Abogados del país (documentos que solo recibieron valor
informativo) sobre el comportamiento de los Vocales, Fiscales, Jueces y Agentes Fiscales
sometidos a ratificación.
A modo de ejemplo de dicho proceso , uno de los magistrados no ratificados fueron el
doctor Gastón Maccassi Sánchez ( conocido por intervenir en el sonado caso de la Página
Once ) así como el Fiscal Héctor Ponce Arteaga, quien inicialmente tuvo a su cargo el
citado proceso.
La revista Caretas número 41636 , haciendo una comparación de los dos proceso de
ratificación llevados a cabo al inicio del año 1969 y la de 1970, señala que la “ mortandad
“ entre magistrados de primera instancia ( jueces y agentes fiscales ) del año 1970 alcanzó
cifras más altas: 133 magistrados en el Perú, mientras que la ratificación cumplida a
inicios de 1969, solamente arrojó un porcentaje de 28% a 30% de jueces no ratificados.
Luis Pásara en su sección Perú: Administración de ¿justicia?
37
Criticó esta medida
señalando que si se buscaba un nuevo tipo de justicia, como se llegó a sostener en
Revista Oiga , numero378 del 12 de junio de 1970; p.16
Magistrado no ratificado por la Corte Suprema
36 Revista caretas número 416 del 26 de mayo al 12 de junio de1970; p. 15
37 Op.cit, p.253
34
35
42
discursos presidenciales, este no podía gestarse mediante simple remoción y sustitución
de magistrados. En esa línea de pensamiento agrega en una entrevista hecha en el Diario
Perú 21 el 06 de mayo del 2004, que las reformas judiciales intentadas en el gobierno
militar y la de Alberto Fujimori, terminaron mal. Refiere, que una reforma judicial es un
proceso de años, supone un cambio institucional muy complicado; se requiere cambiar,
primero, la mentalidad de quienes participan en el sistema de justicia, y eso es muy difícil,
toma mucho tiempo, es un proceso largo, supone cambiar las facultades de derecho, a los
jueces, abogados, y eso no se logra de un día para otro, y, segundo: El problema del
dinero, es cierto que para una reforma se requiere mucho recursos, pero hay problemas
previos, por ejemplo, saber si la plata se está gastando como se debe. Agrega que hay un
desbalance entre lo que se esperaba de las reformas, la plata que se ha invertido y los
resultados.
La creación del Consejo Nacional de Justicia, encargado del nombramiento y control
judiciales, fue conformado por delegados del gobierno junto a los representantes de las
universidades (San Marcos y San Antonio Abad del Cuzco), los Colegios de Abogados y
la Corte Suprema; a este organismo también se le dio facultad para sancionar y remover a
los jueces.
Para el profesor Ruiz-Eldredge
38
la constitución del Consejo Nacional de Justicia, fue
promovida por los Congresos de Abogados y Profesores de las facultades de derecho,
sobre todo de San Marcos, en vista de tantas iniquidades, el que se conformaba por
representantes de las universidades, de las organizaciones profesionales y de la Corte
Suprema.. Ante la crítica sobre la creación de esta institución, respondió señalando que
no pudieron evitar que dicha institución quede como tal en la Constitución de 1979,
criticando más bien que la citada Constitución al regular sobre el Consejo la haya
limitado a proponer al Presidente de la República los nombramientos de magistrados;
considera que se disminuye la potestad suficiente hasta para expedir los nombramientos o
credenciales con absoluta independencia.
Este organismo que tenía como finalidad también proponer nuevos integrantes de las
cortes “desmembradas” estuvo conformada- entre otros- por el doctor Héctor Cornejo
Chávez y Alfonso Benavides Correa.
38
Op.cit. 308
43
Luis Pasara
39
comentando la creación del Consejo Nacional de Justicia señala que este
organismo – mayoritariamente nombrado por el gobierno – incorporó a la carrera judicial
a un cierto número de abogados que venían del ejercicio libre o de la función pública,
trayendo experiencias y perspectivas distintas a aquellas que prevalecían en la maquinaria
judicial; al mismo tiempo que el consejo estableció un rígido sistema de investigación y
sanciones sobre los jueces.
Este Consejo fue dotado de tres funciones básicas (nombrar y sancionar jueces y
proponer nueva legislación), enfatizó la facultad sancionadora.
Un caso que tuvo mayor repercusión, llamado por CARETAS número 613
escándalo político judicial, fue el proceso disciplinario
41
40
como
a cinco vocales de la Corte
Suprema que terminó en octubre de 1973 con su destitución. Señala Pasara
42
en su
sección Perú: Administración de ¿Justicia? , que los cargos y las pruebas que se actuaron,
constituían un juicio sobre la forma de ejercer por el juzgador la capacidad, que le
corresponde legalmente, de ponderar pruebas y responsabilidades; esto es especialmente
claro por el hecho de que el juicio que originó el proceso disciplinario era un juicio penal,
en el cual, de acuerdo a ley, el juzgador debe usar el criterio de conciencia. Este caso,
parece ser una excepción, especialmente a que el escándalo en torno al caso ocurrió que
el denunciante de los procesados fuera un miembro del propio Consejo Nacional de
Justicia, siendo innegable su importancia amedrentadora respecto al Poder Judicial. Es
decir se evidencia una clara intervención en la capacidad jurisdiccional del Poder Judicial.
Al caso que nos referimos es el iniciado en octubre de 1973, cuando el Colegio de
Abogados de Lima denunció a uno de sus miembros del Consejo Nacional de Justicia,
abogado Alfonso Montesinos y Montesinos, por ejercicio ilegal de la profesión, ya que,
por ser miembro del Consejo, estaba impedido de ejercer como letrado, originando que
Montesinos denuncie al decano Juan Vicente Ugarte del Pino y al Secretario Juan
Bardelli Lartirigoyen. Proceso que terminó absolviendo al primero y aunque sentenció al
segundo, no logró calmar las iras de Montesinos, que presionó al Consejo hasta que
PASARA , Luis ; Velasco: Sueño frustrado. En INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS. “ El
Gobierno militar - Una experiencia Peruana 1968-1980” Lima 1985. p. 359.
39
Revista Caretas número 613 del 1 de setiembre de 1980; p.24
Proceso Disciplinario a que se hace referencia , es el signado con el expediente 6988-73
42 La Administración de Justicia en América Latina; p. 264
40
41
44
destituyeron a sus cinco miembros. Ante esto, otros tres vocales renunciaron en protesta
por la citada medida, siendo ellos , los doctores Juan Domingo García Córdova, Emilio
Llosa Ricketss y Plácido Galindo.
Para García Rada43 este organismo al tener casi todos sus miembros designados por el
Ejecutivo y existiendo una dictadura como la de Velasco, sus decisiones obedecían al
querer del amo de turno. Ejercían una absorbente fiscalización sobre todos los jueces del
Perú, con desmedro de su independencia , ya que no solo controla la conducta funcional
– que sería lo conveniente- sino que también llega a apreciar el tenor de sus decisiones,
poniendo como ejemplo el proceso disciplinario que terminó con la destitución de los
cinco magistrados antes referido, por haberse atrevido a no sancionar a Ugarte del Pino.
Sobre la conducta de los integrantes del Consejo Nacional de Justicia, Roque Carrión W.
en su artículo “Sobre como acercar la justicia al Pueblo” publicado en el número 388 de
la Revista Oiga 44, denunciando la reforma judicial gratuita, criticaba que los miembros
del Consejo Nacional de Justicia
no percibían sueldo, lo que originaba que estos
continúen ejerciendo sus actividades profesionales, con grave perjuicio para la imparcial
elección de jueces.
El Consejo Nacional de Justicia, apareció también como responsable de haber realizado
una sustitución masiva de magistrados. Hasta 1975 había nombrado 507 magistrados para
643 cargos en el Fuero Común 45 .
CAMBIOS LEGISLATIVOS
Los cambios legales se restringieron en materia civil a acelerar y simplificar el juicio de
alimentos, el juicio ejecutivo y la declaratoria de herederos; y en lo penal, dieron al juez
facultad de sentenciar en ciertos delitos, establecieron el tribunal de un solo vocal para
otros delitos, acortaron el procedimiento, crearon una vía procesal para el habeas corpus
y ampliaron el delito de prensa, facilitando la libertad provisional pero endurecieron las
penas, incluso con el establecimiento de la pena de muerte. El común denominador de
los cambios legales fue la celeridad procesal.
Op. cit.
Revista Oiga Nro. 388 del 28 de agosto de 1970; p.38
45 Consejo Nacional de Justicia: División de Evaluación y Concursos
43
44
45
Mediante Decreto Ley 17388, promulgado el 24 de enero de 1969, cuyo artículo 5
añadió al Código Penal el artículo 197 en los siguientes términos: “Serán reprimidos con
penitenciaría o prisión no menor de diez años, que se cumplirá obligatoriamente en una Colonia Penal
Agrícola, los que asalten a mano armada, con concierto o banda, con el objeto de hacer sufrir el acto
sexual o contra natura, aun cuando los agraviados sean mayores de edad. Si como consecuencia del asalto
o de las lesiones inferidas se produjera la muerte de o de las víctimas, se aplicará al autor o autores, la
pena de muerte” .
El 24 de octubre de 1968, mediante Decreto Ley 17083, el proceso de habeas corpus fue
dividido en dos vías procesales: una penal , de protección a la libertad individual y otra
civil, de auxilio a los demás derechos individuales y sociales. Según el profesor Carlos
Augusto Ramos Nuñez46
esta proceso contenía
el defecto deliberado de ser
excesivamente formalista. Los procesos que se gestaron nacieron entorpecidos y no
auspiciaban una protección real de los derechos constitucionales de las personas.
CREACION DE FUEROS ESPECIALIZADOS
En las oportunidades abajo indicadas se crearon jurisdicciones especializadas como el
Fuero Agrario y el Fuero de Comunidades Laborales.
FUERO AGRARIO.-
Nueva institucionalidad promovida por la reforma agraria
peruana. Se creó por Decreto Ley 17716 publicado en 1969, se integró por los llamados
jueces de tierras y como segunda y última instancia los tribunales agrarios, actuaban de
manera exclusiva sobre los asuntos agrarios y sus resoluciones no eran revisables; a través
de esta jurisdicción especializada en los problemas agrarios, se quitó toda competencia al
Poder Judicial en asuntos relativos a controversias agrarias. Los procesos fueron
sumarísimos, donde los largos plazos y las etapas prorrogables del juicio civil, fueron
drásticamente reducidos.
El impulso procesal no provenía de las partes sino del juez, quien buscaba pruebas a
propia iniciativa, realizaba inspecciones oculares sin citar a las partes, actividad del juez
por lo cual se le llegó a denominar “inquisitorio” por los procesalistas. El juez agrario tenia
RAMOS NUÑEZ, Carlos Augusto; “ Historia de la Corte Suprema de Justicia del Perú; tomo I; 2008;
p.449.
46
46
mandato legal expreso que lo obligaba a aplicar las normas que amparen el derecho de los
campesinos, aunque éstos no las hubiesen invocado en su favor.
Luis Pasara al tratar el tema en su sección “Perú: Administración de ¿justicia?” 47,
comentando tales medidas señala que estos hechos constituyeron una clara demostración
de lo inadecuado que resultaba la administración de justicia para los logros del proyecto
gubernamental y que la subsistencia de un Poder Judicial que constituyó uno de los
pilares fundamentales del Estado oligárquico y del ordenamiento social cuestionado,
resultaba incompatible con las líneas y objetivos trazados por las autoridades
gubernamentales.
Asimismo, dicho autor48 resalta tal decisión, al señalar que fueron sin duda, el caso
relativamente más exitosos entre las diversas reformas implementadas en la
Administración de Justicia. Ello tiene que ver en relación con la profundidad de la
reforma que aquel hacia posible, la agraria, pero también con los cambios legales y la
innovación jurisprudencial operados en el derecho agrario peruano; ello hizo posible que
se formulara, en cierta medida, una mediación jurídica creativa entre la necesidad social, el
objetivo político decidido y el caso concreto bajo juzgamiento.
Los nuevos principios procesales dispuestos por la citada Ley de Reforma Agraria 49,
fueron, básicamente, la oralidad, celeridad, inmediación y concentración de la prueba,
impulso de oficio, inversión de la carga de la prueba, limitación del formalismo; a partir
de ellos, el juzgador agrario innovó en la interpretación de los institutos jurídicos y, sobre
todo, redefinió el papel del administrador de justicia. Con estas medidas el juez abandonó
su rol de neutralidad que le fuera asignado por el derecho liberal; bajo una nueva
orientación, ha procurado hacerse cargo de los objetivos del proceso de Reforma Agraria;
gruesamente definidos a favor del campesinado y en detrimento de aquel sector de los
propietarios agrícolas destinado a ser expropiado.
Pasara50 comentaba que el juez en esa tarea, se ha mostrado innovador y creativo, en
términos generales.
La Administración de Justicia en América Latina; Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo;
….p.251
48 Op.cit.
49 Artículo 123 del Decreto Ley 17716
50 Op.cit.
47
47
Coincide en señalar que se ha usado instrumentalmente la ley para proteger al
campesinado, por ejemplo en los casos de acoso y hostigamiento policial ejecutado a
solicitud del terrateniente. Por otra parte, se ha usado flexiblemente la facultad para
resolver ultra y extrapetiae como formas efectivas de tutelar el derecho del campesinado,
pese a no estar convenientemente asistido éste de asesoría profesional. El juez agrario, a
decir de Pasara, alcanzó un relativo éxito - en relación con el juez del fuero común – en
el propósito
de incorporar la verdad real en sus consideraciones, buscándola
procesalmente y redefiniendo ciertas instituciones, para adecuarlas mejor a los conflictos
sociales y concretos.
FUERO DE COMUNIDADES LABORALES.- En 1975, se crea fugazmente el Fuero
Privativo de Comunidades Laborales, mediante Decreto Ley 21109, como Organismo
Jurisdiccional autónomo, encargado exclusivamente de conocer y resolver las
controversias que se originen por aplicación de la legislación sobre Comunidades
industriales, mineras, pesqueras, de telecomunicaciones, de compensación y, en general,
de toda comunidad laboral. Durante cuatro años marcho paralelamente al Fuero de
Trabajo atendiendo los conflictos surgidos en el seno de las organizaciones comunitarias
de trabajadores destinadas a la participación de éstos en la gestión, la propiedad y las
utilidades de las empresas, hasta que en el año de 1979 por Decreto Ley 22466 se dispone
la fusión de ambos fueros, bajo la denominación de “Fuero Privativo de Trabajo y
Comunidades Laborales.
Para Pasara51, constituye el único caso en la historia judicial
del país, de un fuero
creado a pedido de los trabajadores. Fueron los propios comuneros industriales quienes
solicitaron formalmente que se estableciera el fuero, como ámbito de resolución de
conflictos que no existía, en tanto que el aparato administrativo ( Ministerio de Trabajo )
no tenia facultades legales y la vía ordinaria en el fuero común, resultaba manifiestamente
inaparente debido a su conservadorismo.
51
Op.Cit.p. 259.
48
GOBIERNO DE FRANCISCO
MORALES BERMUDEZ
29 de agosto de 1975 al 28 de Julio de 1980
49
3.2 REFORMAS JUDICIALES DEL GOBIERNO DE
MORALES BERMUDEZ
CONTEXTO DE LA REFORMA JUDICIAL
El Gobierno de Morales Bermúdez, comienza el 29 de agosto de 1975, denominándose
“Segunda Fase”, este periodo se inicia con el derrocamiento del presidente Velasco, y
con las justificaciones al derrocamiento, así definida para profundizar y consolidar la
primera, eliminando las desviaciones personalistas de su conducción . 52
Se culpará de la crisis y de las dificultades de su gobierno al gobierno anterior. Como
sintiéndose parte de otro gobierno- a pesar de haberlo integrado.
Durante el gobierno de Morales Bermúdez, el descontento popular y las huelgas
nacionales paralizaron al país. El gobierno militar en última instancia recurrió al apoyo del
APRA. Dentro del sector público, de los sindicatos, de los partidos de izquierda y de los
movimientos populares se sentía un fuerte control ejercido por el servicio de inteligencia
del ejército. Sin embargo, el gobierno no hizo uso de fuerzas paramilitares o de
escuadrones de la muerte.53
PREPARANDO EL DESMONTAJE ( 29 de agosto de 1975- 16 Julio 1976)
Se puede definir tres periodos principales:
Henry Pease García: LOS CAMINOS DEL PODER – TRES AÑOS DE CRISIS EN LA ESCENA
POLITICA, Lima : Editorial Desco, 1979:
53 Dirk Kruijt y María del Pilar Tello: De los Reformistas Militares a la Dictadura Civil – Pág. 80
52
50
PRIMER PERIODO: Abarca desde el 29 de agosto de 1975 hasta el 16 de Julio de
1976, se desarrolla en este tiempo la fase previa al desmontaje de las reformas, incluyendo
la depuración de sus defensores.
Se trata de un periodo intenso que comienza con las justificaciones al derrocamiento de
Velasco, mostrando la ofensiva de la derecha política desde la prensa y los partidos,
bastante bien articulada con una ofensiva empresarial contra el movimiento popular así
como con la sólida presión imperialista expresada en la negociación respecto de la
nacionalización
de Marcona y en el margen de gestión de nuevos créditos para una
economía en crisis , que se administra en caldeado ambiente geopolítico.54
SEGUNDO PERIODO: (julio de 1976 hasta el 19 de Julio de 1977), fecha del paro
nacional unitario. Es el tiempo de “emergencia” en el cual el gobierno aplica
sistemáticamente mecanismos represivos destinados a excluir de la escena a la izquierda,
al movimiento popular e incluso a los sectores progresistas que se van desvinculando del
régimen. En este periodo se aprecia el desmontaje de las reformas y el esfuerzo del
gobierno por obtener el expreso respaldo de las fuerzas del campo burgués, con magros
resultados en tanto éstas demande la finitud del régimen.
TERCER PERIODO. (Comienza en agosto de 1977 y culmina tiempo después de la
instalación de la Asamblea Constituyente), será decisivo en reagrupamiento y la
polarización de fuerzas.
En la primera sesión del gabinete se dejan sin efecto las órdenes de extrañamiento y la
clausura de revistas dispuestas en agosto. Progresivamente reaparecerán las revistas
clausuradas. En setiembre y octubre parecen dos nuevos semanarios ; “ Equis X”, y “ El
tiempo”, reaparecen también las revistas Oiga y Opinión Libre, que fueron clausurados el
5 de agosto de 1975 por Velasco Alvarado.
En setiembre de 1975, el Ministro Barúa, expone al país la “difícil situación por la que
atraviesa la economía nacional como consecuencia de la crisis que viene de la economía
mundial”, señalando que el deterioro de la producción provine de factores climáticos, de
Henry Pease García: Ob.Cit; p.111 : LOS CAMINOS DEL PODER – TRES AÑOS DE CRISIS EN
LA ESCENA POLITICA, Lima: Editorial Desco, 1979.
54
51
problemas de comercialización, del alza de costos de insumos tales como fertilizantes y
pesticidas, y de los bajos precios que tuvieron los productos del campo en 1974.
El Ministro culpará a las huelgas y a la continua reducción de los precios internacionales
del deterioro de la producción en el sector minero que bajó en el año en un 6%, termina
su discurso anunciando un reajuste de precios y salarios.
El 16 de diciembre de 1975, se promulgó el D.L. 21354, por el que se rebajó la edad
máxima en las diversas del Poder Judicial: a los 62 años para los Vocales Supremos , y
a los 60 para los Magistrados de las Cortes Superiores y los de Primera Instancia, “…
con lo que logró el cesé de un 40% de los magistrados a nivel nacional y de 9 de los 17
supremos, entre los cuales Francisco Velasco Gallo, presidente de la Corte y tío del
general derrocado en agosto.55 Una vez cumplido su objetivo el 6 de diciembre de de
1977, lo derogó mediante Decreto Ley 22015.
En Enero de 1976, el Ministro Barúa vuelve a dirigirse al país. Anuncia un “ Programa de
Reactivación Económica” que incluye medidas tributarias ( entre otras, incremento de
impuestos a la renta de personas naturales, pero no a las utilidades de las empresas;
inclusión de empresas públicas que no tributaban impuesto a la renta e incremento de
impuestos a las Cooperativas Agrarias de Producción y Sociedades Agrarias de interés
social) , Medidas fiscales; medidas referidas al campo de la balanza de pagos , reajuste de
precios. Se aumentaron las remuneraciones en 840 soles mensuales como asignación por
variación de precios y se estableció en 55 soles diarios el límite para negociación colectiva
que resultaba menor que el anterior fijado en 1975 en 70 soles diarios.
El 16 de Marzo de 1976, se destituye a todos los directores de diarios; reemplazándolos
por personas que en ningún caso se pueden caracterizar por su lealtad a la “Primera
Fase”, bajo el argumento que no necesitaban una prensa que distorsione, los tilda de
tener una línea de “ Sensacionalista, alienante y venal”, acusándolos de convertirse en “
voceros de ideologías ajenas al país y al proceso revolucionario.
El mensaje del 31 de marzo de 1976, se orienta al ataque a lo que dentro del gobierno,
podía calificarse de progresista; por primera vez se expresa que la prioridad del sector de
propiedad social es política – o sea ., no económica- y se afirma “ debemos defender la
propiedad privada reformada” . Anunció además que su gobierno culminaría en una
55
Revista Caretas Nº 613, del 1 de setiembre de 1980, P. 24
52
nueva Constitución, que se prepararía con la participación de todo el país y que sería
aprobada por la ciudadanía56
En abril de de 1976, declara en emergencia a algunos sectores productivos: Declara en
emergencia la minería. El Decreto faculta a las empresas para despedir “ a quienes
incurran en cualquier modalidad de paralización, que sea calificada de ilegal, sin que se
excluya a dirigentes que gozan del ejercicio de licencia sindical. Luego es decretada la Ley
de Emergencia Pesquera.
El 30 de Junio de 1976, el Premier Fernández Maldonado y el Ministro Barúa harán
juntos una exposición al país, en la cual se anuncia un nuevo “paquete” económico.
En Julio de 1976, todo el país será declarado en Estado de Emergencia “ para hacer
posible la aplicación de esta política a todos los campos laborales y se dará un Decreto
que expresamente prohíbe la huelga mientras dure el Estado de Emergencia.
El
gobierno prohíbe así, con esta práctica y esta legislación, el derecho de huelga, dicha
medida se mantendría hasta abril de 1977, cometiéndose durante este tiempo una serie de
arbitrariedades ( detenciones arbitrarias, allanamiento de locales etc.), El Estado de
emergencia estuvo destinado a impedir toda movilización y protesta de los trabajadores.
El 1º de Febrero de 1977, se dicta la modificación de la Comunidad Laboral ( Decreto
011- 76 TR- , a través de este Decreto se fija el tope salarial y presentación de los pliegos
de reclamos ya no anualmente, sino cada 18 meses,
se prohíbe toda forma de
paralización colectiva de labores en los centros de trabajo bajo pena de la rescisión
automática del contrato de trabajo de los infractores.
PLAN GOBIERNO TUPAC AMARU, Decreto Supremo Nº 020-77- PM del 4 de
octubre de 1977,
(…)
7. Administración de Justicia y Readaptación Social
a. OBJETIVO
(1) Administración de justicia independiente, con
personal capacitado, que asegure la
oportuna e inflexible aplicación de la ley a todos por igual.
(2) Sistema penitenciario que haga posible la readaptación social del interno.
b. LINEAMIENTOS DE POLITICA
56
Federico Prieto Celi; Regreso a la Democracia, Editorial Realidades S.A, 1996, P. 167
53
(1) Completar
la organización de la administración de justicia y perfeccionar sus
mecanismos, a fin de agilizarla y asegurar su independencia.
(2) Actualizar y complementar la legislación relacionada con la administración de justicia
y la readaptación social, adecuándola a los cambios estructurales.
(3) Normar la carrera del magistrado y del personal auxiliar y asegurar su capacitación
permanente.
(4) Establecer la infraestructura necesaria de los centros de readaptación y capacitar a su
personal técnico administrativo.
(5) Perfeccionar los métodos de readaptación social, mediante el tratamiento científico y
técnico del interno, sobre la base del trabajo obligatorio.
(6) Promover la participación de la Comunidad en la prevención del delito, el tratamiento
del interno y la ayuda al liberado, como parte de la defensa social. 57
Allí, se establece el cronograma de transferencia del poder y se da luz verde a la actividad
de los partidos políticos, que estaban en sus cuarteles de invierno, por las críticas y las
restricciones que habían sufrido en la primera fase58
El 20 de Mayo de 1978,
en el
MENSAJE A LA NACION DEL SEÑOR
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, GENERAL DE DIVISION EP. FRANCISCO
MORALES BERMUDEZ CERRUTTI este manifiesta lo siguiente:
-
Resalta que la fecha de las elecciones para la Asamblea Constituyente, del 4 de
junio al 18 de junio. Que se encuentra firmemente decidido que el cronograma
político trazado en la transferencia del Gobierno y del poder a un Gobierno
legítimamente elegido por la voluntad de su pueblo, se cumpla. Esto no es un
compromiso solamente de quien les habla. Es un compromiso histórico que han
asumido la Fuerza Armada y las Fuerzas Policiales59
-
Llama a la reflexión de los diferentes grupos políticos. Llamo a reflexión a los
grupos laborales del país. Piden una transferencia del poder político, pero, repito,
debe ser con tranquilidad. Es decir, tenemos que buscar una transferencia que
Plan TUPAC AMARU, aprobado por Decreto Supremo Nº 020-77, 04 de octubre de 1977
Federico Prieto, Ob.cit, P.0 214
59 La Revolución Peruana: mensaje a la Nación, del señor Presidente de la República General de División,
EP. Francisco Morales Bermúdez Cerruti, Lima, 20 de mayo de 1978, pág. 6
57
58
54
asegure una futura estabilidad política en nuestra Patria, porque sin estabilidad
política tampoco habrá estabilidad económica. Reflexionemos en esto.
-
Habla sobre los objetivos económicas, el actuar de la prensa, su respaldo al sector
privado nacional, señala que los objetivos fundamentales de su
Programa de
reactivación económica, y señala algunos instrumentos.
 Máxima austeridad para todos sin excepción ni contemplación de ninguna clase;.
 Estudio inmediato de la reducción o eliminación de las actuales exoneraciones en
el impuesto a la renta personal,
 Racionalización de los distintos sistema de desgravación tributaria
 Eliminación total de las fuentes originarias de gasto público innecesario, sin
discriminación alguna;
 Desburocratización efectiva y real del aparato público sin incremento de la
desocupación, mediante la transferencia del trabajo muerto actual a un trabajo
vivo, promoviendo la creación urgente de fuentes de ocupación productiva, fuera
del aparato estatal, con un mínimo de gasto de divisas que hoy día son muy
escasas;
 Una política de precios de productos básicos en forma racional y eficaz, que, sin
tener que subsidiar necesariamente, elimine los factores especulativos en los
precios de los productos básicos como alimentos, medicinas, etcétera;
 Y un objetivo fundamental que es la restructuración de nuestra deuda externa (..)
Nuestro objetivo es el siguiente: vamos a ir a reestructurar nuestra deuda externa
en una forma tal que la paguemos con no más del 20 al 25 por ciento de nuestros
ingresos nacionales de divisas. Ese es nuestro objetivo…sic.
Por todo este acontecer a nivel nacional, sin que sea nuestro espíritu ni nuestro
propósito, nos hemos visto obligados a suspender las publicaciones de
periodicidad no diaria y eventuales y los espacios gratuitos periodísticos, radiales
y de televisión de propaganda electoral, en tanto subsista el estado de emergencia
que ha sido decretado. 60
La Revolución Peruana: mensaje a la Nación, del señor Presidente de la República General de División,
EP. .Francisco Morales Bermúdez Cerruti, Lima, 20 de mayo de 1978, P. 7
60
55
El Estado de Emergencia, se suprime recién a partir de Julio de 1977, después
del 19 de julio el gobierno castrense y los partidos políticos tratan de negociar los
términos de un nuevo régimen político ( APRA, PPC)
REFORMAS JUDICIALES.
Señalaba Morales Bermúdez, que no pensó hacer reforma, porque en el nivel más alto
del poder judicial – la presidencia de la Corte Suprema de Justicia – había funcionarios
dignos, con muy buenos antecedentes en su carrera judicial: primero César Fernández
Arce y después Ricardo Nugent. Confiaba en que si había necesidad de cambio, ellos lo
tenían que hacer; debían conducir en la forma que fuera necesario el mejoramiento de
todo el sistema judicial. 61
Sin embargo, en 1975 se decidió una nueva reforma de la administración de justicia,
creando la Comisión de Reforma Judicial que, dedicaba básicamente a promover
proyectos de investigación, funcionó hasta 1978.
A partir de la instalación de la Comisión de Reforma Judicial en 1975, la Corte Suprema
desarrolló el interés por la capacitación de los magistrados. Dos fueron los focos de
atención: la justicia regular y la justicia de paz- El programa de capacitación a los
magistrados de primera y segunda instancia fue confiado al Consejo Latinoamericano de
Derecho y Desarrollo, a través de un ciclo de Seminarios – Taller, cuyos objetivos
principales eran: a) Sensibilizar en una perspectiva jurídico- social a los magistrados; b)
Permeabilizar a los jueces respecto a la reforma judicial; y, c) La Constitución de un
núcleo de magistrados que viabilizara el proceso de reforma.
Claramente, el programa de capacitación fue pensado por la Comisión de Reforma
Judicial, en la línea de cuestionamiento del rol que venía cumpliendo la administración de
justicia en el Perú, y con el propósito de invitar a los jueces a revisar sus hábitos en la
interpretación y en el razonamiento judicial62
PRIETO Celi Federico, Regreso a la Democracia, Lima: Editorial Realidades, 1996, p. 218
La Administración de Justicia en América Latina- Consejo Latinoamericano de Derecho y DesarrolloAlgunos comentarios al trabajo de Luis Pasara, realizados Javier de Belaunde y Alberto Bustamante, p. 288
61
62
56
Del lado de los juristas y de los sectores de opinión pro- gubernamental empeñado en la
tarea de reforma, no se encuentra testimonios de una elaboración ideojurídica alternativa
a la tradicional. Fuera de las declaraciones generales o las críticas gruesas, los argumentos
de la escuela jurídica tradicional no han encontrado respuestas precisas. Uno de los
puntos que muestran esto con más claridad es la discusión sobre la independencia del
poder judicial que los grupos tradicionales han planteado al nivel político, provocando
enfrentamiento no solo respecto a la reforma judicial sino con relación al conjunto de las
reformas sociales implementadas por el gobierno militar. Quienes estaban por la reforma
judicial respondieron el mismo terreno político, sin distinguir un nivel para la
independencia judicial63.
Además el Consejo Nacional de la Magistratura, nuevo elemento del sistema judicial, se
había instalado desde la primera fase y hacía las propuestas al Presidente de la República
para el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema y de las Cortes Superiores,
se entiende que buscando condiciones de capacidad y moralidad. Este organismo fue
recogido en la Constitución de 197964
Es posible hallar todo el proceso destinado a la elaboración de una nueva constitución
que denominamos:
CAMINO A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE (19 de Julio de 1977- 29 de
agosto de 1978).
Mediante Decreto Ley el 15 de noviembre de 1977, se modificó el Código Civil. Se
estableció como personas capaces de ejercer los derechos civiles a los que han cumplido
los 18 años en vez de 21, lo que, además fue recogido por la Constitución de 1979
La Administración de Justicia en América Latina- Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo:
PERU. ADMINISTRACION DE ¿ JUSTICIA¿, LUIS PASARA, P. 265
64 PRIETO Celi Federico, Regreso a la Democracia: Lima , Editorial Realidades 1996, P. 219
63
57
4. PARTE III
2° GOBIERNO DE FERNANDO
BELAUNDE TERRY
1980-1985
58
4.1 LA REFORMA JUDICIAL DEL SEGUNDO
GOBIERNO DE FERNANDO BELAUNDE TERRY (1980
– 1985)
EL RESTABLECIMIENTO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA.
1.1.
El Presidente Fernando Belaunde, aprobó el Decreto Ley 23103, restableciendo
el Ministerio de Justicia en la jerarquía, antigüedad y prerrogativas que le
corresponden, disponiendo que el mismo iniciará sus funciones el 28 de julio de
1980.
1.2.
El Diario “El Comercio” del viernes 4 de julio de 1980 65, da cuenta sobre el
particular con el título: “El Ministerio de Justicia volverá a operar este mes”,
agregando que Establecerá una política de protección y de asistencia a la familia,
niñez y ancianidad. Se señala también que el Gobierno restableció el Ministerio de
Justicia, a fin de asegurar una adecuada política de readaptación social en los
centros penales y establecer la política de protección y asistencia a la familia, la
niñez, la juventud y la ancianidad en abandono, así como mantener la
colaboración de la Iglesia Católica y otras confesiones con el Poder Ejecutivo.
1.3.
El decano de la prensa nacional anota que en concordancia con la nueva
Constitución, el Ministerio de Justicia mantendrá el nexo del Poder Ejecutivo con
el Poder Judicial, el Tribunal de Garantías Constitucionales, el Consejo Nacional
de la Magistratura y el Ministerio Público “promoviendo permanentemente una
administración de justicia pronta y eficaz”.
1.4.
Se indica en el D.L respectivo66, que el Ministerio de Justicia ejercitará a través del
organismo respectivo, la defensa judicial de los derechos e intereses del Estado;
supervigilará la función notarial, el control de la oficina nacional de los registros
públicos, velará por el imperio de la ley, el derecho y la justicia, estudiará y
propondrá la dación y reforma de las leyes orgánicas de las entidades vinculadas al
sector, así como de los códigos.
1.5.
El Ministerio reestablecido tendrá a su cargo la incorporación del Consejo de
Defensa Judicial del Estado; las oficinas médico legales y servicios de necropsias
65.
66
Diario El Comercio, 04-07-80, p. 01.
Mediante Decreto Ley Nº 23103, se dispuso restitución del Ministerio de Justicia.
59
de la República, la Oficina de Asuntos Jurídicos, la Dirección de Establecimientos
Penales y la Oficina Nacional de Registros Públicos.
1.6.
También los Consejos Nacionales del Servicio Civil, Administrativo y
Supervigilancia de las Fundaciones y Consultivo de los Registros del Estado Civil.
Igualmente la Comisión de Merecimientos para el otorgamiento de pensiones de
gracia.
1.7.
Se informa también que el Ministerio de Justicia asumirá las funciones que
competen al Primer Ministro como miembro de los Consejos Superiores,
Comités o Juntas de Supervigilancia y otros organismos relacionados con el
Sector; así mismo refrendará las Resoluciones Supremas de nombramiento y
expedirá los respectivos títulos de los magistrados y órganos del Ministerio
Público.
1.8.
Se señaló también en el Decreto Ley 23103, que el personal y los recursos
financieros y patrimoniales de las entidades que pasen a formar parte del
Ministerio de Justicia, serán
transferidos con las respectivas asignaciones
presupuestales.
1.9.
Se anota finalmente, que las pensiones a que tuvieran derecho los consejeros y
los trabajadores del Consejo Nacional de Justicia, que hayan cesado o cesen
dentro del régimen del Decreto Ley 20530, las asumirá el Ministerio de Justicia.
El Presidente Belaunde, en el Mensaje a la Nación67, al asumir el cargo el 28 de julio de
1980 señaló:
“Fortalece la vigencia del Estado de Derecho y el imperio de la Ley la reimplantación del
Ministerio de Justicia, que reinicia sus funciones después de un prolongado paréntesis de
doce años”.
Agregó, en alusión a las funciones restablecidas del Ministerio de Justicia, en el mismo
mensaje a la Nación:
“Debe impulsarse vigorosamente una eficaz atención al problema de la protección y
asistencia a la niñez y a la juventud, que constituyen el capital más preciado de la Nación;
a la familia que es el núcleo social básico, esencia misma de la comunidad, y a la
ancianidad por la que se debe velar no solo por las necesidades ciertas que requiere, sino
como testimonio del agradecimiento de una Nación a quienes han dedicado lo mejor de
su vida en servicio del país”.
Mensaje a la Nación del Presidente F. Belaunde Terry, publicado por El Comercio de 29 de julio de 1980,
p. 8 y sgtes.
67
60
La reapertura del Ministerio de Justicia, por decisión del Presidente Belaunde, estuvo
encargada al distinguido jurista y líder del Partido Popular Cristiano, Dr. Felipe
Osterling Parodi, cuyo ejercicio a cargo de dicho portafolio se extendió desde el 28 de
julio de 1980, hasta el 4 de agosto de 1981, en que fue remplazado por el también
abogado pepecista Enrique Elías La Rosa. El ex Ministro Osterling, durante su gestión
destacó por una activa labor a favor de mejorar las condiciones de las cárceles del país
para posibilitar la rehabilitación de los internos, así como también por su destacada
iniciativa e intervención para la dación de diversos decretos legislativos, como el Nº 3
referido a la restitución de los medios de prensa a sus propietarios afectados por actos de
despojo, el Nº 046, sobe el delito de terrorismo, el Nº 052- Ley Orgánica del Ministerio
Público, el Nº 121- modificaciones a diversos artículos del Código Penal, el 122, sobre el
delito de tráfico ilícito de drogas, el 123, sobre los delitos económicos, el 124, sobre el
procedimiento penal sumario, el Nº 125, sobre ausencia y contumacia, y el 126, sobre
modificaciones al Código de Procedimientos Penales, y su iniciativa para el tratamiento
por el Congreso de las leyes orgánicas de los nuevos organismos constitucionales como el
Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal de Garantías Constitucionales, creados
por la novísima Constitución de l979; presidió la Comisión Reformadora del Código
Civil, que en 1984 remplazó al trasnochado Código de 1936 e impulsó la denominada Ley
del Poder Ejecutivo, entre otras. Fue calificado por el Presidente Fernando Belaunde
como el “Asesor del Gabinete”68.
Como se ha dicho antes, el Dr. Enrique Elías La Rosa, dirigente del Partido Popular
Cristiano, en virtud de un acuerdo político con el partido oficialista Acción Popular,
sucedió en el cargo de Ministro de Justicia al distinguido jurista, profesor universitario y
político Felipe Orterling Parodi, desde el 4 de agosto de 1981, hasta el 27 de julio de
1982, pudiéndose señalar que por sus propias expresiones públicas, al asumir el cargo en
que sostuvo que “los doce años de dictadura habían hecho olvidar a la ciudadanía lo que
es la justicia y la labor del ministerio del ramo” 69. Trató durante su gestión de continuar la
tarea iniciada por su antecesor en lo referente al mejoramiento de la situación carcelaria,
interviniendo activamente en la dación de los decretos supremos 017-81-JUS de 9 de
septiembre de 1981, sobre facultades a la Corte Suprema para establecer pautas de la
Víctor Andrés García Belaunde: “Los Ministros de Belaunde, 1963-68, 1980-85”, Primera Edición 1988,
Editorial Minerva, P. 278-279.
69 Víctor García Belaunde, obra citada, pág. 149.
68
61
aplicación de la retroactividad benigna, y el Nº 025-81-JUS, sobre la redención de la pena
por el trabajo.
Precisamente, es en el enfrentamiento del problema carcelario donde su desempeño y
accionar fueron objeto de serios cuestionamientos por parte de las diversas fuerzas de la
oposición en el Congreso, como también de un importante sector de la prensa al
denunciar las supuestas irregularidades en los contratos de construcción con el consorcio
español “Guvarte” de nuevos penales en la capital y el interior del país, así como el
equipamiento logístico de la Dirección General de Establecimientos Penales, hoy
Instituto Nacional Penitenciario. El tema fue de encendido debate en la Cámara de
Diputados, donde el congresista de Izquierda Unida Manuel Dánmert fungió de acusador
a través de un proceso de interpelación, que finalmente
no llegó a prosperar. Sin embargo, el Presidente Belaunde con ocasión del aniversario
patrio de julio de 1982, decidió relevarlo del cargo, y apaciguar el clima político tan
agitado por el “caso Guvarte”, designando en su reemplazo al prestigioso abogado y ex
constituyente Armando Buendía Gutiérrez, también destacado miembro del Partido
Popular Cristiano, que como se sabe fue el resultado de una escisión de la Democracia
Cristiana. El flamante Ministro de Justicia, según el actual Congresista Víctor Andrés
García Belaunde, el 3 de agosto de 1982, en su primer contacto con el periodismo,
anunció que punto importante de la labor que desplegaría desde su portafolio, sería la
protección del binomio madre- niño. Por tal razón, dijo que era necesario la coordinación
con el Instituto Nacional de Bienestar Familiar. “Intentaremos servir mejor a esta área
que corresponde al Ministerio de Justicia y esperamos que la conjunción de esfuerzos den
los resultados que esperamos”70. El mismo autor, resalta que el Ministro Buendía, a raíz
de la escalada terrorista en el país, planteó redefinir el concepto de traición a la patria, de
modo que los efectos de la ley cayeran con mayor rigor sobre los autores de tan execrable
delito. Así mismo, el ahora congresista y autor del libro en mención, destaca en la gestión
del ex Ministro Armando Buendía, su preocupación por la reorganización de los
Registros Públicos, cuya presidencia encargó al prestigiado jurista y maestro universitario
Dr. Max Arias Schreiber, como también en el aspecto penitenciario, sobre la concesión
del beneficio penitenciario de la libertad vigilada para delincuentes primarios, no
peligrosos, la construcción de nuevos penales y la remodelación de los existentes, la
aceleración de los juicios de alimentos, entre otros logros.
70
Víctor Andrés García Belaunde, ob. cit, p. 70.
62
Como testimonio personal, en pro de la justicia, puedo dar fe, con otros colegas
magistrados, de la correcta y encomiable actuación del citado Ministro Armando Buendía
y su Vice Ministro, Dr. Federico Tovar en la conducción de los procesos de
nombramientos judiciales de ese entonces, (1983) en que, ambos procedieron con estricta
imparcialidad proponiendo al Presidente de entonces, el Arquitecto Fernando Belaunde,
diversos nombramientos en favor de quienes, por diversas razones, o por su probada
independencia, no estaban ubicados en las cercanías del partido al que pertenecían ambos
funcionarios- el PPC, ni al partido de gobierno- Acción Popular.
Es preciso recordar que por entonces, la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la
Magistratura, encargaba a dicho Consejo y los Consejos Distritales, realizar los
concursos públicos de méritos para ocupar los cargos de jueces o fiscales, así como la
formulación de las ternas de los postulantes aprobados ante el Poder Ejecutivo, siendo
el Ministro de Justicia quien tenía a su cargo elevar la propuesta al Presidente de la
República para el nombramiento o designación de uno de los integrantes de dichas
ternas. El manejo político era por entonces crucial, los postulantes nos veíamos obligados
a realizar gestiones de ese orden en busca del apoyo decisivo, la independencia futura del
magistrado podría, cuando no, estar seriamente mellada o comprometida con el poder de
turno. Con la nueva Constitución de l993 y la Ley Orgánica Vigente del Consejo
Nacional de la Magistratura, la decisión política ha sido abolida, pues actualmente los
magistrados del Poder Judicial y Ministerio Público son elegidos en concurso público de
oposición y méritos por el Pleno del CNM, que por su forma de composición y origen no
político de sus integrantes, garantiza la meritocracia e imparcialidad de dichos
nombramientos.
Al Ministro Buendía, lo sucedió en el Ministerio de Justicia en julio de 1983 el distinguido
abogado y ex constituyente, fundador con Luis Bedoya Reyes del Partido Popular
Cristiano y Senador don Ernesto Alayza Grundi, quien siempre expresó una posición
contraria al terrorismo, como forma organizada de la delincuencia, proclive a un severo
tratamiento a los internos por ese delito, sin embargo los motines sangrientos, con costo
de vidas humanas, ocurridos en los penales de Lurigancho y el Sexto, dieron lugar o
propiciaron su renuncia al cargo ministerial a inicios de Abril de 1984 para retornar a su
curul senatorial, donde llegó a presidir la Comisión Senatorial de ratificaciones
judiciales de Vocales Supremos.
63
El 10 de abril de 1984 el honorable jurista y maestro universitario Max Arias Schreiber se
hizo cargo del portafolio de Justicia, al ser llamado por el Presidente Belaunde como
independiente, dado a que el Partido Popular Cristiano decidió por entonces retirar su
colaboración con el gobierno71. Arias Schreiber se había desempeñado entre 1981 y 1982
como Decano del Ilustre Colegio de Abogados de Lima, integrante de la Comisión
Revisora del Código Civil y del proyecto de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial. El
mismo autor y congresista Víctor Andrés García Belaunde, destaca en su obra “Los
Ministros de Belaunde…”, que el Dr. Arias Schreiber defendió con conocimiento de
causa y en forma decidida la tesis de las 200 millas, el carácter humanista del nuevo
Código Civil de 1984, la no admisión del indulto a terroristas, aunque se pronunció
públicamente a favor del diálogo con “Sendero Luminoso”, tema que le produjo diversos
cuestionamientos en contra, sin embargo, siempre se mostró contrario a la amnistía a
favor de los narcoterroristas. Se elogia en él su activa participación al lado de la señora
Violeta Correa de Belaunde en obras de bien social a favor de los pueblos jóvenes, como
los consultorios jurídicos gratuitos, centros de salud, comedores populares, entre otros.
Al renunciar a la cartera de Justicia el senador Alayza Grundi, el 29 de diciembre de 1984
fue nombrado en su lugar, el abogado Alberto Musso Vento, sin mayor trayectoria que
la de haberse desempeñado como Jefe del Instituto Peruano del Deporte. Como último
Ministro de Justicia del Gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde, su paso casi
fue inadvertido y sin trascendencia para el sistema de justicia, pues únicamente se le
recuerda por haberse visto obligado a iniciar acciones legales contra las empresas
“Guvarte”
y “Huarte- Gutiérrez y Paliente”, por haber incumplido el contrato de
construcción de penales, y también por haber sofocado pacíficamente un motín en el
penal “El Frontón” promovido por los internos acusados de terrorismo, que habrían
intentado opacar la transferencia de un gobierno democrático a otro similar. Véase “Los
Ministros de Belaunde…”72.
71
72
Ver: Víctor Andrés García Belaúnde, obra citada, p. 31.
Víctor Andrés García Belaunde, Ibidem, p. 260.
64
LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1979. NUEVO MARCO JURÍDICO PARA
LA NACIÓN.
Como se ha señalado en el Capítulo anterior, el Gobierno Militar presidido por el
General EP Francisco Morales Bermúdez Cerruti, presionado por las organizaciones
políticas y sociales, así como por las mayorías ciudadanas, se vio compelido a una salida
democrática para poner término a un largo periodo de 12 años de dictadura militar.
Para tales efectos, procedió a convocar a elecciones generales para la elección libre y
soberana de una Asamblea Constituyente, conformada por un número de 100
representantes.
Pues bien, en dicho proceso eleccionario realizado en 1978 participaron todas las
organizaciones políticas constituidas, con excepción del Partido Acción Popular, partido
fundado por el arquitecto Fernando Belaunde Terry, quien precisamente en Octubre de
1968, a menor de un año de la culminación de su mandato presidencial, fue depuesto por
el golpe militar del general Juan Velasco Alvarado, instalándose el autodenominado
“Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada”.
Como también se ha señalado antes, el general golpista Velasco Alvarado, fue también
depuesto (“relevado”) por el General Francisco Morales Bermúdez en agosto de 1975,
instalándose una nueve junta militar de gobierno, que decidió “devolver” el poder a la
ciudadanía luego de la convocatoria a elección de la Asamblea Constituyente que
cumpliera el encargo democrático de elaborar una nueva Constitución.
Dicha Asamblea Constituyente fue conformada multipartidariamente, primando una
mayoría estimable de representantes del Partido Aprista Peruano, en segundo orden, los
elegidos por el Partido Popular Cristiano y una minoría representada por casi un tercio de
constituyentes integrantes de varias organizaciones de la izquierda peruana y algunos
independientes o no partidarizados. La presidencia de la Constituyente fue definida por
elección mayoritaria a favor del fundador del APRA, Víctor Raúl Haya de la Torre,
candidato electo con la más alta votación preferencial nacional.
65
La Constitución Política de 1979, en resumen fue una carta de consenso entre los grupos
políticos representados en la Asamblea Constituyente, dando lugar a un nuevo
ordenamiento jurídico de marcada tendencia social demócrata y cristiana, con algunos muy pocos- atisbos de una izquierda moderada Hay que recordar, pues se ha señalado
antes, que el Partido Acción Popular no participó en las elecciones de la Constituyente de
1979 y tener muy presente que los representantes de las facciones de Izquierda, en
decisión inexplicable, se abstuvieron de suscribir la Carta Política, fruto del trabajo de la
Asamblea que también conformaron.
La nueva estructura del Estado, resumida en los tres poderes tradicionales, esto es, el
Poder Legislativo (conformado por 2 cámaras, la de senadores y diputados), el Poder
Ejecutivo y el Poder Judicial. Además, la creación del Consejo Nacional de la
Magistratura, como órgano autónomo encargado de evaluar en concurso público a los
postulantes a magistrados y proponer su nombramiento al Presidente de la República,
quien los nombra, y en el caso de los vocales supremos, la ratificación senatorial de los
nombramientos de los mismos. Igualmente, la autonomía del Ministerio Público como
órgano jerárquicamente organizado, (independizado o separado del Poder Judicial). De
otro lado, la Descentralización, los Gobiernos Locales y Regionales. La Defensa y el
Orden Interno. El Jurado Nacional de Elecciones y el Tribunal de Garantías
Constitucionales, resultan ser los poderes y órganos e instituciones fundamentales
previstos en el marco de la Constitución de 1979, que como es sabido entró a regir el 28
de julio de 1980 con la asunción a la primera magistratura de la Nación del Presidente
Constitucional Fernando Belaunde Terry, luego de ser elegido y proclamado como tal
como consecuencia de las elecciones generales celebradas el 17 de Mayo de 1980.
Digno de resaltar en la Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente de 1979
constituye el preámbulo de la misma, en el que se señala “que la justicia es valor primario
de la vida en comunidad y que el ordenamiento social se cimenta en el bien común y la
solidaridad humana”73
Asamblea Constituyente, Décimo Aniversario de la Promulgación de la Constitución Política del Perú
1979 – 1989, publicado por la Cámara de Diputados, Lima : Sediot S.A., p.32.
73
66
LAS NUEVAS INSTITUCIONES Y ORGANISMOS CONSTITUCIONALES
AUTÓNOMOS. EL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA, EL
MINISTERIO PÚBLICO Y EL TRIBUNAL DE GARANTÍAS
CONSTITUCIONALES
1.1.
El Consejo Nacional de la Magistratura: La Constitución de 1979 en el
capítulo X de los artículos 245 a 249 desarrolla la institución del Consejo
Nacional de la Magistratura, manteniendo la facultad de nombrar a los
magistrados por parte del Presidente de la República, a propuesta del Consejo
Nacional de la Magistratura.
El mismo dispositivo establece la facultad del Senado de la República de ratificar los
nombramientos de los magistrados de la Corte Suprema. Aquí surge clara la posibilidad
cierta de una intervención de carácter político en tan importante designación, pues al
Consejo se le asigna la responsabilidad de proponer ternas para la designación
presidencial.
En el numeral 246 de la propia Carta establece la forma como se integra el Consejo
Nacional de la Magistratura, señalando que debe estar presidido por el Fiscal de la
Nación, dos Representantes de la Corte Suprema, un Representante de la Federación
Nacional del Colegio de Abogados del Perú, un Representante del Colegio de Abogados
de Lima y dos Representantes de las Facultades de Derecho de la República. Se anota que
los miembros del Consejo son elegidos cada tres años, que no están sujeto a mandato
imperativo y el derecho a percibir dietas establecidas en el presupuesto general de la
República.
El artículo 247 describe la forma de la actuación del Consejo para las propuestas de
nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema y de las Cortes Superiores,
distinguiéndose que para las propuestas de magistrados de primera instancia y demás
cargos de inferior jerarquía se constituye un Consejo Distrital de la Magistratura en cada
sede de Corte, presidido por el Fiscal más antiguo del distrito e integrado por los dos
67
magistrados más antiguos de la Corte y dos representantes elegidos por el Colegio de
Abogados de la Jurisdicción.
El propio texto constitucional señala que dichas propuestas se hacen previo concurso de
méritos y evaluación personal.
Igualmente el texto constitucional señala al Consejo de la Magistratura la facultad y
obligación de investigar, en forma permanente y obligatorio, bajo responsabilidad, la
consulta funcional de los jueces, así como la aplicación de las sanciones a que hubiere
lugar, debiendo garantizar el derecho de defensa, indicándose que la sanción de
destitución de los magistrados se verifica, previo proceso administrativo.
En el numeral 249 del texto Constitucional en mención, también se establece que el
Consejo Nacional de la Magistratura recibe denuncias sobre la actuación de los
magistrados de la Corte Suprema. Las califica. Las cursa al Fiscal de la Nación si hay
presunción de delito y a la propia Corte Suprema para la aplicación de medidas de
carácter disciplinario.
Haciendo un paralelo con lo establecido en la Constitución de 1993 y la también vigente
Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura N° 26397, podemos advertir
diferencias fundamentales en cuanto a que se elimina, en el texto vigente, la intervención
del Presidente de la República de la designación de magistrados que está encargada
exclusivamente al Consejo Nacional de la Magistratura; igualmente dejó de lado la
intervención senatorial o del Congreso para las ratificaciones de los magistrados de la
Corte Suprema, tarea que en la Constitución vigente también está determinada a favor del
Consejo quien cada siete años debe realizar procedimientos de evaluación y ratificación
de jueces y fiscales de todos los niveles de la República. En cuanto a las facultades
disciplinarias, se presenta también una sustancial diferencia entre el texto constitucional
de 1979 y la Constitución Política vigente en la que se establece la facultad inherente al
Consejo Nacional de la Magistratura de aplicar la sanción de destitución a los Vocales y
Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos,
respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias, ordenándose que la
resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado.
68
Debe recordarse que en el sistema previsto en la Constitución de 1979, los
nombramientos judiciales se realizaban mediante Resolución Suprema suscrita por el
Presidente de la República y refrendada por el Ministro de Justicia, en tanto que, en el
régimen vigente los títulos oficiales de jueces y fiscales de todas las jerarquías son
emitidos por el propio Consejo Nacional de la Magistratura.
Cambio sustancial también en la Constitución vigente de 1993, está referido a la
conformación del Consejo, en cuyo artículo 155 se establece que lo integran siete
miembros; uno elegido por la Corte Suprema, en votación secreta en Sala Plena, uno
elegido, en votación secreta, por la Junta de Fiscales Supremos, uno elegido por los
miembros de los Colegios de Abogados del País, en votación secreta, dos elegidos, en
votación secreta, por los miembros de los demás Colegios Profesionales del país,
conforme a ley, uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las universidades
nacionales y uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las universidades
particulares. Estableciéndose la posibilidad de ampliar el número de miembros para
incluir un delegado elegido por las instituciones representativas del Sector Laboral y otro
por el Sector Empresarial.
Se diferencia también que el actual texto constitucional, en lo relativo a la duración del
mandato de los Consejeros, el mismo que está previsto por un período de cinco años.74
Encargándose además la designación de los Jefes de la RENIEC y de la ONPE, a quienes
también debe someter a proceso de evaluación y ratificación cada cuatro años para un
nuevo periodo.
Igualmente, existe diferencia del actual texto con el de 1979, en cuanto a la facultad
disciplinaria de aplicación de la extrema medida de destitución contra jueces y fiscales de
todo rango, sin que exista facultad expresa para aplicar otra clase de sanciones – menores,
para cuyo efecto debe remitir los actuados a la Corte Suprema o Fiscalía de la Nación.
2. El Ministerio Público.- la Carta Política de 1979 en su capítulo XI, artículos 250 y
251 estableció la autonomía de este organismo, recuérdese que el Ministerio Público
era parte integrante del Poder Judicial conforme a la Constitución de 1933 y Leyes
Orgánicas de ese poder del Estado, sin embargo a partir de la promulgación y
74
Constitución Peruana, Tomo I, diciembre de 2005, primera edición, editora Perú.
69
vigencia de la Carta de 1979 se dispuso su separación, autonomía y organización
jerárquica propia, con funciones específicamente descritas en el citado numeral 250,
es así que dentro de sus principales funciones y atribuciones, se reguló:
 Promover de oficio o a petición de parte, la acción de la justicia en defensa de la
legalidad, de los derechos ciudadanos y de los intereses público, tutelados por la
ley.
 Velar por la independencia de los órganos judiciales y por la recta administración
de justicia.
 Representar en juicio a la sociedad.
 Actuar como defensor del pueblo ante la administración pública.
 Vigilar e intervenir en la investigación del delito, desde la etapa policial, y
promover la acción penal de oficio a petición de parte.
 Emitir dictamen previo a todas las resoluciones de la Corte Suprema de Justicia,
en los casos que la ley contempla.
 Las demás atribuciones que le señalan la Constitución y las leyes.75.
El artículo 251 del citado texto constitucional de 1979 estableció que son órganos del
Ministerio Público:
 El Fiscal de la Nación
 Los Fiscales ante la Corte Suprema. Son nombrados por el Presidente de la
República con aprobación del Senado. SE turnan cada 2 años en la Fiscalía de la
Nación
 Los Fiscales ante las Cortes Superiores.
 Los Fiscales ante Juzgados de Primera Instancia y de Instrucción
 Se estableció igualmente que los miembros del Ministerio Público tienen las
mismas prerrogativas que los integrantes del Poder Judicial en sus respectivas
categorías.
Les afecta las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a idénticos
requisitos y procedimientos. Una Ley Orgánica fija las demás disposiciones relaciones
con la estructura y funcionamiento del Ministerio Público.
75
Constitución Política de 1979, artículo citado – Colección Constitucional Peruana, p. 219
70
Resulta útil, nuevamente hacer una suerte de confrontación o comparación con lo
señalado por la Constitución vigente a la fecha, es decir, la de 1993, en cuyo capítulo X,
artículo 158 al 160 desarrolla el texto siguiente: “El Ministerio Público es autónomo. El
Fiscal de la Nación lo preside. Es elegido por la Junta de Fiscales Supremos. El cargo de
Fiscal de la Nación dura tres años, y es prorrogable, por reelección, sólo por otros dos.
Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están
sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva. Les
afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a requisitos y
procedimientos idénticos a los de los miembros del Poder Judicial en su respectiva
categoría.
En tanto que en el artículo 159 de la actual Constitución se establece similares funciones
o atribuciones que las señaladas en el anterior texto constituciones de 1979 sobre la
promoción de oficio o a petición de parte, de la acción judicial en defensa de la legalidad
y de los intereses públicos tutelados por el derecho; el velar por la independencia de los
órganos jurisdiccionales y la recta administración de justicia, asimismo, la representación
en los procesos judiciales a la sociedad; la conducción desde un inicio de la investigación
del delito; el ejercicio de la acción penal de oficio o a petición de parte; la emisión de
dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la Ley contempla, y
finalmente, el ejercicio de iniciativa en la formación de las Leyes, y dar cuenta al
Congreso, o al Presidente de la República, de los vacíos o defectos de la legislación.
Finalmente, en el artículo 160 del texto vigente se señala que el proyecto de presupuesto
del Ministerio Público se aprueba por la Junta de Fiscales Supremos. Se presentan ante el
Poder Ejecutivo y se sustenta en esa instancia y en el Congreso 76
1.2.1.
La Ley Orgánica del Ministerio Público fue promulgada mediante Decreto
Legislativo N° 052, al amparo de las facultades otorgadas por el Congreso de la
República a favor del poder ejecutivo, y en ella se desarrollaron diversas normas relativas
a los fines, objetivos y facultades de ese organismo, su composición u organización
jerárquica, la creación de las Fiscalías Adjuntas a Fiscalías Provinciales, Superiores y
Supremas, como también las especialidades en su actuación, deberes, prohibiciones,
derechos, entre otros.
76
Constitución Política 1993, páginas 335 - 336
71
En este punto resulta imprescindible detenernos para resaltar el destacado papel que
cumplió el primer Fiscal de la Nación, doctor Gonzalo Ortiz de Zevallos quien se había
desempeñado antes como Decano del Ilustre Colegio de Abogados de Lima y cuya
designación fue adelantada por la revista Caretas del 12 de noviembre de 198077
Es de advertir que ante el vacío constitucional por no haberse establecido la manera
como era designado el primer Fiscal de la Nación debió aprobarse la ley para que por
única vez y ante la necesidad de instalarse el Consejo Nacional de la Magistratura, dado a
que el Fiscal de la Nación debía presidirlo, tuvo que llenarse ese vacío y proceder en la
forma indicada conforme lo comenta el 6 de octubre de 1980 la revista Caretas78
1.1.
El Tribunal de Garantías Constitucionales: La Constitución aprobada por la
Asamblea Constituyente de 1978 – 1979 dispuso también la creación del Tribunal
de Garantías Constitucionales en su artículo 296 que establecía: “El Tribunal de
Garantías Constitucionales es el órgano de control de la Constitución. Se
compone de 9 miembros. 3 designados por el Congreso; 3 por el Poder
Ejecutivo; 3 por la Corte Suprema de Justicia”. El numeral 298 de la misma
Constitución dispuso que el Tribunal de Garantías tiene jurisdicción en todo el
territorio de la República y que resultaba competente para:
-
Declarar a petición de parte la inconstitucionalidad parcial o total de las leyes,
decretos legislativos, normas regionales de carácter general y ordenanzas
municipales que contravienen la Constitución por la forma o por el fondo.
-
Conocer en casación las resoluciones denegatorias la acción de Habeas Corpus y
la Acción de Amparo agotada la vía judicial
De igual forma, el artículo 299, señaló que estaban facultados para interponer
acción de inconstitucionalidad:
77
78
-
El Presidente de la República
-
La Corte Suprema de Justicia
-
El Fiscal de la Nación
Caretas N° 623 del 12 de noviembre de 1980
Caretas N° 618, p. 10
72
-
60 Diputados
-
20 Senadores y
-
50,000 ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones.
En esta Constitución, se señaló expresamente que la sentencia del Tribunal que declara
inconstitucional una norma en todo o en parte, no tenía efecto retroactivo; igualmente la
obligación del Congreso de derogar la norma inconstitucional ante el fallo del Tribunal
que así lo declare.
El artículo 304 estableció que la sede del Tribunal de Garantías Constitucionales es la
cuidad de Arequipa autorizándose por acuerdo de la mayoría de sus miembros pueda
sesionar en cualquier otro lugar de la República, y la facultad de quien se considera
lesionado en los derechos que la Constitución reconoce para poder recurrir a los
Tribunales u Organismos Internacionales constituidos según tratados de los que es parte
el Perú.
El jurista y político Javier Valle Riestra sustentó en el seno de la Asamblea Constituyente
la justificación de forjar el Tribunal de Garantías Constitucionales como un órgano
autónomo del Poder Judicial, esencialmente por la falta de confianza que siempre ha
declarado tener en el desenvolvimiento respetuoso de la Constitución de parte de la
Judicatura Nacional.79.
Dicho Tribunal de Garantías Constitucionales constituye el antecedente inmediato del
actual Tribunal Constitucional a quien se le ha adicionado algunas facultades mayores a la
de conocer las acciones de Habeas Corpus y Amparo conforme se establece de lo
dispuesto en el artículo 202 – 205 de la Constitución de 1993, vigente a la fecha. Este
organismo ha jugado un papel muy importante en la defensa de los derechos
fundamentales y en el establecimiento a través de sus sentencias vinculantes de criterios
jurisprudenciales de cumplimiento obligatorio para todos los jueces; sin embargo, en los
últimos tiempos se ha vuelto a poner en debate si debería continuar su funcionamiento
conforme viene operando o podría retrocederse para considerarlo únicamente como una
Sala Jurisdiccional especializada en materia constitucional y social de la Corte Suprema de
Ver el Tribunal de Garantías Constitucionales. El caso de los votos nulos y blancos. Javier Valle Riestra.
Lima – 1986. Editorial La Brusa S.A. P 7 – 16.
79
73
Justicia, todo ello en razón, especialmente, a que en los últimos tiempos en Tribunal
Constitucional se habría excedido en sus fallos al invadir competencias de otros órganos
autónomos; sin embargo estimados que el propio Tribunal debe regular adecuadamente y
con ponderación sus actuaciones competenciales así como sus resoluciones, sin que
exista justificación para ser abrogada su existencia o disminuida a una sala jurisdiccional .
LA
PRETENDIDA
REFORMA
O
REESTRURACIÓN
DEL
PODER
JUDICIAL ES ESTE QUINQUENIO
(1980 – 1985)
Las Ratificaciones Judiciales. En 1980 al entrar en vigencia la Constitución aprobada
por la Asamblea Constituyente de 1979, en cuya décimo tercena disposición general y
transitoria se establecía que: “El Senado de la República dentro de los 60 días siguientes a
su instalación, con el voto de más de la mitad de sus miembros, procede a ratificar a los
Vocales de la Corte Suprema. Por su parte, la Corte Suprema, en Sala Plena, dentro de los
120 días siguientes a su ratificación, procede en igual forma, a ratificar a los demás
magistrados de la República de todos los fueros. En ambos casos se da audiencia a los
interesados. Ningún magistrado judicial es separado de su cargo sin ser previamente
citado y oído. La resolución debe expresar los fundamentos en que se sustenta”.
Es al amparo de la referida disposición general y transitoria que se inició un proceso de
ratificación de los Vocales Supremos, es así como según describe el político y maestro
universitario Luis Alberto Sánchez en su columna cuaderno de bitácora, refiriéndose al
tema: “Habría que ratificar a los Vocales de la Corte Suprema que estaban en función. De
la prueba salieron airosos sólo 7 u 8 y quedaron sin ser ratificados otros 7 u 8.80
El mismo doctor Sánchez en su artículo sobre las ratificaciones señalaba en octubre de
1980 que éstas no constituyen una novedad de la Constitución Peruana, pues ya se
usaban por la Constitución de 1920 y que hubo ocasión en que por lo menos dos Vocales
de la Corte Superior no fueron ratificados de la Corte Suprema, lo cual produjo su
expulsión, no sólo de la magistratura sino también de la profesión misma de abogado.
80
Caretas N° 618 del 6 de octubre de 1980.
74
El doctor Luis Alberto Sánchez en el número 615 de la revista Caretas del 15 de
setiembre de 1980, se ocupa de la renovación del Poder Judicial, señalando precisamente
que se renuevan a los magistrados de justicia, conforme lo hizo el régimen militar en un
acto de fuerza refiriéndose al cese indiscriminado de Vocales Supremos producido en
1969 con la dación por parte del gobierno del golpista Velasco Alvarado del Decreto Ley
18060 que cesó a varios Vocales Supremos y creó el Consejo Nacional de Justicia para
poder nombrar y ratificar magistrados con clara tendencia política. El doctor Sánchez
sostuvo en su bitácora que al país le interesa tener un Poder Judicial honesto, austero,
dirigente y eficaz. Decía que los nombres interesan poco, que se requiere que los jueces
tengan conciencia de su rol, valor para encarar sus responsabilidades y honestidad para
rechazar sobornos e imposiciones 81
Los testimonios de la época dieron cuenta que las razones que primaron en las votaciones
denominados “valoteos” fueron las referidas al comportamiento o actuación de los
Jueces Supremos en los procesos de Habeas Corpus, en su mayoría rechazados o no
admitidos, al preferir las disposiciones de los gobiernos de facto, antes que la vigencia o
prevalencia de la Constitución.
La Corte Suprema renovada ha inicios de 1981 realizó por su parte los procesos de
ratificación de los jueces de las instancias inferiores, recordándose que en la Corte
Superior de Justicia de Lima, la más importante del país, los resultados fueron
catastróficos por la injusticia del procedimiento y la decisión de apartar sin mayores
fundamentos a conocidos y prestigiados magistrados, dentro de los cuales destacan los
Vocales Superiores César Augusto Mansilla Novella, José Hurtado Pozo, Ricardo La Hoz
Lora, Reynaldo Martín Figueroa, Jorge Carrión Lugo, entre otros. Al conocer de dichas
decisiones injustas, pues, se estimó se estaba “descerebrando” a la Corte Superior,
quienes éramos trabajadores judiciales protagonizamos diversas manifestaciones de
protesta en el seno del Palacio Nacional de Justicia, algunos fuimos procesados
disciplinariamente y después de algún tiempo sobreseídos. De los magistrados separados
algunos retornaron después de varios años, mediante procesos de amparo otros al
triunfar en el ejercicio de la profesión y la docencia optaron por no regresar al servicio
judicial. De modo pues que el denominado proceso de reforma o renovación del Poder
Judicial, públicamente como otros procesos similares, constituyó sólo un cambio de
personas y no del sistema en su conjunto.
81
Revista Caretas N° 615 del 15 de setiembre de 1980, p. 33 y 42
75
GOBIERNO DE ALAN
GARCIA PEREZ
1985-1990
76
4.2 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE ALAN
GARCIA PEREZ
CONTEXTO DE LA REFORMA JUDICIAL
Alan Gabriel Ludwig García Pérez, nació en Lima el 23 de mayo de 1949, abogado,
sociólogo y político peruano. Actualmente tiene 61 años. Ha sido Presidente
Constitucional de la República del Perú en dos ocasiones no consecutivas: entre el 28 de
julio de 1985 y el 28 de julio de 1990; y entre el 28 de julio de 2006 a la actualidad, con
término de su período previsto para el 28 de julio de 201182.
En su vida política, ha sido además Diputado constituyente (1978-79), Diputado (198085), y Senador Vitalicio (1990-92). Como miembro del Partido Aprista, fue instruido por
el fundador Víctor Raúl Haya de la Torre, siendo uno de sus pupilos predilectos; ha
ocupado diversos cargos partidarios y es en la actualidad el presidente de su partido.
El gobierno de García es controvertido pues, si bien en los primeros años demostró una
vitalidad y una autoridad desconocidos en un gobierno del Perú, los resultados de sus
políticas, principalmente la económica, fueron duramente criticadas y consideradas por
gran parte de la población como la crisis económica más severa que vivió el país.
Su primera gestión de gobierno se caracterizó por los embates del terrorismo liderado por
Sendero Luminoso y por un gran descontento social.
Con apoyo del Gobierno Central de turno, la Corte Suprema de la República impulsó y
ejecutó diversos proyectos institucionales, según se expone:
Durante el periodo en que ejerció el doctor Cesar Barros Conti el cargo de Presidente de
la Corte Suprema de Justicia de la República (1985) se dictaron diversas normas sobre el
internamiento de encausados en hospitales del Sector Público y Clínicas Particulares, por
ello mediante acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia con fecha 10 de
Perfiles Institucionales 1824-1998. Publicación editada y producida por la Oficina de Imagen Corporativa
de la Corte Superior de Justicia de Lima.
82
77
octubre de 1985, se estableció que los Presidentes de las Cortes Superiores de la
República ejerzan control en los Juzgados y Tribunales Correccionales, a fin de evitar las
indiscriminadas autorizaciones de ingreso a clínicas y hospitales particulares de
encausados, que amparándose en certificados médicos de dudosa veracidad, sólo
pretendían burlar las órdenes de detención dictadas contra ellos, por lo que se dispuso
que sólo por orden del Juez Instructor o Tribunal Correccional, se dispondrá el
internamiento de reclusos, cuyo estado de salud requiera atención hospitalaria,
solicitándose previamente que la Junta de tres médicos de la Sanidad de las Fuerzas
Policiales se pronuncie, bajo responsabilidad, sobre la procedencia del internamiento del
recluso y determine el tiempo que deberá permanecer en el nosocomio (artículo segundo
del Decreto Ley 18965).
Asimismo se precisa que la Resolución Judicial a expedirse, señalará el lugar donde debe
ser atendido el recluso, debiendo ser prioritariamente en Hospitales del Sector Público,
salvo caso de atención médica o quirúrgica especializada (artículo tercero del Decreto Ley
18965), debiendo los Juzgados y Tribunales Correccionales disponer se lleve un control
estricto de los reclusos que han sido internados en Hospitales y Clínicas, especialmente
del tiempo de tratamiento, a fin de disponer su reingreso de inmediato al CRAS, bajo
responsabilidad.
De otro lado, se dictaron medias pertinentes a fin de determinar la existencia y
condición jurídica-penal y procesal- de los internos en los establecimientos penales del
país, por lo que mediante Oficio Circular N° 4664-85 la Sala Plena de la Corte Suprema
de Justicia con fecha 23 de Setiembre de 1985, coordinó la ejecución de medidas
conducentes a una adecuada y oportuna administración de justicia, como:
1. Reorganización de la Oficina General de Control Interno del Poder Judicial,
expidiéndose un nuevo Reglamento y dotándole de los recursos económicos
necesarios para el cumplimiento de sus fines.
2. Movilización extraordinaria de los jueces y vocales de tribunales correccionales a
los establecimientos penales, a nivel nacional, para determinar la existencia y
condición jurídica-penal y procesal-de los internos cuyos procesos corren a su
cargo.
3. Agilización de los procesos sobre delito de terrorismo, designándose los juzgados
de instrucción del 36° al 47° y los tribunales correccionales del 11° al 14° del
78
Distrito Judicial de Lima, para que en forma exclusiva se encarguen del
procedimiento y juzgamiento de dicho delito; bajo la vigilancia, orientación y
evaluación permanente de los presidentes de las Salas Penales de la Corte
Suprema.
4. Descentralización de la Administración de Justicia en el Distrito Judicial de LimaNuclearización Judicial-para satisfacer requerimientos inmediatos de justicia en
los sectores más populares, evitando costosos desplazamientos de los litigantes.
5.
Juzgamiento en los establecimientos penales, coherente con la política de
agilización y descentralización de la administración de justicia, evitando el
desplazamiento de los procesados a los locales del Poder Judiciales, así como los
riesgos y gastos que conlleva.
6. Construcción de una Comisión Trisectorial, con participación de representantes
del Poder Judicial, Ministerio de Justicia y el Ministerio Público, para el estudio de
las leyes necesarias destinadas al logro de la celeridad judicial y despenalización.
7. Reestructuración de la Dirección General de Administración del Poder Judicial, a
efecto de que cumpla mejor las tareas inherentes a su función, evitándose la
burocratización.
8. Reorganización de los Juzgados de Paz Letrados, de los Juzgados de Menores y
del sistema de Secretarios de Juzgado, en base a las propuestas del centro de
investigaciones judiciales.
9. Acuerdo para efectuar Visitas Judiciales extraordinarios por los señores Vocales
Supremos a todos los Distritos Judiciales de la República, para evaluar la marcha
de la administración de justicia a nivel nacional.
10. Ampliación de la Sub Comisión encargada de proponer el proyecto de la nueva
Ley Orgánica del Poder Judicial, con un representante del Poder Judicial, doctor
Guillermo Doig Buendía.
11. Anteproyectos de ley elaborados por los magistrados del Supremo Tribunal que
se encuentran en comisiones informantes par su posterior discusión y aprobación
por la Sala Plena, a fin de remitirlo al parlamento, entre estos: las Modificaciones
Transitorias de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la nueva Ley Orgánica del
Poder Judicial, la creación de rentas del Poder Judicial, los Jueces penales de fallo,
la celeridad en materia penal y la despenalización.
Con motivo de la renuncia del doctor César Barrós Conti como Vocal Titular y
Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República, de acuerdo con lo
79
preceptuado en el artículo 146 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, asume la Presidencia
de la Corte Suprema el Dr. José A. Rodríguez Mantoya a partir del primero de diciembre
de 198583.
En sesión de fecha 17 de enero de 1985, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N°
24063, se autoriza a la Sala Plena de este Supremo Tribunal a integrar dos salas penales
hasta que se dicte la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, por lo que se procedió a
llamar ha cinco vocales, de los más antiguos de las Cortes Superiores de la República para
completar Sala. De acuerdo con el mandato legal respectivo, se integro dos Salas Penales
de cinco miembros cada una, conformadas por los miembros de la Sala existente, por el
Vocal Supremo Encargado de los Asuntos Administrativos y los llamados con arreglo a
Ley indicada. La primera Sala Penal siguió presidida por el señor Rodríguez Montoya y la
Segunda por el señor Vocal Supremo encargado de los Asuntos Administrativos, doctor
José María Gálvez Vega. La Presidencia procedió a la conformación de ambas Salas,
conforme a las atribuciones que le son propias de acuerdo a Ley.
Por acuerdo de Sala Plena de fecha 13 de junio de 1985, el doctor Héctor Beltrán Rivera
fue elegido Representante de este Supremo Tribunal ante la Comisión Especial
constituida por Ley N° 24131, para elaborar el Proyecto del Nuevo Código de
Procedimientos Civiles.
Durante el año 1986 84al ser electo como Presidente de la Corte Suprema de la República
el doctor Héctor Beltrán Rivera, conforme se desprende de los Anales Judiciales de la
Corte Suprema de la República se logró consolidar diversos proyectos como:

Academia de la Magistratura:
En sesión de acuerdo del 10 de julio de 1986, la Sala Plena de la Corte Suprema, aprobó
la creación y constitución de la “Academia de la Magistratura” en base al proyecto
formulado por el equipo de trabajo del Centro de Investigaciones Judiciales, con la
finalidad de desarrollar un sistema integral y continuo de capacitación y
perfeccionamiento de Magistrados a nivel nacional.
83
84
Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República. 1985. Ibidem
Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República. 1986.Ibidem
80
A su creación que dispuso que dicha institución desarrolle tres tipos de programas: 1° de
capacitación, 2° de perfeccionamiento y 3° de especialización y actualización, destinados
a nivelar la formación profesional de los Magistrados, profundizar sus conocimientos,
promover la reflexión, el estudio y la investigación de la ciencia del Derecho y de la
realidad judicial y social peruana.

De la Comisión de Desburocratización del Poder Judicial:
Con la finalidad de iniciar un proceso orientado a determinar una nueva relación de
confianza entre gobernados y gobernantes, a simplificar la gestión y trámites de los
asuntos públicos, a dinamizar las tareas públicas, hacer mas reciente la actividad
productiva de los peruanos, seguir impulsando la renovación moral de la sociedad ya que
significativamente la Administración Pública contribuye al desarrollo del País, se dictó
por el Gobierno Presidido por el doctor Alan García Pérez, el Decreto Supremo Nro.
100-85-PCM del 20 de diciembre de 1985 que aprobó el Programa Nacional de
Desburocratización -PRONADE para su implementación en todas las entidades del
Sector Público.
La Corte Suprema de la República, con el fin de dar cumplimiento, en su área respectiva
de actividad pública, al mencionado Programa, se nombró una Comisión encargada de
formular el Programa Nacional de Desburocratización del Poder Judicial, Presidida por el
doctor Federico Peralta Rosas, como Vocal Supremo Provisional, encargado de la
Vocalía Administrativa de la Corte Suprema e integrada por los señores Gilberto La Rosa
Sarmiento, José Vicente Nisizaka Mejía, Arturo Reyes Vergara, Jaime Chirinos Aramayo y
Juan Palomino Cruces. La Comisión cumplió con elaborar el Proyecto Nacional de
Desburocratización del Poder Judicial que fue aprobado por Resolución Administrativa
Nro. 007-86-PCS/PJ de 05 de marzo de 1986.

Presupuesto:
El Presupuesto autorizado al Poder Judicial para el ejercicio 1986 ascendió al I/.155´653,
cifra equivalente al 0.63% del Total de Gastos Corrientes del Presupuesto General del
Sector Público, correspondiendo I/.145´706 a la fuente de financiamiento del Tesoro
Público y I/. 9´947 a ingresos propios. El Presupuesto fue modificado en dos
81
oportunidades mediante las Leyes Nro. 24534 y 24562 elevándose a octubre de 1986 a I/.
196´208.
Se ha aprobó al Poder Judicial los recursos necesarios para el pago de refrigerio y
movilidad de los señores Magistrados Cesantes comprendidos en la Ley Nro. 23632,
beneficio que no venían percibiendo.
Al ser electo el señor doctor Juan Vicente Ugarte del Pino como Presidente del Poder
Judicial por el periodo 198785, se realizaron las siguientes actividades en pro de una
oportuna y adecuada administración de justicia:

Ley Nro. 24700 – Funcionamiento de los Juzgados y Tribunales Especiales:
La Corte Suprema de la República en cumplimiento de lo preceptuado en la Segunda
Disposición Complementaria de la Ley Nro. 24700 acordó adoptar para el adecuado
funcionamiento de los Juzgados y Tribunales, las siguientes medidas:
-
En la Corte Superior de Lima, el juzgamiento de delitos cometidos con propósito
terrorista estará a cargo, a dedicación exclusiva, del Décimo Primer Tribunal
Correccional de esa Corte, debiendo para el caso, observarse las normas de
procedimiento que señala la Ley Nro. 24700. Esta designación se sustenta en
informaciones estadísticas sobre procesos de terrorismo, al apreciarse que el
referido Tribunal registra la mayor incidencia en el juzgamiento de delitos. La
norma en el primer párrafo del artículo sexto de la Ley Nro. 24700 faculta a la
Corte Suprema a designar Tribunales Correccionales a cargo del juzgamiento de
delitos de terrorismo, únicamente en aquello casos determinados por la necesidad
de un eficiente y oportuno discernimiento de justicia.
-
La Corte Suprema en acatamiento de lo dispuesto en el artículo tercero de la Ley
Nro. 24700 recomienda a las cortes superiores para que al hacer uso de la
potestad de designar a los jueces instructores especiales, se tenga en cuenta las
siguientes circunstancias: el número de procesos instruidos en cada una de las
provincias de su jurisdicción; la pluralidad de inculpados comprendidos en cada
instrucción; el número e importancia de los bienes jurídicos afectados por las
acciones delictivas y la simplificación del procedimiento establecido por la Ley
85
Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Año Judicial 1987. Tomo LXXV
82
Nro. 24700 que en su artículo cuarto releva al Juez de la práctica de diligencias
judiciales aún de la obligación de recibir la instructiva de los encausados, sino es
para los fines de completar la evacuada en la etapa prejudicial.
Siendo Presidente del Poder Judicial en el año 198886 el doctor Juan Manuel Méndez
Osborn, identifica como problemas prioritarios de este Poder del Estado: a) El problema
socio económico financiero, que determina en última instancia la estructura y
funcionamiento del aparato presupuestal; b) La existencia de prácticas inmorales en el
ejercicio de la función jurisdiccional y administrativa; c) La deficiente calificación
profesional de los recursos humanos que actúan durante el proceso de administración de
justicia, como una forma de aplacar estas dos últimas problemáticas, se dinamizó la
acción de la Academia de la Magistratura y del Centro de Investigaciones Judiciales
quienes desarrollaban acciones de capacitación jurídico-técnicas y de concientización
político-social; d)Falta de celeridad y de oportunidad para el cumplimiento de una recta
administración de justicia, a efectos de combatir dicho problema se dispuso la creación
del Sistema Nacional de Estadística y Evaluación del Poder Judicial, la que fue instalada
progresivamente en el todos los distritos judiciales del país, esta dependencia ha sido
creada contemplando el artículo 115° de la Ley Orgánica del Poder Judicial y con el
objetivo principal de suministrar información estadística para el conocimiento de la
realidad procesal, sustancial y administrativa de los órganos jurisdiccionales que servirán
para la toma de decisiones de los señores magistrados y la planificación de las acciones
del Poder Judicial; e) la imagen de Poder Judicial en el contexto de la sociedad nacional; f)
la legitimidad del órgano jurisdiccional en la solución de las demandas y denuncias.
Durante el año judicial 198987, ejerciendo la Presidencia de la Corte Suprema el doctor
Oscar Alfaro Alvarez, de conformidad con la política de gestión establecida por su
Presidencia y en ejecución de sus planes institucionales se llevó a cabo el primer
programa de capacitación especial para 40 Magistrados de todo el país en la Academia de
la Magistratura y se elaboró su Anteproyecto de Organización y Funciones.
Durante el gobierno del doctor Eloy Espinosa Saldaña Catases, durante el año 199088, se
logra nivelar las remuneraciones de los señores Vocales Supremos, con los que vienen
Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República. Año Judicial 1988, Tomo LXXVI.
Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República, Año Judicial 1989. Tomo LXXVII.
88 Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República. Año Judicial 1990. Tomo LXXVIII.
86
87
83
percibiendo los señores Senadores y Diputados. Asimismo, hacen extensivo a los
Magistrados de Instancias inferiores, de acuerdo a los porcentajes establecidos por Ley.
Dicha disposición se materializo mediante la Resolución Administrativa Nro. 077-90-PCS.
ASOCIACION NACIONAL DE MAGISTRADOS DEL PERU:
En este período dicha institución cobró bastante relevancia bajo la Presidencia de lo
doctores Carlos Montoya, Carlos Giusti Acuña, Wilbert Baca de la Zota y Edmundo
Peláez Bardales. Esta Asociación se fundó con la finalidad de defender los derechos de
los Magistrados tanto del Poder Judicial como del Ministerio Público, mejorando sus
condiciones de trabajo así como sus niveles de remuneraciones, inclusive un delegado de
la Asociación Nacional de Magistrados llegó a formar parte de la Comisión de Reforma
de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se participó en la Comisión de Presupuesto a fin de
cautelar sobre la problemática del sueldo de los Magistrados, logrando que en la Ley
Orgánica del Poder Judicial se incluya los porcentajes del 90% , 80% y 70% como
haberes de los Vocales Superiores, Jueces Especializados y los Jueces de Paz, que ahora
figuran en el literal b) del artículo quinto de la Ley Orgánica del Poder Judicial, teniendo
como base el 100% de los sueldos de los Congresistas y el 100% que ganaban igualmente
los Vocales de la Corte Suprema.
La Asociación Nacional de Magistrado del Perú tiene reconocimiento legal en la Ley
Orgánica del Poder Judicial, logro conseguido en aquel período y que se encuentra
previsto en el capítulo IV de la referida Ley Orgánica.
REFORMA JUDICIAL Y ACCESO A LA JUSTICIA:
El Poder Judicial peruano se encuentra alejado de la sociedad. Es visto con desconfianza
por el poblador común. No es percibido como un órgano en el que los ciudadanos
puedan confiar para regir sus relaciones económicas o sociales. Los intentos de realizar
cambios en el Poder Judicial han llegado, en mayor o menor medida, a los mismos
resultados: ninguna transformación relevante en el funcionamiento de la institución.
Estos fenómenos tienen que ver con problemas ya tradicionales en la institución, los
cuales de acuerdo a las encuestas realizadas en esa época consisten:
84
 En el Poder Judicial no existen adecuados sistemas de control que permitan la
prevención y sanción de los actos disfuncionales de sus operadores. La
percepción de la ciudadanía es que al interior de la institución existen altos niveles
de corrupción. No hablamos sólo de la corrupción política de la década pasada,
sino de la corrupción. Entre los problemas más destacados cabe mencionar los
siguientes:
 Se consideraba que el problema más grave del Poder Judicial era la corrupción,
seguido por el retardo en la administración de justicia y por la falta de
capacitación de los operadores jurisdiccionales.
 La eficacia del sistema de control interno de la judicatura, por su organización y
reglas de procedimiento, es baja, concentrándose en funcionarios de los niveles
inferiores.
Sobre este rubro, consideramos pertinente hacer la precisión de que existe una exagerada
percepción por casos aislados de corrupción.
Una de las objeciones que se plantearon contra el primer gobierno del doctor Alan García
Pérez, era haber politizado las designaciones de los Magistrado en el Poder Judicial y el
Ministerio Público. En principio, se debe precisar que durante el periodo comprendido
desde el año 1985 a 1990 el mecanismo de nombramiento de Jueces y Fiscales era
distinto al de ahora, habida cuenta, que la Constitución Política del Estado de 1979,
especificaba que los nombramientos se realizaban por decisión del señor Presidente de la
República previa presentación de ternas del Consejo Nacional de la Magistratura (Jueces
Supremos y Jueces Superiores) y de los Consejos Distritales de la Magistratura (en los
casos de Jueces Especializados y de Paz Letrado); precisando que en el caso de los
nombramientos de los Jueces Supremos tenían que tener la ratificación del Senado de la
República.
Ahora bien dada la atribución constitucional del Presidente de la República, las críticas
evidentemente tenían como base la creencia de que esos nombramientos tenían un
contexto partidario.
85
Pudo darse el caso, pero también a guisa de ejemplo, tenemos los casos de los doctores
César San Martín y Eddy Aréstegui Canales quienes fueron nombrados Jueces Superiores
y, a nivel de la Corte Suprema al doctor Federico Peralta Rosas, entre otros, a quienes no
se le podía tildar de apristas y que siempre demostraron autonomía e independencia,
como todos los Magistrado nombrado en esa época.
86
GOBIERNO DE ALBERTO
FUJIMORI FUJIMORI
28 de julio de 1990 al 21 de Noviembre de 2000
87
4.3 REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE
ALBERTO KENYA FUJIMORI FUJIMORI
Alberto Kenya Fujimori Fujimori nació en Lima el 28 de julio de 1938, ingeniero
agrónomo, con estudios de postgrado en Física y Matemática y político de nacionalidad
peruano-japonesa. Actualmente tiene 72 años.
ELECCIONES 1990
En ese entonces; el sistema electoral se caracterizaba al menos por dos requisitos
relevantes, por un lado se requería de más de 50% de los votos para ser electo en
primera vuelta electoral; por otro existía la figura del voto electoral preferencial para
elegir a los miembros del Congreso.
El ambiente político era apreciado por el electorado que identificaba al Fredemo
con la derecha política peruana ; además el mismo Vargas Llosa solicitó al electorado un
mandato claro y no estaba dispuesto a un acuerdo nacional con los principales
partidos políticos. Ello confirmó la percepción del electorado de que el Fredemo estaba
muy a la derecha. El centro del espectro político estaba libre y fue el espacio que
ocuparía Fujimori. 89
La elección de Alberto Fujimori fue una sorpresa electoral, se trataba de un nisei que
había sido rector de la Universidad Nacional Agraria, relativamente desconocido en el
campo político. Un año antes de las elecciones fundó Cambio 90, un movimiento de
corte populista que contaba con el apoyo de pequeños empresarios representantes del
sector informal y un grupo de evangélicos. Aunque su principal contendor era el
escritor Mario Vargas Llosa, quien gozaba de fama mundial y del apoyo de los partidos
tradicionales Acción Popular y el Partido Popular Cristiano, Fujimori ganó en segunda
vuelta electoral con el 56.5 por ciento de los votos90
PARODI TRECE, Carlos . “ El primer gobierno de Fujimori 1990-1995: aspectos” . 1era. Edición. Lima:
...Universidad El Pacífico . Centro de Investigaciones , 2000-2004 , p.247.
90 ROCA REY MIRO QUESADA , Bernardo. “ Historia Visual del Perú” . Lima :El Comercio, 2004,
...p.215.
89
88
PRIMER GOBIERNO
Fujimori inició su gobierno el 28 de julio de 1990. Fujimori llegó a la presidencia
cuando el país se encontraba envuelto en una ola de violencia terrorista, alentada por
la falta de credibilidad y autoridad del Estado. Además, el Perú estaba al borde del
colapso económico debido a una incontrolable inflación desatada por el
régimen
anterior, lo que había cerrado las puertas del sistema financiero internacional. Para
superar la crisis el nuevo gobierno se planteó como principales retos la recuperación
económica, la reinserción del país en el sistema financiero internacional, derrotar al
terrorismo y restaurar la autoridad del Estado.91
Fujimori optó, en primer lugar, por gobernar con el apoyo de la comunidad financiera
internacional.
En segundo lugar, decidió gobernar con el apoyo directo de las Fuerzas Armadas.
Como lo menciona Kenney, citado por Parodi, quien sugiere tres motivos que
llevaron a Fujimori a tomar la mencionada decisión: en primer lugar, una relación
cercana con los militares era imperiosa para combatir con eficacia y rapidez a
Sendero Luminoso y al MRTA. Si no pacificaba al país, su gobierno fracasaría. En
segundo lugar al descartar los partidos políticos y a sabiendas que contaba con un
movimiento político
frágil, requería
de un soporte institucional que las
Fuerzas
Armadas podían proporcionarle. En tercer lugar era la mejor manera de evitar un golpe
de Estado. Pero ¿Cómo controlar a la jerarquía militar? Debía ascender a los cargos
más altos de las Fuerzas Armadas a oficiales que le fueran leales. Este procedimiento se
materializó
en noviembre
de 1991, cuando se promulgó el Decreto Ley 752,
denominado Ley de Situación Militar, promulgado directamente por Fujimori, gracias a
las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. Mediante este instrumento el
Presidente nombraría personalmente a los comandantes generales de cada instituto
armado y además se derogaba el requisito de retiro de después de 35 años de servicio
activo. En otras palabras, Fujimori nombraría
a quien fuera de su total confianza y
podía dejarlo en el cargo durante el tiempo que quisiera. Fue así que nombró a Nicolás
Hermoza Moya.
91
Ib., p.215.
89
En tercer lugar, Fujimori convocó a un selecto grupo de tecnócratas, muchos de ellos
relacionados con la comunidad financiera internacional.
Así las cosas, Fujimori gobernaría para el pueblo ( dentro de un sistema de
democracia delegativa) con el apoyo de la comunidad financiera internacional y las
Fuerzas Armadas. Su único obstáculo era la minoría que tenía en el Congreso. 92
Los principales hechos del primer gobierno fueron la disolución del Congreso, la
aprobación de una nueva Constitución en 1993, la derrota de los grupos terroristas
Sendero Luminoso y MRTA (Movimiento Revolucionario Túpac Amaru), que puso fin a
un largo conflicto interno, la destitución de Magistrados, la Conformación del Tribunal
de Honor y las reformas económicas introducidas en la economía para su recuperación.
Cabe precisar que en materia jurídica, no solo se aprobó una nueva Constitución; sino
que también hubieron otras reformas legislativas importantes como la promulgación del
Código Penal de 1991, del
Código Procesal Penal del mismo año, del Código de
Ejecución Penal, del Código de los Niños y Adolescentes, de la Ley de Violencia Familiar
y del Código Procesal Civil de1993 entre otros; sin embargo en este aspecto únicamente
nos vamos a referir al Código Penal por cuanto sufrió desde muy temprano una serie de
modificaciones con la finalidad de combatir la delincuencia.
CÓDIGO PENAL DE 1991
-
Presupuestos de la reforma
Si bien la entrada en vigencia de la Constitución de 1993 no dio lugar a iniciativa alguna
para reformar el Código Penal, dictado durante la vigencia de la Constitución derogada de
1979, casi desde su promulgación, por el contrario, comenzaron y se multiplicaron las
propuestas para modificar un buen número de sus disposiciones.
La mayoría de las propuestas concierne a la parte especial y sólo unas pocas se refieren a
la parte general. Todas ellas, sin embargo, se caracterizan por su tendencia a acentuar el
carácter represivo del Código.
PARODI TRECE, Carlos. “ El primer gobierno de Fujimori 1990-1995: aspectos.” 1era. Edición. Lima:
Universidad del Pacífico .Centro de Investigaciones. 2000-2004.
92
90
Toda reforma legislativa está condicionada por factores de diversa naturaleza. Las
circunstancias sociales y políticas juegan un papel decisivo, en la medida en que ponen de
manifiesto que existen conflictos o situaciones críticas en la vida comunitaria, los mismos
que requieren modificar o complementar el sistema legislativo. En materia penal esto
significa que los intereses individuales y sociales no son protegidos, de manera eficaz,
frente a la intensificación o a la aparición de nuevas formas de agresión.
De manera que el sistema de control penal debe ser revisado y mejorado respecto al
sistema de normas que le sirven de base.
Esta constatación requiere un análisis del funcionamiento global de dicho sistema de
control, puesto que las deficiencias de su funcionamiento pueden ser debido a otras
causas que la referente a las insuficiencias del sistema de normas. Un ejemplo muy claro
es la manera formalista en que los órganos judiciales interpretan y aplican las
disposiciones legales. Estos esperan, cada vez que van a juzgar un caso, que éste se
encuentre literalmente previsto en el texto legal y si estiman que no lo está, reclaman la
intervención del legislador para que aclare el texto legal, a pesar de que esto hubiera
podido realizarse mediante una interpretación creativa dentro del marco establecido por
las leyes y por la constitución. En casos de este tipo, no es necesaria la reforma de la ley
sino desarrollar su sentido hasta donde lo permita el marco del texto legal. Otro ejemplo
es el de considerar, con asiduidad, como se hace en nuestro medio, que la frecuencia e
intensidad que es cometido un delito durante un período, hace necesaria la modificación
de la ley. La simple modificación de esta ampliando su campo de aplicación o
aumentando la severidad de la pena que prevé, no es la respuesta adecuada para controlar
ese fenómeno social.
En el marco jurídico, esto implica que se haya llegado a estudiar el sistema normativo
penal y el régimen de política criminal en que éste se fundamenta. Lo que permitirá
detectar las deficiencias legislativas y el sentido en que deben ser corregidas. De lo
contrario, sucederá, como acontece muchas veces entre nosotros, que se recurran a
nociones y modelos legislativos foráneos para modificar o sustituir normas que, en buena
cuenta, no han sido bien interpretadas ni aplicadas. Hecho que, concierta frecuencia, está
motivado por el afán de introducir categorías supervaloradas por su real o supuesta
mayor modernidad, lo que trae como consecuencia, por un lado, que se abandone
91
totalmente a pesar de su corrección básica, la estructura y los principios de la ley penal a
modificar. Esto produce una confusión entre quienes se habían familiarizado con su
aplicación, efecto perverso de la modificación que hubiera sido evitado si se hubiera
conservado el esquema original de la ley. Por otro lado, que se recurra a diversas fuentes
legales buscando escoger la mejor o más moderna, con lo que se termina elaborando una
ley que puede ser descrita como un mosaico variopinto y, en alguna forma, poco
coherente.
Entre los factores no jurídicos, hay que considerar, por ejemplo, las condiciones
materiales y personales para realizar una reforma penal como la modificación del Código.
El equipo de expertos constituido para elaborar el proyecto deberá contar con la
infraestructura necesaria para realizar con seriedad sus labores, las cuales deben implicar
al menos la elaboración de ponencias y su discusión adecuada para adoptar de manera
progresiva los textos definitivos. Este método de trabajo no sólo evita la improvisación
en el mismo, sino que permite la redacción de actas de las reuniones de la comisión.
Además, da transparencia a su desempeño y produce una fuente de información necesaria
para la interpretación futura de las normas que se adopten. Esta trasparencia debe existir
en todo los niveles de proceso, sobre todo en la etapa en que la propuesta de la comisión
es transmitida al Ministerio de Justicia, en el que se decidirá si en qué versión se remitirá
el Proyecto al Parlamento. De la misma manera, esta exigencia es imperativa en los
trabajos de la Comisión Parlamentaria, para que se sepa quienes, en calidad de asesores
oficiales u oficiosos, intervienen en la redacción definitiva del texto que será discutido en
el Congreso.
Por último señalaremos que el factor primario y decisivo es la voluntad política para que,
según claros criterios de política criminal, se lleve a cabo la reforma. Esta debe ser
concebida no sólo como el acto legislativo para elaborar y dictar la ley de reforma, sino
como un proceso que continúa con la creación de las condiciones institucionales
necesarias tanto para su aplicación, como para su posterior y adecuado desarrollo.
.
Antecedentes de la reforma
En 1990, una nueva comisión continuó los trabajos de reforma, la cual elaboró un nuevo
Proyecto (publicado en julio de 1990). Basado en el Proyecto de 1986, el de 1990 es de
orientación diferente, siendo sus fuentes principales el Código Penal alemán de 1975, el
92
Proyecto alternativo alemán de 1962 y los proyectos españoles de 1980 y 1983. En razón
a que el plazo fijado por el Parlamento, en la ley por lo que delegaba facultades
legislativas al Poder Ejecutivo, para que dictara el nuevo Código, había vencido, se
designó una nueva comisión revisora. El resultado de los trabajos de ésta fue el proyecto
de enero de 1991, en el que se reproducen las propuestas del proyecto anterior
modificándolas, algunas veces, de manera insignificante. Este último Proyecto fue
promulgado como Código Penal mediante el DLegN°635 del 3 de abril de 1991.
El Código de 1991 es el resultado de un largo proceso de reforma. El primer Proyecto
data de 1984, seguido por otro de 1985, ambos fueron elaborados por la misma comisión;
sin embargo, difieren bastante uno del otro. El primero era más conservador en la
medida que sus autores se apegaron, sobretodo, el Código Penal Tipo para
Latinoamérica. El proyecto de 1985 sigue, en particular en la parte general, al Código
brasileño modificado en 1984 y, de manera restringida, al Código argentino reformado el
mismo año y al Código de Uruguay revisado en 1985. Esta influencia es particularmente
importante en cuanto al sistema de sanciones penales se modifica sustancialmente la
técnica de la doble vía y se introducen sanciones alternativas para las penas privativas de
la libertad. El proyecto de 1986 no difiere en lo esencial de lo que plantea el de 1985.
Necesidad de la reforma
En la exposición de motivos del Código se explica sucintamente el por qué de la reforma
afirmando: “Es dable reconocer que el Código Penal cuya vigencia cesa, constituyo en su
época un paso trascendental en relación a las ciencias penales que le antecedieron. Sin
embargo el paso irreversible del tiempo, con los nuevos avances doctrinales y la explosiva
realidad social del país estremecieron su estructura funcional.
El fenómeno criminal con los índices alarmantes y las nuevas modalidades violentas de la
desviación social presionaban por mejores propuestas de reacción punitiva”. De este
confuso lenguaje parece deducirse, primero, que se consideró que los criterios doctrinales
en que se fundaba el Código de 1924 habían sido largamente superados y que, por tanto
era necesario actualizarlos. Siguiendo la evolución de las ideas penales, podría decirse que
las concesiones causalitas debían ser reemplazadas por las concepciones finalistas. No se
tuvo en cuenta que la reforma del Código alemán de 1871, en 1975, fue influenciada sólo
de modo excepcional “en lo referente a la regulación del error” por la discusión entre los
93
defensores de las concepciones mencionadas y que duro largas décadas. Segundo, que las
nuevas formas de criminalidad y su carácter violento exigían que se modificaran el
sistema de Código, ámbito en el que se produjeron los cambios sustanciales que se
introdujeron en el nuevo Código Penal alemán, gracias al trabajo de los autores del
Proyecto alternativo, preocupados sobre todo por cuestiones de política criminal.
Esperemos que la proyectada reforma del Código de 1991 no sea ocasión para que se
pretenda, por parte de ciertos iniciados, recurrir a criterios funcionalistas, sólo en razón al
hecho de que están en boga y, por tanto sin tener en cuenta si han logrado constituirse en
doctrina dominante y sin adecuarlos a nuestro medio.
Los autores del Proyecto final, con el fin de explicar cuál debía ser el contenido del nuevo
Código, sostuvieron que la empresa de la reforma “debería abocarse no solamente a
adaptar el Código Penal al sistema político dibujado por la Constitución sino, también a
las nuevas realidades de nuestra sociedad y a los avances que presentan (sic) en esta hora
la política criminal, la dogmática penal, la criminología y la ciencia penitenciaria”. Claro en
lo que piensan los reformadores es en los estudios dogmáticos y de campo efectuados en
el extranjero y, sobre todo, en Alemania, puesto que el Código de 1924, a pesar de su
larga vida no había sido suficientemente estudiado, ni tampoco se habían realizado
estudios sobre nuestra realidad delictiva y, por tanto, no se habían hecho propuestas
globales sobre la orientación que debía tener su reforma. En la misma situación nos
encontramos en el momento en que se inicia un nuevo proceso con miras a modificar o
sustituir el Código de 1991 antes de que haya alcanzado la adolescencia.
Limitándonos a la Parte General del Código, señalemos que tres de los aspectos
destacados en la exposición de motivos se refieren, primero a la nueva regulación del
error de tipo legal y del error de prohibición siguiendo el modelo del Código Penal
alemán. Así se abandonó la deficiente regulación prevista en el Código de 1924,
establecida conforme a los criterios de error de hecho y error de derecho. Segundo, a la
incorporación del mal denominado “error de comprensión culturalmente condicionado”
para eliminar el trato indebido dado a los indígenas y nativos de la Selva por el Código
derogado.
Por último, el sistema de penas, considerado como positivamente innovador.
94
La adopción de Código de 1991 no constituyo el abandono del modelo suizo que inspiró
al legislador de 1924. En realidad, muchas de sus disposiciones no llegaron a ser
correctamente comprendidas ni aplicadas y, sobre todo, su orientación fue modificada de
manera paulatina, a favor de una concepción cada vez más retributiva, por innumerables
cambios que se realizaron tanto en la parte general como en la especial.
No extraña, en consecuencia, que los autores de los diferentes proyectos hayan optado
por diversos criterios: desde el tecnicismo jurídico inspirado por el Código Penal Tipo en
los primeros proyectos, hasta la recepción, en los proyectos finales de disposiciones de
múltiples códigos y proyectos, tanto europeos como latinoamericanos. La tendencia ha
sido la de siempre: importar las disposiciones legales foráneas estimadas como las más
modernas, apreciación echa sobre la base del simple texto y sin analizar los resultados
obtenidos por su aplicación en el país de origen. Esto es, en particular crítico en la
recepción de la norma de los Código de Brasil y de Portugal referentes al sistema de
penas, sin un conocimiento cabal de las legislaciones de estos países ni de su
funcionamiento concreto.
Legislación penal desde 1991
Siguiendo la costumbre, el nuevo Código ha sido objeto, casi desde su entrada en
vigencia, de una serie de modificaciones tanto de la parte general como de la especial. De
la misma manera que con respecto al Código de 1924, la orientación ha sido acentuar su
aspecto represivo y el resultado obtenido, una desnaturalización de las orientaciones
seguidas en su elaboración.
Sin pretender enumerar de manera exhaustiva esas modificaciones, señalemos algunas de
ellas. En cuanto a la parte general hay que indicar que la exención y reducción de penas,
prevista en los art.20 y 21, son declaradas aplicables, mediante la Ley N°25384 del 19 de
diciembre de 1991, a los participes en los delitos previstos en la Secciones II, III, y IV del
Capítulo II del Libro Segundo del Código Penal. En el DLN° 25499 del 12 de mayo de
1992, se establecieron los términos dentro de los cuales se concederán los beneficios de
reducción, exención, remisión o atenuación de la pena, a los responsables por delitos de
terrorismo. La represión de menores fue acentuada con la dación del D Leg. N°899, del
26 de mayo de 1998, por el que se reprime el denominado pandillaje pernicioso. En
95
cuanto a las penas, se dicto el Código de Ejecución Penal (D Leg N°654, del 2 de agosto
de 1991).
La Ley N° 27459, del 11 de mayo 1991 modificó los arts.176- A y el 183 CP y adicionó a
este Código el artículo 183- A. El inciso 2 de su artículo 135 fue modificado mediante la
Ley N° 27480, del 13 de junio del 2001. El 16 de enero del 2002 por Ley N° 27636, se
incorporaron los delitos de manipulación genética (Capítulo V del Título XIV – A del
Libro Segundo CP). El 30 de diciembre de 1992 se dictó el DL N° 26122, denominado
“Ley sobre la represión de la competencia desleal”. El Decreto Ley N° 25592, del 26 de
junio de 1992, establece pena privativa de libertad para funcionarios o servidores públicos
que priven a una persona de su libertad, ordenando o ejecutando acciones que tengan
como resultado su desaparición. Por Ley N° 26461, del 24 de mayo de 1995, se reguló los
delitos aduaneros, la misma que fue derogada y reemplazada por la Ley N° 2808, del 19
de junio del 2003. La Ley Penal Tributaria es establecida DLeg. N°813 del 19 de abril de
1996. En el DL Nº 815, de la misma fecha se prevén la exclusión o reducción de penas
respecto a los delitos o infracciones tributarias. Se excluye de beneficios de indulto a los
autores de secuestro agravado por la Ley N° 2 6478, del 31 de mayo de 1995. Se amplían
los alcances de la Ley de arrepentimiento a las personas involucradas, procesadas,
sentenciadas por los delitos de terrorismo o de la traición a la patria, a excepción de los
que pertenezcan a un grupo de dirigentes de una organización terrorista (Ley N° 26248,
del 12 de noviembre de 1993). En la Ley N° 26508, del 20 de julio de 1995, se tipificaron
como delito de Traición a la Patria, los actos de terrorismo cometidos por personas que
se hayan acogido a la legislación sobre arrepentimiento. La tipificación del llamado
terrorismo agravado (D Leg. N° 895, del 23 de mayo de 1998) y la agravación de las
penas previstas para ciertos delitos violentos (D Leg. Nº 896, del 24 de mayo de 1998)
fueron dejadas sin efecto mediante la Ley N° 27472, del 5 de junio del 2001.
En el dominio del procedimiento penal, diversas disposiciones fueron dictadas tratando
de mejorar y hacer más eficaz la realización de los procesos. Mediante el DL N° 25582,
del 22 de junio de 1992, se instauró el procedimiento especial con relación a los casos de
“colaboración eficaz”. Se trató de favorecer a los imputados que dan información eficaz,
oportuna e importante que permita reprimir a los otros responsables en el caso de delito
contra el Estado, salvo los de tráfico ilícito de drogas y terrorismo.
96
De acuerdo con el modelo italiano del patlergiamento y la ley colombiana, se estatuyó, en
la Ley N° 26320 del 2 de junio de 1994, un procedimiento especial para terminar
rápidamente el proceso cuando, en una audiencia especial, el imputado admite los cargos
y se logra, con la aceptación del fiscal, un consenso sobre la pena. El juez dicta sentencia
ateniéndose a este acuerdo. Mediante la Ley N° 26461, del 8 de junio de 1995 (hoy
reemplazada por la Ley N° 28008) se agregaron los delitos aduaneros a los de tráfico de
drogas sólo previstos en la primera ley.
Se adoptaron medidas respecto al procedimiento por colaboración eficaz con relación a
los delitos tributarios y se otorgó a la Administración Tributaria competencia para
investigar en este tipo de conductas (D Leg. N° 813 y D Leg. Nº 815, del 20 de abril de
1996).
Con respecto a los delitos de tráfico de drogas y de terrorismo se han dictado
sucesivamente una serie de disposiciones. En cuanto a los primeros, por ejemplo,
mediante el Decreto Legislativo N°824, del 23 de abril de 1996, se prohibió la
concurrencia de policías como testigos con relación a los casos en que habían intervenido
en la investigación, así mismo se excluyo el Hábeas Corpus para determinados supuestos
de detención arbitraria. El procedimiento aplicado a los imputados por el delito de
terrorismo ha sido objeto de diversas modificaciones. La principal fue realizada mediante
el DL N° 25475, en la que se establecen cambios al mismo. Calificando ciertos casos de
terrorismo como delitos de traición a la patria, se dispuso el juzgamiento de los
imputados por el fuero militar, según el procedimiento fijado tanto en el DL N° 25708
como en el DL N° 25744, del 13 de agosto y 27 de septiembre de 1992, respectivamente.
Esta regulación excepcional fue en parte reformada mediante las Leyes N° 26248, del 25
de noviembre de 1993, 26671, del 12 de octubre de 1996 y 26655, del 17 de agosto de
1996. Así, se admitió nuevamente el recurso de revisión sin nueva prueba, se excluyó la
condena en ausencia, se corrigió el ejercicio del hábeas corpus, se suprimieron los jueces
sin rostro y se estatuyó la posibilidad de conceder la liberación condicional. En la Ley N°
26447, del 20 de abril de 1995, se fijo la fecha a partir de la cual los procesos por delitos
de terrorismo, previstos en el DL Nº 25475, estarían a cargo de los magistrados
correspondientes conforme a las normas procesales y orgánicas vigentes.
97
La situación se agravó de manera significativa con la dación de la Ley N° 26950, del 19 de
mayo de 1998, en la que el Congreso autorizó al Poder Ejecutivo a legislar sobre
Seguridad Nacional. Así, se dictaron los D Leg. N° 895, 896 y 899, en mayo de 1998, en
los que se reguló el denominado delito de terrorismo agravado, se agravaron las penas de
ciertos delitos comunes y se previó el llamado pandillaje pernicioso con relación a los
adolescentes infractores. Se dispuso que los delitos previstos en las dos primeras leyes
fueran de la competencia del fuero militar. La fase de la instrucción de este
procedimiento, marcadamente inquisitivo, debía demorar un máximo de 20 días
(prorrogables en diez) y la competencia para la represión era nacional y no según el foro
de comisión.
Mediante la Ley N° 27115, del 17 de mayo de 1999, se estableció la persecución de
oficios para los responsables por delitos contra la libertad sexual. El art. 300 del Código
de Procedimientos Penales fue modificado por la Ley N° 27454, del 18 de mayo del
2001. El procedimiento en los casos de homonimia fue regulado por la Ley N° 27411, del
27 de enero del 2001.
La reforma procesal culminada con la elaboración del CPP de 1991 (D Leg. N° 638, del
25 de abril de 1991), cuya vigencia fue suspendida (salvo la de algunas de sus
disposiciones) con la finalidad de que sea adecuado a las disposiciones de la Constitución
de 1993 (Ley N° 26299, del 28 de abril de 1994). El texto revisado por una comisión, ha
sido aprobado y, por delegación legislativa del Parlamento, el Poder Ejecutivo lo ha
puesto en vigor por D Leg. N° 957. Esta última medida ha estado presidida del dictado
de una serie de disposiciones legales después de la caída del régimen autoritario. A
manera de ejemplo, cabe mencionar la Ley N° 27378, del 21 de diciembre del 2000,
relativa a los beneficios por colaboración eficaz en el campo de la criminalidad
organizada; la Ley N° 27379, del 21 de diciembre del 2000, por las que se amplían las
facultades de la Fiscalía y del Fiscal de la Nación para realizar investigaciones preliminares
y solicitar medidas excepcionales limitativas de derechos. Facultades que fueron
extendidas, por la Ley N° 27482 del 15 de junio del 2001, respectivamente a favor del
Fiscal de la Nación en cuanto a los procesos con antejuicio.
Mediante la Ley N° 27686, del 19 de marzo del 2002, aunque de manera defectuosa, se
estatuyó sobre la vigilancia video como actividad policial. Para evitar errores y excluir
abusos, se instauró mediante la Ley N° 27411, del 17 de enero del 2001, un
98
procedimiento especial para los casos de homonimias. La incorrecta e injusta aplicación
de la reformatio in pejus, admitida de manera por la jurisprudencia, fue prohibida por la
Ley N°27454, del 24 de mayo 2001, con lo que se reforzó las garantías procesales de la
defensa. El plazo de prisión preventiva (art.137 CdPP) y el plazo de la etapa de la
instrucción (art.202 CdPP) fueron modificados por la Ley N° 27553, del 13 de noviembre
2001. Así mismo, se reformaron, mediante la Ley Nº 27652, del 24 de enero 2002, las
disposiciones sobre recusación de jueces y medidas cautelares (art.33 a 36 y 95 CdPP). La
toma de conocimiento y el control de las comunicaciones de las personas concernidas
por una imputación penal en el marco de una investigación penal o judicial fueron
regulados por Ley N° 27697, del 12 de abril 2002. Por Ley N° 27833, del 21 de setiembre
2002, se reguló el recurso de queja por denegatoria del recurso de apelación.
Para reforzar la garantía de la defensa se reconoció, mediante la Ley Nº 27834, dictada
también en la fecha antes indicada, el derecho del procesado a no someterse al
interrogatorio de la instructiva y, así mismo, que su negativa a responder no constituye
prueba de cargo. En virtud de lo dispuesto en la declaración de inconstitucionalidad
dictada por el Tribunal Constitucional respecto a la legislación sobre terrorismo, se
dictaron los Decretos Legislativos N° 922, del 11 de febrero 2003 (relativo a la nulidad de
los procesos por traición a la patria, realizados en la jurisdicción castrense), N° 923
(relativa a la Procuraduría Pública Especializada para delitos de terrorismo), N° 925
(concerniente a los alcances del procedimiento de colaboración eficaz), N° 926 (sobre
anulación de oficio de la sentencia, juicio oral y acusación en los procesos penales que
llevaron a cabo vocales y fiscales “sin rostro”) y N° 927 (estatuye normas sobre la
ejecución penal, en particular sobre beneficios penitenciarios y el procedimiento aplicable
en estos casos). Los cuatro últimos Decretos Legislativos datan del 20 de febrero 2003.
En fin señalemos la Ley N° 27939, del 12 de diciembre 2003, que regula los alcances de la
punición respecto a las faltas y el procedimiento a seguir.93
CIERRE DEL CONGRESO Y CRISIS CONSTITUCIONAL
En junio de 1991, el Congreso otorgó facultades extraordinarias a Fujimori durante
150 días para que este legisle en los campos de
privada y pacificación. En ese periodo , el poder
generación de empleo, inversión
ejecutivo promulgó 117 decretos
HURTADO POZO, José. “Manual de Derecho Penal Parte General I”. Lima:3era Edición 2005
..Págs.124 - 133.
93
99
legislativos , de los cuales 83 fueron promulgados doce días antes que se cumpliera el
plazo establecido . El Congreso observó 28 de ellos, la mayoría de los cuales se
relacionaba con asuntos de la pacificación.
El conflicto entre el ejecutivo y el legislativo aumentó. Fujimori observó 41 artículos
del proyecto de presupuesto para 1992, pero el Congreso lo promulgó sin tomar en
cuenta
las observaciones
del ejecutivo. En marzo de 1992, el ministro Boloña
anunció que el presupuesto de 1992 se encontraba desfinanciado en 4.3% del PBI.
Fue en ese contexto, que el 5 de abril de 1992, Fujimori anunció en un breve
mensaje televisivo la disolución del Congreso, la suspensión de la Constitución, la
reorganización del poder judicial y la instauración de un gobierno de Emergencia y
Reconstrucción Nacional. Esta medida fue conocida como el autogolpe. Pues, en la
percepción de Fujimori , el Congreso era un obstáculo para acelerar la promulgación
de medidas que aceleren la salida de la crisis. En el mensaje del 5 de abril, el
Presidente culpó al Congreso de bloquear las medidas relacionadas con las reformas
económicas y la lucha antisubversiva.
El 6 de abril , el gobierno promulgó el Decreto Legislativo Nº 25418 en el cual se
establecían las bases del mencionado Gobierno de Emergencia y Reconstrucción
Nacional. El país sería gobernado a través de decretos, firmados por el Presidente y
refrendados por el Consejo de Ministros.
La decisión de Fujimori
sobre la disolución del Congreso fue apoyada por 80%
de la población y durante todo el año la popularidad del presidente no disminuyó de
60%. 94
El obstáculo mayor, sin embargo, vino del exterior. La OEA, en una reunión de
cancilleres, en la que el Perú justificó su medida , aprobó una resolución exigiendo al
gobierno peruano dialogar con la oposición democrática y encontrar un camino para
retornar de inmediato a la democracia; en caso contrario , en la siguiente “ reunión
de consulta” se adoptarían sanciones. El presidente Fujimori en persona, acudió al
seno de la OEA para explicar la conducta gubernamental y proponer
un calendario
PARODI TRECE, Carlos. “ El primer gobierno de Fujimori 1990-1995: aspectos…” 1era. Edición. Lima:
Universidad de Lima – Centro de Investigaciones. .pp. 280-281.
94
100
político con miras a lo ya convenido. Así nació, presionado por el máximo organismo
regional, el Congreso Constituyente
Democrático (CCD), elegido en noviembre. Sin
embargo, el gobierno astutamente complicó de tal forma el diálogo con los partidos
que logró su objetivo de dividirlos: unos aceptaron ir al CCD y otros rechazaron esta
alternativa y quedaron fuera del escenario político por dos años. Además los votos en
blanco y viciados ayudaron a que la alianza oficialista (Cambio 90/Nueva Mayoría)
obtuviera una amplia representación. El nuevo Congreso Unicameral mostró ( como
era de esperar) poca disposición para cuestionar las propuestas legislativas del ejecutivo,
y en varias ocasiones votó para impedir gestiones que consideraban problemáticas
o embarazosas para el régimen. Un ejemplo visible fue su actitud frente a los
asesinatos de la Cantuta de julio de 1992 y el papel que jugó la jefatura militar en el
caso del crimen de
Barrios Altos. Desde esta perspectiva, el CCD generó
incertidumbre sobre el futuro de la democracia en el país.
En 1993 fue promulgada la nueva Carta Magna; pero tiempo después, un referéndum
manipulado desde Palacio la modificó para que Fujimori accediera a la reelección
presidencial en 1995. Así la mayoría gobiernista sometida groseramente al ejecutivo ,
violó la Carta Política que ellos mismos habían aprobado y jurado respetar y hacer
respetar. La flamante Constitución reforzó la preponderancia del Ejecutivo sobre los
poderes Legislativos y Judicial. 95
LUCHA CONTRA EL TERRORISMO
.
Es en el campo de la contrainsurgencia donde los éxitos del régimen fujimorista de
1990-1995 fueron indiscutibles.
Se
reorganizó la
Dirección Nacional contra el
Terrorismo (DINCOTE) y las populares rondas campesina; se dictaron decretos leyes
estableciendo juicios en tribunales militares y cadena perpetua para los cabecillas
subversivos; se estableció tribunales sin rostro
Arrepentimiento.
Es decir, para esos
y
momentos
se dictó la
álgidos , una
famosa Ley
de
estructura legal
coherente, con defectos por supuesto como la falta de precisión en algunos delitos y
no escalamiento de la penalidad, pero que supuso acabar con los cabecillas terroristas,
que comparecieron ya no ante jueces aterrados
o amenazados, no solo por los
acusados sino también por los denominados abogados “ democráticos” .
PALACIOS RODRÍGUEZ, Raúl . “ Historia de la República del Perú (1933-200) “ . Primera Edición
..Tomo 18. Lima: El Comercio, 2006. p.244.
95
101
La captura de Abimael Guzmán , el “presidente Gonzalo” , el 12 de setiembre de
1992, luego de una feroz arremetida terrorista con coches bomba en la capital, fue la
batalla decisiva que cambió el curso de la guerra subversiva. A partir de ahí fue
capturado la mayor parte de los cabecillas y desarticulada buena parte de la
organización senderista. De igual manera el MRTA comenzó a desaparecer desde
fines de 1994. 96
SEGUNDO GOBIERNO
REELECCIÓN
Debido a la reforma constitucional de 1993 Fujimori pudo presentarse a la reelección en
1995; realizadas las elecciones Fujimori logró sobrepasar
y
fácilmente el 50% exigido
de esta manera, triunfó en primera vuelta y obtuvo una
sólida mayoría en el
Congreso.
Amparado por ese considerable apoyo popular, desde un inicio el estilo autoritario y
fáctico
del poder expresado
en la
frase presidencial “ actuar primero y hablar
después” marcaron el estilo político del país a partir de julio de 1995.
Durante esta segunda etapa iniciada con la reelección ,, el esquema político “ super
presidencialista” se afianzó , como también el sistema económico liberal. . En este
sentido , la presión y el acoso a los partidos políticos se agravó , alcanzando niveles muy
peligrosos.
A partir de 1996 todas las decisiones gubernamentales, tuvieron como
objetivo la continuidad
en el poder. Para ello
se
desestabilizó
a los
órganos
constitucionales autónomos, se controló al Poder Judicial , se amedrentó al Poder
Legislativo ( desde antes mediatizado), se hostigó a los medios de comunicación
opositores y se ensanchó
la base de la repugnante “ prensa chicha” . La
recuperación de los rehenes en la residencia del Embajador del Japón produjo un
pasajero fervor
96
pro gubernamental. Pero a esas alturas
ya se había instalado una
IBIDEM p. 245.
102
grave recesión en el Perú; los niveles de pobreza habían aumentado, así como la
desocupación.
EL
AVASALLAMIENTO DE LOS
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES
AUTÓNOMOS
Ciertamente el
final de la crisis de la embajada nipona fortaleció
fujimorista interna y externamente, pero también
poder absoluto y
limitado en detrimento
templó aún
del ejercicio libre
la administración
más los hilo del
de las instituciones
tutelares. En efecto, sometidos y controlados los poderes Legislativo y Judicial , el
paso siguiente era avasallar, valiéndose de mil artimañas (desde la simple presión
política hasta la vil corrupción), los órganos constituciones autónomos: el Tribunal
Constitucional, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público ( Fiscalía de la Nación),
el Consejo Nacional de la Magistratura, la Contraloría General de la República y el
sistema electoral, con
el Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de
Procesos Electorales y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil). Uno a
uno, salvo la Defensoría del Pueblo resistió los embates del binomio Fujimori Montesinos.97
El 10 de junio de 1996 el pleno del Congreso aprobó la Ley Nº 26623 se creó la
Comisión Ejecutiva del Ministerio Público bajo la presidencia de la inefable fiscal de
la nación
Blanca Nélida Colán . En cuanto a sus facultades, a esta Comisión
Ejecutiva se le otorgaron más que las que meses antes se había conferido a la del
Poder Judicial. Entre ellas, se autorizó
el plan de reestructuración
que a través de la presidenta se aprobara
y reforma del Ministerio Público y a decidir sobre si
se denunciaba o no a los jueces de primera instancia y vocales superiores por delitos
cometidos en el ejercicio de sus
funciones ( se
configuraba así la amenaza de
denunciar penalmente a cualquier juez o vocal superior que a juicio de Blanca
Nélida Colán, no actuara conforme a ley.
Se ampliaron también las facultades a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial. Así la
presidencia de la Corte Suprema
97
y la Sala Plena quedaron prácticamente sin
IBIDEM pp.249,250.
103
facultades. Todas estas pasaron a la Comisión Ejecutiva, la cual se convirtió en el
verdadero órgano de gobierno del Poder Judicial.98
LEY DE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA
En agosto del 96, poco tiempo después de la reelección del presidente Fujimori , el
Congreso aprobó la
“ ley
sorprendente celeridad
de interpretación auténtica” promulgada
luego con
por el jefe del estado. En su parte medular , dicha norma
establece: “ La reelección a que se refiere el Art. 112 está referida y condicionada
los mandatos iniciados con posterioridad a la fecha de promulgación del referido
texto constitucional” ; en resumen, la elección de 1990 no cuenta porque había sido
elegido de acuerdo a la Carta Magna de 1979 ( la cual prohibía la
reelección
inmediata).
La aprobación de dicha norma fue la base para todos los atropellos y legicidios
cometidos durante el segundo mandato de Fujimori. La razón era simpe: el jefe del
Estado
y la cúpula que gobernaba con él
habían optado por la perpetuación del
régimen. 99
En el año 1997,
tres magistrados del Tribunal Constitucional (Delia Revoredo
Marsano, Manuel Aguirre Roca y Guillermo Rey Terry) fueron acusados porque
votaron por la inaplicabilidad de la ley que permitía candidatear por tercera vez al
presidente Fujimori en el año 2000. La mayoría parlamentaria los sometió a proceso,
con el pretexto de que había una denuncia contra la doctora Revoredo en torno a la
sustracción de una documentación. La cuestión denunciada no se resolvió y la
Comisión del Congreso los acusó por su fallo, luego de que comisiones y sub
comisiones ( dominadas por el oficialismo) prosiguieran con la acusaciones, el pleno
acordó destituir a los tres magistrados. Este hecho no solo revirtió todo el apoyo
ciudadano que el mandatario había recibido luego de la liberación de los rehenes, sino
que el rechazo a su
gestión superó
los estudiantes universitarios
cualquier record anterior. A los pocos días
salieron a las calles
para expresar públicamente su
repudio a dicha defenestración. 100
VARGAS LLOSA, Mario. “Como Fujimori jodió al Perú” Lima: Milla Batres , 2001, p. 127.
IBIDEM. pp.85,86.
100 PALACIOS RODRÍGUEZ, Raúl. “Historia de la República del Perú ( 1933-200) “ Tomo 18. Lima: El
…Comercio S.A., 2005. p. 250.
98
99
104
Con el pretexto de alcanzar la “seguridad nacional”, en mayo de 1998 el gobierno
promulgó una serie de Decretos Legislativos, supuestamente para terminar con los actos
de delincuencia común como asaltos y secuestros que estaban cometiendo algunas
bandas armadas, y que en la práctica significan: la negociación del derecho de defensa y
del debido proceso a los acusados, la penalización de los menores de edad, y la
militarización de justicia. Los menores de edad entre 16 y 18 años de edad ahora también
podían ser juzgados por los tribunales militares por actos de delincuencia común.
El Decreto Legislativo Nº 895, así como los Decretos Legislativos Nº 896 y 897, con el
afán de proteger más la propiedad privada, definen confusamente algunos delitos
comunes como “terrorismo agravado”. El Decreto Legislativo Nº 899 crea el delito de
“pandillaje pernicioso”, para reprimir a las bandas juveniles que protagonizan actos de
violencia en las calles.
El Decreto Legislativo Nº 900 intentó modificar normas Constitucionales, que sólo
pueden ser cambiadas mediante proceso especial por el Poder legislativo.
A través de ese Decreto el gobierno trató de obligar a todo el que quería reclamar con
recursos de Hábeas Corpus y Amparo a favor de personas encarceladas, a presentarlos
solamente en dos determinadas “Salas y Juzgados Especiales de Derecho Público”,
lógicamente, donde estaban los jueces que actuaron con un favoritismo muy grande hacia
Fujimori, como el Juez Percy Escobar Lino.
Otra perla que exhibió esta legislación para la “Seguridad Ciudadana”, es que a través del
Decreto Legislativo Nº 904 sometió a la Policía Nacional prácticamente bajo la tutela del
Servicio de Inteligencia Nacional, es decir, bajo la jefatura del insaciable asesor
presidencial Vladimiro Montesinos. Aunque resulte increíble, esta legislación se estuvo
aplicando en el Perú. Por ejemplo, en julio de 1998 cuatro personas fueron condenadas
por un Tribunal Militar (Consejo de Guerra) a “cadena perpetua”, por utilizar armamento
de guerra cuando asaltaron diversos negocios en Trujillo y
por cometer actos de
105
secuestro con violencia, y por herir a una persona. Claro que este tipo de procesos
judiciales creó pánico y sentimiento de mayor inseguridad en la población peruana. 101
La base legal principal, la Ley 26546, obligó a calificar y evaluar al personal de los
órganos jurisdiccionales y administrativos del Poder Judicial. Para desarrollar este tema, la
Gerencia Central de la Reforma creó proyectos. En esta parte del mandato legal,
diseñaron un Proyecto Nuevo de Despacho Judicial.
Asimismo, la Ley 26546, artículo tercero, inciso A, manda, obliga, a que se haga la
ratificación o el cese del personal administrativo y jurisdiccional. Asimismo, esto fue
llevado por el Proyecto al Nuevo Despacho. Indudablemente, las demás disposiciones
contenidas en la Ley 26546 obligaron también a diseñar proyectos que pudieran ser
específicamente dedicados a este esfuerzo. Elaborar el Reglamento y Escalafón del
Personal Administrativo y Jurisdiccional y su inclusión en la Ley 26023; este tema fue
desarrollado por la Gerencia General en coordinación con la Gerencia Central de la
Reforma.
La Ley 26695, artículo tercero, asimismo, la Resolución Administrativa Nº 607-CME-PJ
de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, indican, que se debe promover la política de
descarga procesal. Este proyecto, fue desarrollado por el Proyecto Nuevo Despacho.
Aquí, hay una serie de disposiciones contenidas en la Ley 26623, que mandan la
reestructuración y reorganización del Nuevo Despacho Judicial. Esa es una labor
importante, si se quiere, el esfuerzo mayor a que está dedicado la Gerencia Central de la
Reforma.
Han conseguido desarrollar ese mandato a través de una serie de proyectos. El proyecto
Lima-Laboral, Lima-Familia, Lima-Sala Superior, Centro de Instrucción General de Lima;
asimismo, la creación y desarrollo de los Módulos Operativos. Los Reos en Cárcel para
los juzgados penales, el Centro de Instrucción General para la Corte Suprema, en la etapa
de diseño e implantación.
CUYA, Esteban. “La dictadura de Fujimori: marionetismo, corrupción y violaciones de los derechos humanos.” Lima:
Centro de Derechos Humanos de Núremberg, Consulta: 17 de junio del 2010 En:
http://www.derechos.org/diml/doc/cuya
101
106
Asimismo, se crearon los proyectos para la Corporativización de los Distritos Judiciales
de Arequipa, Callao, Lima Norte, Cuzco, Madre de Dios, Piura-Tumbes y que fue
desarrollado también por el Nuevo Despacho.
La Ley 26623 también en su disposición transitoria y complementaria, indica que se debe
diseñar la Ley de la Carrera Judicial. Este proyecto fue desarrollado por la Gerencia
Central de la Reforma, a través de su Proyecto Nuevo Marco Legal Institucional. El otro
mandato legal contenido en la Ley 26623 es la creación del Estatuto Orgánico del
Magistrado que también ha sido desarrollado por el Proyecto Nuevo Marco Legal
Institucional.
Indudablemente, existieron una serie de proyectos que son mandatarios como la creación
de los Módulos Básicos de Justicia, la formación del Cuadro de Términos de Referencia,
que fue ejecutado, y el valor de los costos, multas y depósitos desarrollado por la
administración.
Asimismo, la Resolución Administrativa Nº 018-CME-PJ de la Comisión Ejecutiva del
Poder Judicial, delega en la Secretaría Ejecutiva la elaboración del Cuadro Analítico de
Personal (CAP), el Presupuesto Analítico del Personal (PAP); acción que fue desarrollada
por un proyecto denominado Actividades Complementarias, diseñado por la Gerencia
Central de la Reforma en coordinación con la Gerencia General.102
LA MODERNIZACIÓN DEL SERVICIO DE JUSTICIA Y LOS NUEVOS
MODELOS ORGANIZATIVOS
 El nuevo modelo de despacho judicial
El innovador modelo de despacho judicial peruano ha merecido entusiastas elogios. Uno
de los primeros en manifestar su adhesión fue William Davis, quien en 1997 afirmó
rotundamente: “Perú está demostrando al resto del hemisferio cómo proceder en este
tema. Ningún otro país ha tenido la visión y el deseo de atender los problemas en los
juzgados como el Perú”; para el consultor norteamericano, “en ningún país de la región
se está haciendo un esfuerzo tan completo por modernizar todo el sistema de gestión
MENDOZA TORRES, Ricardo, “Programa de modernización del poder judicial” . Lima ,9 de junio 2010.
…Consulta 09 de junio del 2010. En http//sisbib.unmsm.edu.pe/BibVirtual/libros/sociales pp.1 -2.
102
107
administrativa como se está haciendo en el Perú”. Es notable que el fin de la
modernización es dejar instalado un órgano administrativo con los más modernos
elementos de administración pública” .Dos años después, Marcial Rubio considera que,
pese a subsistir aún muchos problemas por resolver en materia de módulos corporativos,
“la idea es buena y constituye una reforma mayor en la historia judicial peruana que no
debe ser desperdiciada”.
Pero, ¿Cuáles son las principales características de la nueva organización de juzgados y
tribunales de justicia? ¿Qué ventajas ofrece el denominado “modelo corporativo”? A
mediados de 1996, José Dellepiane sostuvo que tal modelo “consiste en la
reestructuración integral del entorno del magistrado, dotándolo de sistemas de procesos
informáticos, de un grupo de apoyo de auxiliares jurisdiccionales común para un máximo
de 10 magistrados por modulo corporativo, la creación de procesos simplificados y de la
infraestructura, equipamiento, mobiliario y ambiente adecuado al nivel de la labor que
deben realizar. Se incluyen en el cambios muy importantes en cuanto a la instrucción y
capacitación del personal del despacho, en cuanto a los procesos que se llevan a cabo y
cambios sustantivos en el manejo y archivo del expediente”.
Acudiendo a una reciente descripción de síntesis, se tiene que en el programa de módulos
corporativos, los juzgados “están reunidos en torno a un mismo equipo de auxiliares de
justicia que realizan el trámite administrativo para todos ellos: una misma administración
general encargada de la distribución de archivos, mesa de partes común, oficina de
atención al público y archivo de causas. La administración de cada modulo corporativo
está a cargo de un órgano que supervisa y coordina a todos los órganos del nuevo
despacho judicial. El Centro de Distribución General (CDG) se encarga del acceso y
salida de todos los documentos relacionados con los procesos, además de atender al
público. El modulo corporativo de apoyo a los juzgados cuenta con personal que se
encarga de apoyar tanto en las funciones jurisdiccionales como administrativas, además
de atender al público en las consultas sobre los trámites realizados”.
A su turno, Marcial Rubio resume su visión del siguiente modo: “En la actualidad, los
juzgados corporativos tienen una secretaría común a varios de ellos, organizada
modularmente, de tal manera que es ella la que concentra el trabajo administrativo del
expediente con áreas especializadas y con un servicio múltiples a los jueces encargados
del trámite de los juicios”; concluye este estudioso que “el sistema es más ordenado,
108
puede acumular ventajas marginales en términos de uso de recursos y de tecnología, y
hace más difícil la corrupción”.
A propósito de las ventajas que ofrecía el recién estrenado modelo, José Dellepiane
mencionó, durante el segundo año de “la reforma” y con respecto a la corporativización
de las Salas Civiles, las siguientes:(i) contar con un solo equipo de auxiliares
jurisdiccionales divididos por tareas dentro del proceso, lo que evita exceso de personal;
(ii) reducir el espacio físico, debido que las Salas de juzgamiento son compartidas; (iii)
brindar a los magistrados un espacio de trabajo para compartir experiencias y unificar
criterios, quebrando su tradicional aislamiento; (iv) permitir una distribución aleatoria de
los procesos y una conformación igualmente aleatoria de cada órgano colegiado
encargado de una causa; y (v) dificultar la corrupción.
Ahora bien, para la Comisión Andina de Juristas, en el Perú, “los objetos buscados con el
nuevo diseño de administración del despacho judicial son: rediseñar procesos para una
administración de justicia justa y eficaz, evitar la carga procesal, lograr mayor
transparencia en los procesos judiciales e implantar mecanismos de autocontrol de costo
y la calidad de administración de justica”. A nivel latinoamericano, Jorge Correa
corrobora que lo más saltante de los modernos esfuerzos de reorganización de juzgados
es que, en ellos, “se ha intentado salir de la lógica tradicional de una secretaría por cada
tribunal de justicia, procurando unificar actividades, estandarizar trámites y, en general,
incorporar un sistema racional de apoyo administrativo a la función jurisdiccional”.
Es de mencionar asimismo que los antecedentes del nuevo despacho judicial peruano
parecen estar principalmente en las experiencias desarrolladas precedentemente en
Colombia y Costa Rica. Con respecto a lo ocurrido en Colombia, conviene recordar que
“los juzgados corporativos” fueron establecidos mediante el Decreto Extraordinario
N°2278, de 1989, el cual estatuyo lo siguiente:
“Los tribunales podrán integrar grupos de juzgados con una organización interna que
permita la utilización compartida de los servicios de los empleados, equipos, locales y
demás elementos materiales; organizarlos alrededor de una secretaría común asignando la
responsabilidad de su manejo a uno de los secretarios, o a uno de los jueces,
exonerándolos total o parcialmente de las funciones propias de su cargo; transferir
funciones jurídicamente administrativas como el reparto, las notificaciones, el manejo de
109
los depósitos judiciales, el archivo de elementos decomisados; determinar sub-alternos, e
introducir todas las modificaciones que consideren útiles para la sistematización de los
despachos judiciales”.
Como quiera que fuere, es posible un conocimiento más detallado de la organización
corporativa de los despachos judiciales en el Perú, atendiendo a los planes, informes y
evaluaciones difundidos en los últimos años por los propios funcionarios de “la
reforma”. Así, en enero de 1999, tres años después del inicio del proceso de
modernización judicial fujimorista, la imagen-objetivo del subproyecto era definida en
términos más comprehensivos y precisos que antes:”Implantar el nuevo despacho
judicial, con métodos modernos, tecnologías de punta y adecuada infraestructura, pero
sobre todo con una organización estructurada, con personal eficiente y permanentemente
capacitado que brinde al magistrado un adecuado soporte de apoyo a su labor de
administrar justicia, reduciendo el tiempo de duración de los procesos judiciales y
ofreciendo a los litigantes un servicio de justicia eficiente”.
De otro lado, conscientes de la transcendencia del nuevo modelo, los gestores del cambio
explicitaban los principios en los que éste descansa:
“El nuevo despacho judicial se basa en una concepción organizativa denominada
módulos corporativos, que constituyen uno de los grandes aportes de la reforma judicial y
consiste en nuclear a los factores intervinientes en una sola sede (…), responde a una
nueva concepción de organización y funcionamiento del despacho judicial y se sustenta
en tres grandes principios:
1. La separación de las funciones jurisdiccionales y administrativas.
2. El establecimiento de un sistema administrativo de apoyo a la labor jurisdiccional
que permite a los magistrados concentrarse exclusivamente en dicha tarea.
3. El uso masivo de la tecnología informática y equipos de oficina instalados en
nuevos ambientes físicos sustantivamente mejorados, para optimizar el
rendimiento del personal y los magistrados, dando especial énfasis a la mejor
calidad del servicio de atención a los usuarios”.
Un año más tarde, en marzo del 2000, se dio a conocer oficialmente un estado de la
cuestión actualizado, el mismo que contiene consideraciones precisas y útiles para una
110
cabal comprensión del nuevo despacho judicial. En tal sentido, los objetivos establecidos
son: (i) rediseñar procesos para una administración de justicia ágil y eficaz; (ii) evitar la
sobrecarga procesal; (iii) lograr mayor transparencia en los procesos judiciales; (iv)
fomentar una lógica de competitividad: eficiencia y eficacia; y (v) implantar mecanismos
de autocontrol del costo y la calidad de la administración de justicia.
Adicionalmente, la Secretaría Ejecutiva expresa que la “característica principal” de los
modernos despachos judiciales es “la existencia de equipos de apoyo al magistrado,
diferenciando las labores jurisdiccionales de las administrativas”. El personal se
incrementa “a niveles justos y requeridos”, procurándose efectiva especialización y
capacitación debida, así como mejores remuneraciones y condiciones de trabajo. Por lo
demás, la carga procesal es fijada con respeto a los estándares prescritos por la Comisión
Ejecutiva mediante Resolución Administrativa Nº 108 -CME-PJ.
De otro lado, los elementos del nuevo despacho judicial son: (i)separación entre lo
jurisdiccional y lo administrativo, proponiendo una división de tareas de apoyo a la labor
del juez, en equipos especializados de “apoyo jurisdiccional” y de “apoyo administrativo”;
(ii)asignación aleatoria de expedientes; (iii)apoyo directo a cada juez en el despacho, a
través de “asistentes de jueces”; (iv)sistemas informáticos jurídicos especializados;
(v)archivos de expedientes sistematizados y centralizados; (vi)tamaño de la organización
en función de la carga procesal y tareas de apoyo; y (vii) estadísticas generales por el
sistema informático.
En fin, en cuanto a su composición, la organización del modulo comprende: (i) la
Administración del Nuevo Despacho Judicial; (ii) el Centro de Distribución General
(CDG); y (iii) el Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados. La Administración
“ejerce el control, supervisión y coordinación con todos los órganos del Nuevo
Despacho Judicial a su cargo” y “debe atender los requerimientos de éstos, así como
brindar apoyo en el desarrollo de sus actividades y solucionar los problemas
administrativos que se presenten”. 103
EGUIGUREN PRAELI, Francisco José; SILES VALLEJOS, Abraham; GONZALES MANTILLA,
Gorki y ESPINOZA – SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Propuestas para la Reforma de la Ley Orgánica del Poder
Judicial” Lima: Fondo Editorial PUCP, 2002, pp. 79 - 82
103
111
Su regulación está contenida en el Manual de Organización y Funciones. Por su parte, el
Centro de Distribución General “es el núcleo de acceso y salida de todo documento
referido a un proceso judicial, en el cual se realizan las funciones de atención al público
en consultas, recepción, registro y asignación de documentos
para el inicio y/o
seguimiento de un proceso, así como también las funciones de devolución y entrega de
anexos, recaudos, entre otros. Cuenta con administración, ventanillas de atención al
público y mensajeros”.
Por último, el Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados “es la organización de apoyo
a los juzgados, cuyas funciones están divididas entre un equipo de apoyo administrativo y
otro de apoyo jurisdiccional, contándose además con un Administrador del Módulo”. La
Administración del Módulo “se encarga de dirigir, coordinar y controlar íntegramente el
Módulo Corporativo, facilitando el desarrollo de los procesos, así como proveer
administrativamente de todo lo necesario a los jueces y personal, manteniéndose una
estrecha coordinación con el Administrador del Nuevo Despacho Judicial”.
El Equipo de Apoyo Administrativo “actúa en forma conjunta brindando apoyo a todos
los juzgados que integran el Módulo Corporativo”; está conformado por el Centro de
Distribución del Módulo, que a su vez se subdivide en las siguientes áreas: (i) recepción,
distribución y devolución de documentos; (ii) recepción y entrega de notificaciones; (iii)
atención al público; y (iv) archivo de expedientes y Sala de lectura. El Equipo de Apoyo
Jurisdiccional, “dependiendo de los componentes, brindará apoyo al magistrado, ya sea de
manera personalizada o en equipo”; está conformado por: (i) asistentes de jueces; (ii)
especialistas legales; (iii) asistentes judiciales; (iv) peritos verificadores de planillas, para la
especialidad laboral; y (v) equipo multidisciplinario, para la especialidad de familia.
El siguiente gráfico ofrece una representación elemental de la composición y
funcionamiento de los módulos corporativos que operan en los juzgados civiles del
distrito judicial de Lima
112
NUEVO MODELO: MÒDULO ADMINISTRATIVO DE NATURALEZA
CORPORATIVA EN LOS JUZGADOS CIVILES DE LIMA
Sala de
Lectura
Juez Civil
Equipo de
calificación y
trámite
Juez Civil
Administrador
Equipo de
actos
procesales
externos
Trámite
documentario
Juez Civil
Juez Civil
Juez
Coordinador
Supernumerario
Juez Civil
Juez Civil
Formación de
expedientes
Archivo
Juez Civil
104
EGUIGUREN PRAELI, Francisco José; SILES VALLEJOS, Abraham; GONZALES MANTILLA,
Gorki y ESPINOZA – SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Propuestas para la Reforma de la Ley Orgánica del Poder
Judicial” Lima: Fondo Editorial PUCP, 2002, pp. 84.
104
113
Para la adecuada implementación del modelo corporativo fue necesario llevar a cabo una
serie de tareas previas. Como se ha indicado, junto a la instauración del nuevo despacho
judicial, se identificó inicialmente ciertos factores críticos, a saber, la descarga procesal, la
racionalización de los distritos judiciales y el impulso a los sistemas alternativos de
resolución de disputas, elementos que luego fueron ampliados para incluir aspectos tales
como la falta de acceso de la población al sistema y la conveniencia de crear circuitos de
justicia básica, entre otros. También se ha visto de qué manera las difíciles condiciones
materiales en que se encontraba el Poder Judicial obligaban a ejecutar acciones tan
elementales como el saneamiento físico de los edificios y oficinas, la racionalización
administrativa, la dotación de equipamiento de información y, sorprendentemente, la
elaboración por primera vez de una estadística judicial completa a nivel nacional.
Fue, pues, indispensable adoptar medidas de urgencia que apuntaran a crear las
condiciones mínimas para el establecimiento del flamante modelo que desplazaba al
tradicional sistema de Corte o juzgado “piramidal”. Según Marianella Ledesma, tales
medidas fueron:
a) Eliminar la carga procesal acumulada a diciembre de 1995, para lograr una mejor
planificación sobre los saldos a partir de 1996.
b) Eliminar de los despachos judiciales el atiborramiento de expedientes para
presentar ambientes destugurizados.
c) Integrar con tecnología las áreas administrativas y jurisdiccionales para asegurar el
control del proceso por el magistrado, el seguimiento por el público usuario, el
acceso a información estadística, control sobre los materiales y costos de
producción, entre otros.
En realidad, la preocupación mayor parece haber estado centrada al inicio en atacar la
problemática del excesivo volumen de causas y de los retrasos en la finalización de los
juicios, para lo cual se privilegió como estrategia fundamental la creación de nuevos
órganos jurisdiccionales de carácter “provisorio”, junto a acciones administrativas tales
como el archivamiento de los expedientes fenecidos, la mayor dotación de personal
adscrito a los juzgados y Salas, la especialización y división racional de las tareas, etcétera.
114
Así, en el caso de la Corte Superior de Lima, que concentraba alrededor de 40% de la
carga procesal del país, además de aumentar el número de órganos jurisdiccionales, se
procedió a la “colectivización de los juzgados” en el ámbito civil, lo que suponía
reagrupar el volumen de causas conforme a los siguientes criterios: procesos
contenciosos, procesos de familia y no contenciosos, y procesos para ejecución; se asignó
tres magistrados a cada juzgado, confiándoseles la carga reagrupada a fin de procurar
calidad, especialización y homogeneidad.
El siguiente gráfico esquematiza los pasos que debían darse a fin de establecer las
condiciones mínimas necesarias para implantar el modelo corporativo, según la
Presidencia de la Corte Suprema de Lima:
115
PASOS PARA CONSTRUIR UNA ORGANIZACIÓN CORPORATIVA
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA
DEPOSITOS TRANSITORIOS
DEPURACION CICLICA
ESTANDARES DE CARGA
PROCESAL
SANEAMIENTO
DESTUGURIZACION
OPERATIVIDAD DE DEPOSITOS
TRANSITORIOS
CIRCULACION DE CARGA INUTIL
Y TRANSITORIO
CARGA UTIL
CARGA Y PLAZOS
ESPECIALIZACION
DESCARGA PROCESAL
MANUALES
INTERNOS
SUBESPECIALIZACION
CARGA
CERO
CARGA
TRANSITOTIA
FEDATARIOS
NUEVA FUENTE DE INGRESO
CARGA
INUTIL
FONDOS PROPIOS
116
Ahora bien, conviene asimismo tener presente que la especialización y subespecialización de los órganos jurisdiccionales dentro de los módulos corporativos, tanto
a nivel de juzgados como a nivel de Salas superiores, supuso importantes cambios en los
patrones tradicionales de organización judicial. Por tal razón, en setiembre de 1997, el
Secretario Ejecutivo podía decir que “en las Salas de Lima, en los juzgados civiles de
Lima, se ha producido otra transformación”, explicando que “ahora existen juzgados
corporativos sub-especializados para procesos ejecutivos, para procesos de conocimiento
y abreviados, y para procesos sumarísimos”, lo que “tiene su reflejo en otra Sala, una Sala
de cinco miembros, una más de cinco, otra de cinco y finalmente una de diez miembros”.
Como quiera que fuere, la implantación del “nuevo despacho judicial” ha avanzado no
sólo en Lima, sino en otras Cortes Superiores, y no sólo en la jurisdicción civil, sino
también en las dependencias encargadas de resolver controversias de naturaleza penal,
laboral y de familia. Es verdad que se dista mucho de haber cumplido las metas trazadas
en los primeros años de “la reforma” – por ejemplo, comprender a la Corte Suprema o
alcanzar, a diciembre de 1998, a los distritos judiciales de Lima, Callao, Cono Norte,
Santa, Lambayeque, Cuzco, Arequipa, Junín, Piura, Cajamarca, Ica, La Libertad, Ucayali, y
Tacna-, no obstante lo cual existen logros. Los siguientes cuadros dan una idea de la
situación conforme a la información oficial disponible de fecha más reciente:
117
Distrito Judicial de Lima
Módulos de apoyo a los
Juzgados especializados
S22
8 para juzgados civiles
Despachos
Magistrados
47 para trámite
15 para ejecución
62
2 para juzgados laborales
18 para trámite
2 para ejecución
20
Total: 12
98
9 para trámite
civil
2 para ejecución
2 para juzgados de familia 3 penales
Distrito Judicial de Lambayeque
2 tutelares
Módulos de apoyo a los
Juzgados especializados
Despachos
1 para juzgados civiles
5 despachos
2 para juzgados penales
10 para trámite
2 para ejecución
1 para reos en cárcel
1 para procesos en reserva
Total: 3
19
98
16
Magistrados
5
14
19
Distrito Judicial de Cono Norte
Módulos de apoyo a los
Juzgados especializados
1 para juzgados civiles
Total: 1
Despacho
6 para tramite
2 para ejecución
8
Magistrados
8
8
118
En adición a lo dicho, debe anotarse que se está trabajando en la implementación de
módulos corporativos de apoyo a distintas especialidades jurisdiccionales- civil, penal,
laboral y de familia- y a nivel de primera y segunda instancia, en las Cortes Superiores de
Arequipa, Cusco, Madre de Dios,
Tacna y Moquegua, en tanto existen planes de
desarrollo del nuevo modelo organizativo a ser ejecutados en los distritos judiciales de El
Callao, El Santa, Junín y Ucayali.
Finalmente, sobre las críticas al modelo- y dejando al margen cualquier tipo de
consideraciones acerca de la interferencia y control políticos de la judicatura, que, como
se expuso, no forman parte del objeto del presente documento-, debe tenerse en cuenta
las observaciones planteadas por Marianella Ledesma tras realizar una comparación entre
causas resueltas antes y después de “la reforma”. En efecto, esta estudiosa ha hecho notar
que, al menos en lo referido al cumplimiento de los términos procesales, y según los
resultados del análisis de su muestra, los nuevos despachos corporativos no han
permitido ajustar la actuación judicial a las previsiones legales:
“El resultado de los tiempos tomados en los procesos judiciales es la respuesta a uno de
los objetivos que contiene el Plan Estratégico de la Reforma del Poder Judicial:
Lograr que el Poder Judicial administre justicia con independencia, dentro de los plazos
establecidos en las normas. Vemos, pues, que en ningún caso se ha llegado a operar
dentro de los términos ideales que señala la norma procesal a pesar del sistema
corporativo y del apoyo informático y la infraestructura moderna con la que se opera”.
De igual manera, es del caso tomar nota de las recomendaciones formuladas por los
Presidentes de las Cortes Superiores de la República, reunidos en Lima en enero de 1999,
en la medida que tales recomendaciones advierten sobre la aparentemente débil
interiorización de la diferencia, de carácter estructural, entre funciones administrativas y
jurisdiccionales. Así, junto con mencionar la convivencia de difundir el modelo
corporativo y de capacitar al personal, entre otros aspectos de diversa índole, se sostiene
que la presencia del administrador del módulo corporativo “es positiva y necesaria debido
a las funciones de especialidad que cumple”, no obstante lo cual, a renglón seguido, se
dice que “sería adecuado que el administrador del módulo, para que tenga un mayor nivel
de autoridad frente al personal auxiliar del módulo, sea un magistrado especializado en
119
administración, como mínimo de un año y de esta forma pueda solventar en forma
idónea las labores propias de la administración del módulo, así como las jurisdiccionales”.
De modo paralelo a esta recusación más o menos disfrazada de la figura del
administrador del módulo para pretender el retorno al esquema del “juez-administrador”,
los Presidentes de Cortes Superiores rechazan también al “asistente de juez”, de quien
afirman que “no debe actuar como asesor”, en consecuencia, su papel debe limitarse al de
“un asistente de despacho que cumple funciones de orden interno”, tales como llevar la
agenda del juez, ordenar la oficina, apoyar en la búsqueda de jurisprudencia o doctrina,
elaborar la ayuda memoria de los expedientes que le indique el magistrado, y transcribir
resoluciones
Los órganos jurisdiccionales itinerantes
También en relación con la temática del acceso a la justicia, se ha introducido un nuevo
mecanismo de organización y funcionamiento de los juzgados y tribunales de la
República, mediante la creación de órganos jurisdiccionales “itinerantes”. Ya en el Plan
Estratégico de julio de 1997 se consignaba un “Proyecto operacional” sobre esta materia.
Y un mes antes de la publicación de aquel documento, José Dellepiane señalaba que el
objetivo de la itinerancia no era otro que “acercar la administración de justicia a las
poblaciones de las zonas de menor desarrollo”, llevando hacia ellas las Salas y juzgados “a
través de un mecanismo de visitas a las zonas aleñadas”, informaba al mismo tiempo el
Secretario Ejecutivo que, desde agosto de 1996, fueron creados dichos órganos, en razón
de lo cual “se tiene proyectado implantaciones a nivel nacional para el periodo 1997”.
Tiempo después, los funcionarios de “la reforma” han dado a conocer información mas
precisa para estar en aptitud de comprender los elementos centrales del nuevo modelo.
Así, se declara que “las Salas y juzgados itinerantes son órganos jurisdiccionales
autorizados por la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, cuyos magistrados y personal
auxiliar jurisdiccional se desplazan de su sede habitual a las provincias o distritos de su
competencia territorial”. La finalidad es la de “permitir el acceso de la población a la
administración de justicia, evitándoles mayores costos y resolviendo en su lugar habitual
de residencia sus conflictos, con lo que el costo [de] oportunidad, tiempo, gastos,
atención, recursos del ciudadano, se reducen al mínimo”.
120
En cuanto a la operatividad, cada mes el Presidente de la Sala Superior o el juez
autorizados a itinerar deben presentar una propuesta de fechas, lugares y tiempo, además
por cierto de las causas a resolver durante el desplazamiento. Con ello, el Presidente de la
Corte Superior correspondiente dicta una resolución autoritativa, previa coordinación con
la Administración del distrito judicial, para efectos de solventar los gastos a efectuar. De
otro lado, el desplazamiento también implica la realización de coordinaciones para que
los litigantes estén informados y preparados, así como para que las restantes instituciones
del sistema de justicia –Ministerio Público, Policía, Defensoría de oficio, etcétera- puedan
tomar las previsiones necesarias.
Las bondades de este sistema han sido destacadas por la Comisión Andina de Juristas, en
la medida que permiten que “un mayor número de ciudadanos, principalmente quienes
viven en zonas más alejadas, accedan a la justicia, siguiendo una lógica adecuada a las
realidades geográficas más que a las divisiones políticas de los distritos judiciales”, por lo
que la mencionada institución regional concluye que “de esta forma se obtiene un
importante avance en las metas de descentralización y desconcentración”.
Es de resaltar también que los Presidentes de Cortes Superiores del país han sugerido
implementar mecanismos de itinerancia para el mejor funcionamiento de los módulos
básicos de justicia, en particular en lo que concierne a los juzgados de paz letrados de la
población, propiciando de esta forma el acceso a la justicia”.
El siguiente cuadro, elaborado conforme a datos oficiales, muestra las Salas superiores
autorizadas por la Comisión Ejecutiva a desplazar bajo el modelo de la “itinerancia”:
 El juzgamiento de reos en cárceles
La necesidad de contribuir al descongestionamiento y a la agilización de la justicia penal
determino que, al lado de otras medidas también renovadoras- creación de juzgado penal
de turno permanente y de juzgados para procesos en reserva, instauración de juzgados
transitorios, sub-especialización por tipo de procesos, etcétera-, a partir de 1996 se
dispusiera, en todos los distritos judiciales de la República, el traslado de los magistrados
a los establecimientos penitenciarios para desarrollar allí sus labores jurisdiccionales. En
1999, la imagen- objetivo de este programa es definida del siguiente modo: “lograr que la
121
administración de justicia en el ámbito penal se imparta no sólo en el despacho judicial,
sino en las Salas y juzgados que se viene acondicionando en los penales del país”.
Se afirma que, antes de “la reforma”, cada juzgado penal tenía que resolver más de 1,800
causas anuales, cifra ciertamente inmanejable. De otro lado, la situación inmediatamente
anterior al juzgamiento de los reos en los centros de reclusión era sumamente grave:
número elevado de audiencias frustradas, corruptela en el traslado de los internos,
trámites administrativos innecesarios, fugas e incidentes durante la traslación de los
presos, reos olvidados en los penales, crecimiento desmedido de inculpados, humillante
conducción de los internos a las sedes de Corte, lentitud de los procesos.
Debido a lo alarmante de la situación reseñada y a la naturaleza altamente sensible de la
justicia penal en materia de derechos humanos, los gestores de “la reforma” han llegado a
especificar los siguientes objetivos del programa relativo a los juzgamientos en los
centros de reclusión:
1. Mejorar el acceso a la justicia para quienes se hallan en calidad de inculpados en
los penales.
2. Realizar los estudios correspondientes sobre la reubicación, modificación,
construcción o adecuación de los ambientes, a fin de brindar un mejor servicio en
el juzgamiento.
3. Ofrecer a los magistrados servicios complementarios de apoyo al desempeño de
sus funciones, garantizando seguridad y reserva.
4. Llevar a cabo coordinaciones con las instituciones que intervienen en las distintas
etapas del enjuiciamiento penal.
Los centros penales en los que existe Salas de juzgamiento en su interior, son los
siguientes: Rió Seco (Piura), El Milagro (Trujillo), Picsi(Chiclayo), Yanamilla (Ayacucho),
Quenccoro (Cusco), Imperial (Cañete), Pucallpa (Pucallpa), Carquín (Huacho), Socabaya
(Arequipa), Cristo Rey (Ica), Huamanccaca (Huancayo), La Capilla (Juliaca), Cambio
Puente (Chimbote), Tambo de Mora (Chincha), Haucariz (Cajamarca), Pocollay (Tacna),
Sarita Colonia (El Callao), San Pedro, Castro Castro, Santa Mónica y San Jorge (Lima).
La Comisión Andina de Juristas ha puesto de relieve la importancia del juzgamiento de
reos en los propios centros penitenciarios, considerándolo uno de los “logros del proceso
122
de reforma en sus aspectos administrativos y de modernización”. Por su parte, los
Presidentes de las Cortes Superiores del país, además de recomendar la adaptación de
diversas medidas administrativas menores (mejoras en el equipamiento y mobiliario, entre
otras), proponen ciertos criterios para regular y limitar los casos que han de ser
comprendidos dentro del programa, los cuales son: (i) la proximidad geográfica del
establecimiento penitenciario, (ii) el numero de justiciables, (iii) su peligrosidad, y (iv) la
gravedad del delito y/o la complejidad del caso y de la correspondiente actividad
probatoria.
Los servicios judiciales de apoyo
También los diversos “asuntos operacionales” de la actividad de juzgados y tribunales
han merecido la atención de los gestores de “la reforma”, pues, como se ha indicado, las
carencias materiales y la obsolescencia de los sistemas administrativos habían llevado al
Poder Judicial peruano a una situación límite.
Es así como se ha procedido a modernizar el servicio de notificaciones y casillas
judiciales, el servicio de cosas materia de delitos y de efectos decomisados, los registros de
peritos judiciales y de abogados hábiles para litigar, el registro de requisitorias y el de
condenas, el registro de declaraciones de bienes y rentas de los magistrados, el sistema de
archivo de expedientes, la administración de las tasas judiciales, el sistema de multas,
entre otros.
123
MODULO BÁSICO DE JUSTICIA
CONCEPTO
Los Módulos Básicos de Justicia forman parte del Programa:”Mejoramiento de Acceso
de la Justicia”, enmarcado con el Convenio de Préstamo Nº 1061/OC-PE, suscrito el 12
de Diciembre de 1997 entre la República del Perú y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), y cuyo objetivo general es apoyar a las autoridades del Perú en su
esfuerzo para ampliar el Acceso a la Justicia y mejorar su calidad.
Los Módulos Básicos de Justicia son órganos integrados y descentralizados que se
constituirán como organizaciones administrativas de apoyo tecnificado y sistematizado a
los diferentes componentes del Sistema Judicial (Poder Judicial, Ministerio de Justicia,
Defensoría del Pueblo y Policía Nacional del Perú ) , concentrados en un mismo local.
Su finalidad consiste en ofrecer un Servicio de Justicia descentralizado y oportuno,
eliminar las demoras en el trámite de de los procesos, e implantar mecanismos eficaces de
control que permitan mayor acceso, transparencia e idoneidad en las actividades del
Sistema.
ANTECEDENTES GENERALES
El desarrollo económico y social del Perú ha estado tradicionalmente limitado por el
inadecuado funcionamiento de la Justicia. El mal funcionamiento de la Justicia se ha
generado por la inexistencia de una adecuada capacidad para gerenciar el Poder Judicial,
la politización del nombramiento de Jueces y de la función jurisdiccional, la organización
administrativa obsoleta y atomizada, y que limita el acceso a la justicia de las poblaciones
periféricas,
urbano-marginales,
alto-andinas y selváticas de
menores recursos
económicos.
Para fortalecer la administración de Justicia, el Gobierno del Perú ha iniciado una serie de
reformas constitucionales, legislativas y administrativas. Estas reformas tienen como
objeto principal fortalecer la independencia del Poder Judicial (PJ), la capacidad de
dirección y administración de los Órganos de Gobierno del Sistema de Justicia, la
124
profesionalización
de
Jueces, Fiscales, Auxiliares Jurisdiccionales, la gestión
administrativa de los juzgados, la democracia del Sistema de selección de Jueces, la
modernización de la infraestructura y la mejora del Acceso ala justicia.
El acceso a la Justicia será logrado mediante un acercamiento del Sistema de Justicia a los
sectores de la población que tradicionalmente han estado alejados de sus beneficios,
como son las poblaciones marginales urbanas y las zonas de sierra y selva del interior del
país. En tal sentido, el Gobierno se ha propuesto como meta aumentar la cobertura
judicial y facilitar el acceso a la justicia de calidad aproximadamente una tercera parte de la
población. Ello se haría a través de un programa de ampliación de la cobertura judicial,
cuya primera fase sería financiada por este programa.
ASPECTOS CONTITUCIONALES
En el Perú, varios son
los organismos que de alguna forma participan en la
Administración de Justicia.
El poder judicial, representado por el Presidente de la Corte Suprema e integrado por
Jueces y Magistrados, ejerce la función jurisdiccional.
El Ministerio Publico, representa al Estado y a la sociedad en los procesos judiciales y
tiene a su cargo velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales. Esta función es
desempeñada por los fiscales.
El Consejo Nacional de la Magistratura, está encargado de la selección y el nombramiento
de Jueces y Fiscales, a excepción de los Jueces de Paz No Letrados que son elegidos por
voluntad popular. El consejo Nacional de la magistratura es un órgano autónomo, cuyos
miembros son elegidos por los Jueces, Fiscales, Abogados, Colegios Profesionales y
Rectores de las Universidades. La formación y la determinación de la capacidad para el
ascenso de jueces y Fiscales, está en cargo de la academia de la Magistratura (AMAG), que
a su vez, es un ente autónomo.
La Defensoría del Pueblo, cuyo cometido es defender los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona y supervisar el desempeño de la administración del Estado y
la prestación de los servicios públicos
125
Además, se contara con la participación del Ministerio de Justicia y la Policía Nacional del
Perú.
REFORMAS LEGISLATIVAS
Como parte de las reformas legislativas orientadas a mejorar la capacidad administrativa y
de planificación del Poder Judicial y del Ministerio Publico, se han creado órganos
profesionales de Gobierno a los que se les ha encargado el manejo administrativo de cada
una de las instituciones. Estos organismos son la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial
(CEM) y la Comisión Ejecutiva del Ministerio
Publico (CEMP) quienes dependen
funcional y jerárquicamente del Poder Judicial y del Ministerio Publico, respectivamente.
La creación de las referidas Comisiones Ejecutivas ha sido acompañada de la asignación
de recursos financieros y humanos para liderar el proceso de reformas administrativas y
jurisdiccionales.
Desde 1996, para mejorar el nivel profesional de Jueces y Fiscales, la ley exige que los
postulantes a Jueces y Fiscales, deben haber aprobado los programas de formación de la
Academia de la Magistratura.
Para mejorar el servicio de asistencia legal a la población de bajos recursos, desde
mediados de 1997, se encarga al Ministerio de Justicia que provea asistencia jurídica
gratuita
a los litigantes con menores recursos económicos (Abogados Gratuitos) y
Defensa en juicio a los pobres (Defensoría de Oficio).
REFORMAS ADMINISTRATIVAS
El Poder Judicial ha realizado un plan de Reformas Administrativas que prioriza la
implantación de una organización administrativa del Poder Judicial eficiente, la
reorganización de la gestión de Tribunales y Juzgados mediante la implantación del
Despacho Judicial Moderno y la optimización del Perfil del Magistrado.
Entre 1995 y 1997, el Poder Judicial inicio una campaña de reducción de personal,
mediante un programa de incentivos. Durante este periodo, renunciaron o fueron
126
destituidos un total de 1950 funcionarios, la mayoría de ellos auxiliares y administrativos.
Al mismo tiempo, se incremento el número de Jueces, quedando una reducción neta de
personal del 2.8 %.
Finalmente, para atraer a profesionales mejor calificados, la remuneración de los
Magistrados ha sido incrementada (82% para los jueces Especializados y 57% para
Vocales Superiores).
Un nuevo reto de la Reforma es el de aumentar la cobertura judicial y facilitar el Acceso de
una Justicia de calidad a la población. El Programa de Mejoramiento de Acceso a la
Justicia Proyecto BID, se enmarca en este contexto.
DIAGNÒSTICO DE LA SITUACIÒN
Una tercera parte de la población (aproximadamente 7,3 millones de peruanos) carece de
un adecuado Acceso a la Justicia. El número de Jueces de Paz Letrados (que atienden
juicios de menor cuantía y delitos menores) y jueces Especializados (que atienden juicios
de mayor cuantía y delitos mayores), en el país es de 345 y 746, respectivamente. Es decir,
en el Perú hay un Juez de Paz Letrado y/o Especializado por cada 22.000 habitantes. En la
mayoría de los países industrializados, este ratio tiende a ser aproximadamente de un Juez
por cada 10,000 habitantes.
Los Jueces de Paz Letrados no están distribuidos proporcional y equitativamente en las
poblaciones que deben atender.69 de los 345 Jueces de Paz Letrados, están radicados en
Lima, y 112 en las sedes de Cortes de los distritos judiciales. Los 164 Jueces de Paz
Letrados restantes, se reparten entre 1,600 distritos políticos. La presencia de Fiscales,
Médicos Legistas, Defensores de Oficio y Abogados gratuitos de estas zonas, es aun más
precaria. En las zonas fronterizas, la ausencia de Jueces de Paz Letrados provoca que los
peruanos acudan a los jueces brasileños para solucionar conflictos.
El acceso a la Justicia en el Perú, además de verse afectado por el insuficiente número de
Jueces de Paz Letrados y la excesiva concentración de Jueces Especializados, se dificulta
como consecuencia de:
127

Factores físicos, tales como la topografía accidentada del país, las distancias entre
las poblaciones, las condiciones climatológicas y la insuficiencia de vías adecuadas
de comunicación y de medios de transporte.

El relativo costo de los litigios.

Las barreras culturales.

La concentración de las instancias de apelación en las capitales de provincia.

La fragmentación en la prestación del servicio de Justicia.

La baja productividad del sector.
Como consecuencia de la difícil topografía y climatología del país y las inadecuadas vías y
medios de transporte, las distancias en kilómetros no se traducen homogéneamente en
distancias equivalentes en unidades de tiempo. En épocas de lluvias, los caminos
desaparecen en algunas zonas haciendo la comunicación imposible entre poblaciones, por
cercanas que estén las unas de las otras. Tanto en las zonas selváticas como en las andinas,
unos pocos kilómetros pueden requerir días de viaje. Por ejemplo, para ir de la cuidad de
Asunción a la de Chachapoyas (capital del departamento de Amazonas) para realizar una
diligencia judicial, se necesita invertir aproximadamente 11 días para cubrir una distancia
de 96 kilómetros. Asimismo, en la zona andina, para ir de Quince Mil, en el Distrito de
Camanti, al juzgado de apelación de Cusco, es necesario invertir dos días para cubrir 243
kilómetros. Finalmente, la ausencia o baja frecuencia del transporte público entre
poblaciones, las mantiene prácticamente incomunicadas. El camión que transporta
provisiones de Cusco a Quince Mil, aparte de ser el único medio de movilización entre las
dos localidades, hace el recorrido no más de una vez a la semana.
Para que un ciudadano pueda, en muchos casos, acceder a la justicia tiene que emplear
días de trabajo e invertir en elevados costos de trasporte. El costo del recorrido: Quince
Mil al Cusco, se eleva a unos 5 soles (US$ 1.5 aproximadamente). Este gasto es
prohibitivo habida cuenta de que el viajante vive del trueque, y, por lo tanto, no dispone
de soles. Asimismo, 5 soles equivalen al valor de las ganancias de un día de trabajo. Estos
costos del litigio se hacen aun más inaccesibles cuando las diligencias judiciales no se
cumplen en los tiempos esperados y el litigante debe incurrir en más gastos de transporte y
días de trabajo perdidos.
La justicia de Primera instancia no es tan atractiva para la población, objeto del Programa,
por muchas razones. Los Jueces no suelen hablar el idioma de la localidad donde ejercen
128
su función, aunque esta tendencia está siendo cambiada por las autoridades. Asimismo, las
ciudades en donde se ubican los juzgados, suelen ser lugares inhóspitos para los que
vienen a buscar las zonas rurales, alto andinas y selváticas. Esto se genera tanto por las
diferencias culturales, como por la discriminación a que los visitantes son sometidos por
los habitantes de la cuidad. Finalmente, el ciudadano de las zonas en donde intervendría el
Programa, desconoce los beneficios de la Justicia formal, y aun, sus propios derechos
como ciudadanos.
La apelación de cualquier decisión judicial adoptada por los Jueces de Paz Letrados debe
ser resuelta en las capitales de provincia. Por ello, aun en aquellas ciudades donde hay
Jueces de Paz Letrados, el Acceso a la Justicia es difícil, dado que rara vez en conflicto se
resuelva en una sola instancia. La concentración judicial lleva aparejada, asimismo, una
concentración de los abogados en las capitales de provincia. Por ello, los habitantes de las
zonas urbano - marginales, selvática y alto - andinas, ni suelen tener acceso, asistencia o
defensa letrada.
Los Jueces, Fiscales, Abogados, Médicos Forenses y Policías, están dispersos y mal
coordinados entre si, lo que genera graves deficiencias en la prestación del servicio y
dificulta aún más el acceso al mismo.
Los Juzgados adolecen de una adecuada organización y funcionamiento obsoletos que
afecta su productividad gravemente. Por un lado, no existe separación de funciones
jurisdiccionales y administrativos de su juzgado. Esta situación hace que el Juez suela
dedicar más del 80% de su tiempo disponible a cuestiones administrativas en detrimento
de su función jurisdiccional. Asimismo, el funcionamiento interno de los Juzgados, al estar
dirigido por personas sin preparación específica para ello, se caracteriza por la
improvisación, la desorganización y la influencia.
La justicia es, por lo tanto, prácticamente inaccesible para este segmento de la población
que se caracteriza por ser de menores recursos económicos y residente en las zonas
periféricas, urbano-marginales, selváticas y alto-andinas. Ello, supone una desprotección
de sus derechos individuales y limita la capacidad de los ciudadanos de estas zonas para
incorporarse plenamente a la vida económica, política y social del país. Para solucionar
esta situación, en el Poder Judicial con apoyo del BID, ha venido llevando a cabo el
129
Programa de Mejoramiento del Acceso a la Justicia, bajo un concepto de Justicia integrada
y descentralizada.
ESTRUCTURA Y EJECUCION DEL PROYECTO
1.
ESTRUCTURA DE LOS MODULOS BASICOS DE JUSTICIA
Los Módulos Básicos de Justicia (MBJ), poseen una reingeniería de los procesos existente,
una reorganización administrativa y una reorganización de funciones para hacer los
Jugados más efectivos y eficientes. En particular, se separan las funciones administrativas
de las judiciales, permitiendo al Juez dedicarse completamente a las funciones
jurisdiccionales. Las funciones administrativas se transfieren a profesionales capacitados y
debidamente organizados obteniéndose mejoras sustantivas en los tiempos de duración de
los procesos y en la atención al público.
Los agentes que participan del proceso de Justicia son, por ejemplo: el Juez, Fiscal,
Abogado, Defensor de Oficio, Defensor del Pueblo, Médico Legista, Policía; quienes
serán concentrados de un mismo edificio y sus tareas se coordinaran en base de un
Reglamento
de
organización,
funcionamiento
y
régimen
interno
común.
Consecuentemente, se agilizara el servicio de la Justicia, se prestara de una forma más
administrativo por personal profesional.
Para asegurar la mayor y menor cobertura posible de los MBJ, la ubicación de estos se
viene definiendo de conformidad con criterios de población, carga procesal, nivel de vida,
índice de necesidades básicas insatisfechas, alejamiento (en tiempo) de los juzgados, e
índice de pobreza. Con la misma intención, el diseño de los MBJ prevé que los Jueces,
Fiscales y Médicos Legistas adscritos a cada MBJ, sirvan, con carácter de itinerancia a las
poblaciones aledañas.
Asimismo, los MJB han sido diseñados organizativa, funcional y arquitectónicamente, para
ofrecer Justicia de Segunda Instancia. Con frecuencia razonable los MBJ serán visitados
por Magistrados de las instancias correspondientes, para resolver las apelaciones
producidas.
130
Se construirán un total de 83 MBJ, de los cuales 34 MBJ serian del Tipo l (para
poblaciones de más de 100.000 habitantes), 20 del Tipo ll (para poblaciones de entre
40.000 y 100,000 habitantes) y 29 del Tipo III (para poblaciones con menos de menos de
40.000 habitantes).
Este componente comprende:
a. La construcción de edificios para albergar a los 83 MBJ.
b. La adquisición e instalación del equipo mobiliario y materiales necesarios para
poner en funcionamiento los 83 MBJ.
c. El diseño y desarrollo de un plan informático y de las aplicaciones informáticas
especificas para los MBJ.
d. La adquisición de equipo informático para los 83 MBJ.
e. El diseño e implantación de un programa de capacitación del personal adscrito,
aproximadamente 230 Jueces, 166 Fiscales, 40 Médicos Legistas,166 Defensores
de Oficio,166 Abogados 2243 Auxiliares
f. La asistencia técnica necesaria para la revisión y preparación de documentos,
planos, etc. y la revisión facultativa de las obras.
2. EJECUCIÒN DE PROYECTO
2.1 Prestatario y organismo ejecutor
El prestatario es la República del Perú. El Poder Judicial, por intermedio de su Órgano de
Gobierno (comisión Ejecutiva del Poder Judicial), es el Organismo Ejecutor. El
prestatario se responsabiliza del repago del préstamo y provee los fondos de contrapartida.
2.2 Mecanismo de ejecución
La CME actúa por medio de la Secretaria Ejecutiva, a través de la Unidad Ejecutora del
Proyecto que se apoya en su propia organización, la cual incluye la Gerencia de Estudios y
Validación, de Administración y sus órganos de Apoyo Técnico (Sistemas, Infraestructura,
Asesoría Legal, Imagen, etc.)
Con el propósito de coordinar las tareas diarias del programa, la Unidad Ejecutora cuenta
con el apoyo de una Unidad Coordinadora del Programa (UPC).
131
2.3 Coordinación Interinstitucional
El MBJ basa su operatividad en la estrecha coordinación y participación de los
diversos componentes del sistema:
El Ministerio Público deberá llevar a cabo las siguientes tareas:
• Asignar los Fiscales y Médicos Legistas a los MBJ a medida que se vayan instalando.
• Participar en la redacción final del Reglamento Operativo y funcional de los MBJ.
• Sufragar los gastos recurrentes asociados con la actuación Fiscal y Médico Legista en
cada Modulo.
El Ministerio de Justicia deberá llevar a cabo las siguientes tareas:
• Asignar Defensores de Oficio y Abogados de Consultorios Jurídicos Populares a los
MBJ a medida que se vayan instalando.
• Participar en la redacción final del Reglamento operativo y funcional de los MBJ.
• Sufragar las gastos recurrentes asociados con las funciones de defensa en juicio
gratuito y asistencia letrada gratuita en cada Modulo.
2.4.1
Ejecución del Programa
Los edificios de los 83 MBJ, se diseñan tomando como base los modelos
arquitectónicos diseñados durante la preparación del Programa que tienen en
cuenta las funciones especificas que deben realizar, la comodidad del usuario, la
seguridad de las personas y documentos, y la transparencia de las actuaciones
judiciales, usando eficientemente el espacio.
Los planos arquitectónicos tipo de los MBJ, han sido diseñados bajo una
concepción modular que permita su crecimiento según las necesidades y su
adecuación a diferentes zonas del país. El carácter modular de los MBJ permitiría
en el futuro la integración de la policía como auxiliar de la justicia (seguridad,
custodia de presos, investigación).
132
Los MBJ deben ser construidos en terrenos de forma cuadrangular y
preferentemente de topografía plana y con áreas libres en toda la periferia del
módulo.
Existen tres tipos de MBJ, dependiendo del número de habitantes que sirven.
•
El MBJ tipo I, para poblaciones mayores a 100.000 habitantes, comprende
un Juzgado Civil, un Juzgado Penal y hasta cuatro
Juzgados de Paz
Letrados.
•
El MBJ tipo II, para poblaciones de 40.000 a 100.000 habitantes incluye un
Juzgados Mixto (Civil y Penal), y hasta tres Juzgados de Paz letrados.
•
El MBJ tipo III, para poblados de menos de 40.000 habitantes contiene un
Juzgado Mixto (Civil y Penal), un Juzgado de Paz No Letrado.
Se contratan a ingenieros especializados para la supervisión de las obras civiles del MBJ.
Cada uno de los MBJ se amoblaran, equiparan y dotaran de un sistema informático.
El Plan Informático contendrá las orientaciones estratégicas en las áreas de organización y
de sistemas de información y las aplicaciones informáticas especificas, deberá ser
presentado al BID dentro de los seis primeros meses a partir del inicio de los
desembolsos. En base a este Plan Informático se definirán las necesidades específicas de
equipos informáticos para cada MBJ. Es posible que en algunos MBJ no se puedan instalar
equipos informáticos por falta de electricidad en la población donde se ubiquen. El Plan
Informático debe prever una solución para tales situaciones y especificar qué tipo de
equipamiento se usaría en sustitución de los equipos informáticos. En consecuencia, el
presupuesto asignado para este rubro seria modificado.
Los agentes que participan en el MBJ (Juez, Fiscal, Abogado, Médico Legista, Policía),
serán capacitados específicamente en materias de funcionamiento y organización de los
Módulos y conocimiento de las características socioculturales de la población a la que
sirvan, a fin de brindar un servicio ser tenidos en cuenta en la selección y nombramiento
de Jueces y Fiscales será el conocimiento de la lengua del lugar de destino. La capacitación
será conducida por consultores especializados en las materias citadas. El Plan de
133
Capacitación para la implantación de los MBJ deberá ser presentado al Banco dentro de
los seis primeros meses a partir del inicio de los desembolsos.
La organización y el funcionamiento de los MBJ, se regirá por un Manual de Organización
y Funciones, del cual existe una versión definitiva donde se incluye las actividades de
Jueces, Fiscales, Médicos Legistas, Abogados gratuitos, Defensores de Oficio y personal
auxiliar.
3.
OBJETIVOS DEL PROYECTO MODULOS BÀSICOS JUSTICIA
Los objetivos generales de este Proyecto son:
a)
Mejorar la cobertura judicial a poblaciones alejadas de los centros urbanos
(sedes de Corte), reduciendo el tiempo de acceso a los Juzgados y
aumentando el ratio de Juez por habitantes y fortaleciendo los primeros
niveles de Administración de justicia, ofreciendo un servicio integrado.
b)
Implantar
un
modelo
moderno
y
transparente
de
organización,
administración, de gestión tribunalicia y de servicio al público para el primer
nivel de Administración de Justicia, que reduzca el retraso, aumente la
productividad de los Juzgados, reduzca las barreras culturales al acceso y
mejore la protección afectiva de los derechos y libertades.
c)
Descentralizar la Administración de los Juzgados para que puedan dar mejor
respuesta a las necesidades locales, promover la participación de las
instituciones involucradas en la prestación del Servicio de Justicia en
beneficio directo de la población de las Zonas periféricas, urbano-marginales
y alto-andinas de menor desarrollo donde se ubiquen los módulos.
d)
Incentivar el desplazamiento de abogados a las poblaciones beneficiarias de
este Programa. Mejorar y facilitar el acceso de la población urbano-marginal,
rural y de frontera a los servicios que prestan las instituciones componentes
del Sistema Judicial, racionalizando su distribución geográfica.
e)
Racionalizar la carga procesal a estándares que permitan una atención
oportuna y especializada a los litigantes, optimizar la calidad y cobertura del
servicio que prestan las instituciones conformantes del Sistema Judicial.
134
f)
Fomentar la eficiencia y eficacia dentro de las dependencias de las
instituciones. Implantar el mecanismo de autocontrol del costo y de la
calidad en el servicio de Administración de Justicia.
4.
DISTRIBUCION TERRITORIAL
Para la primera etapa, se ha considerado los siguientes Módulos Básicos de Justicia
Nro.
1
2
3
4
5
MÒDULO
Caraz
Andahuaylas
Caraveli
Jacobo Hunter
Paucarpata
TIPO
II
I
III
II
I
DISTRITO JUDICIAL
Ancash
Apurímac
Arequipa
Arequipa
Arequipa
6
7
8
9
10
Huanta
Ventanilla
Ambo
Parcona
Vista Alegre
II
II
II
III
III
Ayacucho
Callao
Cusco-Madre de Dios
Ica
Ica
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
Tarma
Motupe
San Juan de Lurigancho
Villa María del Triunfo
Requema
Castilla
Catacaos
Chulucanas
Yunguyo
Rioja
Santa
Campo Verde
I
III
I
I
III
III
II
II
III
II
II
III
Junín
Lambayeque
Lima
Lima
Loreto
Piura-Tumbes
Piura-Tumbes
Piura-Tumbes
Puno
San Martín
Santa
Ucayali
Para la segunda etapa, se ha previsto iniciar los MBJ en las siguientes localidades que
están sujetas a la conformidad de la Gerencia de Estudios y Validación de acuerdo a los
estudios sociales-demográficos y de personalización.
135
Nro.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
MÒDULO
Cerro Colorado
La Unión
Huamachuco
José Leonardo Ortiz
Santiago
Los Olivos-Cono Norte
Villa María del Triunfo
Alto de la Alianza
Comas Este-Cono Norte
Bagua
Aplao
Virù
Collao llave
Mariano Melgar
La Esperanza
San Juan de Miraflores
Surco
Cutervo
Santa Anita
El Agustino
Pampas
Jauja
Chuquibamba
Azángaro
Lircay
Concepción
San Ignacio
Parinacochas
San Luis
Lurigancho-Chosica
TIPO
I
II
II
I
II
I
I
III
I
II
III
III
II
I
I
I
I
I
I
I
I
I
III
III
I
I
I
III
III
I
UBICACIÓN
Arequipa
Huánuco
La Libertad
Lambayeque
Cusco
Lima
Lima
Tacna
Lima
Amazonas
Arequipa
La Libertad
Puno
Arequipa
La Libertad
Lima
Lima
Cajamarca
Lima
Lima
Huancavelica
Junín
Arequipa
Puno
Huancavelica
Junín
Lambayeque
Arequipa
Ancash
Lima
Para la tercera etapa se ha previsto los siguientes MBJ en las zonas, localidades que están
sujetas a la conformidad de la Gerencia de Estudios y Validación, de acuerdo a los
estudios sociales-demográficos y de personalización.
Nro. DEPARTAMENTOS PROVINCIA
1
AREQUIPA
Caravelí
2
AREQUIPA
Condesuyos
3
ANCASH
Huaraz
4
CALLAO
Callao
5
CAJAMARCA
Cajamarca
6
CAJAMARCA
Cajamarca
7
CAJAMARCA
San Miguel
8
9
10
11
12
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
DISTRITO
Acarí
Chuquibamba
Independencia
San Marina Norte
Baños del Inca
Santa Apolonia
San Miguel de
Pallaques
Comas Norte
Independencia
Puente Piedra
San Martín
San Martín
TIPO
III
III
II
III
III
III
II
I
I
I
I
II
136
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
MADRE DE DIOS
LIMA
JUNIN
LAMBAYEQUE
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
LIMA
Manu
Huaral
Jauja
Chiclayo
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
Lima
25
26
27
28
LIMA
LIMA
LORETO
UCAYALI
Lima
Lima
Mcal.R.Catilla
Coronel
Portillo
Huaypetue
Chancay
Jauja
Monsefú
Ate- Huaycán
Ate- Vitarte
Cercado-Mirones
Chorrillos
La Victoria
La Victoria
Rimac
San Juan de
Lurigancho
Santa Anita
Villa El Salvador
Caballococha
Yarinacocha
III
III
I
III
II
I
II
I
I
II
I
I
I
I
III
III
MÓDULOS CORPORATIVOS
I. ANTECEDENTES
Dentro del proceso de reforma y modernización del poder judicial se ha diseñado una
nueva organización en la que se hace la distinción entre funciones de carácter
administrativo y jurisdiccional
La concepción del Módulo Corporativo ha considerado la división de funciones entre un
equipo jurisdiccional y otro administrativo conformados por personal que realizan la
labor de apoyo a dos o más jueces agrupados en módulos que ha sido plasmada en los
diseños personalizados para los Nuevos Despachos Judiciales de los Juzgados
Especializados Laboral y de Familia del distrito Judicial de Lima y los demás Distritos
Judiciales de la República, con la adecuación respectiva de su realidad.
137
II. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL MODULO
CORPORATIVO
Cabe indicar que tanto las funciones como los procedimientos son similares para ambas
especialidades, con las diferencias establecidas por la legislación.
A continuación se detalla las funciones del personal:
Centro de Distribución General- CDG
Es el núcleo de acceso a todo documento referido a un proceso judicial, donde se realizan
las funciones de atención al público, recepción, y asignación de documentos para el inicio
y/o seguimiento de un proceso, y contara con equipo informatizado.
Una vez que se ha producido el ingreso del documento se designará en forma aleatoria, a
través del sistema previamente diseñado, al juzgado especializado que se encargará del
proceso, cuando se trate de un documento que da inicio a un proceso; si se trata de un
documento referido a un proceso iniciado se remitirá este al centro de distribución del
módulo.
Concluida las acciones descritas se procede a clasificar los documentos ingresados por
Módulo para su posterior remisión a través de los mensajeros.
Área de Magistrados
Los magistrados cuentan con un área donde se ubican sus despachos, donde hay un
ambiente que está destinado para la realización de las audiencias. Aquí, también se
encuentran el Asistente del Juez, quien lo apoya tanto en lo relativo a la gestión del
Despacho como en lo referente al apoyo para el seguimiento de los procesos.
EQUIPO DE APOYO ADMINISTRATIVO
 ADMINISTRACION DEL MÒDULO
Es el órgano encargado de la labor administrativa dentro del Módulo Corporativo de
Apoyo a los Juzgados y responsable del funcionamiento normal de éste dentro de su
138
ámbito, así como de los servicios de apoyo, tales como mantenimiento del local, software,
hardware, logística, estadística, etc.
 CENTRO DE DISTRIBUCION DEL MODULO –CDM
Se recibe aquí toda la documentación proveniente del Centro de Distribución General, el
público no podrá presentar sus escritos, oficios, etc., directamente en este Centro.
Los usuarios acudirán del Centro de Distribución del Módulo cuando requiera
información muy precisa sobre su proceso para legalizaciones de firma, audiencias o
concertaciones para diligencias fuera del Juzgado.
Internamente en el Centro de Distribución de Módulo, se realizan acciones de registro de
entrada y salida de documentos.
El Centro de Distribución del Módulo asiste en conjunto a todos los Juzgados que
conforman el Módulo Corporativo y cuenta con:

Oficina de Atención, Recepción y Registro.

Archivo de Expedientes y de Medios Probatorios y Sala de Lectura.

Oficina de Notificaciones.
Oficina de Atención, Recepción y Registro
o Área de Atención : Brinda la información a los justiciables y abogados sobre el
día o lugar en que se llevará a cabo la actuación de alguna diligencia;
se
entregarán las consignaciones, las ficha de lectura de expedientes previa
verificación de que el expediente se encuentra efectivamente en archivo, la
misma que deberá ser llenada por los usuarios y entregada en la Sala de Lectura y,
en general,
se realizarán todas las acciones necesarias que requieran los
justiciables y sus abogados para el normal seguimiento de un proceso.
139
o Área de Recepción,
donde ingresan todas las demandas escritos y oficios
provenientes del Centro de Distribución General, para luego ser distribuidas entre
los Magistrados y Especialistas Legales según corresponda.
o Área de Registro, ambiente donde se verifica los datos de los documentos
presentados y que fueron consignados en el Centro de Distribución General y se
ingresarán en el Sistema de Seguimiento de Expedientes Judiciales – SISEJ los
datos adicionales que sean necesarios; posteriormente, se remitirán al Juzgado
que corresponda y que fue anteriormente designado.
Oficina de Archivo de Expedientes y de Medios Probatorios y Sala de Lectura,
lugar donde se custodia los expedientes y medios probatorios de los procesos que se
encuentran en giro.
La Sala de Lectura es el ambiente donde el litigante, abogado de la causa o persona
autorizada, tendrá acceso directo al expediente, a fin de tomar nota de puntos de
importancia del proceso, registrados en el expediente. Se accede a la Sala de Lectura,
luego de haber verificado en la Oficina de Atención, Recepción y Registro que el
expediente ha pasado efectivamente a Archivo y haya recogido la Ficha de Lectura
respectiva.
Oficina de Notificaciones: En ésta se recepcionan y clasifican las notificaciones de los
procesos que se ventilan en los Juzgados y deban remitirse fuera de la sede del Módulo
Corporativo de Apoyo. Luego, son entregadas al servicio de courier que realiza la
distribución. Esta Oficina es también la encargada de recibir los cargos de las
notificaciones ya entregadas para distribuirlos al interior del módulo a fin que sean
agregados a los expedientes por los asistentes judiciales del Equipo de Notificaciones.
Los exhortos también se remitirán a esta oficina para que sean enviados al Juzgado de
origen.
EQUIPOS DE APOYO A LA FUNCIÒN JURISDICCIONAL
Este equipo es el que realiza la labor jurisdiccional propiamente dicha dentro del esquema
del Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados,
trabaja directamente con el
140
Magistrado y se encuentra conformado por Especialistas
Legales y por Asistentes
Judiciales.
 Especialistas Legales
Se encuentran asignados a cada Magistrado y apoyan su labor jurisdiccional en la
tramitación de expedientes,
mediante la elaboración de proyectos de resolución,
proveídos de autos y decretos, tramitación y resolución de solicitudes de consignaciones,
copias certificadas, exhortos, edictos y realización de diligencias.
 Equipo de Asistentes Judiciales
No está asignado a un Juzgado en especial, sino que forman parte de un equipo que
apoya indistintamente a los Especialistas Legales y cumplirán su labor conforme a sus
indicaciones. Tienen a su cargo la elaboración de la notificación y formación de
expedientes.
Adicionalmente debe indicarse que los Juzgados Especializados Laborales, cuentan con
un equipo de peritos y de verificadores de planilla, y los Juzgados Especializados de
Familia,
con un equipo multidisciplinario, conformado por Asistentas Sociales y
Psicólogos, en ambos casos, estos profesionales coadyuvan con el Juez brindándole
mayores elementos de juicio para resolver los procesos.
141
MÓDULO CORPORATIVO DE APOYO A LOS JUZGADOS
ESPECIALIZADOS DE TRABAJO (AVANCES)
a) Situación encontrada antes de la Corporativización
1.-
Organización y funciones
Los órganos jurisdiccionales de la especialidad laboral, estaban conformados por 18
Juzgados ubicados en una ala del Ministerio de Trabajo y su estructura organizativa
difería de un Juzgado a otro, debido a que no contaban con el mismo número de
personal; sin embargo, respondían al siguiente esquema:
 Un juez.
 o 5 secretarios.
 2 técnicos judiciales.
 2 auxiliares.
Los roles del personal estaban establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial; sin
embargo, no se había diferenciado entre las labores de carácter administrativo y las de
carácter netamente jurisdiccionales. Es así que el Magistrado, cuya labor es la Administrar
Justicia, se veía precisado a efectuar gestiones de carácter administrativo.
A ello se suma que no había una especialización funcional, pues, el personal era
generalista, vale decir, realizaba las mismas labores, aunque mantenían distinto grado de
responsabilidad dentro del proceso, trabajando día a día, sin planificar su trabajo.
b) Infraestructura, mobiliario y equipos
Los Juzgados no tenían los ambientes de trabajo necesarios para poder llevar a cabo su
labor, no guardando relación con el numero de personal que laboraba en los mismos, de
modo tal, que había hacinamiento. Asimismo no tenían espacios suficientes para el
desarrollo de las audiencias y la lectura de expedientes, con la consecuente incomodidad
de los litigantes y abogados.
142
Carecían de equipos para todos los trabajadores, lo que llevaba a compartir, retrasando su
labor. Además, el mobiliario era obsoleto y se encontraba en pésimo estado de
conservación, no recibían un servicio de mantenimiento preventivo.
No se les provisionaba de material de oficina suficiente para el normal desarrollo de sus
labores.
c) Carga
El total de carga procesal al 31 de Enero de 1998 era de 7588 procesos. Actualmente esta
carga ha aumentado a cerca de 12000 procesos, sin ocasionar retrasos o
congestionamiento.
d) Identificación de los cuellos de botella
 Congestión de las actividades en las Oficinas de Revisores de Planillas.
 Incumplimiento de plazos por parte del servicio de courier en la entrega de
notificaciones.
 Falta de equipos y materiales de oficina.
 Desorganización de la Mesa de Partes Única.
 Personal insuficiente.
e) Proceso de Corporativización de los Juzgados Especializados de
Trabajo de Lima
Ante la situación antes descrita, la Gerencia Central de la Reforma, elaboro el diseño
personalizado del Nuevo Despacho Judicial para los Juzgados Especializados de Trabajo
de Lima, que fue producto de una labor coordinada con los señores Magistrados de la
especialidad, el mismo que se ha desarrollado en base a tres pilares:
a) Optimización del manejo de los recursos humanos.
b) Uso e infraestructura y equipos apropiados para el desarrollo del trabajo judicial.
c) Simplificación del desarrollo del proceso a través de la informática.
143
Es así que el Nuevo Despacho Judicial contempla la corporativización de los Juzgados
Laborales en dos Módulos, cada uno, conformado por 10 Juzgados: 09 de Trámite y 01
de Ejecución, los que vienen ocupando los pisos 5 y 6 del Edificio Javier Alzadora
Valdez, respectivamente.
La organización de los Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados de Apoyo a los
Juzgados Especializados de Trabajo, está conformada por el Equipo de Apoyo a la
Función Jurisdiccional y el Centro de Distribución del Módulo.
A. El Centro de Distribución del Módulo está subdividido en :

Oficina de Atención y Recepción.

Custodia de Expedientes y de Medios Probatorios y Sala de Lectura.

Oficina Administrativa de Notificaciones.
B. El Equipo de Apoyo a la Función Jurisdiccional está subdividido en :

Asistentes de Juez.

Especialistas Legales.

Equipo de Asistentes Judiciales.

Equipo de Peritos.

Equipo de Verificadores de Planilla.
El diseño fue validado por la Corte Superior de Justicia de Lima con fecha 14 de Abril de
1998, a través de su Gabinete Técnico y la inauguración se produjo el 15 de Diciembre de
1998.
 Logros obtenidos:
En lo referente a la optimización de los recursos humanos
a) Clara definición de roles.
b) Dotación de personal profesional que cumple el perfil establecido en el
Manual de Organización y Funciones.
c) Capacitación
de
personal
sobre
la
nueva
organización y
los
procedimientos a emplear en la labor del Módulo Corporativo.
144
d) Establecimiento de equipos de apoyo.
e) Establecimiento de nuevos métodos estandarizados de trabajo.
En lo referente al uso de infraestructura y equipos apropiados para el trabajo judicial:
a) Diseño de ambientes apropiados.
b) Equipos
adecuados:
computadoras,
impresoras,
fotocopiadoras,
mobiliario moderno.
c) Tecnología de punta: uso de lectores ópticos.
En lo referente a la simplificación del proceso a través de la informática:
La utilización de tecnología informática, tanto de hardware como software, ha permitido
el control y seguimiento de los procesos judiciales, acceso a la información y control de la
productividad del personal y de los órganos jurisdiccionales.
145
MÓDULO
CORPORATIVO
DE
APOYO
A
LOS
JUZGADOS
ESPECIALIZADOS DE FAMILIA (AVANCES)
a. Situación encontrada antes de la Corporativización
1. Organización y funciones
Los órganos jurisdiccionales de la especialidad Familia, estaban conformados por 14
Juzgados: 9 de la subespecialidad civil, 3 de la subespecialidad penal y 2 de la
subespecialidad tutelar, ubicados en el primer piso de la sede del Palacio de Justicia.
No había homogeneidad en la estructura organizativa de los Juzgados, puesto que la
diferencia en el número de personal de un Juzgado a otro, variaba considerablemente,
consecuentemente, un Juzgado tipo estaba conformado por:
a) Área de Despacho, integrada por el Juez.
b) Área de Secretaria, integrada por el Secretario de Juzgado, Técnico Judicial
y el Auxiliar Judicial.
c) Área Auxiliar, integrada por la Asistenta Social, la Policía Judicial y el
Defensor de Oficio.
Adicionalmente, en algunos casos existe el apoyo eventual de secigristas.
De otro lado, las funciones no estaban definidas en la práctica, habiéndose constatado en
muchos casos la existencia de duplicidad funcional, lo que conlleva que no podía
establecerse responsabilidades.
2.
Infraestructura, mobiliario y equipos
Los ambientes que conformaban los Juzgados eran incómodos y pequeños, no solo para
el personal que labora en ellos, sino para los usuarios que acudían diariamente a los
Juzgados, en un ambiente tugurizado, presentando un aspecto completamente
desordenado.
146
En un mismo ambiente se ubicaban tanto a los menores infractores como a los menores
en abandono, y no contaban con las condiciones mínimas para albergarlos durante el
tiempo que duraban las diligencias en el Juzgado.
Tanto a las Asistentas Sociales, Defensores de Oficio y Policías Judiciales, se les había
acondicionado un área en el Juzgado para que realicen sus labores propias.
No existían anaqueles adecuados para archivar los expedientes, de modo tal que se
brindaran medidas de seguridad mínimas.
3. Carga
Existía una carga procesal (que incluía procesos en trámite y en ejecución) ascendente a
16,000 expedientes y la producción avanzaba en razón del 11% de este valor; es decir,
que aproximadamente 14,250 expedientes conformaban la carga en trámite que se
acumulaba de un mes a otro.
El diagnostico determino que un 24% del total de procesos se encuentran en ejecución ,
y el 66% restante están en trámite; en consecuencia, la carga en ejecución dificulta la
conclusión de los procesos en un corto plazo, lo que genera una acumulación que deviene
en una sobrecarga procesal.
4. Identificación de los cuellos de botella
a) Demora en la remisión de los informes técnicos elaborados por el Médico
Legista, las Asistentas Sociales, Registro de Identificación y las Municipalidades.
b) Dificultad para ubicar albergues para los menores en abandono.
c) Demora en la remisión de las notificaciones.
d) Falta de equipo y materiales de oficina.
e) Falta de personal.
a. Proceso de Corporativización de los Juzgados de Familia
Del análisis y evaluación de la problemática con que se enfrentaban los Juzgados de
Familia, la Gerencia Central de la Reforma desarrolló el diseño del Nuevo Despacho
Judicial para dichos órganos jurisdiccionales.
147
Es así que se determino que los Juzgados de Familia, cuenten con dos Módulos y
Servicios Anexos, estableciéndose como ubicación los pisos 2, 3 y 4 del Edifico Javier
Alzamora Valdez.
a. En el tercer piso, se ubica un Módulo correspondiente a los Juzgados con
competencia en materia Civil, vale decir 9 Juzgados a los que se suman 2
Juzgados de Ejecución, consecuentemente, el Módulo está compuesto por 11
Juzgados.
b. En el cuarto piso, se ubicara un Módulo constituido por 5 Juzgados, 3 con
competencia en materia Penal y 2, con competencia en materia Tutelar.
c. En el segundo piso, se ubicaran los Servicios Anexos, cuya conformación es la
siguiente:

Equipo Multidisciplinario, constituido por Psicólogos y Trabajadores
Sociales. Sólo este equipo estará a cargo del Poder Judicial,

Medicina Legal,

Defensoría de Oficio,

Áreas de Resguardo, y

Policía.
Este diseño fue válido por el Gabinete Técnico de la Corte Superior de Justicia de Lima,
con fecha 9 de Junio de 1998.
 Logros obtenidos:
1. Establecimiento de una organización especializada administrativa y jurisdiccional,
con funciones definidas del personal, facilitando el ejercicio de las funciones del
Magistrado como Administrador de Justicia.
2. Brindar al personal un ambiente grato de trabajo, así como equipos modernos
(equipos de cómputo e impresoras) que le permitan desarrollar sus actividades
con eficiencia y eficacia.
3. Tecnología de punta: Uso de lectores ópticos.
4. Dotación de personal profesional que cumpla el perfil establecido en el Manual
de Organización y Funciones.
5. Capitación de personal sobre la nueva organización y los procedimientos a
emplear en la labor del Módulo Corporativo.
148
6. Centralización de las entidades vinculadas a los Juzgados de Familia (Defensoría
de Oficio, Instituto de Medicina Legal y Policía Judicial)
7. La labor del equipo de psicólogos no sólo está limitada a la elaboración de
informes y evaluaciones para brindar al Magistrado una mejor apreciación de los
casos que se presentan, para un mejor resolver, sino que se viene brindando
terapias iníciales en los casos de violencia familiar, luego de lo cual se deriva a los
afectados a otras instituciones.
Las acciones técnicas que ha desarrollado esta se refieren al cumplimiento de las
actividades que se han asignado en el Plan Operativo, logrando implantar cuatro Módulos
Corporativos: 2 Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados Especializados de
Trabajo y 2 Módulos Corporativos a los Juzgados Especializados de Familia, efectuando
inclusive innovaciones en el caso de Familia, con la instauración de un Equipo
Multidisciplinario conformado por Psicólogos y Asistentas Sociales, quienes realmente
están coadyuvando al mejoramiento de la práctica jurisdiccional por parte de los
Magistrados, así como al hecho de ubicar a éstos cerca a la Oficina de Medicina Legal
(Ministerio de Público), Defensoría de Oficio (Ministerio de Justicia) y Policía de
Menores (Policía Nacional del Perú), dotándoseles de ambientes adecuados para el
ejercicio de sus funciones. Y, por otra parte, la utilización del código de barras en cada
uno de los expedientes de estos Módulos, permite una perfecta ubicación de los
expedientes así como la asignación de responsabilidades de cada uno de los trabajadores,
cuya labor ha tenido que ver con el expediente, principalmente, a lo que se suma que no
hay necesidad de digitar el numero del expediente, sino, basta que el código de barra sea
pasada por el lector óptico, con lo cual hay ahorro de tiempo, en la obtención de
información.
En lo que respecta a brindar cuadros comparativos del mejoramiento y disminución de la
carga procesal, debemos indicar que en este momento no es posible proporcionar dicha
información porque los Módulos están en una etapa inicial, debiendo tenerse en cuenta
su fecha de implantación y que en la actualidad a través de un Equipo de Apoyo
conformado por: 2 Especialistas Legales, 2 notificadores y 2 formadores de expedientes,
estamos realizando un operativo extraordinario de descarga procesal que nos permitirá,
por una parte, tener la carga procesal de los Juzgados de Familia en niveles adecuados, y
por otra, contar con información fidedigna que nos permitirá evaluar los reales niveles de
mejoramiento de los Juzgados.
149
Es conveniente indicar que en los documentos manejados por la Gerencia de Estudios y
Validación, para efectos de exposición sobre el tema de Avances y Perspectivas de la
Reforma Judicial, se refiere que el incremento de producción en los Módulos
Corporativos ha sido el siguiente:
 Hasta 1996, con el Despacho Tradicional, el Magistrado resolvía 400 expedientes
al año.
 En 1997, al crearse el Nuevo Despacho Corporativo, cada Magistrado resolvió
1,200 expedientes, lo que significa un incremento del 300%.
 En 1998, se alcanzó una producción promedio de 1,300 expedientes por
Magistrado, al año.
 Año 2000, se estima una producción de 1,500 expedientes por Magistrado, al año.
105
105
Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial, Poder Judicial, Lima, 1999, pp. 168-180
150
MEJORAMIENTO DE LA ESTRUCTURA JUDICIAL.- INFORMATICA.AVANCES
“Al iniciarse el proceso de Reforma, no existían en el antiguo Poder Judicial vestigios de
modernidad, ni de los avances tecnológicos en los que se halla empeñada nuestra
civilización. Podríamos decir, sin temor a equivocarnos, que entre la Real Audiencia
Española y el antiguo Poder Judicial, no había gran diferencia. El único adelanto
tecnológico que se había introducido y que no existió en el Sistema Legal Virreynal era la
máquina de escribir”.
Es después de Octubre de 1995, que en el marco de la Reforma del Poder Judicial, se
instalan los primeros 216 equipos de cómputo a nivel nacional. El cuadro comparativo
que mostramos a continuación, nos permite observar la distribución del equipamiento
informático (Hardware) durante el camino recorrido en el Proceso de la Reforma.
También se pueden apreciar la evolución de los Parámetros de medición de la
Productividad, tales como Expedientes resueltos por Magistrado y Carga Procesal
acumulada desde 1996 a los valores estimados para el año 2000.
SIN REFORMA
CON REFORMA
Valor Real
Valor Real
Valor estimado
1996
1997 1998 1999
Abr. 2000
Promedio Anual de Expedientes
Resueltos por Magistrado
392
1171 1382 1500
1500
Carga procesal acumulada
A principios de año
106mil
75mil 2mil
Cantidad acumulada anual
De Equipos de Cómputo
216
2678 3369 4293(2) 6555(3)
(2) Agosto de 1999.
(3) Abril del 2000.
La Modernización del Poder Judicial no es equivalente a un reparto indiscriminado de
Equipamiento Informático, muy por el contrario, el Hardware es sólo una parte de la
151
Infraestructura Informática ; quizás la más importante es el Software, todo lo cual, no es
sino, la herramienta de aplicación de nuevos Sistemas de Gestión en un Poder Judicial
Moderno.
Nuevos Sistemas de Gestión que permitan la simplificación y optimización de
procedimientos Informáticos y no Informáticos del Despacho Judicial, así como la
aceleración de los procesos Administrativos, pero principalmente los Jurisdiccionales.
Debemos recalcar que la Infraestructura Informática carece de importancia si es que los
recursos humanos no se encuentran en condiciones de extraer el máximo provecho de
esta herramienta. Y es que la Infraestructura Informática es una herramienta, valiosa por
cierto, pero que va a permitir a los Magistrados, quienes son el centro y eje principal del
Poder Judicial y por consiguiente del Proceso de Reforma, asumir la Administración de
Justicia en forma rápida y oportuna como la modernidad lo exige, beneficiando en
consecuencia a toda la Población, por que consideramos que la Reforma y Modernización
del Poder Judicial, iniciada en Noviembre de 1995, no sólo es de interés de los
Magistrados, Abogados y Justiciables, sino que interesa a toda la Sociedad Civil.
La Infraestructura Informática, en el desarrollo de nuevos sistemas operativos
mecanizados (Software), así como en el equipamiento con equipos de cómputo
(Hardware), se adiciona como herramienta para alcanzar los logros de la Reforma y
Modernización del Poder Judicial como son:
 Módulos Corporativos.
 Tribunales Transitorios (16 en 1996, 124 en 1997 y 2 en 1998).
 Tribunales de Reos en Cárcel.
 Tribunales Itinerantes y Descentralizados.
 Módulos Básicos de Justicia (83 a nivel nacional por inaugurarse).
Han permitido obtener éxitos, los cuales podemos exhibir a la ciudadanía como un
balance positivo de la gestión de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial; sin embargo,
somos también conscientes de que aun falta mucho por hacer, estando en pleno proceso
una Licitación Internacional, con financiamiento del BID, del Gobierno Central y con el
apoyo de PNUD y UNOPS, que nos permitirán a corto plazo la adquisición de
aproximadamente 2300 computadoras adicionales. Esta adquisición nos permitirá
alcanzar la cifra de 6555 equipos de cómputo para el primer trimestre del año 2000. Sin
152
embargo, debemos señalar que esto significa aproximadamente el 50% de las necesidades
de un Moderno, Eficiente y Eficaz Poder Judicial, ya que aun es posible encontrar a
nuestros sacrificados Jueces del interior del País, lidiando con sus destartaladas maquinas
de escribir, las cuales en muchos casos son verdaderas piezas de museo.
Todos los esfuerzos de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, serian vanos si no se
centraran en los Recursos Humanos y más aún en los Magistrados, al dotarlos a estos
últimos (en forma progresiva) de la herramienta informática correspondiente. Podemos
apreciar una correspondencia directamente proporcional entre la Productividad del
Magistrado y el número de computadoras instaladas en los tres primeros años del
Proceso de Reforma y Modernización del Poder Judicial. En el cuadro adjunto podemos
comparar los resultados de los parámetros antes mencionados entre 1996 y 1998.
Producción anual por Juez
Cantidad de Eq. Cómputo
1996
1998
392
216
1382
3369
Incremento
353%
1560%
Como podemos apreciar, el incremento de equipos de cómputo en esos tres años ha sido
de 1560% (mil quinientos sesenta %), lo cual a pesar de parecer una asombrosa cifra, es
insuficiente.
Aproximadamente, el 44.3% de los equipos de cómputo en uso del Poder Judicial, están
incorporados a la modernidad y al mundo globalizado, vía Internet, tan en boga
actualmente, que permite a estos usuarios el acceso a la información de forma inmediata.
Asimismo, actualmente es posible la comunicación inmediata, con todo el mundo gracias
a las ventajas que nos ofrece el Correo Electrónico. Estas ventajas o facilidades son
posibles gracias a la interconexión de estos usuarios a redes de comunicación lo que les
permite compartir además, diferentes servicios e información, así como equipos de
cómputo (Servidores) de mayor capacidad de almacenamiento y velocidad de
procesamiento de datos, cuya consecuencia directa es la elevación significativa de los
153
estándares de producción de los Recursos Humanos tanto jurisdiccionales como
administrativos. (Ver el cuadro anterior).
Es necesario recalcar que actualmente está en proceso la incorporación de un 7% de
usuarios adicionales correspondientes a las Cortes Superiores de Justicia del Callao y del
Cono Norte, así como los usuarios del Edificio Anselmo Barreto León (Ex MEF), con lo
cual incorporaríamos a la modernidad a más de la mitad de los usuarios del Poder
Judicial, estando en proyecto la progresiva incorporación de las demás Cortes Superiores
de Justicia de la República.
En la misma forma, los litigantes y Abogados podrán accesar a la Pagina Web del Poder
Judicial, que les brindará información interactiva de la situación actual de sus expedientes
y casos en general. Es decir, que el justiciable desde la comodidad de su hogar o su
oficina y desde un equipo de cómputo cualquiera con conexión Internet, se informara al
respecto; esto, además, de la descongestión de los locales donde funcionan los Juzgados,
permitirá dar una imagen de confianza y modernidad al Poder Judicial.
Sin embargo, habíamos dicho anteriormente que los Recursos Humanos son lo más
importante del Proceso de Reforma; es por ello, que la Secretaria Ejecutiva de la
Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, dispuso la prioridad en lo que a Capacitación en
Informática se refiere, en forma simultánea al planificado proceso de mecanización y
distribución de equipos de cómputo. Estos eventos de Capacitación Informática son
realizados por un grupo de expertos Instructores que permanentemente están viajando a
los más alejados poblados de nuestro país, a todos los Distritos Judiciales tanto de la
costa, como de la sierra y selva. En la misma forma, la Secretaria Ejecutiva ha
implementado un Centro de Capacitación en Informática en la ciudad de Lima en el que
se capacita desde entusiastas señores Vocales Supremos, hasta asistentes judiciales y
personal administrativo.
154
REFORMA Y ADAPTACION DEL SOPORTE GERENCIAL Y
ADMINISTRATIVO DEL PODER JUDICIAL
I.
PRECISIONES CONCEPTUALES
La unificación del saber administrativo en un cuerpo sistematizado de reglas y principios
es reciente. Aparece con el nombre de “Administración Científica”, al analizar durante la
segunda década de este siglo los factores que elevan el rendimiento de la mano de obra en
las fábricas. Contribución incorporada con entusiasmo y grandes beneficios a las prácticas
corrientes de las grandes empresas y de los gobiernos, convirtiéndose, además, en el tema
de privilegiada investigación académica y de formación profesional especializada.
La actividad económica y social, debido a la innovación tecnológica, por lo tanto, a las
mejoras en los sistemas técnicos y a la expansión del mercado, se transforma día a día
adquiriendo mayor volumen, volviéndose más diversa o compleja, y solicitando cada vez
mayor perfeccionamiento del saber administrativo.
Hasta ahora, los aportes de esta disciplina ayudan a optimizar los resultados de la
actividad institucional, al mismo tiempo, que han revolucionado los espacios,
instalaciones, equipos, insumos, procedimientos, etc.; el personal se ha apropiado de
nociones inteligentes y, sobre esta base, ha sustituido sus comportamientos. Quienes han
tenido dificultades para hacerlo, simplemente son excluidos.
El entorno cultural administrativo está hoy dominado por la aplicación masiva y en
tiempo real del procesamiento informático a distancia.
La tecnología del procesamiento de información y su comunicación a distancia no solo
revoluciona el entorno cultural administrativo, sino que penetra el universo económico y
social mediante una constelación de novedades provocando la globalización, y haciendo
de la competitividad el elemento motor. La nueva situación generada, obliga a elegir
opciones entre muchas alternativas. Los conceptos monocriterio convencionales, de
optimización son enriquecidas con teorías sobre: sistemas, roles, juegos y decisiones,
configurando la administración estratégica que se practica ahora.
155
El entorno creado por las grandes transformaciones tecnológicas, define trayectorias
virtuales para el desarrollo administrativo en cualquier punto del globo. Aunque la mejor
previsión es siempre la propia invención, está sujeta a las limitaciones establecidas por
dicho ámbito.
Los avances del Saber Administrativo son difícilmente transferibles a otra realidad fuera
de las contingencias que le dieron origen. No basta contar con medios materiales o
personal suficiente.
Todo aparato administrativo sirve a un “cliente interno”, que produce los bienes y
servicios que la entidad se propone colocar en el mercado. En cantidad y calidad
adecuada así como tiempo oportuno, la administración deberá proveer: informaciones,
fondos, insumos, servicio y personas; mediante acciones de dirección, organización,
coordinación, registro, control y evaluación de operaciones.
La Gerencia General es el aparato administrativo que sirve a la Administración de Justicia
para materializar la idea de nación. No son las ruedas del Poder Judicial, es el motor del
Poder Judicial. Por eso, la Reforma y Modernización del Poder Judicial, ataca en primer
lugar, el soporte gerencial y administrativo del Poder Judicial.
II- ESENCIA DE LA REFORMA DEL PODER JUDICIAL
El desarrollo de la sociedad depende de las innovaciones tecnológicas y de la ampliación
del mercado.
El lanzamiento de una modernidad reorienta la afluencia y la concentración de capitales,
ganancias, empleo y confort al lugar donde ella se genera. Una vez saturada la demanda
solvente, la continuidad de las operaciones de las nuevas tecnologías dependerá de la
capacidad para constituir nuevos mercados.
Desde el punto de vista comercial, el mundo está conformado por naciones con dos
sectores de demanda: uno, relativamente pequeño que participa de las ventajas y
beneficios de la modernidad y, otro, muy amplio y marginal, cuyas, funciones de
producción son constantes y no pueden acceder a la modernidad. Estos últimos son
fundamentalmente el sector rural y urbano marginal. Son los sectores llamados
156
informales que no participan o lo hacen muy fragmentariamente del mercado libre y la
modernidad.
El desarrollo de la sociedad en su conjunto y de las naciones en particular pasa por la
disolución de los dualismos económicos y sociales. Para ello, se requieren la confianza en
un poder de arbitraje que haga respetar los acuerdos negociados. Este es el Poder Judicial.
Las Altas Direcciones de las organizaciones multilaterales de desarrollo, como el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la USAID, el CIDA, el JICA, etc., lo
han entendido con claridad, y consideran que cualquier intento por elevar las aptitudes de
los pueblos para producir y con ello su capacidad económica y nivel de vida, fracasará sin
una radical Reforma Judicial previa, que no consiste en promulgar nuevas leyes, sino, en
cambiar la actuación integral del conjunto de instituciones que constituyan el sistema que
aplica las leyes. Por eso, están impulsando la Reforma y Modernización de este Poder del
Estado en muchos lugares. El Gobierno del Perú, ha emprendido esta Reforma y
Modernización con mucha atención y firmeza.
MODERNIZACIÒN ADMINISTRATIVA DEL PODER JUDICIAL EN EL
PERÙ
El proceso de modernización administrativa del Estado ha pasado por varias fases. Es
pertinente para esta exposición, la clasificación siguiente:
1. FASE DE INICIOS DE 1970 A 1995
A fines de los años sesenta, se inicia el proceso de Modernización Administrativa del
Estado. Se implanta la Contabilidad Gubernamental Integrada en todas las dependencias
públicas, incluyendo el Poder Judicial, para uniformizar la rendición de cuentas por gastos
efectuados con fondos provenientes del Tesoro Público. Al mismo tiempo, se norma la
organización y funciones de las instituciones con una Alta Dirección, su Staff de Asesores
y su Órgano de Apoyo o Direcciones Generales de Administración. En este caso, al
Consejo Ejecutivo del Poder Judicial dirigido por el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia en su calidad de Titular del Pliego, le correspondían las decisiones, quien debió
actuar con criterios de conciliación entre Magistrados: para preservar la unidad
institucional.
157
Este modelo correspondía a las necesidades estructurales de la época. Recordemos, que
bajo la orientación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de las
Naciones Unidas, los gobiernos priorizaban el Rol Económico Dominante del Estado, el
Desarrollo del Mercado Interno, a las tecnologías intensivas en mano de obra, la
Sustitución de Importaciones y la Justicia Distributiva.
Las anteriores consideraciones fueron cuestionadas desde 1978, y en 1988 con la “Caída
del Muro de Berlín” fueron definitivamente abandonadas. Al promulgarse la Ley
Orgánica del Poder Judicial el 28 de Mayo de 1993, una Gerencia General asume las
funciones de la DIGA, aunque temporalmente mantiene su organización.
El 20 de Noviembre de 1995 por Ley Nº 26546, se crea la Comisión Ejecutiva del Poder
Judicial para que se encargue del proceso de la Modernización y Reforma del Poder
Judicial.
2. FASE DE IMPLEMENTACIÒN DE CONDICIONES PREVIAS DE
ENERO 1996 A JUNIO DE 1998
El 8 de Enero de 1996, se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la
Comisión Ejecutiva del Poder Judicial y el 26 de Febrero de 1996 se aprueba el
Reglamento de la Secretaria Ejecutiva y de la Gerencia Ejecutiva de Proyectos.
Y, finalmente, el 27 de Enero de 1997, la Gerencia Ejecutiva de Proyectos se convierte en
Gerencia Central de la Reforma. De esta manera, quedan establecidos los ámbitos y
competencias de las dos Gerencias.
2.1 ACCIONES DE PERSONAL
i.
En Marzo de 1996, se realizó el programa de reducción de personal consistente
en el retiro voluntario con incentivos, manteniendo el régimen laboral del
Decreto Legislativo Nº 276 para los Magistrados.
ii.
En Junio de 1996, se implementa la tercerización, contratando compañías
externas para ejecutar las tareas administrativas hasta Junio de 1998.
158
2.2 EQUIPAMIENTO INFORMATICO DEL PODER JUDICIAL
i.
Con recursos propios, en 1995 se adquirió las primeras 50 computadoras que
tienen procesador 486, y tres servidores para la Corte Suprema de Justicia, el
Registro Central de Condenas y la Gerencia General.
ii.
Mediante dos licitaciones del PNUD en 1996, se adquirió 157 computadoras
DTK con procesadores 486, y 2,300 Olivetti con procesadores Pentium I.
Además, se adquirió 30 computadoras ACER y 10 servidores de Data General.
iii.
Al finalizar el período de administración externa se han
adquirido 1,500
computadoras IBM con procesadores Pentium II.
2.3 INFORMATIZACION DE LA GERENCIA GENERAL
Hasta 1998, la Gerencia General ha dispuesto de programas comerciales para el
tratamiento de textos, bases de datos y aplicaciones gráficas. Habiendo desarrollado
algunos aplicativos aislados de software para uso localizado.
En 1998, la Gerencia General ha recibido del MEF un equipo (PC, modem, impresora y
UPS que está conectado a la Base de Datos MEF/OFINE) para el uso del Sistema
Integrado de Administración Financiera, SIAF. Este Software aún en desarrollo tiene
como finalidad integrar y racionalizar las operaciones financieras y contables de las
reparticiones públicas.
Las funciones gerenciales de una institución en Reforma y Modernización, requiere un
procesamiento de la Información más sofisticado para obtener indicadores de gestión que
le permitan tomar decisiones oportunas.
3. FASE DE RACIONALIZACION Y DESPEGUE DE JULIO 1998 A
DICIEMBRE 2000
En Junio de 1998, vencidos los contratos con las compañías externas de servicios, se
toma personal administrativo bajo dos modalidades:
a) A plazo indeterminado dentro de los alcances del Decreto Legislativo N°728.
159
b) A plazo fijo como servicios no personales, cuyas renovaciones de contratos
tienen un límite de tres años para tareas corrientes y de seis años, cuando se
trata de asesoría especializada.
Nuevo personal realiza desde 1998, algunas de las labores administrativas ejecutadas
transitoriamente por los “services”. Este personal, en la medida que emplea nuevas
técnicas y procedimientos, pasa por una formación con servicio, constituye la cantera
para seleccionar aquellos que pasarán a la siguiente etapa.
En el aspecto informático se viene avanzando progresivamente en la adquisición de
equipo y desarrollo de programas compatibles para conformar un sistema de
procesamiento cooperativo bajo condiciones de una arquitectura global.
En el aspecto organizativo se mantiene la estructura heredada, sin mayores
modificaciones.
Sinceramiento y desarrollo a partir de enero del 2001
A medida que avanza el proceso de Reforma y Modernización Administrativa surgen
interrogantes sobre el acierto de las decisiones sobre su direccionalidad.
En primer lugar, figura la preocupación sobre la disponibilidad de recursos para el Poder
Judicial reformado. Se calcula que la necesidad de fondos para terminar la inversión y
mantener su funcionamiento, exceden a la probable asignación corriente del Presupuesto
Público. Tampoco se espera que en el corto plazo la Caja Fiscal tenga excedentes.
Se trata de un círculo vicioso. El Tesoro no tendrá suficientes recursos para impulsar el
desarrollo mientras la economía nacional siga siendo precaria. La única alternativa es
recurrir al financiamiento externo. Y dicho financiamiento debe aplicarse prioritariamente
a los cuellos de botella, en este caso a la seguridad jurídica. Corresponde al Poder Judicial
elaborar proyectos para tal fin.
En las contingencias de la globalización, la distinción entre lo público y lo privado se
vuelve imprecisa. El Estado- Nación pierde la mayor cantidad de atribuciones que en otra
época fueron suyas, privilegiando el funcionamiento del mercado libre; pero hay sectores
160
que no pueden ser asumidos por el mercado, como la Administración de Justicia que
debe hacerla el Estado, pero debe hacerlo bien y no como función accesoria.
Finalmente, debe considerarse la prioridad al gasto en inversión frente a los costos de
operación. Las megatendencias de la Tercera Revolución Industrial nos llevan en esa
dirección: equipos autogestionados de alto nivel en funciones de dirección,
informatización global trabajo a domicilio.
A medida que se vayan incorporando al mercado importantes masas de población, los
tributos aumentaran y todo el esfuerzo realizado en el mejoramiento del Poder Judicial
serán compensados con creces.
Para hacer viable la secuencia de modernización administrativa del Poder Judicial, es
conveniente plantearse metas muy altas y dirigirse en esa dirección.
A partir de Enero de 2001, se podrá construir sobre bases sólidas la Administración que
garantice la incorporación al mercado de la población que no goza hoy de los bienes que
permiten la realización humana.106
106
Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial, Poder Judicial, Lima, 1999, pp. 191-204
161
GOBIERNO DE TRANSICION DE VALENTIN PANIAGUA CORAZAO
22 de Noviembre de 2000 – 28 de Julio de 2001
162
4.4 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE
TRANSICION DE VALENTIN PANIAGUA CORAZAO
ASPECTOS GENERALES
Durante la gestión de 08 meses del Gobierno de Transición presidido por el Dr. Valentín
Paniagua Corazao ( 22 de noviembre de 2000 al 28 de julio del 2001 ) , el tema de
desmontaje del aparato autoritario y corrupto del régimen del Presidente Alberto Fujimori
fue una prioridad.
En ese contexto el sistema de administración de justicia, durante el 2001 buscó importantes
avances en la búsqueda de su autonomía frente a los demás poderes del Estado. La
desarticulación de casi una década de control del sistema judicial se logró gracias al
consenso político que alcanzó el tema en el Poder Legislativo y en los otros poderes del
Estado, traducido en el recuperación del marco legal democrático que ha permitido la
renovación de las direcciones en todos los órganos integrantes del sistema de
administración de justicia, la progresiva eliminación de la provisionalidad y suplencia de los
jueces y fiscales, así como el funcionamiento del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial 107 y
la Junta de Fiscales Supremos, como entes de gestión y gobierno del Poder Judicial y
Ministerio Público, respectivamente.
107 De conformidad con el artículo 72° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Consejo Ejecutivo es el Órgano de Gestión y Dirección del
…..Poder Judicial juntamente con la Sala Plena y el Presidente de la Corte Suprema, contando el Consejo Ejecutivo con una Gerencia General
….para el ejercicio de las funciones que le son propias. Tanto los integrantes como las funciones y atribuciones del Consejo ejecutivo previstas
….en el artículo 81 y 82 de la Ley Orgánica citada, fueron modificadas por la ley 27465 publicada el 30 de mayo del 2001, durante la gestión del
… Presidente Paniagua.
163
LA MESA DE DIALOGO DE LA OEA Y LOS CONSEJOS TRANSITORIOS
DEL PODER JUDICIAL Y EL MINISTERIO PUBLICO
La
Mesa de Dialogo auspiciada por la Organización de los
Estados Americanos
contribuyó para sentar las bases para la recuperación de la autonomía institucional del
Sistema Judicial Peruano. En primer lugar se aprobaron acuerdos, luego ratificados por el
Congreso, que pusieron término a la homologación de magistrados titulares y suplentes a
fin de evitar su participación en los órganos de gobierno del Poder Judicial. Luego se
desactivaron las Comisiones Ejecutivas108 que controlaban el Poder Judicial y el Ministerio
Público109 y se crearon Consejos Transitorios que en un plazo de 90 días, devolvieron sus
funciones al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y a la Junta de Fiscales Supremos,
atendieron el reordenamiento administrativo y racionalización del personal, la evaluación
de las políticas aplicadas en la reforma judicial y la investigación del destino de los fondos
utilizados. El balance de este proceso es positivo ya que marcó el inicio del fin del control
político del sistema judicial.
Sin embargo, a decir de Martin Castro Gargurevich
110
“(…) en el contexto de la
Transición Democrática no se ha iniciado aún un proceso amplio, serio y consistente de
reforma judicial en el Perú. Durante este periodo, que va desde el gobierno de transición
presidido por Valentín Paniagua hasta el momento, se ha producido
un progresivo
desmantelamiento de la estructura montada por la autocracia fujimorista y las disposiciones
normativas que permitieron, durante la década pasada, controlar la judicatura y someterla a
los intereses políticos del antiguo régimen. Se puede decir que la casa se ha limpiado. Sin
embargo, falta remodelarla”
108
Ley N° 27367 del 06 de noviembre de 2000 que desactiva la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial.
Con la creación de la comisiones interventoras del Poder Judicial y del Ministerio Público permitieron la
manipulación política del sistema judicial en su conjunto, así como favorecer los intereses económicos de
determinados grupos de poder.
110 Gargurevich, Martin Castro ; REFORMA JUDICIAL EN EL PERÚ EN EL CONTEXTO DE LA
109
TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA; II FORO TEMATICO REGIONAL- GOBERNABILIDAD PARA
EL EMPODERAMIENTO DE LOS POBRES - COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Lima 2002.
164
AUTONOMIA DEL SISTEMA DE JUSTICIA.
Como ya se señaló en capítulos anteriores, la intervención del gobierno de Fujimori en el
Poder Judicial, generó efectos devastadores sobre su independencia. El nivel de
subordinación de muchos jueces, fiscales y altos funcionarios a cargo de la reforma del
poder político fue el denominador común.
Sin embargo, casi al año de iniciado el trabajo de institucionalización democrática del
Estado a cargo del Presidente Paniagua, a decir del Informe Anual sobre la región Andinaenero 2002111, los peruanos vieron con optimismo el futuro del sistema de administración
de justicia, agregando que las acciones emprendidas, a raíz del cambio de las autoridades
judiciales dispuesto por los mismos mecanismos institucionales del sistema, están
devolviendo la majestad a la judicatura.
REFORMAS LEGALES
El logro más importante del proceso de institucionalización democrática del sistema de
justicia, radica en la devolución de sus funciones de gobierno a las propias instituciones del
sistema judicial y el respeto de su independencia y autonomía por parte de los otros
poderes del Estado. Los cambios legales e institucionales requeridos, han sido producto de
un trabajo conjunto de diversos sectores de la sociedad civil y del propio Estado, incluido
el sistema de justicia.
En este proceso destacó el trabajo del Poder Legislativo. La aprobación de diversos
proyectos de ley, presentados por los órganos constitucionalmente autónomos del sistema
de justicia y la sociedad civil, fueron atendidos oportunamente como parte de una fórmula
para recuperar la legitimidad de las autoridades y la confianza de los ciudadanos en la ley y
el derecho.
Por su parte el Poder Ejecutivo – especialmente durante el periodo de transición
democrática, a cargo del Presidente Valentín Paniagua – a través del Ministerio de
111
Comisión Andina de Juristas; “La sombra de la corrupción” ; Primera Edición; 2002; p.209
165
Justicia, prestó especial colaboración al trabajo de los Consejos Transitorios del Poder
Judicial y del Ministerio Público.
En el aspecto normativo, destacó la elaboración de proyectos de ley, referidos a la
adecuación de las leyes orgánicas al marco legal vigente de las instituciones integrantes
del sistema de justicia y la formación de un mecanismo permanente de coordinación para
que diseñe un plan estratégico de política judicial.
En esta etapa de transición democrática, hubo varias muestras de una corriente de cambio,
impulsado por un sector de la magistratura
112
en los siguientes aspectos: a).- Creación del
sistema anticorrupción con jueces y fiscales que contaron con respaldo ciudadano; b).- La
continuación de las labor acertada de la Sala Especial Antiterrorista.
En ese contexto en materia anticorrupción,
se dictaron las siguientes normas que
reformaron la justicia penal:
Mediante Ley 27378 que estableció un régimen de beneficios por colaboración eficaz con
el objetivo de lograr una adecuada persecución de estos delitos. Este régimen permite
otorgar beneficios a quienes han cometido determinados delitos, individualmente o – según
los casos- en el marco de una organización criminal, con el fin de obtener información
relativa a las circunstancias de comisión de delito, autores, instrumentos y efectos del
mismo. Los beneficios que se pueden otorgar van desde la disminución de la pena hasta su
exención total.
Por ley 27379, se facultó a los fiscales especializados a solicitar a los jueces, la adopción de
medidas limitativas preliminares, a fin de por un lado, garantizar la presencia de los
investigados y, por otro, dotar de mejores recursos a los fiscales para recabar los elementos
probatorios necesarios para el debido esclarecimiento de los hechos. Entre estas medidas se
encuentran, la detención preliminar, impedimento de salida del país, incautación e
interceptación de documentos privados, embargos, levantamiento del secreto bancario y de
reserva tributaria, entre otros.
112
JUSTICIA VIVA, Nro.15; agosto , Lima 2004, p. 4
166
A través de la Ley 27399, se
permite imponer medidas cautelares personales a los
funcionarios con derecho a antejuicio, previsto en los artículos 99 y 100 de nuestra
Constitución, entre ellos, el impedimento de salida del país.
Finalmente , debe enumerarse también la ley 27398 publicado el 13 de enero del 2001,
iniciando la implantación de la obligatoriedad de la conciliación en los Distritos de Lima
y Callao, excluyéndose temporalmente de dicha obligatoriedad las materias que versen
sobre derechos laborales y de familia.
167
4.5 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO
DE ALEJANDRO TOLEDO MANRIQUE.
28 de Julio de 2001/28 de julio 2006
168
LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE
ALEJANDRO TOLEDO MANRIQUE
ASPECTOS GENERALES
Durante el Gobierno de Alejandro Toledo, el proceso de reforma judicial, que de alguna
manera se avizoró políticamente desde la expulsión de jueces y fiscales de 1992, supuso
algunos cambios estructurales medianamente positivos, los que fueron opacados por la
interferencia política en la administración de justicia, en el fondo el verdadero móvil del
proceso en mención, gestada externamente al sistema judicial.
Las instituciones involucradas con la administración de justicia expresan un natural recelo
a toda la iniciativa del poder político o sociedad civil para un nuevo proceso de reforma,
que se superponga a sus propios planes de reestructuración postergándolos o tomando su
dirección.
CERIAJUS
Introducción.
Todos los indicadores sociales permiten afirmar que el sistema judicial peruano siempre
se encuentra en crisis. Empero, si ampliamos nuestro horizonte de apreciación,
fácilmente se reflejará que es todo el tejido social, la satisfacción de cuyos requerimientos
mínimos depende del cumplimiento de las funciones básicas del Estado, el que se
encuentra soportando la peor crisis de la cual se tenga memoria en nuestra época
republicana.
La reflexión inicial entonces, resulta importante porque permite constatar que el sistema
democrático de un país puede funcionar y que los índices de bienestar general de una
sociedad pueden ser soportables, si algunos de los subsistemas que conforman el ejercicio
de las funciones básicas del Estado funcionaran aceptablemente.
169
Esta precisión es necesaria para evitar sobrecargar la ya trascendente responsabilidad
judicial, es decir, el funcionamiento del sistema judicial es importante para la vida
democrática del país, pero sus problemas no pueden explicar autónomamente el fracaso
del sistema político y la desconfianza ciudadana en sus autoridades.
En nuestro país, debe considerarse que el sistema judicial no es el único afectado de
disfuncionalidad, sino también todos aquellos servicios públicos respecto de los cuales el
Estado ha decidió venderlos o que la ineficiencia los consuma. Casi no hay gobierno de
los últimos tiempos que no haya expresado la profunda necesidad de que el judicial sea
reformado, aún con invariable determinación, tales actos sólo han consistido en
mutaciones cosméticas que únicamente han conducido a mantener intactas las
condiciones deplorables en las que se imparte justicia en el país.
El último proceso de reforma judicial, que de alguna manera se avizoró políticamente
desde la expulsión de jueces y fiscales de 1992, supuso algunos cambios estructurales
medianamente positivos, los que fueron opacados por la interferencia política en la
administración de justicia, en el fondo el verdadero móvil del proceso en mención,
gestada externamente al sistema judicial, las instituciones involucradas con la
administración de justicia expresan un natural recelo a toda la iniciativa del poder político
o sociedad civil para un nuevo proceso de reforma, que se superponga a sus propios
planes de reestructuración postergándolos o tomando su dirección. Los magistrados han
expresado su intención de implementar, por primera vez en el Perú, su propio proceso de
reforma judicial, claro está, con la participación del poder político y la sociedad civil, pero
liderado por ellos, observando la autonomía e independencia judicial.
Desde este punto de vista, la aparición de la Comisión Especial para la Reforma Integral
de la Administración de Justicia (CERIAJUS) con presencia mayoritaria en su seno de
representantes del poder político y la sociedad civil, que autónomamente pueden tomar
decisiones tan importantes como la elaboración del Plan Nacional de Reforma Integral
de la Administración de Justicia, no es vista con agrado por las entidades del sistema
judicial, porque señalan que pueden perder el control de un proceso de cambio que
desean ellos mismos los que conducir los destinos de la reforma judicial.
170
Es así, como el Poder Judicial ha mantenido su propuesta del Plan Nacional de Justicia,
con la instalación de un grupo impulsor, que claramente constituye una respuesta a la
CERIAJUS, generando una peligrosa eventual duplicidad de funciones. Esta no fue
pedida por entidad alguna relacionada al sistema judicial y de no encausarse debidamente
las iniciativas existentes de muchos frentes, puede cometerse el mismo error de origen de
las anteriores reformas judiciales que han existido en el país: ser gestada y planteada en
sus líneas maestras desde fuera del sistema judicial, lo que le restaría toda la legitimidad
pues los magistrados no la sentirán como suya y a la larga, la boicotearán con la simple
resistencia pasiva.
El reto entonces de la CERIAJUS es llegar a consensos para aprobar el importante plan
que se le ha encomendado, debiendo los representantes del poder político y la sociedad
civil basarse en las propuestas ya existentes del Poder Judicial y el resto de las entidades
del sistema judicial, para perfeccionarlas son quitarle su contenido esencial. Y allí, donde
existan diferencias sustanciales de enfoque entre los que no integran el sistema judicial y
los que lo conforman, los primeros deben agotar todos los esfuerzos necesarios para
convencer a los segundos de sus propuestas alternativas. En resumidas cuentas, los que
hacen mayoría en la CERIAJUS deben persuadir a los que forman la minoría que
comparten los mismos objetivos y constituyen una fuente crucial de aportes para
consolidar un plan de reforma bien concebida.
Caso contrario, la CERIAJUS fracasará, pues las entidades del sistema judicial intentarán
hacer la reforma a su modo en base a sus propias ideas, pudiendo finalmente naufragar el
proceso mismo por la eventual negativa del poder político a financiarlo al no compartir
sus premisas básicas, lo que generará mayor escepticismo sobre las reales posibilidades de
cambio en el sistema judicial y la viabilidad de lograrlo en el marco de un proceso
democrático, lo que podrá generar el escenario propicio para estilos de implementar la
reforma ya superados.
Un verdadero cambio en el sistema judicial, no sólo debe darse en el Poder Judicial o el
Ministerio Público. Ha ganado adeptos la convicción de que es indispensable e
impostergable para mantener las bases de nuestra organización política democrática, una
“refundación” del sistema de justicia. Esto equivale a volverla a hacer. Para ello, resulta
necesario impulsar cambios profundos en todo el sistema de justicia y no sólo en el Poder
Judicial o en el Ministerio Público. Es necesario producir modificaciones sustanciales:
171
mejorar la formación jurídica del nuevo abogado; acentuar el rol fiscalizador de los
Colegios de Abogados; reconducir la función de la Policía Nacional en la investigación
penal; asegurar que el Estado y los gremios de abogados asuman el reto de impedir que la
carencia de recursos se convierta en una negación de asesoría jurídica en los procesos a
las grandes mayorías; propiciar un nuevo sistema penitenciario; reformular las funciones y
la actuación del Consejo Nacional de la Magistratura, del Tribunal Constitucional y de la
Academia de la Magistratura, entre otros muchos aspectos.
Ahora, se describirán y analizarán, la manera en que se ha venido gestando el nuevo
proceso de reforma judicial, quienes son sus principales actores, que móviles tiene y
cuáles son los espacios actuales de influencia. Así, podrá apreciarse la necesidad de actuar
estratégicamente para evitar desencuentros que podrían echar a perder la reforma sin
siquiera iniciarse.
LA NECESIDAD DE LA REFORMA.
El poder de administrar justicia es una tarea delicada y que, como tal, corresponde ser
ejercitada por los más destacados hombres de una sociedad, ya que esta misión, que
puede conllevar a privar a una persona de su derecho a la libertad y al patrimonio, sólo
puede o más bien “debe” ser decidida por quien resulte un referente ético y moral para
todos.
Pero ¿qué entendemos por referente ético y moral?. Un juez ético y moral será aquel que
por sus actos y decisiones infunda en la sociedad manifestaciones de respeto y
consideración. Para dar un ejemplo, hay muchos paradigmas. En 1803 un juez
norteamericano llamado Jhon Marshall se hizo conocido con su decisión de aplicar la
Constitución sobre la ley en el caso Mrbury vs. Madison. Ese juez, precisamente fue
Presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos por muchos años, siendo un
ejemplo para la sociedad americana, no sólo por sus sentencias sino por sus actos en la
vida cotidiana.
Cuando Mostesquieu señaló que el Poder Judicial era un “poder neutro” jamás pretendió
disminuirlo. Por el contrario, en una interpretación positiva, el hecho de hacer del Poder
Judicial una suerte de poder temporal y aplicar lo que disponía la ley únicamente era el
resultado de esa alta misión que correspondía a los jueces.
172
Hoy en día nadie discute la delicada misión del juez en el Estado constitucional, ya que,
debido a la progresión del todo el aparato estatal, el juez ya no puede tener las clásicas
funciones con las que apareció. Como explica Juan Monroy, el juez en la actualidad tiene
un protagonismo en el ejercicio del poder político, es decir, que tiene capacidad para
orientar la vigencia de los valores sociales en juego en una comunidad113.
De manera que un Estado que apunte a ser democrático y estatuir un modelo
constitucional deben orientar su actividad a efectuar un cambio estructural en su sistema
de justicia, no solamente para lograr hacer del juez ese actor social que hoy en día se le
reclama, sino además para generar los cambios normativos adecuados que permitan
establecer un sistema de justicia eficaz y accesible a la ciudadanía, de manera que así, se
puede lograr hacer del Poder Judicial un verdadero poder y desde los estamentos que
conforman el sistema de justicia instituciones adecuadas para lograr materializar la tutela
procesal que ampare a los ciudadanos, razón primera y última del Estado, y titular de la
soberanía popular por el que se ejer4ce la potestad de impartir justicia.
Las falencias estructurales del sistema de impartición de justicia también han sido una
constante en el Perú, precisamente, por la importación del modelo de justicia positivista y
de estructura napoleónica basada en jerarquías sobre la base de la teoría tripartita del
poder, con todas las deficiencias históricas que el diseño trajo consigo.
Es por ello también que nuestro sistema de justicia ha sido deficiente, sobre todo frente a
una realidad social basada en la oralidad como es en el Perú. A ello se añade la debilidad
de la institución judicial que ha sido apetitosa para el poder político sobre todo en los
regímenes autoritarios en donde siempre se pensó, subsumirlo en una dependencia para
controlar la justicia, ora para perseguir a los adversarios del régimen, ora para sancionar a
quienes actúen independientemente o contrarios a los intereses del gobierno de turno.
También ha habido intentos de cambiar esta diferencia del sistema, el primero durante el
gobierno del general Velasco Alvarado (1969) y el segundo durante el gobierno de
Alberto Fujimori Fujimori (1992-1995), los mismos que no dieron los frutos esperados.
Esto era evidente si se tiene en cuenta que propugnar un cambio estructural del Poder
Cf. MONROY GALVEZ, Juan. “Sobre el Poder Judicial ¿cambiando de oximorón?”. En Revista Hechos
….de la Justicia N° 1 Nov – Dic 2003, p.50
113
173
Judicial y de las demás instituciones conformantes del sistema de justicia implica hacer
una transformación “reforma”, que no puede ser ajena al momento constitucional, ni
realizarse en un modelo de gobierno autoritario.
En efecto, una reforma engloba un momento inicial, precisamente es un status
democrático. Sólo en un modelo democrático podrá realizarse una verdadera reforma.
Pero aún hay más, dentro de ese ambiente democrático debe haber un sentimiento global
por el cambio. En ese sentido, es moneda corriente la crítica cotidiana que la ciudadanía
formula a la justicia aspirando a tener un nuevo modelo. Por otro lado, el poder político y
los demás estamentos de la sociedad que siempre han pretendido un cambio integral de
nuestra justicia, también se encuentran abocados a realizarlo tanto en lo que concierne a
la modificación de códigos como a la reestructuración de diversos mecanismos con los
que ejercitan sus funciones los órganos de justicia.
De modo que la reforma no solamente es bienvenida sino, además, es una necesidad de
primer orden. Por ello, el país no puede desaprovechar, el cambio de uno de los poderes
del Estado y con ello, darle a la ciudadanía la posibilidad de poder sentir mayor
credibilidad en sus instituciones públicas.
LA REFORMA DEMOCRATICA.
El Perú, ha tenido dos intentos de reforma. El primero durante el régimen militar de
inicios de los años 70 y el segundo durante el periodo de Alberto Fujimori Fujimori,
ambos regímenes de corte autoritarios114.
Con el advenimiento del periodo democrático en el año 2000, el tema de reformar el
Estado y en concreto el Poder Judicial y los demás órganos de la administración de
justicia, ha sido una constante, más con la asunción al poder del presidente Alejandro
Toledo en julio del 2001, quien impulsó la reforma judicial.
En efecto, el momento en que se produce esta reforma es propicio porque los gobiernos democráticos,
a pesar de todo, nunca se interesaron en realizar una reforma seria, los que más intereses tuvieron en
reformar fueron los gobiernos no democráticos. Cfr. Alvarado Dodero; En Entrevista de Rosa María
Palacios sobre Administración de Justicia, editado por el Consorcio Justicia Viva. P.41
114
174
FASES DE LA REFORMA
Hacer un cambio estructural implica tener un orden, lo que implica tener diferencias y
etapas en lo que se pretende. Por ello, una reforma de todo un sistema no requiere
menos, todo lo contrario, exige que la misma se ejecute de manera seria y en resguardo de
principios esenciales del ordenamiento jurídico, como es el caso de la autonomía de los
poderes.
En ese sentido, se advierten tres fases diferenciadas: Fase de decisión política; fase del
diseño y planeamiento estratégico; y fase de la implementación.
Primera Fase: Decisión Política.
La primera de ella, llamada de motivación y decisión política, consiste en el consenso que
debe existir entre los poderes políticos para llevar adelante un cambio sustancial. Pero no
solamente se requiere de ello, sino también de un ambiente democrático adecuado que de
legitimidad al proceso.
Este momento de decisión política se conjugó en el año 2001. A partir de entonces surge
una verdadera democracia en la que se aprecia una amplia e irrestricta libertad de prensa y
libertad de cátedra, así como un amplio control del Ejecutivo a través del Parlamento. De
esta manera, nos encontramos en un escenario histórico que no ha estado presente en las
anteriores reformas, siendo algo que distingue desde el comienzo este proceso de cambio.
Es ese momento democrático, la decisión de llevar a cabo una reforma se ha ido
sincronizando en todos los poderes e instituciones vinculadas. Así, el Parlamento empezó
a convivir en un ambiente de reforma constitucional; además, se discutían reformas a los
códigos principales, esencialmente al Código Penal115.
El Congreso de la República, mediante Ley N° 27837 publicada en el diario Oficial el Peruano el 04 de
octubre del 2002, dispuso la creación de una Comisión Especial encargada de revisar el texto del Código
Penal, a fin de elaborar un “Anteproyecto de Ley de Reforma del Código Penal” en atención a las normas
modificatorias y adecuación a los delitos previstos en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional,
ratificado por el Perú y demás instrumentos internacionales.
115
175
En el Poder Ejecutivo, una Comisión Especial de Alto Nivel venía elaborando un nuevo
Código Procesal Penal, así como el diseño del Plan Nacional de Tratamiento
Penitenciario116.
Asimismo, en el seno de la sociedad civil, un grupo de juristas elaboraba desde hace
varios años el primer Código Procesal Constitucional, de suerte que el consenso en lo que
respecta a adecuar los códigos como herramientas de la justicia iba en camino.
El propio Poder Judicial, conjuntamente con las demás instituciones del sistema de
justicia, promovió la conformación del Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la
modernización del sistema judicial (GTAN)117.
Por su parte, el Ministerio Público, por Resolución N° 847-2003-MP-FN de junio del
2003, aprobó la creación y conformación de comisiones para el proceso de
modernización y reorganización de dicha entidad.
En ese contexto, el proceso de reforma se consolidó en su primera fase, no sólo por los
impulsos en materia de reforma normativa ya anotados, sino porque además, se
materializó el acuerdo y, principalmente, la decisión política para impulsar la reforma del
sistema judicial en el Perú.
En el segundo semestres del año 2003, el Presidente de la República, Alejandro Toledo
Manrique, en su discurso a la Nación del 28 de julio del 2003, anunció la presentación al
Congreso de un conjunto de medidas en materia judicial, entre las que destacó una que
correspondería a la creación de la Comisión Especial de Reforma Integral de la
Administración de Justicia (CERIAJUS), que Fausto Alvarado Dodero, en ese entonces
Ministro de Justicia, se encargaría de promover y defender118.
116
La creación de la Comisión Especial encargada de elaborar el Proyecto del Plan Nacional de
Tratamiento Penitenciario, se aprobó mediante Resolución Ministerial N° 343-2002-JUS de fecha 24 de
setiembre del 2002, con el fin de solucionar definitivamente en problema penitenciario en el Perú.
117
Posteriormente, el Poder Judicial constituyó la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del
Poder Judicial, conformada por 13 jueces y vocales de todas las instancias. Esta comisión fue creada en
febrero del 2003 mediante Resolución Administrativa N° 035-2003-P-PJ, con el objetivo de proponer
medidas urgentes e inmediatas en cinco áreas: i) Derecho Civil; ii) Derecho Penal; iii) Despacho Judicial, iv)
Órganos de Gobierno, y v) Política Anticorrupción, que permitieran un cambio estructural en el sistema de
administración de justicia.
118
Como lo señala la Exposición de Motivos, la creación de la CERIAJUS, se orienta a la homologación e
integración de las políticas públicas de las instituciones vinculadas a la administración de justicia y
constituye el paso inicial para el replanteamiento del servicio de justicia y la búsqueda de soluciones a los
problemas que actualmente enfrenta, a través del cual se perfilarán en forma adecuada y cooperante los
176
Con ello quedaba claro que la creación de la CERIAJUS era una clara señal de decisión
política que el Gobierno había adoptado a fin de llevar a la práctica las propuestas de
reforma en aras de mejorar la crítica situación de la administración de justicia, limitada
muchas veces a ser objeto de estudios basados en voluminosos trabajos de diagnóstico.
Segunda Fase: Diseño y Planeamiento Estratégico.
La segunda fase de la reforma, tenía como objetivo el establecimiento de un plan,
concebido como el marco legal que se requiere reestructurar, pasando por la necesidad de
una reforma constitucional y de las leyes orgánicas de las instituciones que conforman el
sistema de justicia. Lo que iba a significar modificaciones a códigos sustantivos y
adjetivos y de todas las herramientas que comprenden el proceso civil, penal,
constitucional, etc.
También hubo un debate sobre a quién correspondía el diseño de la reforma. Para el
Poder Judicial y el Ministerio Público, la reforma correspondía a ellos mismos. Para el
Poder Ejecutivo, en cambio la reforma, siendo integral, no era de competencia de
aquellos (Poder Judicial y Ministerio Público), sino antes bien correspondía ser formulada
por el poder político, que, al fin y al cabo, como representante del pueblo, era el que
debía diseñar la forma de cada institución pública119.
No obstante, el Parlamento no quiso excluir a nadie (a pesar de que podría haber
formulado una reforma únicamente por los mismos parlamentarios como titulares de la
potestad del pueblo de dictar las leyes). De manera más que democrática, procedió a
convocar a todas las instituciones vinculadas a la justicia, al Poder Ejecutivo y a la
sociedad civil, ante la CERIAJUS.
roles institucionales de carada organismo a fin que responda de manera eficiente y eficaz al clamor de la
ciudadanía por justicia.
119
Frente a las críticas del Poder Judicial, el entonces Ministro de Justicia, Fausto Alvarado precisó el tema
de a quién compete la reforma: Hacer una reforma judicial es un tema político porque la forma como el
Poder Judicial se organiza es de acuerdo a ley, no se organiza como los jueces quieren. La Constitución dice
que la facultad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce de acuerdo a ley, entonces no se ejerce
de acuerdo a la voluntad de los jueces. Se ejerce de acuerdo a ley y la ley se da en el Congreso. En:
Entrevista al Diario Gestión, Lima 22 de setiembre del 2003, p.02.
177
Tercera Fase: Implementación.
Luego de la creación de la CERIAJUS, que constituyó un paso histórico para el país en el
proceso de reforma y de los aportes planteados en el Plan Nacional para la reconversión
general del sistema de administración de justicia como su producto final, la tercera fase,
venía a ser la ejecución de todas las propuestas de reformas legales y esencialmente la
reforma constitucional que las instituciones correspondientes deberían de implementar.
En esta fase, cada uno de los poderes del Estado debía implementar autónomamente
cada una de las recomendaciones de la CERIAJUS. En ese sentido, al Parlamento le
correspondía tanto la reforma constitucional como lo concerniente a las reformas legales,
lo no le impedía ciertamente poder coordinar con las demás institucionales involucradas
para coadyuvar a su materialización.
En esta fase de ejecución las instituciones vinculadas debían comprometerse a
implementar las propuestas normativas que fueron establecidas de manera programática
en el corto, mediano y largo plazo, considerándose como corto plazo un lapso no mayor
a un año, por mediano plazo de uno a cinco años y por largo plazo un término mayor a
los cinco años, de acuerdo al orden de prioridades de cada sector en torno a la reforma.
Así, por ejemplo, el Plan Nacional proponía un conjunto de orientaciones y líneas de
acción para identificar una serie de medidas denominadas “urgentes”, que por el bajo
costo de implementación, las entidades del sistema de justicia debían aplicar. En ese
contexto se propuso 17 medidas urgentes, de las cuales 8 correspondían a ser
implementadas en el Poder Legislativo, 3 por el Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia) y
6 por el Poder Judicial.
Bajo esta concepción, el Congreso de la República conformó una Comisión Especial de
Estudio encargada de implementar todas las iniciativas legislativas contenidas en el Plan
Nacional, a fin de dar un mecanismo eficaz y dinámico para que el proceso de reforma de
justicia continuara en marcha y generar con ello, propuestas normativas en forma
coherente y sistemática allí donde el Plan sólo había dado las pautas para la elaboración
de determinada normatividad.
Este esfuerzo parlamentario fue acogido por otras instituciones del sistema de justicia. De
una parte, el Poder Ejecutivo constituyó la Comisión Especial para impulsar la
178
Implementación del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia,
mediante Decreto Supremo N° 009-2004-JUS publicado el 01 de setiembre del 2004120 y
la Resolución Ministerial N° 433-2004-JUS del 08 de setiembre del 2004; y el Grupo de
Trabajo “Iniciativa por la Justicia” IJU, creado mediante Resolución de la Defensoría del
Pueblo N° 28-2004/DP el 16 de diciembre del 2004.
PROPUESTAS DE REFORMA.
1.- Metodología
Constituida la CERIAJUS, en un primer momento ésta se avocó a la aprobación de un
reglamento de trabajo y al nombramiento por unanimidad el 02 de diciembre del 2003 de
su Secretario Técnico, cargo que recayó en el doctor Juan F. Jiménez Mayor. Igualmente,
el pleno aprobó el 09 de diciembre el plan de trabajo que el Secretario Técnico presentó
para organizar la estructura de apoyo y postular acciones metodológicas para el trabajo
futuro.
Asimismo, el pleno de la CERIAJUS acordó dividir la labor en 10 grupos de trabajo
temático (GTT) que serían coordinados por un miembro del pleno e integrados por
todos los comisionados interesados en estos temas, quienes podían intervenir
directamente o representados por sus alternos designados por ellos. Asimismo, la
Secretaría Técnica designó un representante a cada uno de los grupos de trabajo a fin de
coordinar y apoyar la labor de los mismos.
También, con el fin de coordinar entre la Secretaría Técnica y las diferentes instituciones
del sistema de justicia, se acordó que éstas podían acreditar ante aquella un funcionario
enlace. Con el apoyo de la cooperación internacional se conformó un equipo de la
Secretaría Técnica el mismo que entró a operar el 05 de enero del 2004, siendo destacable
que el Poder Judicial haya solventado los costos administrativos y de infraestructura del
trabajo de la CERIAJUS, alojando a la Secretaría Técnica y brindando los recursos
logísticos para su labor.
120
Debido a que el plazo de la Comisión ya había culminado, el Ministerio de Justicia mediante Decreto
Supremo N° 010-2005-JUS, publicado el 23 de agosto del 2005, se creó la Comisión encargada de impulsar
la implementación del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia con carácter de
permanente a fin de institucionalizar el proceso de reforma.
179
Luego, y con el propósito de contar con un diagnóstico que condense los diferentes
trabajos realizados sobre la materia, se le encargó a la Secretaría Técnica para que en
quince días elabore un documento, el mismo que fue presentado dentro del plazo el 27
de enero y fue publicado en la página web que la secretaría técnica diseñó en el portal
internet del Poder Judicial y desde el cual se ha venido informando sobre los avances del
trabajo de la CERIAJUS.
Los tres primeros grupos de trabajo, implementados a fines del 2003, fueron: a) el
encargado de proponer las medidas urgentes; b) el de la reforma parcial de la
Constitución en lo que se refiere a la administración de justicia; y c) el referido a las
políticas anticorrupción y de promoción de la transparencia en la administración de
justicia. Posteriormente, a propuesta de la Secretaría Técnica, se constituyeron otros siete
grupos de trabajo a los que se les confió los siguientes temas: reforma de la justicia penal;
acceso a la justicia y medios alternativos de solución de conflictos; recursos humanos;
despacho y modernización; gestión, presupuestos y cooperación internacional;
modificación puntual de códigos y normas conexas y jurisprudencia y predictibilidad.
Los grupos de trabajo contaron con una pauta general y una ficha para ordenar su labor
diseñada por la Secretaría Técnica, pero a la vez contaron con la suficiente flexibilidad en
función a la materia que abordaron. Así, el trabajo consistió en revisar el estado de la
situación actual, formular y escuchar las diferentes propuestas planteadas y defendidas
por los integrantes, y luego del debate concluir en propuestas concretas y consensuadas o,
en su defecto, aprobadas por mayoría.
Todos los informes finales de los grupos de trabajo fueron aprobados por consenso por
el Pleno de la CERIAJUS, a excepción de la propuesta de reforma constitucional, que fue
aprobada por mayoría (con el voto contrario del Poder Judicial, Ministerio Público y
Academia de la Magistratura; el representante del Consejo Nacional de la Magistratura
justificó su inasistencia a dicha sesión) y del informe final de leyes orgánicas, que no pudo
ser aprobado pues las instituciones respectivas o no alcanzaron propuestas o las que
alcanzaron no eran compatibles con la propuesta de reforma constitucional aprobada.
Cabe destacar que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, presentó una propuesta
alternativa de reforma constitucional.
180
Por su parte el Acuerdo Nacional por la Justicia también presente su informe final
denominado “Políticas de Estado para el Cambio Estructural en el Poder Judicial”, el
mismo que constituye el aporte del Poder Judicial al Plan de Reforma Integral y que por
lo tanto debe ser tenido en cuenta en la medida que no sea contradictorio con las
propuestas aprobadas por el Pleno de la CERIAJUS.
2.- REFORMA CONSTITUCIONAL.
Era indispensable que el Congreso de la República reforme la Constitución de 1993
diseñando un nuevo modelo destinado a que la función de impartir justicia se autónoma,
efectiva y predecible.
Los principales puntos contenidos en la propuesta aprobada por la CERIAJUS son los
siguientes:
Poder Judicial.
 La justicia militar se incorpora dentro del Poder Judicial para que no siga siendo
una instancia judicial paralela exenta de control, evitándose así los excesos
cometidos.
 El presupuesto elaborado por el Poder Judicial no podrá ser observado por el
Ejecutivo, salvo que exceda el 4% del monto total del Presupuesto General de la
República.
 La Corte Suprema estará conformada por una Corte técnica de once miembros
con competencia nacional que resolverá los recursos de casación y la
responsabilidad de los altos funcionarios.
 Para ser juez de la Corte Suprema se deberá acreditar una trayectoria democrática,
de respeto a los derechos fundamentales y una conducta profesional acorde con
los principios éticos. Los jueces pueden permanecer en el servicio hasta los 70
años y tienen derecho a mantener su especialidad jurídica durante el desempeño
de su función.
 El Consejo de Gobierno del Poder Judicial será el encargado del gobierno del
Poder Judicial y estará integrado por magistrados de todos los niveles y por
representantes de las universidades y colegios de abogados. Los distritos judiciales
tendrán su propio Consejo de Gobierno, según lo dispuesto por la Ley Orgánica.
181
 Quedan eliminadas las diferencias entre los magistrados, precisándose que los
jueces sólo se distinguen entre sí por la diversidad de sus funciones.
 La carrera judicial se afianza para garantizar la independencia de la función
jurisdiccional, los derechos de los jueces, el establecimiento de un sistema de
méritos para el ingreso, ascenso y permanencia, la calidad del servicio de justicia.
Consejo Nacional de la Magistratura.
 Se constituye en el órgano autónomo encargado de la selección, nombramiento,
promoción y régimen disciplinario de todos los jueces y fiscales.
 Asume el control externo y permanente de los jueces y fiscales, eliminando el
sistema de control interno que está en manos del Poder Judicial y del Ministerio
Público.
 Elimina las ratificaciones de jueces y fiscales cada siete años, pues en la práctica se
han convertido en un poder discrecional, absoluto, secreto e incuestionable.
Academia de la Magistratura.
 Adquiere total autonomía administrativa, económica y académica, dejando de
pertenecer al Poder Judicial.
 Está encargada de la formación y capacitación de los jueces y fiscales en todos los
niveles, así como de la formación de los aspirantes a estos cargos cuando la ley lo
señale.
 En Consejo Directivo es su más alto órgano, y está integrado por representantes
del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Consejo Nacional de la
Magistratura, de los Colegios de Abogados y de las Facultades de Derecho de las
universidades.
Ministerio Público.
 Sus miembros tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las
mismas obligaciones que los del Poder Judicial en los niveles respectivos.
 Se homologa el periodo del cargo de Fiscal de la Nación con el del Presidente de
la Corte Suprema, ambos en dos años.
182
 Se introduce al Consejo de Gobierno del Ministerio Público como el órgano
encargado del gobierno de la entidad, el cual está integrado por fiscales de todos
los niveles y por representantes de las universidades y de los colegios de
abogados.
Tribunal Constitucional.
 Contará con 10 magistrados y se podrá designar suplentes.
 Se introduce la posibilidad de que el Tribunal pueda escoger discrecionalmente
los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento resueltos
por el Poder Judicial que considere necesario revisar. Además podrá resolver en
instancia única los procesos de amparo interpuestos contra resoluciones judiciales
dictadas por la Corte Suprema de la República y contra resoluciones dictadas por
el Consejo Nacional de la Magistratura.
 La sentencia que declara inconstitucional una norma carece de efecto retroactivo,
salvo en materia penal cuando sea más favorable al reo. Si la norma declarada
inconstitucional afecta derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional podrá
darle eficacia retroactiva a su sentencia.
 Resolverá y adoptará acuerdos por mayoría simple de votos emitidos, salvo para
dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma, caso en que se
requerirá un mínimo de siete votos del número legal de sus miembros.
Necesidad de establecer relaciones de coordinación.
 Se introduce una norma constitucional según la cual el Poder Judicial, el
Ministerio Público, el Tribunal Constitucional,
el Consejo Nacional de la
Magistratura y la Academia de la Magistratura establecerán relaciones de
coordinación a efectos de asegurar el cumplimiento adecuado y oportuno de la
función de impartir justicia.
183
Comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos indígenas.
 Se reconoce que las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, rondas
campesinas y pueblos indígenas pueden resolver conflictos dentro de su ámbito
territorial.
Derecho a un debido proceso.
 Se le reconoce como un derecho fundamental, precisando sus manifestaciones
más relevantes.
PROPUESTAS ALTERNATIVAS REALIZADAS POR EL PODER JUDICIAL
Y EL MINISTERIO PUBLICO (ARTICULADO NO APROBADOS)
En el tema de la reforma parcial de la Carta Magna de 1993, hubo consenso parcial en el
Pleno de la CERIAJUS. Así, por mayoría se aprobó un texto final, pero en minoría el
Poder Judicial y el Ministerio Público presentaron textos alternativos que constan en el
Plan Nacional como documentos no aprobados, al igual que la propuesta del Grupo
Temático de Trabajo de Acceso a la Justicia.
Propuesta alternativa del Poder Judicial121.
 En cuanto a la autonomía del Poder Judicial (artículo 139°), el Poder Judicial
postula que no solamente sea económica, administrativa y normativa, sino
también disciplinaria. Obviamente, esto significa que el control funcional debe
continuar al interior del Poder Judicial, pero con participación de la sociedad civil.
 En cuanto al Consejo Ejecutivo (de Gobierno en ambas propuestas, artículo
141°), el Poder Judicial considera que no debe aumentarse el número de
integrantes pues ello dificulta el proceso de toma de decisiones institucionales y
convierte un ente que por naturaleza debe ser dinámico en uno que asemeja a una
asamblea permanente.
 El Poder Judicial considera que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia es
“el máximo grado de deliberación” institucional (artículo 142), y que como
Ver: CERIAJUS. Preguntas y Respuestas, elaborado por el Poder Judicial y otros, Lima, diciembre 2004,
…..p.12.
121
184
órgano jurisdiccional funciona a través de salas especializadas, las necesarias para
atender la carga procesal que soporta. Esto es coherente con la preparación
académica que cada magistrado realiza a través de su carrera, según sus aptitudes
y preferencias. Además, constituirla como corte única es aplicable para otras
realidades en que se necesita un órgano que propenda a la unidad de pluralidades
políticas (por ejemplo, Estados Unidos de América, en que la Corte Suprema
unifica los criterios de las cortes estaduales).
Propuesta alternativa del Ministerio Público122.
 Constitucionalmente, la misión del Ministerio Público no se reduce a acusar ni a
obtener el máximo de posibles condenas, sino principalmente buscar la
obtención de sentencias justas, defender la legalidad constitucional y la correcta
administración de justicia. Estas características particulares exigen una estructura
orgánica específica en el Ministerio Público que le permitan desarrollar, con
mayor eficacia, los delicados roles que la Constitución le asigna.
 De esta manera, en atención
a los principios de mejor fluidez y
despersonalización de decisiones, así como el espíritu democrático de la sociedad
política, el Ministerio Público plantea que el gobierno de esa institución esté a
cargo de la Junta de Fiscales Supremos y de un Consejo Consultivo. El Consejo
Consultivo propuesto integrado por dos Fiscales Superiores Titulares y un Fiscal
Provincial Titular. Asimismo, se establece que el Fiscal de la Nación presida y
represente al Ministerio Público, quien es elegido por los Fiscales Supremos por
dos años sin reelección.
 En contraposición, el Ministerio Público considera que la creación de un Consejo
de Gobierno podría suponer un retardo en la necesaria prontitud de una acción o
una irresponsabilidad colectiva que diluya la eficacia de la institución.
Propuesta del Grupo de Trabajo Temático de Acceso a la Justicia123.
Propuesta de reforma constitucional sobre Justicia Comunal que deberá ser sometida a
consulta con los Pueblos Indígenas, Comunidades Campesinas, Nativas y Rondas
Campesinas, conforme el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT:
122
123
Ver: CERIAJUS. Preguntas y Respuestas, Ibidem, p.12.
Ver: CERIAJUS. Preguntas y Respuestas, Ibidem, p.12.
185
“Artículo 138°.- El Poder Judicial ejerce la potestad de impartir justicia, de conformidad
con la Constitución y las leyes. Su unidad y exclusividad no se afectan por las funciones
que desarrollan el Tribunal Constitucional en materia constitucional y el Jurado Nacional
de Elecciones en materia electoral.
Los miembros de las Fuerzas Armadas en actividad que cometan delitos estrictamente
castrenses, serán juzgados por jueces que conforman una competencia especializada del
Poder Judicial.
Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos
indígenas, pueden resolver conflictos impartiendo justicia dentro de su ámbito territorial.
Las autoridades policiales, fiscales, judiciales y en general, toda autoridades estatal,
respetarán tales decisiones siempre que observen los derechos constitucionales y los
derechos humanos internacionales reconocidos. La ley establecerá las formas de
coordinación correspondientes entre la justicia comunal y la justicia ordinaria.
Se reconocen el arbitraje y otros modos de solución de conflictos y eliminación de
incertidumbres jurídicas como la conciliación y la mediación, de conformidad con las
leyes sobre la materia”
Propuesta alternativa, asumiendo el actual texto constitucional:
“Artículo 149°.- Las autoridades de los pueblos indígenas, comunidades campesinas,
nativas y rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su
ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen
los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de
dicha jurisdicción especial con los juzgados de paz y las demás instancias del Poder
Judicial”.
PROPUESTAS PRESENTADAS COMO MEDIDAS URGENTES
Antecedentes.
La reforma integral del sistema de justicia, si bien tiene un sentido de corto o largo plazo,
amerita de la implementación de medidas de aplicación urgente e inmediata que permitan
un reencuentro de las instituciones del sistema –reunidos en el espacio de CERIAJUS186
con la ciudadanía, expresado en la constatación de la existencia de una clara voluntad
política por la concertación como eje esencial de la reforma.
Dentro de esta línea de acción, la CERIAJUS planteó como una de sus primeras acciones
la constitución de un grupo de trabajo temática que formulara estas medidas de alcance
inmediato (Acuerdo N° 11, Acta N° 5 correspondiente a la sesión del 25 de noviembre
del 2003). Este grupo de trabajo presentó al Pleno de la CERIAJUS el conjunto de su
trabajo, el mismo que fue aprobado en su conjunto en la sesión del 03 de febrero del
2004.
RELACION DE MEDIDAS URGENTES.
Derogación de la exoneración de las tasas judiciales a las AFPs.
Sobre Justicia Anticorrupción
 Que la justicia especializada en Anticorrupción tenga carácter permanente y que
los órganos competentes tomen medidas pertinentes a tal fin.
 Que, asimismo se disponga la creación de un ente coordinador del sub sistema
anticorrupción que apuntale los diversos esfuerzos de las instituciones
vinculadas al tema.
 Solicitar al Congreso que apruebe las partidas adicionales que han solicitado el
Poder Judicial y el Ministerio Público para cubrir los gastos requeridos en el
ámbito anticorrupción y antiterrorismo.
Sobre el acceso a la justicia.
 Nombrar traductores que posibiliten la comunicación entre los pobladores que
hablan idiomas originarios y los diferentes operadores del sistema de justicia.
 Traducir y editar en libros y cintas magnetofónicas, los textos normativos
fundamentales a los idiomas originarios del país.
 Que el Poder Judicial evalúe la posibilidad de realizar un estudio para determinar
el mecanismo a aplicarse para exonerar tasas judiciales en las provincias de
extrema pobreza.
187
Sobre la gestión del Despacho Judicial y Fiscal y la celeridad de los procesos.
 Mesa única de partes para la distribución de denuncias y unificación del turno
judicial y fiscal en turno de 24 horas.
 Cambio del horario de los jueces para atención de litigantes fuera del horario de
despacho de 3 a 4 p.m.
 Disponer que los jueces promuevan el uso de las cuentas bancarias para el pago
de alimentos.
 Restituir la notificación por nota para efectos de prescindir del gasto de tiempo y
costo que su ausencia causa al proceso.
En el proceso civil.
 Modificar los artículos que regulan la contienda de competencia en el Código
Procesal Civil (artículos 35-46 y 451, inciso 5 del CPC).
 Modificar el artículo 625 del CPC en lo que se refiere a la caducidad de las
medidas cautelares a fin de que esta sólo sea aplicable a los procesos iniciados con
el Código de Procedimientos de 1912.
En el Régimen Penitenciario.
 Recomendar al Ministerio de Justicia que prosiga con el trabajo de los internos del
establecimiento penitenciario de Lurigancho hacia el pabellón industrial que se
encuentra ubicado en la parte contigua al penal.
Gobierno del Poder Judicial.
 Otorgar al Presidente del Poder Judicial instrumentos de gestión, ágiles y
eficientes brindándole facultades ejecutivas contenidas en los incisos 5, 14, 19, 22
y 26 del artículo 82 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder
Judicial hasta el 31 de diciembre del 2004. Del mismo modo, exonerarlo de las
normas de austeridad en el gasto, en tanto no se implemente la propuesta que
desarrolle el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia.
 Modificar el artículo c236° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que se
refiere al criterio de antigüedad como único criterio para designar a los jueces
188
provisionales y que en adelante se realice teniendo en cuenta, la especialidad, el
orden de méritos, la antigüedad y que estos llamamientos se basen razones
basadas principalmente en la trayectoria moral de los Magistrados.
Supresión del término “reo” de la actual denominación de las Salas Penales por
afectar la dignidad de la persona y el principio de presunción de inocencia.
Una vez aprobadas estas medidas, la Presidencia de la CERIAJUS ofició a las entidades
correspondientes para la implementación de estas medidas.
PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL.
La propuesta de reforma constitucional en materia de justicia no fue aprobada por
consenso sino por mayoría. Se trata de una cuestión crucial, ya que las normas
constitucionales proporcionan el marco regulativo básico para diversas leyes orgánicas y
ordinarias que deben ser revisadas y adaptadas –o en otro caso creadas- en el proceso de
reestructuración del Poder Judicial y las restantes instituciones del sistema de justicia.
El texto de reforma aprobado contiene diversos cambios de importancia respecto de la
Carta Política vigente. De hechos, podemos decir que si se llegan a adoptar, la
configuración constitucional del sistema de justicia experimentará una transformación
cualitativa. En otras palabras, la envergadura de los cambios propuestos es tal que su
conversión en normas constitucionales determinará una diferencia radical respecto del
viejo modelo de justicia consagrado en la Carta Magna de 1993.
Es verdad que la Carta de 1993 introdujo ya algunas innovaciones, tales como la
distinción entre funciones jurisdiccionales y funciones de gobierno y administración, la
despolitización de los nombramientos de jueces y fiscales, la creación de la Academia de
la Magistratura, entre otras. Pero lo que contiene el nuevo proyecto de la CERIAJUS es
todavía renovador y constituye una transformación estructural e integral.
Las principales propuestas de la CERIAJUS son:
 El abandono de la definición de la tarea jurisdiccional como mera “administración
de justicia”.
189
 El fortalecimiento de la independencia judicial externa e interna, mediante
diversas normas en materia presupuestaria, de organización interna, de gobierno,
de relaciones entre jueces, etc.
 La supresión del fuero militar y el fortalecimiento de la unidad y exclusividad del
Poder Judicial.
 El reconocimiento de la potestad resolutiva de conflictos de las comunidades
campesinas y nativas, rondas campesinas y poblaciones indígenas.
 La introducción de los Consejos de Gobierno, tanto en el Poder Judicial como en
el Ministerio Público, como los órganos a los que se encomienda la dirección
institucional.
 La redefinición de la naturaleza y rol de la Corte Suprema de Justicia.
 El establecimiento de la carrera judicial y fiscal.
 El control disciplinario externo sobre los jueces y fiscales, a cargo del Consejo
Nacional de la Magistratura.
 La consolidación de la Academia de la Magistratura.
 El fortalecimiento del Consejo Nacional de la Magistratura mediante una
ampliación del número de sus integrantes, las atribuciones de nuevas funciones y
el establecimiento de una organización descentralizada.
 El fortalecimiento del Tribunal Constitucional.
 El reconocimiento de las relaciones de coordinación entre las instituciones de
justicia.
PROPUESTAS REFERIDAS AL ACCESO A LA JUSTICIA.
El Grupo de Trabajo sobre Acceso a la Justicia de la CERIAJUS discutió con
profundidad las causas por las cuales la gran mayoría de peruanos encuentran serias
dificultades para acceder a la administración de justicia. Muchas de las recomendaciones
que los representantes del Instituto de Defensa Legal (IDL) hicieron llegar al grupo
fueron tomados en cuenta, pero resulta fundamental que la sociedad civil se involucre
para tratar de buscar una salida más justa.
190
Barreras económicas.
 Tasas judiciales: Que generan serias dificultades para que la población acceda a
un servicio que el Estado debe proporcionar a la población. El financiamiento del
Poder Judicial debe estar a cargo del propio Estado, para lo cual recurre a los
impuestos que pagan los ciudadanos. Lamentablemente, el presupuesto estatal
sigue priorizando otros gastos antes que la satisfacción de la necesidad de justicia
de la ciudadanía, que en muchas ocasiones se abstiene de buscar justicia o recurre
a medios violentos mucho más económicos y rápidos que una salida legal.
Aunque plantear tasas judiciales implica una discriminación indirecta de las
personas de menores recursos, algunos funcionarios han llegado a justificar esta
restricción argumentando que al establecer un costo se evita que se presenten
demandas sin mayor fundamento y se produce un filtro para reducir la carga
procesal. Sin embargo, esto es una contradicción, porque en lugar de promover el
acceso de la población a la administración de justicia se pretende disuadirla de
hacerlo.
Si se considera que las tasas judiciales corresponden a un enfoque erróneo
respecto de la relación del Estado con la sociedad, su situación actual es aún más
grave, porque no se corresponde con el servicio que se presta al ciudadano, como
disponen las normas tributarias.
 Auxilio judicial: En relación con el auxilio judicial, se constata que los trámites
para acceder a él son sumamente complejos y que terminan por estar fuera del
alcance de aquellos a quienes precisamente se pretende beneficiar. Sin embargo,
las normas señaladas podrían ser de mucha utilidad si se logran difundir y los
magistrados se sensibilizan al respecto.
 Jueces de Paz en zonas urbanas: Una segunda respuesta a las barreras
económicas es la introducción de la justicia de paz en las zonas urbanas. Para ello
se plantea derogar el artículo de la Ley Orgánica del Poder Judicial que prohíbe
que los juzgados de paz coexistan con los juzgados de paz letrados.
La presencia de jueces de paz en las ciudades ayudaría a disminuir la sensación de
impunidad frente a la delincuencia menor y contribuiría a la armonía entre los
vecinos. Resulta interesante que países como Colombia y Venezuela, que tomaron
la justicia de paz del Perú, hayan decidido establecerla en los últimos años sobre
191
todo en las principales ciudades y con mucho éxito. Sería positivo que la sociedad
civil peruana solicitase esta modificación legal. En todo caso, será necesario
brindar una capacitación adecuada a la población que a la fecha no ha contado
con jueces de paz, de manera que estén informados sobre los alcances y
posibilidades de esta figura.
 Defensa de oficio: En cuanto a la defensa de oficio, un serio problema es que
continúa ligada a la representación de procesados de escasos recursos y no a las
víctimas, que muchas veces también son personas pobres. Se destaca que se haya
contemplado la posibilidad de defender a los agraviados por delitos. Se trata de
un área en la que si será necesario contar con más inversiones del Poder Judicial,
siendo fundamental que se le dé prioridad.
Conciliación extrajudicial.
Otro avance significativo en cuanto a la eliminación de barreras de acceso es la propuesta
de derogar la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial, que en muchos distritos
judiciales se había convertido en un trámite costoso en tiempo y dinero para los litigantes.
El consenso logrado en este tema ha respondido a la constatación de que el mecanismo
de la conciliación había sido desvirtuado por los diversos operadores del sistema (centros
de conciliación), la mala preparación de los conciliadores y el débil control del Estado. La
conciliación extrajudicial puede ayudar a facilitar el acceso a la justicia, en tanto las partes
puedan optar por ella de manera voluntaria y no cuando se encuentran obligadas a ello
como ocurre hoy.
Barreras lingüistas.
A más de 180 años de vida republicana, en el Perú ninguna norma ha sido traducida
todavía para los nueve millones de hablantes de quechua, el medio millón de personas
que hablan aimara y los miles de habitantes de lenguas amazónicas, lo que bloquea el
acceso de estas poblaciones a la administración de justicia y trae como consecuencia la
impunidad de la mayoría de delitos de los que son víctimas quienes no hablan castellano.
Para enfrentar esta barrera lingüística, se ha previsto que deben nombrarse intérpretes
cuando se perciba que cualquiera de los involucrados no puede expresarse en castellano.
192
De esta forma, no se trata solamente del acusado, sino de víctimas, testigos y demás
partes o participantes del proceso. Se exige a cada institución contar con una relación de
traductores.
Sin embargo, la creación de un Registro Nacional de Intérpretes podría ser un objetivo
demasiado complejo y costoso. Resulta más viable que tanto éstos como los referidos
peritos culturales, encargados, por ejemplo, de definir si existe un error culturalmente
condicionado tengan carácter local.
Las barreras lingüísticas deben ser asumidas con mucha seriedad por las instituciones de
la sociedad civil, los gobiernos locales y regionales y las organizaciones indígenas. En la
actualidad es posible, sin mayor gasto económico, ofrecer a las cortes superiores un
listado de las personas que están en capacidad de ser intérpretes, quienes podrían, a su
vez, recibir capacitación en materia jurídica.
Por otro lado, se debe plantear de manera mucho más precisa que hablar el idioma local
es una exigencia para los defensores de oficio.
Barreras culturales: Rondas campesinas.
Es positivo que se aborde esta problemática y se incluya en los proyectos de capacitación
y formación de magistrados. Igualmente, la presencia de peritos culturales va a evitar
muchos problemas serios a la población campesina e indígena. Sin embargo, desde la
presentación del problema debió mencionarse que la ausencia de reconocimiento
constitucional de las facultades jurisdiccionales de las rondas campesinas genera múltiples
e innecesarios conflictos entre la administración de justicia y la población. En muchos
lugares donde no existen comunidades campesinas ni nativas, las rondas campesinas
administran justicia y sufren persecución legal por ello.
La modificación constitucional que se ha planteado no reconoce esta facultad de
administrar justicia, sino que se refiere a la resolución de conflictos por comunidades,
rondas y pueblos indígenas. Redacción que tiene un carácter muy ambiguo y, en la
práctica, podría implicar que solo el Poder Judicial administra justicia, lo que sería un
serio retroceso.
193
La referencia al “desarrollo de políticas públicas de reconocimiento y respeto” que se
hace, puede pecar de genérica. En materia de los indicadores, la redacción también es
imprecisa, al señalar como uno de ellos el “desarrollo legislativo de las facultades de las
Comunidades Campesinas y Nativas y Rondas Campesinas”, sin precisarse que
estábamos haciendo referencia a facultades jurisdiccionales.
Justicia de paz.
El Grupo de Trabajo ha planteado importantes avances para la justicia de paz. En primer
lugar, el documento busca solucionar el entrampamiento legal existente a la fecha,
planteando que los jueces de paz sean elegidos de manera directa, sin la intervención de la
ONPE, el RENIEC y el JNE. La elección de los jueces de paz estaría entonces regulada y
supervisada solamente por el Poder Judicial.
De cumplirse las medidas planteadas, se logrará fortalecer la justicia de paz.
La distribución de material logístico para los jueces de paz es una obligación que la Ley
Orgánica del Poder Judicial ha previsto y que, en todo caso, debería cumplirse.
De otro lado, la ampliación de las competencias de los jueces de paz es una necesidad,
especialmente para las faltas contra el honor, apropiación ilícita, receptación y estafa.
Pues no se tiene claridad respecto de todas las competencias que las leyes les confieren,
provocando que en algunas cortes superiores se interprete muy restrictivamente las
funciones de los jueces de paz. Para solucionar este problema sería positivo contar con
una norma única que detallara la competencia.
Módulos básicos de justicia.
Los módulos básicos de justicia son considerados muchas veces como un fin en sí
mismo, cuando en realidad corresponde evaluar si justifican la inversión que hay que
hacer en ellos, Algunos han sido ubicados en lugares sin mayor carga procesal, contra la
opinión de las propias cortes superiores.
194
PROPUESTAS SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION,
PROMOCION DE LA ETICA Y TRANSPARENCIA.
El Plan Integral y Concertado de Reforma del Sistema de Justicia de la CERIAJUS prevé
como uno de sus componentes esenciales el establecimiento de políticas anticorrupción y
de promoción de la ética y la transparencia en las instituciones del sistema de justicia.
Dado el nivel de corrupción y de control político que pervirtió el funcionamiento de la
justicia peruana durante el fujimorato y habida cuenta de la preocupante percepción
ciudadana de las entidades del sector como fuertemente afectadas por prácticas corruptas,
se trata de una cuestión de mayor relevancia.
El Plan de Reforma establece como objetivo estratégico de esta área de intervención
“establecer permanentes y coordinadas que consoliden una práctica ética y transparente
de los operadores e instituciones del sistema de justicia y coadyuven a la identificación,
sanción, erradicación de prácticas de corrupción en su interior”.
En función de dicho objetivo, se definen tres sub áreas: i. lucha contra la corrupción; ii.promoción de la eticidad; y iii.- transparencia de la información.
Como parte de las políticas anticorrupción, se previó el desarrollo de una serie de
proyectos específicos tales como:
 Plan integral de prevención y sanción de actos de corrupción en las instituciones
del sistema de administración de justicia.
 Mejora de los órganos de control disciplinario, como medida transitoria para la
constitución de un único órgano de control, de carácter externo, en armonía con
la propuesta de reforma constitucional formulada por la CERIAJUS.
 Reformulación de criterios para la evaluación de la idoneidad del magistrado, lo
que va en consonancia con la propuesta referida al establecimiento de una
verdadera carrera judicial.
 Fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción.
 Articulación con el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción que deberá
formular el Ministerio de Justicia.
Las iniciativas listadas pueden constituirse en importantes herramientas para el combate
contra la corrupción en el sistema de justicia. Dado su carácter estructural, mención
especial, merecen, por un lado, la reformulación de criterios para evaluar la idoneidad del
195
desempeño judicial, pues ello tiende a asegurar la permanencia en funciones solo de
jueces capaces, y por otro lado, el fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción,
pues se trata de un área judicial de extrema sensibilidad social y política porque juzga a un
elevado número de personas imputadas de incurrir en corrupción desde el centro mismo
del poder del Estado durante el régimen fujimorista.
De las medidas específicas de fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción
destacan: la asignación de recursos económicos provenientes del FEDADOI; la
determinación del carácter permanente del subsistema; la ampliación de competencias
para conocer todo tipo de casos de corrupción; y la emisión de normas de agilización de
los procesos judiciales sobre la materia.
En lo que se refiere al ámbito de la promoción de la eticidad, el objetivo definido es el de
“coadyuvar a promover las condiciones sociales y formativas que favorezcan una
conducta ética de los operadores del sistema de administración de justicia”. Para ello se
proponen dos líneas de acción fundamentales, de corto y mediano plazo: la celebración
de un pacto interinstitucional de la probidad y la realización de campañas de difusión e
internalización de valores.
De esta manera se busca que las entidades públicas de la justicia formen alianzas y
adopten compromisos en conjunto para fomentar el comportamiento honrado en el
desempeño de las funciones propias del cargo estatal. Asimismo, se procura incidir sobre
los siempre difíciles aspectos de cultura ética y valores, por medio de talleres formativos y
diversas acciones en medios de comunicación.
Finalmente, en el ámbito de la transparencia de la información, el objetivo específico es
“establecer mecanismos que permitan al ciudadano contar con información veraz y
oportuna sobre las acciones, decisiones y gestión de las instituciones del sistema de
justicia”. Las acciones o proyectos más interesantes que apuntan al logro de dicho
objetivo son,: la creación de un portal de transparencia integrado de las instituciones del
sector y la organización de un registro individual de cada magistrado, que tendrá carácter
público y permanente.
196
PROPUESTAS SOBRE LA MODERNIZACION DEL DESPACHO JUDICIAL
Y FISCAL.
Las propuestas y proyectos se refieren a dos sub áreas: la judicial, con catorce proyectos
y la fiscal con veinte. El hecho que hayan contado con el consenso de todos sus
integrantes y del pleno de la CERIAJUS, debería facilitar su implementación, a partir de
una mejor coordinación interinstitucional de todos los miembros del sistema de justicia.
Los treinta y cuatro proyectos apuntan, de manera integral. Al elemento humano,
institucional, financiero y tecnológico.
El enfoque en este tema ha sido triple. Por un lado, busca la reducción de la enorme
carga procesal del sistema de justicia peruano; luego, conseguir una tutela efectiva de los
derechos e intereses de los usuarios; y finalmente, mejorar el trato de estos últimos, para
que la percepción de la ciudadanía respecto del sistema de justicia sea más alentadora. Un
ejemplo de esto, es la propuesta de crear la Defensoría del Usuario Judicial y del Servicio
Fiscal que responda y canalice sus quejas, tanto en el ámbito judicial y el fiscal. La
pregunta es si son necesarias dos instancias o basta con una que tenga la capacidad de
responder a ambas demandas sociales, la del litigantes en general, que incluye la del quien
es parte de un proceso penal. Entre las responsabilidades del Defensor del usuario,
estarán la elaboración de su Reglamento de Organización y Funciones, así como la
aprobación de la Carta de Derechos del Justiciable (usuario) y la emisión de directivas
claras al personal encargado de la atención al público. La intermediación entre las
demandas del usuario y las capacidades del sistema de justicia, sin duda, pueden ayudar a
mejorar la imagen social, así con las condiciones de trabajo de la judicatura.
La importancia de haber atendido el problema del despacho en esta área radica en que
este enfrenta, a través de planes de desarrollo institucionales, uno de los más serios
problemas del sistema, es decir, el punto de encuentro entre los solicitantes de justicia en
el Perú y el sistema de administración de justicia vigente.
197
Descripción de las propuestas de reforma presentadas.
Modernización del despacho judicial.

Plan de Implantación Progresiva de más Juzgados y Salas.

Plan de descarga procesal

Solución al problema de la Corte Suprema.

Plan de mejora de los servicios judiciales.

Creación de la Defensoría del Usuario de Servicios Judiciales.

Potenciar al juez como director del proceso y del despacho.

Registro único de requisitoriados, procesados y sentenciados.

Programa de desarrollo de sistemas y soporte informático para despachos
judiciales.

Cumplimiento de la ley 27939 sobre juzgados de paz en las delegaciones
policiales.

Delimitación de especialidades en justicia de paz.

Reorganización del sistema de notificaciones.
Modernización del Despacho Fiscal.

Plan de Implantación Progresiva de más Fiscalías.

Inventario nacional de carga procesal de Fiscalías.

Plan de medidas presupuestales para el Ministerio Público.

Plan de mejora de los servicios fiscales.

Creación de la Defensoría del Usuario de Servicios Fiscales.

Soporte logístico del despacho fiscal.

Mejoramiento de organización y funciones de fiscalías provinciales,
prevención del delito y pool de fiscales.

Fortalecimiento de la función administrativa del despacho fiscal.

Registro único de requisitoriados, procesados y sentenciados.

Plan de tecnología de la información.

Plan de medidas para el mejoramiento de la infraestructura de las fiscalías.

Plan de Recursos Humanos del Ministerio Público.

Capacitación de personal del despacho fiscal.

Capacitación de fiscales en temas de gestión y administración del despacho.
198

Fortalecimiento del despacho de Fiscalías Superiores Penales, de Familia,
Provinciales Civiles.

Guía de pautas metodológicas para emitir dictámenes y resoluciones.

Establecimiento de plenos de familia.
PROPUESTAS SOBRE RECURSOS HUMANOS.
La CERIAJUS planteó importantes avances en el campo de las facultades de Derecho; la
selección, evaluación periódica y control disciplinario de los magistrados y el régimen
laboral de los auxiliares o asistentes jurisdiccionales y fiscales.
Respecto a las facultades de Derecho, es importante resaltar que la CERIAJUS se
preocupó por el serio problema que constituye la cada vez mayor mercantilización de la
enseñanza de esta disciplina, que ha prosperado debido a la ausencia de medios eficaces
para controlar tanto la creación de las facultades de Derecho o filiales de éstas, así como
la calidad de la enseñanza que en ellas se imparte.
Para encargarse de estos dos controles, se propone la creación de un órgano que estaría
constituido por los decanos de las cinco universidades más antiguas y que formaría parte
de la Asamblea Nacional de Rectores y cuyas funciones serían, entre otras, el control de
las plazas o vacantes ofrecidas por las facultades, la concertación de un nivel mínimo
común de enseñanza entre ellas y la acreditación de éstas.
De esta manera se busca comprometer a las universidades más antiguas en la tarea de
mantener un nivel mínimo aceptable en la formación de los estudiantes de Derecho, para
que, una vez egresados, tengan las capacidades necesarias para un desempeño personal y
social adecuado y satisfactorio. Mejorando la calidad de los abogados se espera que
también mejore, por lo menos en parte, la calidad de los futuros jueces y la de los
litigantes en el sistema de justicia. Debe igualmente resaltarse que esta medida está bien
complementada por la derogación de la disposición legal que permitía a las universidades
crear filiales autorizadas para otorgar grados académicos.
Sin embargo, el desarrollo de estas dos propuestas requiere de un sustento normativo un
poco más complejo que aún no ha sido elaborado y que va desde las consecuencias del
199
incumplimiento de las disposiciones emanadas de la Junta de Decanos hasta el trámite
que debe seguirse ante esta entidad y su relación de competencias con el Consejo
Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) y la
ANR.
En lo que se refiere a los magistrados, se aprobó las bases sobre las que debe
desarrollarse la regulación de la carrera judicial y fiscal y que enfatizan el mérito como
principio rector de la organización de la magistratura, ya que de él depende el ingreso, la
permanencia y el retiro de ésta.
Entre las principales características de estas bases deben señalarse las siguientes:
 La carrera es cerrada en los dos primeros niveles; es decir, solo pueden ingresar al
segundo nivel quienes están en el primero; y es abierta en los dos últimos niveles,
a los cuales pueden acceder todos.
 El ingreso a los dos primeros niveles, implica primero, un concurso de selección y
posteriormente, el curso de formación inicial; solo después de cumplidos ambos
requisitos se podrá nombrar jueces y fiscales titulares y suplentes o designar a los
candidatos aptos para ser magistrados, que quedan en reserva por tres años para
cubrir las plazas que se generen en este periodo.
 El ingreso a los dos últimos niveles de la magistratura se realizará mediante
concurso público, en el cual los criterios de evaluación serán diferentes
dependiendo de la condición en que se presente el postulante; así, por ejemplo, el
criterio de evaluación de los antecedentes del magistrado y del abogado o
profesor son diferentes porque la trayectoria de ellos también es diferente.
 La eliminación de las ratificaciones y la institución de la evaluación periódica del
desempeño de los magistrados que comprenderá seis campos: la calidad de las
resoluciones, la calidad de la gestión del proceso como director de éste, la
productividad del magistrado, la organización de su despacho, la producción
jurídica y los estudios realizados, teniendo mayor peso los dos primeros, La
desaprobación de la evaluación será causal de cese en el cargo de magistrado.
 Se establecerán claramente los supuestos de faltas disciplinarias y de sanciones
correspondientes y se corregirán algunas normas referidas al procedimiento
(legitimidad, tiempo de prescripción, etc.) para hacerlo más eficaz sin afectar las
garantías del debido proceso.
 Como producto de la evaluación y del record disciplinario del magistrado se
construirá un cuadro de méritos por cada nivel con el fin de que todas las
200
decisiones que puedan afectar a los magistrados sean tomadas en función del
mérito de cada uno.
Se ha considerado que lo más convenientes es uniformar el régimen laboral de los
asistentes fiscales y judiciales que actualmente laboran bajo cuatro regímenes diferentes e
incluidos dentro de la carrera pública, reservando para una regulación especial los temas
particulares de su evaluación, control disciplinario y capacitación. Asimismo, se ha tratado
el caso especial de los defensores de oficio, respecto de los cuales se ha concluido que es
necesario reorganizar desde su perfil hasta los requisitos para incentivar a abogados
jóvenes a asumir este rol.
Por otro lado, es notoria la ausencia de medidas concretas de reforma dirigidas a la
regulación de la actuación y conducta de los abogados litigantes, responsables también del
mal funcionamiento de la justicia, entre otros motivos, por los recursos dilatorios o
malintencionados que con frecuencia plantean. Así, la función disciplinaria de los colegios
de abogados es una tarea pendiente de la reforma judicial.
PROPUESTAS SOBRE GOBIERNO, GESTION Y PRESUPUESTO.
El objetivo de esta tarea era fortalecer la organización y gestión de gobierno de las
instituciones que integran el sistema de justicia para que garanticen la obtención de los
recursos suficientes para una acción autónoma e independiente que se refleje en un mejor
servicio al usuario.
Lo que se busca es un rediseño organizacional de los órganos de gobierno con el fin de
obtener los presupuestos adecuados para un desempeño autónomo e independiente que
permita otorgar un mejor servicio al justiciable. El enfoque es claro y acertado, pues se
pone al usuario como el fin último de la justicia.
Para el desarrollo de las propuestas de esta área se convino en subdividirla en cinco sub
áreas en las que fueron presentados, catorce proyectos: i) Gobierno y gestión; ii)
Presupuesto; iii) Cooperación técnica internacional; iv) Tecnología y sistemas de
información; e v) Infraestructura.
En cuanto a los proyectos más importantes, son tres los aportes hechos:
201
1. La propuesta de modificación constitucional para que el presupuesto del Poder
Judicial no pueda ser observado, salvo que este exceda el 4% del presupuesto del
sector público. Ello busca la tan ansiada autonomía económica, que además, irá
acompañada de una nueva normatividad para la formulación y ejecución
presupuestal en todo el sistema de justicia. De esta forma, ya no se tendría un
Poder Judicial, sometido a laos condicionamientos del Ejecutivo ni a la
indiferencia del Legislativo.
2. La iniciativa para aplicar una reingeniería organizacional a los órganos de gobierno
del Poder Judicial y el Ministerio Público con criterios de desconcentración,
descentralización y horizontalidad. Esto permitiría contar con órganos de
gobierno con facultades y competencias claras.
3. Las definidas y detalladas políticas de infraestructura inmobiliaria y mobiliaria que
generarán ambientes de trabajo propicios para un desempeño favorable de los
magistrados y del personal auxiliar jurisdiccional y administrativo.
Por otro lado, de los puntos débiles de las propuestas presentadas por el grupo, se
pueden citar las siguientes observaciones que guardan relación con la poca profundidad
de algunos de ellas:
1. Una vaga definición de la estrategia para conseguir recursos provenientes de la
cooperación técnica internacional, que deja las acciones en el nivel general de
elaboración de planes concertados, además de obviar las vías individuales que
cada institución vinculada a la administración de justicia debe tomar para acceder
a estos recursos.
2. Uno de los objetivos de la propuesta para el sinceramiento del sistema
remunerativo en el Poder Judicial es crear un modelo que refleje los modelos de
responsabilidad y eficiencia. Sin embargo, el escaso desarrollo de estas iniciativas
no delimita ni siquiera el nivel conceptual lo que significan ambos conceptos.
3. El inadecuado manejo de los conceptos presupuestales, ha ocasionado un error
en el dato que señala que la participación de todas las entidades vinculadas al
sistema de justicia en el presupuesto del sector público es de 2,33%, cuando la
cifra exacta es de 2,39%. Aunque la diferencia es pequeña, equivale a una cantidad
mayor al presupuesto del Ministerio de Justicia del año 2004.
202
El balance entre los puntos positivos y negativos resalta la omisión de ciertos temas
importantes, que debieron ser incluidos o tratados con mayor propiedad- Entre estas
omisiones tenemos a:
1. Falta de propuestas que permitan obtener más recursos propios en cada una de
los entidades vinculadas a la administración de justicia, sin que esto signifique, en
el caso del Poder Judicial, elevar el costo de las tasas judiciales. Se pudo haber
tomado la iniciativa de formar un fondo con los recursos no ejecutados por el
sistema de justicia para, luego, reorientarlos hacia estas mismas entidades, de tal
modo que este dinero no regrese al tesoro público.
2. Es notoria la ausencia de medidas normativas que permitan que las entidades
vinculadas a la administración de justicia no estén afectadas a los recortes
presupuestales hechos por el gobierno central durante cada año fiscal. Esta suele
ser una política comúnmente practicada por el Ministerio de Economía y
Finanzas que debilita y socava el logro de los objetivos planteados por la
CERIAJUS.
3. No existe iniciativa alguna para el sistema de justicia, a excepción del Poder
Judicial, que contemple una estrategia para que estas instituciones puedan recibir
el presupuesto que necesitan. La única vía que se deja es la de una correcta
formulación presupuestal, pero esto, por sí mismo, no asegura su cumplimiento.
PROPUESTAS SOBRE PREDICTIBILIDAD Y JURISPRUDENCIA.
El grupo de trabajo recuerda que desde 1993, el artículo 400° del Código Procesal Civil
establece la posibilidad de contar con resoluciones que adquieran la calidad de
jurisprudencia vinculante y que resulta altamente beneficiosa para el sistema, ya que: (i) le
brinda previsibilidad del sentido de las resoluciones en procesos similares; (ii) evita fallos
contradictorios y otorga así una mayor garantía de igual trato para los justiciables; (iii)
reduce la posibilidad de corrupción judicial para ambas partes; y (iv) aminora los costos
de transacción y genera mayor inversión.
La CERIAJUS identificó algunas de las situaciones causantes no solo de la falta de
jurisprudencia sino también la carencia de una adecuada motivación de las resoluciones
de todas las instancias. Primero, la ausencia de conocimiento o capacitación de los
diferentes actores u operadores del sistema de justicia de lo que se denomina lógica o
203
razonamiento jurídico, y que se refiere más exactamente al conocimiento y la capacidad
de realizar argumentación jurídica. Segundo, la falta de un servicio de sistematización de
todas las resoluciones finales emitidas por los diferentes órganos del Poder Judicial, razón
por la cual, los magistrados no conocen los criterios que utilizan otros magistrados en
procesos similares, y lo que es más grave, tampoco conocen cuál ha sido la línea
interpretativa del propio órgano jurisdiccional que conforman.
Como consecuencia de ello, se propuso la implementación de una serie de condiciones y
mecanismos necesarios para crear el ambiente adecuado en el cual debería, producirse
una jurisprudencia con carácter vinculante: Entre estas condiciones, cabe mencionar: (i)
contar con un banco sistematizado de resoluciones judiciales a cargo de la Academia de la
Magistratura; (ii) mayor capacitación de los diferentes operadores del sistema de justicia
en cursos de argumentación jurídica; (iii) desarrollo reglamentario de la norma que
establece la posibilidad de fijar jurisprudencia vinculante; y (iv) un equipo de asesores
destinados especialmente a estudiar los casos en los que se debe comenzar por fijar la
jurisprudencia vinculante.
No se puede dejar de mencionar que la mejora en la calidad de las resoluciones y la
emisión de las mismas con carácter de jurisprudencia vinculante requieren de un
compromiso de los propios magistrados tanto en lo que se refiere a exigir la
implementación de las condiciones necesarias para ello, cuanto en el reconocimiento de
que la escasa calidad de sus decisiones puede ser superada solo por ellos mismos.
PROPUESTAS SOBRE LA REFORMA PENAL.
La grave crisis que afronta el sistema penal es la más grave expresión de lo caótico que
atraviesa nuestro sistema de justicia. La existencia de una organización judicial que es
incapaz de satisfacer la aspiración de la población frente al delito, que desconoce y viola
sistemáticamente las garantías básicas del debido proceso y que no encuentra respuesta al
problema de los presos sin condena, es un asunto que exige de manera urgente el
desarrollo de acciones concretas, profundas y de largo aliento.
204
Se requiere entonces de una reforma integral de la justicia penal; a decir del CERIAJUS,
ésta debe superar la actuación tradicional del Estado, normalmente incongruente. Por
tanto, dice el Informe, que se debe tener en cuenta a los diversos actores y mantener,
además, un enfoque integral del problema.
El Plan de la CERIAJUS aborda a la reforma del sistema penal en el Perú y propone para
ello tres sub áreas: a) la creación de una política criminal que tenga vigencia real y la
consecuente creación del Consejo Nacional de la Justicia Penal (CONAJUPE); b) una
reforma normativa que se adecue a una política criminal orgánica; y c) la transición
integral hacia un nuevo modelo procesal penal.
Creación de una política criminal con real vigencia.
Se plantea la creación del CONAJUPE, la presentación de una nueva redacción de las
políticas del Estado y la preparación de una campaña mediática de difusión de las bases
del sistema penal.
La justicia penal –dice el Plan- ha sido y es manejada por el Poder Ejecutivo y Legislativo
con desconocimiento de los criterios técnicos y de los principios que informan al sistema
penal. Este manejo –agrega- está lleno de parches de coyuntura, es decir, los sistemáticos
incrementos de penas y de conceptos de la pena como medios de defensa frente a olas
delictivas.
Ante esta situación la CERIAJUS plantea la creación del CONAJUPE, como “ente
coordinador de los operadores de la justicia penal, que centrará en sí, evaluará y aprobará
los anteproyectos de normas y los proyectos de política de Estado sobre el sistema penal,
de modo que salvaguarden los principios y los criterios técnicos que son consustanciales a
dicho sistema”. El documento propone que la política criminal se centre en este nuevo
organismo. Los integrantes de este Consejo serían el Poder Judicial, el Ministerio Público,
el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura.
De igual modo, el Informe sostiene respecto de las políticas de Estado 7ª y 28ª del
Acuerdo Nacional124, que al “no existir un acuerdo político alrededor de los principios del
La 7ª política de Estado comprende la erradicación de la violencia y el fortalecimiento del civismo y de
la seguridad ciudadana y la 28ª política de Estado se refiere a la plena vigencia de la Constitución y de los
derechos humanos y el acceso a la justicia y la independencia judicial.
124
205
sistema penal, algunos contenidos de dichas políticas podrán ser utilizadas como
pretendido fundamento para aquellos reclamos y para la postulación de aquellas normas
que periódicamente se generan de parte del Estado ante las olas delictivas; en uno y otro
caso, se trata de actitudes que no guardan correspondencia con las bases del sistema
penal”.
Para evitar tal manipulación del sistema penal, el Informe de la CERIAJUS propone
presentar ante el Acuerdo Nacional la propuesta de nuevas redacciones para las referidas
políticas de Estado, con la finalidad de que quede establecido que sus contenidos no
podrán ser utilizados para proporcionar normas, actitudes o acciones que atenten contra
los principios del sistema penal. El documento propone “la incorporación del
compromiso de que los principios del sistema penal no serán vulnerados en nombre de
políticas allí descritas”
El objetivo era redefinir la 7ª política de Estado “para que quede claro que el sistema
penal no puede ser utilizado como herramienta de seguridad ciudadana”, así como
replantear la 28ª política para no pretender convertir a la administración de justicia “en un
arma de presunta seguridad ciudadana”.
El Informe afirma que la opinión pública considera que el sistema penal es un medio de
venganza social institucionalizada y un arma para neutralizar enemigos, razón por la cual
reclaman una justicia más rápida, más eficiente y menos corrupta. El Informe dice que : el
Estado no ha sabido explicarse asimismo para qué ejerce la justicia penal” y que esa es la
causa de las constantes críticas que se le hacen.
Como una respuesta a esta percepción ciudadana, la CERIAJUS propone nada menos
que la creación de una comisión multisectorial e interinstitucional encargada de “diseñar
una campaña publicitaria para hacer una difusión masiva entre la población de los
principios que sustentan a la justicia penal, para hacer conciencia de los límites a que
puede llegar dicho sistema y desincentivar, por la educación, de esta manera, reclamos
injustificados y calificaciones como defectos de aquellas acciones que son propias de la
naturaleza del sistema”.
Si bien el Informe Final pretende resolver de esta manera los graves problemas de
legitimidad del sistema penal y evitar también las críticas de la ciudadanía a este, tenemos
la percepción de que los inconvenientes que se derivan del mal funcionamiento de las
206
instituciones del sistema penal tienen un carácter estructural y son bastante complejos, de
manera que cualquier campaña publicitaria resulta insuficiente para hacerles frente.
Reforma del Código Pernal.
La Comisión planteó recomendaciones de reforma del Código Penal sobre los
lineamientos básicos del modelo por adoptarse en el nuevo Código Penal.
Según la CERIAJUS, el problema que se debe afrontar es la inexistencia de un modelo
orgánico, coherente con el Código Penal, acorde con los parámetros garantistas
proclamados por los tratados internacionales. El objetivo consiste entonces en establecer
“los mecanismos que garanticen la determinación de un modelo coherente, orgánico y
básicamente inalterable, siempre en clave garantista y a la luz de la Constitución
Política…”
A decir del Plan, los procesos de reformas de los Códigos Penal y Procesal Penal
adolecen de una carencia estructural referida a que las iniciativas de reforma se
emprendieron sin que el Estado hubiese establecido una política concreta sobre estas
materias, cuya redacción fue siempre encargada a los técnicos. De esta manera –agrega el
documento-, los contenidos se han estructurado alrededor de las opiniones de aquellos
técnicos sobre la base de sus pareceres y no de una política criminal adoptada por el
Estado.
No obstante ello, el Plan de la CERIAJUS reconoce que las tareas de reforma del Código
Penal y del Código Procesal Penal están avanzados y que por lo tanto, ahora se trata de
“proporcionar las bases de una política criminal, para que la Comisión Revisora del
Código Penal la incorpore en su trabajo; y para que sea viable la implementación del
Código Procesal Penal”.
Como se sabe, la Comisión Especial Revisora del Código Penal presentó la Parte General
del Proyecto del Código Penal 2004, en la que se afirma que este proyecto sigue la
“orientación garantista del derecho penal adaptando el nuevo Código Penal al programa
político que presenta la Constitución”, para lo cual recoge los principios ya enarbolados
en el Código Penal de 1991.
207
Implementación del Código Procesal Penal.
El Informe plantea la creación de una comisión especial de transición para la
implementación del proyecto del Código Procesal Penal y la reforma del sistema
penitenciario.
La CERIAJUS tiene razón cuando indica que la puesta en marcha de un nuevo Código
Procesal Penal supondrá un impacto muy fuerte para el sistema de justicia, porque
plantea un cambio general en la lógica de administrar justicia en materia penal y en
especial al interior del Ministerio Público y por ello resulta muy importante vencer
resistencias en las instituciones comprometidas y lograr un consenso en la tarea de la
implementación del nuevo modelo procesal.
Sin embargo, al propuesta de la CERIAJUS solo establece la creación de un grupo
interinstitucional y multidisciplinario bajo la conducción general del Ministerio Público
que monitoree el plan de implementación progresiva del nuevo código.
Por otro lado, en esta tercera sub área el Plan ha considerado la reforma del sistema
penitenciario, tema que evidentemente escapa al de la reforma procesal y que hubiera
resultado conveniente tratar en otra sub área de la reforma penal.
El documento de la CERIAJUS presenta dos elementos clave de su diagnóstico: la
existencia de condiciones de detención que afectan los derechos fundamentales de las
personas privadas de su libertad, y la ausencia de una política penitenciaria que sea parte
de la política criminal del Estado.
En efecto, es un hecho incontrastable que el régimen autoritario de la década del 90
impusiera un régimen penitenciario estrictamente represivo para los delitos de terrorismo
y determinó diferentes regímenes para otros delitos, lo cual puso en evidencia que el
Estado si tuvo una política penitenciaria, pero no sustentada en el respecto de los
derechos fundamentales de los internos.
Como propuesta concreta, el Informe plantea la creación de los llamados jueces de
ejecución penal, institución que, como se recordará, existía anteriormente. Hoy la
sobrecarga laboral de los juzgados penales encargados hace imposible que estos evalúen
en un plazo razonable y con conocimiento de causa, las solicitudes de beneficios
208
penitenciarios de los internos, razón por la cual esta iniciativa puede contribuir a que se
restituya al juez de ejecución encargado exclusivamente de esta materia.
La defensa de oficio.
El Plan de la CERIAJUS lo consignó en la parte correspondiente al Área de Acceso a la
Justicia, por ser uno de los problemas que impide el acceso al sistema de justicia.
El Plan destaca que en el Perú sólo existen 252 defensores de oficio, de los cuales solo 40
se encuentran nombrados y no cuentan con locales en los cuales puedan prestar sus
servicios. A decir del documento, este problema que constituye sin duda una grave
limitación de los ciudadanos con menores recursos para acceder a la justicia, plantea la
necesidad de una “reestructuración del servicio de defensa pública…” que “…reoriente la
prestación del mismo en función del usuario y no para cumplir la formalidad de la
defensa”.
La propuesta de reestructuración del servicio de defensa de oficio que presenta el
Informe plantea que esta sea desarrollada en el marco de unidades de defensa
“estructuradas para la defensa individual de las personas procesada y no por adscripción
de los defensores a las unidades jurisdiccionales, para garantizar niveles de compromiso
con el usuario”. El documento propone ampliar la cobertura de los servicios de defensa a
todo el territorio del país.
PROPUESTAS SOBRE LA MODIFICACION DE CODIGOS.
La CERIAJUS ha considerado necesario modificar algunos artículos de: (i) el Código
Procesal Civil; (ii) el Código de los Niños y Adolescentes; (iii) la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo; (iv) El Código Penal; (v) la Ley de Hábeas Corpus y
Amparo; y (vi) algunas normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Las normas con el mayor número de modificaciones ha sido el Código Procesal Civil,
pero las más importantes se presentan en el instituto de la nulidad de cosa juzgada
fraudulenta y del recurso de casación. La primera modificación incorpora una regulación
más completa para el tema de la nulidad de cosa juzgada fraudulenta, a la que se
denomina ahora “revisión civil por fraude procesal”. En ella se aclaran varios de los
209
temas que originaron más de un problema de interpretación, tales como la legitimidad
pasiva, la prescripción de la pretensión y el juez competente. De otra parte, también se
amplían las medidas cautelares de posible interposición y aumento de multas por
demanda infundada. De esta manera se da a esta institución la claridad y sistematicidad
con las sanciones por el indebido uso de la institución.
En lo que se refiere a la casación, se establece entre otros cambios (como la
simplificación de las causales y la aclaración de los supuestos de improcedencia) que no
tenga efecto suspensivo (salvo contadas excepciones), lo cual junto con otras medidas, se
piensa, haría viable contar con una Corte Suprema más pequeña, del tipo que ha
propuesto la misma CERIAJUS.
En efecto, uno de los principales obstáculos para que la Corte Suprema pueda ejercer su
función de producir jurisprudencia vinculante es la carga procesal con la que cuenta, lo
que incluso obligó a aumentar el número de sus miembros y de sus salas. Si bien son
varios los mecanismos que ofrecen la doctrina y la experiencia comparada para reducir
esta carga procesal, la CERIAJUS ha optado por eliminar el efecto suspensivo de la
casación, por considerar que era precisamente este efecto, que demoraba la ejecución de
la sentencia, el motivo por el cual la mayoría de los litigantes recurrían a la casación
aunque no tuvieran razón.
El segundo grupo de cambios más importantes son los dedicados a los temas de familia y
menores, ambos con alta sensibilidad social. Así, se propone la eliminación de la defensa
cautiva para los casos de alimentos y de violencia familiar y además, el establecimiento de
las demandas por medio de formatos preestablecidos , para lo cual se ha elaborado un
formato de demanda de alimentos y de violencia familiar y dos formatos para presentar
diferentes pedidos referidos a medidas cautelares y defensas de forma; es decir, pedir la
conclusión o suspensión del proceso por falta de requisitos esenciales para su
continuación, como por ejemplo, las excepciones. El fin de esta propuesta es ahorrar los
costos y reducir la duración de los procesos que versan sobre estas materias.
No puede pasar inadvertida la modificación del artículo 418° del Código Penal, que
regula el delito de prevaricato, por la cual se propone eliminar el tipo de prevaricato en
que incurre al dictar resolución contraria “al texto expreso y claro de la ley”. Esta
propuesta es de hecho muy polémica, pues puede significar la eliminación de la
210
responsabilidad penal de los jueces que dictan resoluciones arbitrarias o ilegales, y
consecuentemente, incrementar el número de éstas.
No cabe duda que la eliminación del refreído tipo de prevaricato, requiere de un extenso
debate, puesto incluso aceptada su conveniencia puede aún discutirse su oportunidad.
211
COMO FUNCIONO LA CERIAJUS.
Lo primero que hay que destacar es que esta experiencia reveló la poca tradición de
coordinación entre las instituciones del sistema de justicia, al punto que fue este proceso
el que permitió que los gerentes generales y de planeamiento de las instituciones se
conociesen entre sí. L segundo por destacar fue la activa participación de la gran mayoría
de integrantes de la CERIAJUS en los diversos niveles de trabajo.
La labor de la CERIAJUS se organizó en síntesis de la siguiente manera:
 Aprobó un reglamento interno de trabajo.
 Designó al titular de la Secretaría Técnica, la que tuvo como misión apoyar la
labor de la CERIAJUS en todos los niveles de trabajo.
 Los niveles de trabajo que funcionaron en la CERIAJUS fueron, por un lado, el
pleno, en el que se debatía y decidía, por consenso o mayoría, aspectos centrales
tales como las propuestas de reforma, la estructura del plan de reforma, entre
otros; y, por otro lado, los grupos de trabajo temático, en los que se elaboraban
las propuestas y su llegaba o no a consensos en torno a propuestas determinadas.
Así, los temas llegaban al pleno ya bastante maduros y trabajados.
 La CERIAJUS creó 10 grupos de trabajo temático: 1) medidas urgentes; 2)
reforma constitucional y leyes orgánicas; 3) modificaciones específicas a códigos;
4) acceso a la justicia; 5) recursos humanos; 6) modernización y despacho judicial
y fiscal; 7) gestión y presupuesto; 8) reforma penal; 9) anticorrupción y eticidad; y
10) jurisprudencia y predictibilidad.
 Cada grupo de trabajo temático fue presidido por un integrante de la CERIAJUS
y contó con la colaboración de un profesional de la Secretaría Técnica y de
algunos funcionarios “de enlace” de las instituciones del sistema de justicia (Poder
Judicial, Ministerio Público, entre otros).
 Los integrantes de la CERIAJUS podían participar en los grupos de trabajo
temático en forma personal o a través de un representante alterno. En el caso del
pleno, la participación fue siempre personal.
 De cada pleno se levantaba un acta, en la que se dejaba constancia, entre otras
cosas, de los acuerdos adoptados.
En relación con el Plan Integral de Reforma, la CERIAJUS acordó el siguiente esquema:
212
 Una introducción más “política” que “técnica” que representara al país en algunas
de las ideas centrales de la CERIAJUS respecto de las razones de la crisis judicial
y que explicara las principales medidas de reforma propuestas. El pleno encargó
la redacción de este documento al Defensor del Pueblo, quien contó con la
colaboración de algunos integrantes de la CERIAJUS e instituciones como
Justicia Viva.
 Los informes finales de nueve grupos de trabajo temático, más las propuestas
complementarias a ellos elaboradas por los integrantes de la CERIAJUS y la
Secretaría Técnica. Aquellas y estos fueron expresamente aprobados por el pleno.
El único informe final que no se aprobó fue el del grupo de trabajo de leyes
orgánicas.
 Un documento preparado por la Secretaría Técnica y aprobado por la CERIAJUS
que contenía resumidas, todas y cada una de las medidas de reforma aprobadas
por el pleno de la CERIAJUS, en un formato o ficha dirigido a facilitar su
posterior y progresivo financiamiento por el tesoro público. Una suerte de
resumen, en fichas, del plan de reforma, que se elaboró en coordinación con
funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas.
 Un anexo con todos los proyectos de ley, propuestas desarrolladas o documentos
expresamente aprobados por el pleno de la CERIAJUS. Este anexo es muy
importante pues complementaría la información de los informes finales de los
grupos de trabajo temático y de las fichas del plan de reforma preparado por la
Secretaría Técnica.
 Otro anexo con todas las propuestas que no fueron aprobadas por el pleno de la
CERIAJUS.
 Un cálculo estimado del costo de todas las medidas de reforma elaborado por la
Secretaría Técnica. Este cálculo es importantes porque echa luces sobre cuánto le
costará al país y a los contribuyentes la reforma del sistema de justicia durante los
próximos años, y por otro lado, porque puede contribuir a definir mejor la ayuda
de la cooperación internacional.
Un punto en contra de la CERIAJUS es que, a pesar de que al inicio de sus funciones
acordó un mecanismo de información a la opinión pública sobre los avances del plan de
reforma (notas y conferencias de prensa a cargo del presidente de la CERIAJUS), este
mecanismo no funcionó como era debido.
213
COMO IMPLEMENTAR LAS PROPUESTAS DE REFORMA.
No basta formular y proponer un plan integral de reforma judicial. Es indispensable
prever mecanismos posteriores de seguimiento e implementación de las medidas de la
reforma, dentro del marco constitucional y respetando la autonomía de los poderes del
Estado y los órganos constitucionales autónomos. La CERIAJUS considera fundamental
la actuación de tres ejes complementarios: i) La instalación de un mecanismo de
coordinación entre las instituciones del sistema de justicia; ii) La suscripción de un pacto
de estado por todas las fuerzas políticas y sociales para el apoyo al proceso de reforma; y
iii) El seguimiento del avance –o no- de la reforma judicial por parte de la sociedad civil.
Instancia de Coordinación Interinstitucional.
Las instituciones que integran el sistema de justicia, han acordado suscribir un convenio
de cooperación interinstitucional.
Este convenio supondría el diseño de los instrumentos de coordinación y la creación de
comisiones temáticas: recursos humanos, aspectos informáticos, sistemas estadísticos,
infraestructura.
De esta manera se garantiza que el esfuerzo desplegado no quede en suspenso hasta que
se dicten las normas constitucionales y legales que han sido propuestas por la CERIAJUS.
Posteriormente, una vez aprobada la reforma constitucional propuesta, se deberá crear
por ley una instancia permanente de Coordinación Interinstitucional del sistema de
justicia, instancia que a partir de ese momento se hará cargo del seguimiento en la
ejecución del Plan Nacional de Reforma de la Administración de Justicia elaborado por la
CERIAJUS.
El definitiva, una apuesta a futuro que aporte a la mejora sustantiva del sistema de justicia
en el país requiere de un trabajo coordinado y transparente que, respetando la autonomía
de cada institución, contribuya a garantizar los derechos de las personas.
Pacto de Estado por la Justicia.
Otro de los mecanismos principales para asegurar la mejor ejecución del Plan de Reforma
es la celebración de un Pacto de Estado por la Justicia, con la más amplia representación
posible de partidos, grupos y movimientos políticos y ciudadanos.
214
Esta propuesta, que en cierto modo continuaría el camino iniciado por el Acuerdo
Nacional por la Justicia, asume la perspectiva consensual que procura el foro político del
Acuerdo Nacional, se perfila como determinante y crucial para la obtención de un
respaldo sólido al proceso de reforma en su fase ejecutiva.
Y es que sin un consenso real, profundo y duradero a nivel político y social, la
refundación del sistema de justicia aparece como de muy difícil maduración e
implementación en los hechos. La envergadura de las tareas que son necesarias y el grado
de complejidad que se prevé para la puesta en marcha de una serie de políticas y acciones
de cambio, hacen recomendable la búsqueda de un mecanismo como el que se propone.
Los partidos con actual representación parlamentaria, sí como aquellos que participen en
los próximos comicios electorales generales, deben suscribir un compromiso político de
apoyo firme al proceso de refundación de la justicia peruana. Igualmente, las instituciones
del sistema de justicia, incluyendo a los Poderes del Estado, deben comprometerse
solemnemente con el cambio, sin que ello signifique menoscabo de la autonomía
constitucional de ninguna de tales instituciones. Por último las organizaciones de la
sociedad civil también deberán hacer suyo el compromiso de llevar a cabo el Plan que
propone la CERIAJUS al país.
Participación y fiscalización de la sociedad civil.
La ejecución del Plan Integral para la Reforma de la Administración de Justicia requerirá
principalmente del esfuerzo de todas y cada una de las entidades que integran el sistema
de justicia peruano, las mismas que en ejercicio de su propia autonomía institucional
deben llevar a la práctica los puntos convenidos. No obstante, esto solo no basta. Es
necesario, además contar con un rol activo de las organizaciones de la sociedad civil, a fin
de favorecer la mejor implementación de las políticas y acciones contenidas en el Plan
Integral.
En efecto, a la sociedad civil, en sus distintos sectores, le corresponde jugar un papel de
acompañamiento y vigilancia sobre las acciones a desarrollar por las instituciones estatales
de administración de justicia en la nueva fase, de ejecución del Plan Integral.
La participación y fiscalización de la ciudadanía constituyen un mecanismo eficaz de
transparencia y democratización, lo que a su vez contribuye a dotar de nueva legitimidad
a un aparato judicial fuertemente desprestigiado y necesitado de apoyo ciudadano. Por lo
215
demás, se trata de actividades definidas como complementarias y no sustitutivas, de
aquellas, que de suyo propio corresponden a las autoridades estatales.
Así, la sociedad civil puede aportar al proceso de refundación judicial desarrollando
actividades de i) información y sensibilización; ii) vigilancia y fiscalización; iii) propuesta e
interlocución; y iv) participación en instancias consultivas o de toma de decisión en las
entidades del Estado.
216
5.- CRECIMIENTO DE LA CORTE SUPREMA DE LA
REPUBLICA
Juan Francisco Vergara Gotelli125, señala que cada gobierno de turno quiso y se esmeró
por construir una Corte Suprema a su medida, lográndolo siempre o casi siempre, con
la consiguiente censura pública que ha llevado a la afirmación que nunca nuestro Poder
Judicial desarrollo una labor que llegara a satisfacer, siquiera medianamente a la
colectividad.
Durante el Gobierno de Velasco Alvarado, mediante e D.L. 18060 se modificó la
composición de la salas de la Corte Suprema de la República, conformando 03 salas
de cinco miembros cada una, mas el Presidente de la Corte Suprema, haciendo un total
de 16 magistrados supremos.
Esta conformación y número de magistrados supremos cambio con la ley 24063
promulgada por Fernando Belaunde Terry el 10 de enero de 1985, que autorizaba a la
Sala Plena de la Corte Suprema, integrar 02 Salas Penales, hasta que se dicte la nueva
Ley Orgánica del Poder Judicial. Implementándose por Acuerdo de Sala Plena de
fecha 17 de enero de 1985, procediendo a llamarse a 05 vocales, de los más antiguos de
las Cortes Superiores de la República para completar sala. Es decir se instaló 02 salas
penales de 05 miembros cada una.
En dicha ley, además establecía , la libertad inmediata de los involucrados en procesos
que hayan sobrepasado el tiempo de la pena solicitada por el Ministerio Publico o la
impuesta por la sentencia que estuviera pendiente de recurso de apelación o nulidad,
sin perjuicio que estos sean resueltos, con excepción de los comprendidos por los
delitos de tráfico ilícito de drogas.
VERGARA GOTELLI, Juan Francisco: La Reforma del Poder Judicial, Editorial Kinko s, Lima 2004,
….p.24
125
217
Al dictarse la ley Orgánica (Decreto Legislativo 767 ) del 04 de diciembre de 1991 se
establecía que la Corte Suprema de la República está conformada por treinta (30)
Vocales Supremos, distribuidos en la siguiente forma:
1. El Presidente de la Corte;
2. El Vocal Jefe de la oficina de Control Interno del Poder Judicial;
3. El Vocal Administrativo;
4. Los Vocales integrantes del Consejo de Gobierno del Poder Judicial; y,
5. Los demás Vocales integrantes de las Salas Jurisdiccionales de la Corte.
Sin embargo este artículo fue modificado por las siguientes leyes:
Artículo 1 del Decreto Ley Nº 25869, publicado el 25-11-92, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 29.- La Corte Suprema está integrada por 18 Vocales Supremos, distribuidos
de la siguiente forma:
1. El Presidente de la Corte Suprema;
2. El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura;
3. Un Vocal integrante del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial;
4. Los demás Vocales integrantes de las Salas Jurisdiccionales"
Artículo 1 de la Ley N° 26898, publicada el 15-12-97, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 29.- La Corte Suprema de Justicia de la República está integrada por Vocales
Supremos Titulares y por Vocales Supremos Provisionales que ocupen cargos en casos
de vacancia, licencia e impedimento de sus titulares o por la creación de Salas
Especializadas Transitorias y actuarán distribuidos de la siguiente forma:
1. El Presidente de la Corte Suprema.
2. El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura.
3. Los Vocales de las Salas Especializadas Permanentes y los de las Salas
Especializadas Transitorias."
218
Salas Especializadas, que de conformidad al artículo 30 de la ley Orgánica citada,
modificado por el Artículo 2 de la Ley Nº 26695, publicada el 03 diciembre 1996, se
compone de la siguiente manera: Salas Especializadas Permanentes y Transitorias de
cinco Vocales cada una, presidida por los que designe el Presidente de la Corte
Suprema en materia Civil, Penal y de Derecho Constitucional y Social.
A estas Salas compete resolver asuntos que llegan mediante recurso de casación ,
recurso de nulidad, contiendas de competencia y en algunos pocos casos, en apelación
y consulta.
Durante el Gobierno de Alberto Fujimori, en virtud de la modificación legal antes
citada, se crearon las Salas Transitorias de la Corte Suprema, justificando su creación
– como se ha señalado - en razones de sobrecarga procesal que soportaba el máximo
tribunal de justicia.
En virtud de las leyes vigentes se dictaron las medidas administrativas siguientes:
 La RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA 392-CME-PJ del 17 de junio de 1997,
se crea la SALA CIVIL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA DE LA REPUBLICA, con lo que se incrementa en 05 el número de
magistrados supremos.
 La RESOLUCION ADMINISTRATIVA 1071-CME-PJ, se crea la SALA
TRANSITORIA
DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPUBLICA, con lo que se incrementa en
05 el número de magistrados supremos.
Por Ley 27362 publicado el , publicado el 31 de octubre del 2000, se restableció la
vigencia del Artículo 29 original del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS,
que establecía lo siguiente composición:
219
“Artículo 29 .- Composición :
La Corte Suprema está integrada por 18 Vocales Supremos, distribuidos de la
siguiente forma:
1. El Presidente de la Corte Suprema;
2. El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura;
3. Un Vocal integrante del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial;126
4. Los demás Vocales integrantes de las Salas Jurisdiccionales"
El Artículo Nº 81º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificado por la ley
27465, del 30 de mayo del 2001, establece la conformación del Consejo Ejecutivo
del Poder Judicial, de la siguiente manera:
“Artículo 81.- Integrantes del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial
Integran el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial:
1. El Presidente del Poder Judicial, quien lo preside y tiene voto
dirimente.
2. Dos Vocales Supremos Titulares elegidos por la Sala Plena.
3. Un Vocal Superior Titular en ejercicio elegido por los Presidentes de
…Cortes Superiores de Justicia de la República.
4. Un Juez Titular Especializado o Mixto.
5. Un representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de
….Abogados del Perú.
Con el Gobierno Transitorio de Valentín Paniagua Corazao, al amparo legal
vigente, se dictaron las siguientes medidas administrativas:
Con la ley 27465, que modifica la conformación del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, son 02 vocales
supremos, además del vocal supremo que ocupa la Presidencia del Poder Judicial.
126
220
 La RESOLUCION ADMINISTRATIVA 027-2000-CT-PJ del 26 de diciembre
del 2000, el Consejo Transitorio del Poder Judicial, resolvió dejar sin efecto las
resoluciones Administrativas 392 y 1071-CME-PJ, mediante las cuales se crearon
la Sala Civil Transitoria y Sala Transitoria de Derecho Constitucional y Social de
la Corte Suprema.
 La Sala Plena de la Corte Suprema, el 28 de diciembre del 2000, aprueba la
Resolución Administrativa 028-2000-CT-PJ, respecto a la conformación de una
Sala Transitoria Penal, una Civil y una de Derecho Constitucional y Social.
 Posteriormente, ya en el Gobierno de Alan García Pérez, se crea la Segunda
Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema, el 11 de junio de 2007, con la
intención de apoyar decididamente con la célere impartición de justicia,
encargándosele la tramitación de los expedientes que constituían sobrecarga
procesal. Esta sala ha sido desactivada en la actualidad.
Como vemos, a la fecha existe 03 Salas Supremas Permanentes y 03 Salas Supremas
Transitorias, haciendo un total de 06 Salas Supremas, cada una con 05 miembros,
haciendo un total de 30 magistrados con labor jurisdiccional, 01 magistrado Supremo, el
Doctor Javier Villa Stein Preside el Poder Judicial, la Corte Suprema y el Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial; 02 magistrados supremos como miembros del Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial, Doctores: Robinson O. Gonzales Campos y Jorge Alfredo
Solís Espinoza; y, el Doctor Enrique Javier Mendoza Ramírez , como Jefe de la
Oficina de Control de la Magistratura – OCMA.
La Defensoría del Pueblo127 señala que el diseño orgánico y funcional de la Corte
Suprema de Justicia de la República resulta esencial para la marcha del sistema de justicia,
toda vez que se encuentra en el vértice de la organización y sus decisiones sin duda
influyen, para bien o para mal, en las demás instancias. En este ámbito, sin embargo,
encontramos serios problemas que afectan sensiblemente el rol orientador que a la Corte
DEFENSORIA DEL PUEBLO: “ Propuestas básicas para la reforma de la Justicia”, Informe
Defensorial Nº 109- Lima 2006 Vergara Gotelli, Juan Francisco; La Reforma del Poder Judicial, KinkoS
Impresiones SAC. Lima 2004, p.232
127
221
Suprema le corresponde cumplir. Así, en primer lugar se debe destacar el deficiente
cumplimiento de su función casatoria como consecuencia
de la inmanejable carga
procesal; más de 20,000 causas por año.
Este grave problema acarrea consigo otros adicionales. Así por ejemplo, esto se advierte
en la necesidad de crear más órganos jurisdiccionales en la Corte Suprema con lo que se
favorece la transitoriedad de Salas Supremas y la provisionalidad de magistrados.
222
CONCLUSIONES
1.
El presente trabajo nos conduce a señalar con conocimiento de causa, que todos los
gobiernos que se han sucedido en nuestro país, desde 1968, con el General Velasco
Alvarado, hasta el 2006 con el Presidente Constitucional
Alejandro Toledo
Manrique, se han ocupado de abordar el problema de la justicia y la necesidad de
llevar a cabo la Reforma Judicial, bajo la justificación de una percepción pública de
crítica generalizada contra un sistema judicial notoriamente ineficiente, poco imparcial
y con serios cuestionamientos de corrupción interna.
2. Igualmente, nuestro estudio revela que los distintos gobiernos que se han ido
sucediendo en el periodo indicado en el punto anterior, los de facto y aquellos
elegidos constitucionalmente, con respecto de la pretendida Reforma Judicial, han
estado enmarcados en una política improvisada, errónea y mal dirigida, que priorizó
siempre una sustitución o recambio de jueces y fiscales, para retirar del servicio a
quienes no ofrecían confianza o seguridad e identificación con los gobiernos de turno
y colocar a otros que muy probablemente podrían servirles como instrumento de sus
planes y acciones de gobierno.
3. Los gobernantes y políticos que se han encargado de conducir los destinos de
nuestro país, no han demostrado a lo largo de la historia, tener una sincera o real
intención de hacer una verdadera reforma del sistema judicial; han visto a este más
bien, como un escenario fértil para generar de modo constante criticas finales y
constantes, también intermitentes, cada vez que se avecinan las elecciones, para ganar
lo que se denomina “ el clientelismo electoral”, esto es: votos para seguir gobernando
o usufructuando las cuotas de poder.
4. Los gobiernos de facto, encarnados por los ex presidentes golpistas, Velasco
Alvarado, Morales Bermúdez y el propio Alberto Fujimori Fujimori, de consuno, cual
se hubieran puesto de acuerdo, utilizaron los mecanismos seudo legislativos para llevar
a cabo sus propios proyectos de Reforma Judicial, mediante la proliferación de
decretos leyes que consumaron, en cada uno de los periodos de sus gobiernos, un
arbitrario cese indiscriminado de magistrados y un cambio por aquellos con otros que
223
sí les ofrecían confianza en sus actos funcionales. La autonomía del Poder Judicial y la
independencia de los jueces resultaron seriamente lesionadas.
5. En el curso de los gobiernos de los presidentes Velasco Alvarado, Morales Bermúdez,
Belaunde Terry y García Pérez, predominó un sistema de elección de jueces en el que
la interferencia del poder político resultó vital, con lo cual la independencia de
aquellos
magistrados
elegidos
siempre
estuvo
en
cuestionamiento;
dicho
procedimiento, obligaba a los postulantes para ocupar cargos judiciales y en el
Ministerio Público a realizar gestiones y “obtener favores políticos”. Con la
implementación del Consejo Nacional de la Magistratura y su plural conformación,
no política, se ha avanzado en la designación más objetiva de jueces y fiscales, al dar
prioridad a sus meritos exhibidos en concursos públicos.
6. La actuación de un sector muy importante e influyente de la prensa y los medios de
comunicación, vinculados también a intereses políticos y económicos, ha contribuido
a mantener una situación de status quo en materia de justicia. Los escándalos producen
réditos publicitarios y las decisiones judiciales en los casos emblemáticos son dirigidos
en gran medida por la presión mediática, con perjuicio de la justicia y la autonomía e
independencia de la judicatura.
7. Durante el fugaz gobierno del Dr. Paniagua, con intervención de la mesa de diálogo
propiciada por la OEA, impulsada luego por el Presidente Toledo Manrique, la
conformación y actuación de la CERIAJUS, integrada por diversos representantes de
la sociedad civil y los órganos del sistema de justicia, dieron lugar a un conjunto de
propuestas de lo que constituiría el intento más serio de lograr una reforma gradual,
seria y consistente de la justicia en el país, para dejar atrás la mal habida influencia y
control político que instauró dolosamente en el sistema judicial peruano el gobierno
del ingeniero Fujimori y su asesor Montesinos con las graves consecuencias por todos
conocidas.
8. Los gobiernos que se han sucedido en el control o ejercicio del poder, en el periodo
materia de nuestro estudio, han sostenido el mismo discurso- propuesta y declarado
objetivo: "Acabar con la corrupción al interior del PJ y del MP; sin embargo, en la
práctica las medidas dispuestas con tal fin, no revelaron en los hechos, una verdadera
intención de hacerlo.
224
9. Se ha advertido falta de coordinación adecuada entre el Poder Judicial, Ministerio
Público, Policía Nacional y Ministerio de Justicia, quienes en forma conjunta deberían
coordinar
la descentralización y crecimiento óptimo teniendo en cuenta el
presupuesto de las referidas instituciones.
10. Los procesos de reforma han aludido a la capacitación de jueces y fiscales para que
ello redunde en una mejor actuación y la calidad en la emisión de las resoluciones
judiciales e intervenciones fiscales. Estimamos que con la implementación y accionar
de la Academia de la Magistratura se ha conseguido mejorar ostensiblemente en la
gestión del despacho y la técnica de la argumentación jurídica para la expedición de
mejores resoluciones."
11. El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, a lo largo de la historia, no han cumplido
con asignar los recursos necesarios para implementar los cambios necesarios que
posibiliten una auténtica reforma del sistema de justicia.
12. Debemos señalar que tanto los gobiernos de facto, como los democráticos, siempre
han justificado la
necesidad de una
reforma judicial, buscando
tener jueces
sometidos a sus proyectos políticos más que una autentica reforma estructural.
13. Finalmente estimamos que una verdadera Reforma Judicial debería encarnar una
suerte de Pacto Social y Político, en el que actuando en coordinación los poderes
públicos, la sociedad civil, las Universidades y facultades de Derecho, los diversos
actos, especialmente los magistrados y también los abogados, propicien de buena fe
los cambios necesarios
( legislativos, procesales, de infraestructura y recursos
materiales y tecnológicos , hasta su propio accionar) para generar un nuevo sistema
judicial, eficiente, sin mácula de corrupción y predeciblemente confiable, generador
de seguridad jurídica y paz social.
225
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